□ 蘭瑩

一、問題的提出：主體關系視角下的流域環(huán)境治理困境

根據全球治理委員會的權威定義，治理是指個人和機構管理其自身事務的諸多方式的總和[1]。它包含但又區(qū)別于各種規(guī)則、活動，強調多元利益的持續(xù)互動過程，并且在這個過程中形成兩個主要線索：“一是中央權威與地方權力間關系，一是國家與民眾間關系”[2]。尤其以“水”為核心關切牽扯出的多方權力與權利訴求在流域環(huán)境治理的主題下匯聚，集中塑造也表達著這兩組關系各自運行的形態(tài)與互動，反過來，流域環(huán)境治理的成效也依賴于二者的有效實施和良性互動。

在法治語境下，治理方式首先由法律規(guī)范架構，因此考察流域環(huán)境治理的有效性也存在著法規(guī)范主義立場與法功能主義立場的分野。前者重視法律制度的形式化規(guī)范效力，即摒棄法外因素而關注法律語言的嚴格執(zhí)行；后者則要求避免推定法律自我實現(xiàn)的效力，轉而強調法律實施具體情境對實施效果的影響[3]。盡管法律的規(guī)范性是法治國家的最高價值之一，但若忽視法律在發(fā)揮實際功能方面的缺陷，則法治也將面臨實施困境。流域環(huán)境治理既需要重視法的規(guī)范性作用，也需要關注生態(tài)環(huán)境稟賦的地域化差異、多重利益交匯帶來的復雜流域情境可能引起的法功能困境。

(一)公主體視角：跨區(qū)治理優(yōu)先于區(qū)域治理之疑問

流域環(huán)境治理中的公主體視角關注的是中央政府和地方政府圍繞流域生態(tài)環(huán)境問題所形成的正式權力配置與控制關系。從廣義上講，流域環(huán)境治理既包括基于行政區(qū)劃的區(qū)域治理，又包括跨行政區(qū)劃的治理?？鐓^(qū)治理與區(qū)域治理之間一直存在“孰輕孰重”的爭論。近年來，借助生態(tài)學中整體系統(tǒng)性的概念，跨區(qū)治理在流域立法的推進下獲得了比區(qū)域治理更高的呼聲；而對跨區(qū)治理優(yōu)越性的預設常常將流域環(huán)境治理的優(yōu)化路徑引向中央統(tǒng)一管理的強化，要求將跨區(qū)治理置于區(qū)域治理之上。然而，該推導一方面缺乏對區(qū)域治理合理性的關注[4]， 另一方面也未注意到中央集權與地方有效治理始終處于此消彼長的矛盾關系之中[2]?？梢哉f，對跨區(qū)治理有效性的確信在一定程度上其實是法律規(guī)范主義的理想宣示，是在生態(tài)整體性的理念下產生的選擇偏好。在現(xiàn)實情境中，對跨區(qū)治理的考量優(yōu)先于區(qū)域治理的考量至少要回應以下兩點問題。

其一，關于跨區(qū)治理對象的問題，即明確哪些事項應屬于中央層面通過流域機構調整的范圍。作為我國首部流域立法，《長江保護法》雖然對“水生態(tài)、水岸、水路、水系、水質、水源”多個方面，“生活水、生產水、生態(tài)水”多種關系以及“上下游、左右岸用水、管水、排水”多種秩序，“水多、水少、水臟、水渾”多種災害做了規(guī)定[5]，使得各個部門和各級政府的權責分配更為清晰，但該法并未設立凌駕區(qū)域政府之上的實權性流域機構，而是要“建立長江流域協(xié)調機制”，在“重大政策、重大規(guī)劃、重大事項、重要工作”上起指導協(xié)調作用(1)《長江保護法》第4條規(guī)定：“國家建立長江流域協(xié)調機制，統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況?！?。這相當于是在不改變原有體制的情況下，通過概括性授權保留了中央隨時介入的權力。然而，識別四項“重大”的法律程序、確定四項“重大”的法律機制在法律規(guī)定中卻是缺位的，這意味著現(xiàn)有法對流域治理的對象問題采取了機動但十分模糊的處理方式。特別是在第6章“綠色發(fā)展”中，除了需國務院協(xié)同地方政府推進的發(fā)展事項外，其余條文幾乎均為指向性政策條文，實際事權仍掌握在地方手中。換言之，盡管經濟社會的發(fā)展質量直接影響流域環(huán)境治理的成效，流域協(xié)調機制的調整范圍也并未擴展到經濟社會發(fā)展這一歷來歸屬于地方事權的范圍，因此，難以通過這一彈性協(xié)調規(guī)定得出跨區(qū)治理已成為主導治理方式的結論。問題是，在中央介入機制不明確的情況下，整體協(xié)調的流域環(huán)境治理能在多大程度上得以落實？

其二，關于跨區(qū)治理實施的問題?！堕L江保護法》在法律實施方面延續(xù)了我國流域治理“分部門、分級實施模式”，并未在體制上做重大調整，集中式的流域治理在現(xiàn)實中缺少組織載體。不論是此前構想的“大部制”模式(將涉水管理權集中到某個中央部門)，抑或是“垂管”的方式(單設流域層級的機構統(tǒng)管流域涉水事務)，都未在立法過程中被采納。其主要原因在于，水資源附著功能的多樣化以及大流域輻射地理范圍的寬廣度在客觀上使得集權難度極大、成本極高[6]。此外，流域地方政府的自利性常常被看作是需要中央治理的體制性原因，但中央政府一定是流域整體利益的最好看護者嗎？執(zhí)行起來，為了避免繁雜的流域事務讓中央不堪重負，流域機構必然也會發(fā)展出龐大而又類似于科層政府的層級化分支，一個超級流域機構不免將問題打回碎片化治理的原點，產生內部協(xié)同問題[7]。若將流域視為“公地”，從法經濟學的視角出發(fā)，解決主體自利性的關鍵恐怕不在于替換一批主體，而是重新確立規(guī)則，劃分排他性的“產權”(2)在流域治理語境下所談論的“產權”，不同于一般意義上的財產收益權或資產收益索取權，是指科層政府在法律意義上獲得的一定生態(tài)環(huán)境質量的流域空間監(jiān)管權，處于具體監(jiān)管范圍內的生態(tài)環(huán)境質量具有排他性，不容上下游政府無給付的侵占、破壞。See：Garrett Hardin. The Tragedy of the Commons, 162 Science 3859, 1243-8 (1968)；周雪光,練宏.中國政府的治理模式:一個“控制權”理論[J].社會學研究,2012(5):69-93+243.。 真正的問題在于：誰來劃定“產權”？如何劃定“產權”？流域相關“產權”要關照的究竟是資源性的總量利益，還是劃分空間內整體性的質量目標[8]？ 在區(qū)域“產權”明晰的情況下，還有哪些因素在阻礙有效的流域環(huán)境治理？

(二)私主體視角：非理性參與消解合作治理之可能

單向度公權力治理在環(huán)境等公共政策領域的失靈使得合作治理的方式受到關注。多元共治是在國家推動建設服務型政府以及環(huán)境法領域公眾參與制度基本建立的背景下成長起來的，其中包含通過各種正式與非正式溝通機制進行互動的權力與權利關系[9]。早在流域立法構想之初，就有觀點指出，要強化公眾在流域治理中的參與[10]。此后的研究中，公眾參與流域環(huán)境治理幾乎成為一種不假思索的共同話語。

在流域環(huán)境治理的領域里，很少有觀點對公眾參與持保守態(tài)度，雖然鄰避運動中的環(huán)境群體性事件已經表現(xiàn)出公眾參與的另一種可能的面貌(3)受到抽象化環(huán)保訴求的影響，原本分散的多樣化的公眾利益被合而為一種非理性的政治強壓，逼迫政府放棄已達成的決策，不僅造成地區(qū)短期經濟利益的損失，同時也傷害了公私互信的長遠利益，使得雙方難以正常溝通和博弈，導致“公私雙輸”的結果。參見：馮輝.公共治理中的民粹傾向及其法治出路——以PX項目爭議為樣本[J].法學家,2015(2):104-119+179.。然而，與鄰避運動中公眾自發(fā)產生的恐慌式環(huán)境訴求不同，合作治理中的不穩(wěn)定因素則更為復雜。以長江三峽庫區(qū)為例，庫區(qū)公眾的不穩(wěn)定性由內外部因素共同造成。外部因素表現(xiàn)為三種對依附于環(huán)境利益之上的發(fā)展權的剝奪，包括：長江中下游地區(qū)在獲取三峽庫區(qū)的生態(tài)服務價值和資源要素后長期未支付對價，外來資本使得本已飽和的發(fā)展空間超荷負載，且在破壞性開發(fā)后逃逸，以及相關的限制開發(fā)政策和資源保護政策進一步抑制庫區(qū)發(fā)展[11]。內部因素則與庫區(qū)建設移民帶來的社會歷史問題相關。在三峽工程反復論證的幾十年間，國家減少了對庫區(qū)經濟發(fā)展的投入，長期以來積弱積貧，再加上大量搬遷引起的投資環(huán)境惡化進一步導致庫區(qū)產業(yè)空虛化，工業(yè)失業(yè)人口劇增的同時陳舊的就業(yè)觀念阻礙著移民再就業(yè)[12]。不僅如此，部分移民也表現(xiàn)出嚴重政策依賴思想，期待“無限補償”[13]。 在此背景下，大部分庫區(qū)民眾只著重于生存層面的環(huán)境保護，而對物種保護和生態(tài)屏障保護等影響長遠生態(tài)安全的議題缺乏興趣[14]。限制資源利用式的生態(tài)環(huán)境保護政策很可能在資源緊張的情況下加劇社會矛盾，引起公眾對嚴格環(huán)境監(jiān)管的不滿。

在公眾參與的制度模型中，一般有政府、企業(yè)、公眾三方參與，公眾往往被預設為具有強烈環(huán)境訴求的角色。但現(xiàn)實中三方主體在不同的時空條件下會出現(xiàn)不同的角色擔當，因而不能忽視具體語境來斷定某一方就是“善”的，而其他方就是“惡”的[15]。從三峽庫區(qū)的經濟社會條件來看，一方面，公眾在資源稀缺情形下，本身將經濟利益置于環(huán)境保護利益之上，很可能與政府或企業(yè)達成“合謀”，放棄環(huán)境利益的同時默許其規(guī)避環(huán)境保護義務；另一方面，三峽庫區(qū)經濟社會發(fā)展決策模式封閉性依然較強，沒有切實參與決策過程的公眾不能充分理解各種招商引資項目帶來的環(huán)境影響，在承受外來資本破壞性開發(fā)后又會加深公眾對政府決策的不信任，甚至可能出現(xiàn)對政府決策的普遍懷疑心理。公眾參與制度預設的參與理性以及通過社會監(jiān)督來強化政府決策合法性、促進政府治理現(xiàn)代化轉型的初衷，在現(xiàn)實語境下不僅難以實現(xiàn)，角色異化的公眾還可能會助長非常態(tài)化、非理性化流域環(huán)境治理。

二、流域環(huán)境治理困境背后的制度邏輯癥結

根據上述有關治理困境的描述，可以發(fā)現(xiàn)主體間關系的緊張和主體行為的矛盾總是不可避免地與某些制度性的缺陷相關聯(lián)。為了更深入分析這種關聯(lián)性，有必要引入“制度邏輯”這一社會學的分析框架。國家治理的制度邏輯，顧名思義是指國家通過一系列制度安排來誘導主體行動，并產生種種后果和影響，其間反映的相對穩(wěn)定的因果聯(lián)系就是制度邏輯[2]。利用這一分析框架，理解國家(立法機關與中央政府)、科層政府(各級地方政府)和公眾在現(xiàn)有制度建構下的行動邏輯，有助于在主體層面上識別流域環(huán)境治理困境的邏輯癥結。按照主體來劃分，本文所指國家邏輯，是國家立法機關和中央政府為達成流域環(huán)境治理目標，通過國家法律和公共政策所表達的流域監(jiān)管主體內部權力的分配與牽制；科層邏輯則是指地方各級流域監(jiān)管機構在國家邏輯之下開展與法律政策期待相一致或相悖的流域環(huán)境治理活動的原因；公眾邏輯則是指公眾在法定的參與制度情境中形成和表達的利益期待，這種自主性的利益期待與國家邏輯和科層邏輯形成互動，三者在不同社會背景下進行著不同程度的相互塑造(4)有環(huán)境法學者曾對三種制度邏輯做過詳細的劃分和解讀，依照我國現(xiàn)實的環(huán)境治理情況，其側重分析了國家邏輯背后政府各部門的利益博弈；科層邏輯中區(qū)域差異和體制能力等因素；公眾邏輯中人們環(huán)境權利意識的覺醒和參與治理愿望。參見：杜輝.論制度邏輯框架下環(huán)境治理模式之轉換[J].法商研究,2013(1):69-76；杜輝. 環(huán)境治理的制度邏輯與模式轉變[D].重慶大學,2012. 另有學者聚焦于政府內部，將制度邏輯劃分為國家邏輯、科層制邏輯和問責制邏輯。參見：陳海嵩.我國環(huán)境監(jiān)管轉型的制度邏輯——以環(huán)境法實施為中心的考察[J].法商研究,2019(5):3-13. 本文認為，問責是治理目標落實情況的檢查驗收環(huán)節(jié)，是科層邏輯的固有組成部分，單獨分類似有冗余，因此不再細分。就公眾邏輯而言，本文認為環(huán)境權利意識的覺醒未必是公眾參與流域環(huán)境治理的唯一動因，不同地域的公眾受其經濟文化條件的影響，可能有著截然不同的利益訴求。。

需要說明的是，區(qū)分國家邏輯與科層邏輯的意義在于，韋伯提出的經典的非人格化科層政府并不符合我國流域環(huán)境治理中地方政府角色的實際情況(5)韋伯意義上的科層制是指由訓練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運作的行政(管理)體制，在這一理想模式中，官員應當不受任何私人情感的影響，機械高效地完成行政任務。在我國語境下，由于這種理想模式的不適切性，有社會學學者提出我國的科層制更類似介于科層制和外包制之間的“行政發(fā)包制”。參見：周黎安.行政發(fā)包制[J].社會,2014(6):1-38.。事實上，國家具體政策目標、權力分配與牽制的模式、各地的實際情況之間還存在相當程度的不完全適配。用經濟學的術語來說，科層政府作為國家治理的代理方，會受到國家(委托方)治理目標期望以外的利益驅動或現(xiàn)實限制，或者由于目標本身的模糊或沖突而發(fā)展出自己的一套行事邏輯。盡管如此，作為國家邏輯和科層邏輯相銜接的紐帶，權力分配與牽制的模式仍是影響地方政府作為的主要動因，因此也是深入分析公主體視角下流域環(huán)境治理困境的最佳切入點。有社會學學者將這種政府內部的權威關系界定為控制權分配關系。控制權概念來源于經濟學上的不完全契約理論，即契約無法詳盡規(guī)定組織關系中的所有情況，這些未考慮在契約明文規(guī)定內的情況就會成為剩余控制權。通過觀察現(xiàn)實情境中組織運作的機制，控制權被進一步細化為目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權，正是這三種控制權在不同層級政府間的轉移，誘發(fā)了相應的政府行為，形塑了公主體之間關系的呈現(xiàn)形態(tài)，因而也成為分析政府內部邏輯癥結的關鍵因素[16]。下文將主要圍繞國家邏輯、科層邏輯和公眾邏輯，以及三種控制權來對流域環(huán)境治理的困境展開分析。

(一)國家邏輯：“合而不統(tǒng)”的職權配置窠臼

環(huán)境法學者觀察環(huán)境治理的國家邏輯時，往往著重于環(huán)境法令制定的過程，并強調其中部門利益博弈所產生的影響[17]。這種觀察視角的局限性在于，僅靜態(tài)地揭示了環(huán)境監(jiān)管權責分配的立法原因，而無法為動態(tài)的行政監(jiān)管過程提供更多的理論說明[18]。因此，引入權力運轉的控制視角是必要的，它既關注國家立法決策中的權力內部配置問題，也關注這種配置引起的治理行為。

目標設定權在環(huán)境法中一般是指通過目標設定、指標分派來明確政府環(huán)境治理責任的權力，這種權力的行使直接產生上文中提到的流域生態(tài)環(huán)境“產權”以及照看“產權”的職責的劃分，因此往往構成國家邏輯的核心內容。由我國“條塊”管轄的體制所決定，目標設定權的分配在流域環(huán)境治理主體之間顯得尤為復雜。水資源承載的多重功能分屬于不同部門管轄，多重部門的加入縱向分割了層級化的塊狀政府，使得整體的目標設定權呈現(xiàn)網格狀分布，出現(xiàn)“九龍治水”的局面[6]。 《水法》《水污染防治法》等涉水法律雖確立了“統(tǒng)管與分管”相結合的制度，卻并未打破“多頭治理”的局面。從《長江保護法》的設定來看，流域立法的重心也更多放在集結相關權力主體并為權力主體提供明晰的權力清單之上。由于長江流域協(xié)調機制只在“重大問題”上介入，常規(guī)性的目標設定權仍分屬多個部門和多級政府。在沒有規(guī)定所有設定的目標或規(guī)劃(不論是各部門的還是跨區(qū)域的)都需經過備案、審核、批準程序的情況下，流域協(xié)調機制很有可能無法識別或者忽視潛在的“重大問題”。總體上，在目標設定這一環(huán)節(jié)，流域立法也未跳脫“合而不統(tǒng)”的職權配置窠臼。

這一職權配置帶來的直接后果就是流域空間“產權”的單因子化，而“產權”的分散則為環(huán)境整體質量目標的達成帶來不可控因素。比如，《長江保護法》第21條規(guī)定水行政主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門、自然資源主管部門分別對水資源總量、污染物排放總量、新增建設用地總量做出規(guī)劃與控制，在此，水、水環(huán)境容量、水生態(tài)資源被割裂到不同部門的管轄范圍中。從專業(yè)化管理的角度來看，分割是有效且合理的，但問題在于分割后的“產權”沒有整體性的統(tǒng)籌，流域協(xié)調機制協(xié)調審議的范圍是否包括各部門的規(guī)劃與計劃并不清楚。三項總量規(guī)劃之間相互影響，共同決定流域整體生態(tài)環(huán)境質量，若三部門編制規(guī)劃與計劃時間不統(tǒng)一，流域協(xié)調機制又是否能發(fā)揮協(xié)調作用并保證三項規(guī)劃在追求總體環(huán)境治理結果上的一致性？在關聯(lián)統(tǒng)一多重流域環(huán)境治理目標方面，流域協(xié)商機制的作用顯然還可以更加深入和具體。

(二)科層邏輯：地方能動型環(huán)境監(jiān)管的困窘

如果說目標設定權是國家邏輯的中心，檢查驗收權和激勵分配權則關注既定目標的執(zhí)行，在環(huán)境法中對應政府環(huán)境目標責任制與考核評價制度。檢查驗收權的行使即環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的過程。從《長江保護法》的規(guī)定來看，一方面，第4條授權長江流域協(xié)調機制監(jiān)督檢查長江流域重大工作落實情況；另一方面，第78條也規(guī)定上級人民政府應當對下級人民政府生態(tài)環(huán)境保護和修復目標完盛情部進行考核。此外，依據其他涉水環(huán)境單行法，各部門也有權對其下級部門進行考核。同時，中央權威也通過制度安排不定期對各級地方政府履行環(huán)境保護責任進行直接監(jiān)督[19]。流域環(huán)境治理監(jiān)督依照這些規(guī)定，基本上形成了專項監(jiān)督、科層監(jiān)督和中央抽查并存的格局。激勵分配權在流域環(huán)境治理相關立法中表述得并不明確，實踐中由于作為委托方的國家立法機關和中央政府往往只關心最終治理目標是否達成，激勵分配權一般由處于管理方的中層政府來設計調配[20]。與此同時，環(huán)境監(jiān)管的結論往往也是激勵分配權的重要依據。國家邏輯對檢查驗收權和激勵分配權的縱向下放衍生出科層邏輯，用以表達科層政府運作的動力機制。由于環(huán)境監(jiān)管是科層邏輯運作的關鍵環(huán)節(jié)，環(huán)境監(jiān)管順暢與否也成為反映科層邏輯癥結的重要棱鏡。

盡管地方保護主義被視為是環(huán)境監(jiān)管的最大障礙，科層邏輯卻并不排斥地方自利性。在制度邏輯的分析框架中，地方政府的行為動機可以隨制度情境的變化而變化，關鍵是要在制度設定中使地方自利與公共利益保持一致。在生態(tài)文明成為我國發(fā)展優(yōu)先事項的情境下，地方保護主義事實上很難對流域環(huán)境治理構成長期威脅，真正阻礙流域環(huán)境治理落實的科層因素還在于地方能動型環(huán)境監(jiān)管能力與動力的普遍不足。

為破除環(huán)境監(jiān)管權分散和地方經濟保護主義的弊端，近年來環(huán)保領域開展了兩項重大改革：一項是2015年開展的“環(huán)保大部制改革”，隨著2018年“生態(tài)環(huán)境部”的批準成立而成形，《生態(tài)文明體制改革方案》“將分擔在各部門的環(huán)保職責調整到一個部門”的目標成為現(xiàn)實；一項是2016 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合出臺了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(以下簡稱“環(huán)保垂改”)，將市縣級環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測權上收到省級部門，在行政級別上使生態(tài)環(huán)境部門與地方政府形成錯位。這兩項改革都極大地促使生態(tài)環(huán)境部門獨立于所在地的經濟部門和地方政府。然而，環(huán)境監(jiān)管體制的改革不能消除經濟部門的環(huán)境負外部性，流域環(huán)境治理目標也不可能只依靠監(jiān)管達成。環(huán)境監(jiān)管機關脫離屬地關系后，如何處理與所在地經濟部門及政府的關系、如何平衡靈活監(jiān)管與嚴格執(zhí)法都將成為巨大挑戰(zhàn)。

這種挑戰(zhàn)首先反映在流域環(huán)境監(jiān)管機關主觀能力的欠缺上。在法律規(guī)范性思維之下，環(huán)境違法行為都必須依法得到處置，任何功利性的權衡都被認為是法治的讓步；相反，在法律政策性思維之下，為達到特定社會效果，根據現(xiàn)實情況和實際條件有選擇、有重點地進行彈性監(jiān)管在某種程度上卻是比機械執(zhí)法更可取的方式[21]。上述兩項改革以前，關于彈性環(huán)境監(jiān)管程度的權衡并不需要環(huán)境監(jiān)管部門來做，屬地政府的整體規(guī)劃和其他經濟部門政策領域的擠壓，使得環(huán)境監(jiān)管機關只在被框定的范圍內發(fā)揮作用。改革以后，環(huán)境監(jiān)管部門在獲得更大自主權的同時，也必須直面更復雜多元的利益沖突。然而，現(xiàn)實情況下，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍多由技術人員組成，在行使環(huán)境監(jiān)管權時綜合權衡社會經濟發(fā)展因素并非其專業(yè)所長。此外，環(huán)境監(jiān)管部門經常面臨著以有限資源面對復雜監(jiān)管事務和大量監(jiān)管對象的狀況，相關人員業(yè)務能力參差不齊，管理冗雜導致的工作運轉效率低，進一步限制了環(huán)境監(jiān)管水平提升[22]。環(huán)保督察過程中，地方環(huán)境監(jiān)管部門為應對考核壓力而對污染源不加區(qū)分地關停和拆除，受到輿論廣泛指責。這種“一刀切”的機械執(zhí)法擾亂了正常生產生活秩序，有些地方甚至專門發(fā)文要求進行分類管理，兼顧群眾正常生產生活需要。然而，這種“分類”管理的要求又促使環(huán)境監(jiān)管部門與污染企業(yè)達成“合謀”，出現(xiàn)“先停再說”“假整改真銷號”等問題。

從客觀方面來說，在職責設定上，嚴格監(jiān)管和兼顧民生本就是相沖突的兩種目標指令，一旦兼顧民生放松監(jiān)管，環(huán)境監(jiān)管部門就會面臨上級問責；一旦嚴格執(zhí)法遏制所有環(huán)境違法違規(guī)行為，又會被勒令改正。這種兩難困境決定了環(huán)境監(jiān)管部門只能隨社會輿論和上級問責態(tài)度的變化而搖擺不定，難以根據執(zhí)法經驗和直覺判斷真正做出具有高度回應性和開放性的能動監(jiān)管。這進一步證實了獨立于區(qū)域經濟社會實踐的流域跨區(qū)治理可能在功能整合上難以滿足國家治理現(xiàn)代化需求。因為“如果外在的控制把一個機構牢牢地束縛于某種獨特的使命，或者能使它保持對這種使命負責，那么完整性就得到了保障。可是，受約束的機構變得太拘泥于它們行事的觀點和方法了，他們對周圍環(huán)境喪失敏感性”[23]。

值得注意的是，環(huán)保垂改在強化對基層環(huán)境監(jiān)管部門問責之時無意間深化了兩種目標指令之間的矛盾。這種副作用是間接且微妙的。垂改以前，面對國家環(huán)境監(jiān)管成效的檢查驗收，市級機關對縣級監(jiān)管成效的認定還存在可以討價還價的空間，盡管這在一定程度上敷衍和弱化了上級考察，但認定縣級機關基本達標卻可以確保其積極性和長期合作[16]。垂改后，省級機關將檢查驗收的權力統(tǒng)一回收，現(xiàn)實中環(huán)境治理目標的自上而下層層加碼卻沒有停止[24]， 基于科層彈性考核來緩解基層政府執(zhí)法壓力的微妙平衡被打破，嚴格的目標責任制下，基層環(huán)境監(jiān)管部門成為地方經濟增長壓力和上級部門嚴格環(huán)境執(zhí)法壓力的最終承受者。由于基層環(huán)境監(jiān)管部門的編制薪資都依靠上級政府，這種獨立性很容易使其與所在地政府形成對抗關系，而非良性合作關系，這種局面更不利于調動監(jiān)管部門的能動性來達成流域環(huán)境治理目標。

(三)公眾邏輯：制度缺位下的公眾參與異化

在合作治理中，公眾邏輯一方面由其所處的經濟社會發(fā)展情境奠基，另一方面相關制度的設計和應用也影響著公眾邏輯的形成及作用方式。

首先，物質基礎從根本上決定了流域民眾對流域環(huán)境治理的基本邏輯。不僅是三峽庫區(qū)，流域上游地區(qū)的整體經濟發(fā)展水平也都較為落后，資源相對人口的稀缺性突出，謀求緩解物質上的匱乏成為這些地區(qū)的公眾參與一切治理活動的首要關切。為改變資源不平等獲取導致的上游地區(qū)發(fā)展困境，生態(tài)補償制度應運而生。目前，實踐中已經發(fā)展出國家補償、地方政府補償和市場補償等形式。但多種補償渠道并不意味受償主體一定能得到充分補償。事實上，由于缺少合理的總量和標準配置機制，很難衡量生態(tài)補償的總體投入是否能夠真實反映生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值及維護成本。此外，個人作為受償主體并未充分受到關注，通過生態(tài)對口扶貧形式展開的產業(yè)扶持、技術援助、人才支持、就業(yè)培訓等“造血型”補償方式僅局限于個別試點地區(qū)[25]。在切實的經濟惠益無法通過生態(tài)補償制度保障的情況下，上游公眾對經濟增長的需求在客觀上仍高于對良好生態(tài)環(huán)境的需求。由于開發(fā)行為的環(huán)境負外部性往往無法快速直觀呈現(xiàn)，上游公眾容易低估單個污染破壞行為的長遠和集合影響，在短期利益驅動下，傾向于放棄環(huán)境利益來換取經濟快速增長。

其次，公眾作為“環(huán)境利益捍衛(wèi)者”邏輯的異化還源于環(huán)境治理公眾參與制度本身的短板。從形式上看，我國立法關于環(huán)境知情權、環(huán)境參與權和環(huán)境司法救濟都有了較為全面的規(guī)定，2014年《環(huán)境保護法》修訂，專章規(guī)定了“信息公開和公眾參與”，為環(huán)境治理的公眾參與提供了上位法律依據。然而，知情權范圍限于政府部門信息、政府的前期參與引導流于形式、舉報信訪等末端參與成為公眾參與的主要渠道、參與權保障機制不完善等都極大限制了公眾參與環(huán)境治理的深度[26]。實質參與缺位的底層原因在于我國傳統(tǒng)政治精英決策模式仍然在延續(xù)[27]。封閉的決策模式決定了政府缺少動力向公眾詳細說明、解釋決策理由以及長遠環(huán)境影響。在決策者眼里，公眾參與的作用限于企業(yè)污染后的政府監(jiān)督輔助，至于政府招商引資行為的合理性論證以及在環(huán)保考核壓力下矯枉過正和怠于執(zhí)法的行為，似乎都不屬于公眾參與制度可以產生制約的范疇。流域公眾在信息匱乏和決策排斥之下，更難理性參與到流域環(huán)境治理之中。

三、制度邏輯框架下流域環(huán)境治理優(yōu)化策略

(一)國家邏輯：明晰各層級流域監(jiān)管機構的職權定位

關于跨區(qū)治理與區(qū)域治理何者為重的設問將矛盾引向了集權與分權之爭，然而正如前文所述，面對廣袤流域的繁重事務和繁雜利益糾葛，簡單的高度集權并非解決地方自利問題的現(xiàn)實處方。在不改變現(xiàn)有體制的情況下，優(yōu)化國家邏輯真正需要解決的問題，一方面在于從橫向上實現(xiàn)單因子總量目標在質量目標下的統(tǒng)合，另一方面在于從縱向上明確各級政府流域監(jiān)管機構在統(tǒng)合目標過程中的職權定位。

1.中央機構“統(tǒng)合”的定位

長期以來廣受詬病的流域多頭治理在本質上是部門間協(xié)調的問題，環(huán)保大部制改革后，這一問題在流域環(huán)境治理中也并未得到根本改觀。無論是《水污染防治法》還是《水法》，都要求主管部門在編制流域相關標準、規(guī)劃時需要與相關部門進行“會同”，以解決中央各部門各自為政的弊端，但由于缺少一致的目標追求，規(guī)范上的“會同”往往演變?yōu)閷嶋H上的部門博弈。在《長江保護法》的規(guī)定中，長江流域協(xié)調機制被概括性授權介入長江流域重大事項的協(xié)調指導中，在某種意義上，該機制成為流域治理中高于各部門的中央統(tǒng)一權威。然而，僅第4條的原則性條文不足以明確協(xié)調機制“統(tǒng)合”各部門涉流域職權的定位。除介入機制不明確外，更大的障礙在于機制的組成并未確定。若考慮權威性、只由各部門抽調負責人組成臨時性的議事會議，那么該機制最終也不過淪為“會同”的一種形式。因此，在考慮權威性參與的同時，機制內部決策者應該相對于各部門有一定的獨立性，考慮《長江保護法》第12條已經規(guī)定設立專家咨詢委員會，或可在此基礎上賦予該委員會一定的表決權。

此外，為了保障流域重大問題能夠及時被識別，制定配套政策文件，在其中明確常設性的流域協(xié)調機制辦事機構，確定重大問題識別標準和重大問題識別流程，這對中央進行實質性的部門目標“統(tǒng)合”極為關鍵[28]。值得注意的是，中央機構的“統(tǒng)合”并非是隨意性的，“統(tǒng)合”的意義不同于協(xié)商，其獨立于各方利益的定位使其既考慮協(xié)商的意見，又不受協(xié)商結果的束縛，因此可以超越各方在量化目標上的掙扎而設定總體的質化目標，反過來，作為終極關切的流域整體生態(tài)環(huán)境質量目標又指引流域協(xié)調機制對各方的總量目標進行分配和協(xié)調。

2.省級機構“對接”的定位

在國家邏輯之中，省級政府的地位十分特殊，既承接國家對流域環(huán)境治理目標的初級分配，又受委托向市縣政府進行目標的再次分配，處于中層管理級別[29]。在流域環(huán)境治理目標設定過程中，不論是參與部門規(guī)劃、劃定省域范圍內的重要保護區(qū)、確定省域水環(huán)境標準，還是設定總磷等重要污染物的總量控制，省級政府都承擔著重要職責。然而，在法律規(guī)定中，省級政府“承上啟下”的“對接”定位卻并不明確，國家到省級政府和省級到市縣政府在很大程度上還是兩個各自閉合的獨立循環(huán)。僅有《水法》第16條規(guī)定，制定規(guī)劃，必須進行水資源綜合科學考察和調查評價，該考察評價由縣級以上政府和部門組織進行。這一規(guī)定打通了中央、省級和市縣政府機構，使得市縣部分情況在法定程序下通過省級政府上達中央。以此為鑒，為了順利推進中央機構對流域環(huán)境治理目標的統(tǒng)合工作，使得統(tǒng)合后的目標既科學又符合實際執(zhí)法能力，除橫向統(tǒng)合部門意見外，縱向收集科層政府意見同樣具有十分重要的意義。由于省級政府在流域各項規(guī)劃編制中擁有參與“會同”的權力，因此，以法定形式確保省級政府實現(xiàn)中央機構和市縣機構的對接將是保證流域治理目標有效統(tǒng)合的重要節(jié)點。

3.市縣機構“參與”的定位

就現(xiàn)有法來看，市縣政府流域監(jiān)管機構往往只承擔執(zhí)行中央或省級機構所制定的流域治理規(guī)劃和計劃的職責，很少有機會參與到流域治理目標的設定過程中。在環(huán)保垂改的背景下，市縣政府環(huán)境監(jiān)管機構的執(zhí)行定位更是明確得到強化。然而，市縣機構缺位的流域環(huán)境治理目標設計將很可能面臨實際執(zhí)行不能的結果。一方面，除了上述《水法》16條以外，省級機構是否要通過正式渠道收集市縣機構執(zhí)法信息，要收集哪些方面的信息，法律都沒有明文規(guī)定。雖然理論上省級機構對省域內的情況應有整體性的把握，但如果沒有明確市縣機構須在目標制定時通過正式文件上報執(zhí)法情況和執(zhí)法能力，省級機構是否可以全面掌握市縣機構的執(zhí)法狀況是值得反思的，在此情況下，中央流域機構所統(tǒng)合確定的治理目標也就很有可能在實際執(zhí)行中大打折扣。另一方面，在以往目標具體化為層級指標過程中，“層層加碼”的現(xiàn)象已成為常態(tài)[24]，若沒有明確市縣機構“參與”目標設定的定位和具體途徑，市縣環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管壓力就將隨指標的膨脹而膨脹，從而迫使基層流域環(huán)境治理走向“矯枉過正”或“走過場”式監(jiān)管的極端。

(二)科層邏輯：持續(xù)調動地方流域環(huán)境監(jiān)管能動性

在保持區(qū)域性流域治理結構不變的情況下，實現(xiàn)流域環(huán)境治理的有效性還需在科層邏輯中打破制約地方監(jiān)管能動性的主客觀因素，這既要通過前期環(huán)境治理目標的協(xié)商設定消解市縣監(jiān)管機構對監(jiān)管強度進行自主判斷的壓力，又要通過常態(tài)化橫向環(huán)境行政問責理順流域環(huán)境監(jiān)管機構與所在地經濟部門及政府的關系，在客觀上創(chuàng)造有利于綜合流域環(huán)境監(jiān)管的條件。

1.環(huán)境監(jiān)管目標的協(xié)商設定

自上而下的考核評價壓力主導著科層邏輯，但這并不意味著只要有縱向問責壓力，任何目標都可以實現(xiàn)，實際上，與地方發(fā)展利益相抵觸的中央目標很有可能只能得到地方名義上的回應[30]。換言之，能夠在實際環(huán)境監(jiān)管中順利執(zhí)行的目標既需要符合流域整體性的自然規(guī)律，又需要順應社會經濟發(fā)展規(guī)律，但這兩種規(guī)律并非總是并行不悖，需要在決策層綜合權衡。然而實踐中，流域環(huán)境監(jiān)管中存在的上級指標壓力和地方政府兼顧正常生產生活的要求卻是在末端執(zhí)行時才匯聚，這將執(zhí)行機構置于進退兩難的困境。為確保整體法秩序的穩(wěn)定，最好的辦法是決策者在設定流域環(huán)境治理目標時就已經將價值判斷的問題消解，使執(zhí)行機構能自如地在合理的目標范圍內發(fā)揮所長。這也意味著，目標設定的過程必將包含以解決價值沖突為導向的協(xié)商談判機制。

在協(xié)商共識下形成的執(zhí)法目標不僅可以解決執(zhí)行機構面臨的抉擇困境，也可以緩解環(huán)境監(jiān)管部門與所在地經濟部門和地方政府的緊張關系，獲得后者的理解和支持，有利于流域環(huán)境監(jiān)管工作在部門良性互動中開展。需要注意的是，即使是“條塊”共商的流域治理目標也不應作為僵化的標準，因為在實際執(zhí)行過程中很可能出現(xiàn)決策時無法預料的變化，所以給予執(zhí)行機構以合目的的裁量空間是必要的[21]。相應地，在對目標執(zhí)行情況進行考核之時也要有一定的寬松度，設置能動監(jiān)管質量激勵機制，而不是僅以量化目標作為獎懲的唯一參考。

2.常態(tài)化橫向環(huán)境行政問責

如果說目標的合理設定解決的是綜合環(huán)境監(jiān)管的內在價值沖突，跨部門的合作則可以為能動環(huán)境監(jiān)管創(chuàng)造外部條件。由于發(fā)展型地方政府依然是我國地方政府最主要的形態(tài)，抑制地方發(fā)展的環(huán)境監(jiān)管不太可能順利融入地方發(fā)展邏輯之中，跨部門合作也不太可能自然發(fā)生[30]。在目標協(xié)商機制平衡地方發(fā)展與環(huán)保壓力之間沖突的前提下，仍需要問責機制以保障流域地方政府不違背商定的流域環(huán)境治理目標?？v向的問責機制雖然能傳導高度威權壓力，但由于信息不對稱等原因，上層政府很難及時介入且保持持續(xù)的問責壓力。因此，常態(tài)化橫向環(huán)境行政問責機制成為穩(wěn)固合作關系的關鍵所在。

兩種類型的橫向問責機制需得到重視。其一，同級人民代表大會、司法機關、檢察機關和監(jiān)察機關要對流域地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職權發(fā)揮更大的監(jiān)督作用。隨著我國法治的進步，地方人大已經有能力積極參與公共政策的制定和執(zhí)行，已具備條件為履行流域環(huán)境監(jiān)管目標制定適地性的立法，以細化權責配置和問責機制；司法、檢察、監(jiān)察機關在各自的職責范圍內依法督促各行政機關履行環(huán)保義務。面向地方尤其是其黨政負責人的橫向問責機制有助于保證地方政府始終將保護生態(tài)環(huán)境作為政府的優(yōu)先事項，因此也可保證地方政府對流域環(huán)境監(jiān)管工作的支持意愿。這種意愿將進一步反映在地方政府統(tǒng)一領導各流域監(jiān)管機構的協(xié)作之中[31]。其二，一種突破部門壁壘的橫向問責在實踐中發(fā)展起來。環(huán)保大部制改革和環(huán)保垂改為生態(tài)環(huán)境部門帶來的監(jiān)管權的集中化和獨立化，使得環(huán)境監(jiān)管機構得以對其他部門行為產生的環(huán)境外部性進行監(jiān)督，并在地方政府的支持下以地方政府的名義向其他部門去函，督促其在有利于流域生態(tài)環(huán)境保護和修復的原則下積極作為。若能進一步通過地方立法來確立此種部門間橫向問責的形式，將有利于真正落實“管發(fā)展必須管環(huán)保，管生產必須管環(huán)保，形成齊抓共管的工作格局”(6)參見：《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。，因此也有利于實現(xiàn)能動環(huán)境監(jiān)管平衡發(fā)展與環(huán)保的初衷。

(三)公眾邏輯：加強對公眾參與的制度支持與保障

隨著公眾參與環(huán)境治理的意識逐漸加強，共治模式下公眾對國家和科層政府的影響力也日益增加[32]。為了確保公眾邏輯成為流域環(huán)境治理的助力而非阻力，既需要通過完善生態(tài)補償制度來提供支持和動力，也需要對公眾參與制度的落實加強支持與保障。

1.生態(tài)補償：環(huán)境之于公眾的價值增益

從支持上游公眾環(huán)境參與的角度來看，生態(tài)補償制度的作用在于，使上游公眾通過維護和輸出生態(tài)環(huán)境服務功能而獲得經濟價值增益，從而將經濟發(fā)展訴求與生態(tài)環(huán)境保護訴求綁定在一起，確保公眾有意愿和動力積極參與流域環(huán)境治理。這種經濟惠益未必是通過“輸血性”的金錢直接支付，事實上，通過給予上游公眾從事生態(tài)修復或生態(tài)產業(yè)的機會，并使其間接且持續(xù)獲得收入等“造血型”生態(tài)補償形式，可以更好地維持其對生態(tài)環(huán)境治理的關注[33]。因此，生態(tài)補償形式的創(chuàng)新不僅需重視上游公眾個體的經濟惠益，而且更要重視在相關法律政策文件中通過各種市場激勵機制來擴大生態(tài)幫扶式補償的應用范圍[34]。這種生態(tài)幫扶既可以由受償地政府在獲得生態(tài)補償后實行，也可以由補償地政府直接異地實施。

若以受償地政府實施為主，則還需在制度構建過程中警惕市場機制對生態(tài)補償尤其是橫向生態(tài)補償的侵蝕。由于流域各地的資源稟賦、生產能力、資本積累以及政策條件都不平衡，將生態(tài)補償交給“市場的手”來調控，難免會因談判能力的巨大差異犧牲部分環(huán)保利益。為了彌補自由市場在調配公共產品方面的缺陷，頂層設計還需為生態(tài)補償構建更加穩(wěn)健公平的外部博弈條件。為了使公平談判的結果能夠得以落實，還應由談判各方簽訂具有約束力的生態(tài)補償協(xié)議[35]。當然，不應假定上游政府一定會將生態(tài)補償的收入用于生態(tài)環(huán)境保護，或者下游政府不會使用其他投資開發(fā)條件誘導上游政府放棄環(huán)境利益。因此，嚴格的生態(tài)補償市場監(jiān)管、環(huán)境審計、環(huán)境問責等配套措施也應配置到位，以此保障生態(tài)環(huán)境之于流域公眾的價值增益得以落實。

2.實質參與：有效信息的角色維護功能

精英決策模式的路徑依賴導致地方政府產生懸置公眾參與制度的傾向，而決策排斥進一步導致公眾無法通過前期參與而獲得監(jiān)督企業(yè)和政府環(huán)境行為的充分信息。歸根結底，不論是由于資本俘獲還是出于地方政府財政收入最大化的考慮，流域地政府對公眾的信息屏蔽以及屏蔽之下知情權實質性保障的缺位才是公眾角色異化的直接原因。一方面，缺乏行為前的環(huán)境影響信息，公眾僅基于常識和直觀感受無法對流域生態(tài)環(huán)境污染破壞行為形成全面的認識和準確的判斷，對破壞性開發(fā)活動展現(xiàn)出較高的包容度；另一方面，當早期寬容的開發(fā)活動對生態(tài)安全甚至生存環(huán)境產生威脅時，公眾的環(huán)境訴求更易走向非理性的情緒宣泄。因此，保障公眾邏輯在理性的軌道上發(fā)揮作用，督促流域地方政府履行公眾參與制度下的法律義務，不論是從近期監(jiān)督政府和監(jiān)督企業(yè)環(huán)保合法合規(guī)的角度，還是從遠期的社會穩(wěn)定來看都至關重要[36]。

首先，實質性的公眾參與需要完善的程序保障機制，這既包括通過地方立法細化環(huán)境知情權的范圍、規(guī)范聽證會等行政程序規(guī)則，也包括建立實質性的司法審查程序，使知情權和參與權受侵害時可以獲得及時救濟[37]；其次，就有效信息傳遞的角度而言，對于流域上游落后地區(qū)而言，僅有救濟程序的保障是不夠的，因為往往不是政府阻礙公眾依法獲取環(huán)境信息，而是這些地區(qū)的公眾本身對于需要哪些信息以及如何處理這些信息可能缺乏基本的檢索和辨識能力。因此，流域地方政府在促進實質性的公眾參與和有效環(huán)境信息傳遞方面還需采取更積極主動的措施，包括采取更簡明易懂的方式、更大限度地披露環(huán)境行為的短期和長遠影響、更全面地闡釋開發(fā)項目的優(yōu)劣情況。不單是政府單方面的行為，《長江保護法》為長江流域生態(tài)環(huán)境、自然資源以及管理執(zhí)法等信息共享提供法律依據，流域協(xié)調機制也可以此敦促地方政府在具有較大環(huán)境影響的事項上共享相關信息，尤其是那些可能產生跨區(qū)域影響的流域環(huán)境行為。此外，從公眾內部考慮，環(huán)保公益組織也可以參與到有效信息的傳遞中來，將目光從與污染破壞行為的末端對抗轉向流域公眾環(huán)境意識的前期覺醒，這不僅有利于維護理性的公眾角色，而且有利于實現(xiàn)流域環(huán)境問題“防患于未然”的目的。

四、結語

流域環(huán)境治理在很大程度上與普遍性的環(huán)境治理并沒有本質上的區(qū)別，一個超級流域機構由于在綜合社會經濟的地域性方面存在缺陷，未必能比流域地方政府在生態(tài)環(huán)境治理上有更出色的表現(xiàn)。流域環(huán)境治理失靈的實質并不在于集權與分權之辯，而仍在于“公地”之下“產權”劃分混亂引起的功能困境。這種困境首先出現(xiàn)在政府內部關系中，并進一步影響到作為治理結果受眾的流域公眾，公眾又在合作治理的運作中反映并擴大這一功能困境。運用制度邏輯的分析框架，該困境可以進一步辨識為國家邏輯上“合而不統(tǒng)”的職權配置窠臼，科層邏輯上地方能動型環(huán)境監(jiān)管在發(fā)展與環(huán)保目標夾擊下的困窘，以及公眾邏輯上制度缺位造成的公眾參與異化。

作為問題的源頭，國家邏輯要首先明晰流域生態(tài)環(huán)境“產權”的劃分方式與參與者定位。在動態(tài)治理過程中，流域生態(tài)環(huán)境“產權”為環(huán)境治理目標服務。目標設定既需要中央機構基于各方利益、又超越各方博弈，進行質性“統(tǒng)合”，也需要省級機構作為流域地政府代表匯總信息，實現(xiàn)“對接”，更需要市縣機構提供全面準確的一手信息而“參與”其中。在流域環(huán)境治理執(zhí)行層面，能動型環(huán)境監(jiān)管的實現(xiàn)既取決于目標設定時“條塊”之間對發(fā)展與環(huán)保價值平衡達成的共識，也取決于常態(tài)化橫向環(huán)境行政問責提供的制度保障。同時，既為流域環(huán)境治理受眾又為參與者的公眾，其行為邏輯受到生態(tài)補償制度和公眾參與制度的影響，只有當環(huán)境成為公眾價值增益的切實來源，以及有效信息可以通過恰當的渠道抵達公眾時，合作治理才能真正成為權威治理之補充與加持，而非干擾和阻力。