尚錚錚

(遼寧公安司法管理干部學院，遼寧 沈陽 1100161)

刑事執(zhí)行是我國法治建設(shè)的重要組成部分，是刑事司法正義實現(xiàn)的最后一公里，肩負社會秩序維護與社會安寧的重要職責。以習近平總書記為核心的黨中央高度重視刑事執(zhí)行工作。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出，“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”。這是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對刑事執(zhí)行工作的應(yīng)有之意，也是國家法治建設(shè)必然要求。

一、我國刑事執(zhí)行工作發(fā)展沿革

(一)我國刑事執(zhí)行工作的發(fā)展沿革

我國刑事執(zhí)行制度的發(fā)展幾經(jīng)曲折、幾經(jīng)調(diào)整，形成了當前多元主體參與、多重立法支撐、多樣內(nèi)容交織的格局，其過程體現(xiàn)了我國法治建設(shè)的坎坷經(jīng)歷、恢復發(fā)展，也反映了我們黨對刑罰執(zhí)行制度建設(shè)規(guī)律和邏輯構(gòu)建的不斷認識和探索的過程。

新中國成立72年來的刑事執(zhí)行建設(shè)工作，可以大致劃分為四個階段：

第一個階段是初創(chuàng)階段。1949年，中央人民政府委員會在蘇區(qū)勞動感化工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，頒布《中央人民政府司法部試行組織條例》，將領(lǐng)導和管理監(jiān)管改造罪犯的工作職責賦予司法部。到了1951年，鑒于當時嚴峻的社會治安形勢需要，中央人民政府政務(wù)院決定將監(jiān)所和勞動改造機構(gòu)從司法部移交給公安部領(lǐng)導和管理。

第二個階段是鞏固和初步發(fā)展階段，時間跨度為1951年—1978年，是司法行政機關(guān)暫別刑事執(zhí)行工作的空白階段。1959年反右運動開始，極左思潮泛濫，法律虛無主義猖獗肆虐，憲法和法院組織法規(guī)定的司法原則和制度受到批判，司法部及各地司法廳、司法局于同年被撤銷[4]。期間，公安機關(guān)在履行監(jiān)獄勞改勞教等刑事執(zhí)行職能工作過程中，依據(jù)《關(guān)于組織全國犯人勞動改造問題的決議》，有力地組織開展我國87萬多名罪犯的改造工作。1952年，第一次全國勞改工作會議提出了罪犯管理教育、勞改機關(guān)機構(gòu)、勞改隊政治工作制度等14條決議案，為新中國監(jiān)獄制度奠定了重要的基礎(chǔ)。到20世紀60年代，大批刑滿釋放的罪犯成為遵紀守法、自食其力的勞動者，舊中國遺留下來的各類罪犯改造任務(wù)基本完成。

第三個階段是文革后的恢復建設(shè)階段，時間跨度為1979年—1983年。1979年，為了適應(yīng)社會主義法制建設(shè)的需要，加強司法行政工作，司法部恢復重建。1983年，我國迎來了新中國刑事執(zhí)行發(fā)展歷史上的一項重大改革。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于將公安部勞改局、勞教局及其編制劃歸司法部的通知》，勞動改造機關(guān)整建制由公安機關(guān)移交給司法行政機關(guān)管理和領(lǐng)導。

第四個階段是改革發(fā)展階段。1983年至今，進入了我國刑事執(zhí)行法治化建設(shè)豐富和探索階段。1994年，由國務(wù)院立法規(guī)劃，司法部歷經(jīng)8年多悉心籌備的《監(jiān)獄法》由全國人大常委會高票通過并頒布實施，這也是我國首部監(jiān)獄法典，標志著中國監(jiān)獄開始走向法治化軌道。此后，刑事執(zhí)行體制改革進一步深化，2012年第二次修改的《刑事訴訟法》確立了我國社區(qū)矯正制度。與此同時，結(jié)合《刑事訴訟法》的修改和《刑法修正案八》的規(guī)定，鑒于公安機關(guān)警力、物力有限，很難有效實施管制、緩刑、假釋等刑罰監(jiān)管職能的情況，將管制、緩刑、假釋等刑罰監(jiān)管職能轉(zhuǎn)交社區(qū)矯正機構(gòu)承擔。2018年司法部頒布《關(guān)于推進刑罰一體化建設(shè)工作的意見》，立足于司法行政機關(guān)現(xiàn)有刑事執(zhí)行權(quán)，構(gòu)建社區(qū)矯正和監(jiān)獄改造分層次、相銜接的刑罰執(zhí)行體系，進一步推進了我國刑事執(zhí)行一體化建設(shè)。

(二)當前我國刑事執(zhí)行工作格局特點

當前，我國的刑事執(zhí)行格局呈現(xiàn)出以下主要特點：

1.執(zhí)行主體多元化

當前我國具有刑事執(zhí)行職責的機關(guān)包括司法行政機關(guān)、公安機關(guān)和人民法院。其中，司法行政機關(guān)管轄的監(jiān)獄主要負責有期徒刑、無期徒刑和死刑緩期二年的執(zhí)行；社區(qū)矯正機構(gòu)負責緩刑、假釋或者被暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)行等；公安機關(guān)負責對被判處拘役、判處有期徒刑剩余刑期在三個月以下以及剝奪政治權(quán)利、對外國人驅(qū)逐出境等刑罰的執(zhí)行；人民法院負責死刑立即執(zhí)行、罰金、沒收財產(chǎn)等刑罰的執(zhí)行。

2.執(zhí)行依據(jù)多樣化

當前，我國刑事執(zhí)行立法體系中，存在多重類別的規(guī)范性文件。其中，《刑法》《刑事訴訟法》是由全國人民代表大會制定的基本法；《監(jiān)獄法》《社區(qū)矯正法》是由全國人大常委會制定的一般法；而《看守所條例》則是由國務(wù)院制定的行政法規(guī)。此外，還包括“兩高兩部”頒布的涉及執(zhí)行的相關(guān)司法解釋和部門規(guī)章等。

3.刑事執(zhí)行監(jiān)督全覆蓋化

如上文所述，我國檢察機關(guān)作為我國刑事執(zhí)行的監(jiān)督機關(guān)，已經(jīng)在2014年將原“監(jiān)所檢察”調(diào)整為刑事執(zhí)行監(jiān)督部門，率先在刑事執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)一體化。

二、新時代我國刑事執(zhí)行工作的新成效

2020年11月16—17日，中央召開全面依法治國工作會議，首次明確提出“習近平法治思想”這一概念[1]。習近平法治思想內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統(tǒng)完備，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。在習近平法治思想的指引下，我國刑事執(zhí)行工作成效顯著。

(一)激活特赦制度，彰顯法治與德治相結(jié)合的治國理政思想

當前我國關(guān)于特赦的法律規(guī)定體現(xiàn)在《憲法》第67條第(18)項及第80條中，分別規(guī)定特赦由全國人民代表大會常務(wù)委員會作出決定，國家主席發(fā)布特赦令。新中國特赦制度自從制定以來共實施了十次，其中前七次發(fā)生在1959年—1975年間，主要適用于改過自新的在押戰(zhàn)犯。通過對戰(zhàn)爭罪犯、反革命罪犯和刑事罪犯實施特赦，表現(xiàn)出了新中國的寬容態(tài)度和寬闊胸襟，取得了良好的實踐效果。但此后，我國的特赦制度長期處于休眠狀態(tài)，一直持續(xù)了40年。直至黨的十八大以后，習近平總書記分別在2015年的中國人民抗日戰(zhàn)爭暨反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年、2019年中華人民共和國成立70周年這兩個重要的歷史時刻重啟特赦制度，其適用對象也發(fā)生了重大變化。一方面，面向具有特定經(jīng)歷、特定貢獻、年邁體衰、生活難以自理或部分犯罪時為未成年人的服刑人員確定適用范圍；另一方面，則對貪污賄賂犯罪、軍人違反職責犯罪、嚴重暴力犯罪以及現(xiàn)實社會危險性大等罪犯設(shè)定禁止條件，有力展現(xiàn)了新時代中國的法治進步、政治自信、社會和諧，生動體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央依憲治國、依憲執(zhí)政的理念，充分彰顯了以習近平同志為核心的黨中央依法治國與以德治國相結(jié)合的治國理政思想。

(二)強化執(zhí)行監(jiān)督，捍衛(wèi)刑事執(zhí)法公平正義

刑事執(zhí)行關(guān)乎法律權(quán)威的彰顯，是刑事司法正義展現(xiàn)的最后一環(huán)，也是對罪犯教育矯正的最重要載體。2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上發(fā)表重要講話，指出“公平正義是司法的靈魂和生命”，“加強司法制約監(jiān)督，健全社會公平正義法治保障制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。這既是對新中國法治建設(shè)實踐的科學總結(jié)，也是對我國法律監(jiān)督工作的明確要求。

作為一項獨立的制度，我國的刑罰執(zhí)行監(jiān)督確立于新中國成立之后，主要是借鑒蘇聯(lián)的刑罰執(zhí)行監(jiān)督制度發(fā)展而來的。1978年最高人民檢察院恢復重建后，負責此項工作的內(nèi)設(shè)部門被稱為“監(jiān)所檢察廳”，主要負責對監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所執(zhí)行刑罰、開展監(jiān)管活動情況進行法律監(jiān)督。隨著我國法治建設(shè)全面推進，原有的監(jiān)所檢察設(shè)置逐漸難以適應(yīng)新形勢下的刑事執(zhí)行監(jiān)督需要。黨的十八屆三中、四中全會對完善刑罰執(zhí)行制度作出了重大部署，2012年第二次修改的《刑事訴訟法》賦予“監(jiān)所檢察”新的職能使命；最終于2014年經(jīng)有關(guān)部門批準，最高人民檢察院決定將監(jiān)所檢察機構(gòu)更名為刑事執(zhí)行檢察機構(gòu)，職責范圍擴大至廣義刑事執(zhí)行內(nèi)涵范疇，具體如圖1、圖2：

圖1刑事執(zhí)行檢察機構(gòu)的監(jiān)督范圍

圖2刑事執(zhí)行檢察機構(gòu)負責辦理的案件類型

2021年《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》(以下簡稱《意見》)提出，完善對刑罰變更執(zhí)行的同步監(jiān)督機制，有效防止和糾正違法減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行。這是黨的歷史上首次以“中共中央文件”專門印發(fā)的有關(guān)檢察監(jiān)督的工作意見，彰顯了以習近平同志為核心的黨中央對完善黨和國家監(jiān)督體系特別是檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的高度重視。最高檢黨組就落實《意見》提出，將貫徹落實《意見》融入習近平法治思想的檢察實踐，為進一步做好新時期刑事執(zhí)行監(jiān)督工作提供了指引。

(三)破舊立新，積極回應(yīng)人民群眾良法善治的期盼

良法善治的法治新理念是習近平法治思想對于法治基本原理特別是法治理論的重大創(chuàng)新。習近平法治思想將法治和國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化緊密聯(lián)系，認為不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國[2]。黨的十八屆四中全會提出，“法律是治國之重器，良法是善治的前提”；習近平總書記在十九大報告中進一步指出，要“以良法促進發(fā)展、保障善治”；在刑事執(zhí)行立法領(lǐng)域，習近平總書記主張“廢止勞動教養(yǎng)，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律”(1)參見習近平：《關(guān)于改革司法體制和運行機制》，載習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社2020年版，第33頁。。勞動教養(yǎng)、收容教育制度的相繼廢止，標志著我國法治在邁向程序正義的道路上又邁出了新的一步，成為新時代全面依法治國的重要成就之一。

嚴格意義上說，勞動教養(yǎng)機構(gòu)、收容教育機構(gòu)并不是法定意義上的刑事執(zhí)行機構(gòu)，其所適用的對象也不是構(gòu)成刑事犯罪的罪犯，而是屬于行政處罰的范疇。但是與監(jiān)獄服刑相比較，這些機構(gòu)在限制人身自由方面具有和自由刑相當?shù)膰绤栃?。因此，從法理上我們可以將這些收容機構(gòu)與監(jiān)禁性刑事執(zhí)行機構(gòu)一起，統(tǒng)稱為刑事收容機構(gòu)[3]。

隨著中國特色社會主義進入新時代，人民對美好生活的期待已不僅僅是對物質(zhì)文化生活的更高要求，在民主、法治、公平、正義等方面的需求也日益強烈。“湖南永州唐某案”“80高齡抗美援朝老兵劉某山案”等案件的處理，不斷拷問著勞動教養(yǎng)制度的合法性、適用性問題，引發(fā)社會輿論及廣大人民群眾的高度關(guān)注。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治領(lǐng)域人民群眾反映強烈的突出問題，堅持以人民為中心，大力推進清理完善有關(guān)違法犯罪行為懲治矯正的法律法規(guī)。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，不再適應(yīng)新時代法治要求的勞動教養(yǎng)制度正式退出歷史舞臺；七年后，依據(jù)2020年《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，實施了20多年的懲治賣淫和嫖娼人員的收容教育制度也結(jié)束了其歷史使命。針對不滿十六周歲不予刑事處罰的未成年人的“收容教養(yǎng)”制度也隨之發(fā)生變化，2021年3月生效實施的《刑法修正案(十一)》將“收容教養(yǎng)”更名為“專門矯治教育”；同年修訂的《預(yù)防未成年人犯罪法》也相應(yīng)完善了專門教育制度。至此，曾經(jīng)在打擊嚴重違法行為、維護社會治安秩序中發(fā)揮過積極作用的勞動教養(yǎng)及相關(guān)制度在新時代的新需求下均被淘汰。

與此同時，針對更有利于社會關(guān)系修復、促進矯正對象融入社會的社區(qū)矯正制度，我國也加快了立法進程。2019年，《中華人民共和國社區(qū)矯正法》正式通過并于2020年7月1日實施，開啟了中國特色非監(jiān)禁的刑事執(zhí)行制度的新篇章。此外，另一項重要的刑事執(zhí)行規(guī)定《監(jiān)獄法》的修訂也已提上議事日程。我國刑事執(zhí)行法律體系正在向著良法善治的方向不斷精進完善。

三、新時代我國刑事執(zhí)行工作存在的主要問題

新時代法治中國建設(shè)為中國刑事執(zhí)行工作提出了明確的對標要求和完善方向，有利于我們更加全面地分析當前工作存在的不足與差距。

(一)刑罰權(quán)配置偵執(zhí)不分存在的弊端

根據(jù)規(guī)定，公安機關(guān)看守所的主要負責三類人員的羈押、看管：一是羈押未決犯，即依法羈押被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人；二是監(jiān)管特定的已決犯，即依法監(jiān)管被判處拘役及剩余刑期在三個月以下有期徒刑的罪犯，以及監(jiān)管被判處死刑立即執(zhí)行等待行刑的罪犯；三是治安拘留，負責對被處以治安拘留的違法者的關(guān)押工作。然而，由于看守所隸屬于公安機關(guān)，其除了履行好相應(yīng)的看押、監(jiān)管、改造職責外，還承擔著一項特別的偵查職責，即通常所說的“獄偵”職能。公安機關(guān)針對一些重大、復雜、疑難案件中拒絕做出有罪供述的犯罪嫌疑人，責令看守所配合偵查、協(xié)助獲取案件線索、有罪供述，以期達到“深挖余罪”“擴大偵查戰(zhàn)果”的工作目標。然而，良好的工作初衷卻徘徊在侵犯人權(quán)違法辦案的危險邊緣。轟動全國的浙江張氏叔侄案即是最有力的例證。2013年，浙江省高級人民法院再審張某、張某平強奸殺人案件，最終作出無罪改判。再審判決書中認定公安機關(guān)“從同監(jiān)犯獲取及印證原審被告人有罪供述等偵查程序和行為不規(guī)范、不合法”[5]。

由此可見，依據(jù)現(xiàn)有的隸屬關(guān)系，看守所容易受到主管機關(guān)即公安機關(guān)主責主業(yè)的“干擾”，弱化刑罰執(zhí)行權(quán)自身的獨立價值，從而影響刑事執(zhí)行的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和公正性；容易滋生不規(guī)范甚至違法犯罪的行為，使司法權(quán)威、司法公正遭受質(zhì)疑。對此，習近平總書記深刻指出：“要懂得‘100-1=0’的道理，一個錯案的負面影響足以摧毀99個公正裁判積累起來的良好形象”。

(二)審執(zhí)不分對人民法院刑事執(zhí)行工作的影響

在刑事執(zhí)行中，人民法院負責兩類刑罰的執(zhí)行任務(wù)，包括死刑立即執(zhí)行和刑事案件財產(chǎn)刑的執(zhí)行。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于刑事裁判涉財產(chǎn)部分執(zhí)行的若干規(guī)定》第1條規(guī)定，刑事財產(chǎn)刑執(zhí)行標的包括罰金、沒收財產(chǎn)、責令退賠、隨案移送的贓款贓物、隨案移送的供犯罪所用本人財物等。關(guān)于人民法院在刑事執(zhí)行工作中存在的問題，很多論述都提出了審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)同為一個主體的弊端，認為既當裁判又當運動員違背了司法規(guī)律，影響了人民法院的中立性和裁判效力的權(quán)威性。對此，筆者認為應(yīng)該根據(jù)財產(chǎn)刑和生命刑的不同性質(zhì)進行區(qū)別評價。

1.財產(chǎn)刑的執(zhí)行

在財產(chǎn)刑執(zhí)行方面，由于其不同于自由刑客體的確定性和明確性，在刑事執(zhí)行環(huán)節(jié)存在三方面的獨有特征：

一是財產(chǎn)刑的執(zhí)行與附帶民事裁判執(zhí)行存在交叉，因此應(yīng)遵循執(zhí)行順位要求。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，罪犯承擔財產(chǎn)刑同時又承擔附帶民事賠償責任的，應(yīng)當先履行民事賠償責任。二是財產(chǎn)刑執(zhí)行并非單純的直接劃撥行為，還涉及對被執(zhí)行人財產(chǎn)調(diào)查、析產(chǎn)、評估、確權(quán)等職責。三是人民法院執(zhí)行財產(chǎn)刑涉及刑事訴訟過程中移送的財產(chǎn)，在財產(chǎn)處置中具有當然的順位優(yōu)勢和職務(wù)優(yōu)勢。

綜合上述特征，體現(xiàn)出財產(chǎn)刑的執(zhí)行具有一定的準司法性特征，由人民法院承擔財產(chǎn)刑的執(zhí)行既符合財產(chǎn)刑的性質(zhì)需求，又具有合法性基礎(chǔ)。此外，人民法院不僅負責刑事案件財產(chǎn)刑的執(zhí)行，同時也負責民事裁判的執(zhí)行工作，具有一般行政機關(guān)所不具備的法定強制執(zhí)行權(quán)，為生效裁判的有效執(zhí)行提供了重要保障，體現(xiàn)了司法權(quán)威與正義價值，并不存在執(zhí)行權(quán)影響審判權(quán)的對立關(guān)系。因此，由人民法院負責財產(chǎn)刑的執(zhí)行符合“理論與實際相結(jié)合”的法治原則。誠然，人民法院的財產(chǎn)刑執(zhí)行也面臨著執(zhí)行難的“空判”問題，其主要原因是辦案機關(guān)聯(lián)動機制不暢、被執(zhí)行人的履行能力弱、涉眾型案件工作量大等，但問題的根本并不在于執(zhí)行主體，這需要在刑罰執(zhí)行的頂層設(shè)計上進行統(tǒng)籌調(diào)整。

2.生命刑的執(zhí)行

在生命刑執(zhí)行方面，具體實施中關(guān)聯(lián)兩個相關(guān)主體：一個是上文提到的看守所，是行刑前的羈押執(zhí)行主體；另一個是人民法院，具體負責“死刑執(zhí)行令”簽發(fā)、行刑前身份核實、明確有無影響死刑執(zhí)行的情形以及最后死刑的槍決或注射執(zhí)行。需要注意的是，死刑立即執(zhí)行的裁判權(quán)在最高人民法院作出死刑復核裁定書后即已終結(jié)，其后簽發(fā)死刑執(zhí)行令并付諸實施等一系列行為則屬于行政權(quán)(執(zhí)行權(quán))范疇[6]。

人民法院作為死刑立即執(zhí)行的執(zhí)行主體存在一定職權(quán)沖突。對此，韓國、日本、美國等域外國家的實踐經(jīng)驗可以提供有益參考。以韓國為例，其《刑事訴訟法》第466條規(guī)定，“死刑執(zhí)行命令由韓國法務(wù)部長簽發(fā)，執(zhí)行機關(guān)在接到死刑執(zhí)行令后執(zhí)行”。

(三)分散立法對刑事執(zhí)行的影響

習近平總書記強調(diào)指出，“法治體系是國家治理體系的骨干工程。落實全會部署，必須加快形成完備的法律規(guī)范體系”(2)參見《習近平談治國理政》(第二卷)，北京：外文出版社 2017 年版，第 119 頁。。當前，圍繞我國刑法規(guī)定的5項主刑、3項附加刑以及驅(qū)逐出境的刑罰種類，分別通過《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》《社區(qū)矯正法》《看守所條例》等不同效力位階的法律法規(guī)予以規(guī)定，形成令出多門、依據(jù)不全、銜接不暢、調(diào)整滯后等情況，給執(zhí)法實踐帶來一定的困擾。

根據(jù)對監(jiān)獄警察的調(diào)研反饋，很多人認為現(xiàn)有《監(jiān)獄法》對監(jiān)獄警察作為刑事執(zhí)行執(zhí)法者的職責定位籠統(tǒng)、不明確，僅通過《監(jiān)獄法》第5條以及第二章的第12、第13、第14條進行了較為概括性的規(guī)定，且多為禁止性條款，抑制了監(jiān)獄警察能動性的有效發(fā)揮。與此相比較，《人民警察法》對公安民警的職權(quán)規(guī)定則更加具體、清晰，從而保障了執(zhí)法的有法可依。

再如有關(guān)暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定機關(guān)問題?！缎淌略V訟法》第265條第5款規(guī)定，“在交付執(zhí)行前，暫予監(jiān)外執(zhí)行由交付執(zhí)行的人民法院決定；在交付執(zhí)行后，暫予監(jiān)外執(zhí)行由監(jiān)獄或者看守所提出書面意見，報省級以上監(jiān)獄管理機關(guān)或者設(shè)區(qū)的市一級以上公安機關(guān)批準”；《監(jiān)獄法》第15條規(guī)定，“公安機關(guān)應(yīng)當自收到執(zhí)行通知書、判決書之日起一個月內(nèi)將該罪犯送交監(jiān)獄執(zhí)行刑罰”。然而在實踐中，對于“交付過渡期間”暫予監(jiān)外執(zhí)行的認定主體即存在較大爭議。以剩余有期徒刑刑期超過3個月以上的罪犯情形為例，在法院生效判決文書送達看守所以后罪犯尚未從看守所移交監(jiān)獄之前的時間檔區(qū)，發(fā)生需要暫予監(jiān)外執(zhí)行的情形，針對應(yīng)該由哪一方誰來辦理暫予監(jiān)外執(zhí)行手續(xù)的問題，人民法院認為，其已經(jīng)完成了生效法律文書的送達，屬于“交付執(zhí)行后”，不應(yīng)由法院決定；看守所認為，罪犯剩余有期徒刑刑期在3個月以上，不屬于看守所的管轄范圍；監(jiān)獄則認為，罪犯尚未移送，屬于“交付執(zhí)行前”，不應(yīng)由監(jiān)獄決定。

此外，《看守所條例》作為公安機關(guān)刑事執(zhí)法的重要依據(jù)，與現(xiàn)代法治精神、上位法規(guī)定相對照尚存在諸多亟待改進的地方。首先，《看守所條例》的法律位階與其管理職責之間存在沖突。根據(jù)我國《立法法》規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律?？词厮鳛樾淌聢?zhí)行的重要場所，其理應(yīng)以“法律”作為依據(jù)。其次，現(xiàn)行《看守所條例》多項規(guī)定與修改后的《刑事訴訟法》缺乏配套調(diào)整，不符合“尊重和保障人權(quán)”的憲法基本原則。比如，條例中對羈押的被逮捕、刑事拘留的人員仍稱為“人犯”而非“犯罪嫌疑人”；對于由看守所監(jiān)管的有期徒刑罪犯仍規(guī)定為剩余刑期為一年以下的，而非“三個月以下”。當然，對于上述問題，公安部也予以高度關(guān)注，并于2017年發(fā)布了《看守所法(征求意見稿)》并廣泛對外征求意見，期待對相關(guān)制度法規(guī)作進一步的完善。

四、我國刑事執(zhí)行一體化建設(shè)的構(gòu)想

新中國刑事執(zhí)法經(jīng)歷了70多年的豐富實踐和銳意探索，為刑事執(zhí)法工作積累了寶貴經(jīng)驗，提出了努力方向，積蓄了提升動能。面向新時代，我們要堅持以習近平法治思想為根本遵循，努力構(gòu)建我國刑事執(zhí)行發(fā)展的新藍圖。

(一)以良法善治為目標，制定統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法

刑事執(zhí)行所具有的懲治、教育、改造的獨立價值，已成為當今刑事法治建設(shè)的共識?，F(xiàn)有的刑事法律建設(shè)格局，已無法有效承載刑事執(zhí)行的價值實現(xiàn)與實踐要求?！缎谭ā贰缎淌略V訟法》雖然在修訂調(diào)整中日趨成熟，但很難彌補現(xiàn)有刑事執(zhí)行立法的諸多問題，亟待完成刑事執(zhí)行立法的頂層設(shè)計，以制定基本法的規(guī)格，由全國人民代表大會制定出臺我國統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法，賦予刑事執(zhí)行法獨立的法律地位，促進刑罰執(zhí)行的法治化、系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化、專門化。在內(nèi)容制定上，應(yīng)當汲取我國已有刑事執(zhí)法依據(jù)的經(jīng)驗與精華，通過傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，借鑒國外刑事執(zhí)行法立法的有益成果，探索符合我國國情需要的刑事執(zhí)行制度，使之形成與《刑法》《刑事訴訟法》相匹配的完備的刑事法律體系，為保障國家安全和社會穩(wěn)定筑牢刑事執(zhí)法防線。

(二)以彰顯公平正義為要求，整合刑事執(zhí)行主體

我國刑事執(zhí)行工作的發(fā)展實踐證明，當前分散的刑罰執(zhí)行格局已完成了特定時期的歷史使命。國家法治化的推進、社會法治文明的提升和社會主要矛盾的變化，對我國刑事執(zhí)行工作提出了新的期待與要求。十八大以來，我國的刑事執(zhí)行領(lǐng)域的一系列改革舉措，不僅印證了這一發(fā)展趨勢，同時，更深一步的機構(gòu)職能調(diào)整正蓄勢待發(fā)。構(gòu)想未來，在執(zhí)行主體上，可以以刑罰執(zhí)行客體的性質(zhì)為界，除保留人民法院財產(chǎn)刑罰執(zhí)行權(quán)以外，將與人身權(quán)密切相關(guān)的刑罰執(zhí)行類別統(tǒng)一劃歸入司法行政機關(guān)執(zhí)行，充分發(fā)揮司法行政機關(guān)在監(jiān)獄、社區(qū)矯正執(zhí)行工作中樹立的主體地位和職能優(yōu)勢，使公、檢、法、司機關(guān)各司其職、各展其能，形成分工協(xié)作、互相配合、互相監(jiān)督的現(xiàn)代刑事司法格局，保障司法公正，提升司法公信力。

(三)以德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)隊伍為標準，建設(shè)一體化執(zhí)行隊伍

“徒法不足以自行”。制度的生命在于執(zhí)行，好的制度更需要過硬素質(zhì)的隊伍方能展現(xiàn)其生命力。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，“要堅持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍。要加強理想信念教育，深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育，推進法治專門隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，確保做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律”。當前，由于我國的司法行政機關(guān)與域外國家的司法部在職能、權(quán)限、人員力量等還存在很多差異，在整合刑事執(zhí)行主體的過程中，應(yīng)注意結(jié)合我國司法行政機關(guān)的人員現(xiàn)狀，在加大多渠道培訓培養(yǎng)的同時，參考我國檢察機關(guān)反貪部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委工作的有益經(jīng)驗，將公安機關(guān)的看守所民警劃歸于司法行政機關(guān)，增強刑事執(zhí)行隊伍的專業(yè)性，保障刑事執(zhí)行一體化人才規(guī)模，提升執(zhí)法隊伍力量。