張航寧，王鳳飛，張旭濤

(1.河北經(jīng)貿大學會計學院，河北 石家莊 050061; 2.河北經(jīng)貿大學學校辦公室，河北 石家莊 050061)

一、問題的提出

十八大以來，習近平總書記高度重視國民教育事業(yè)的發(fā)展，堅持把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，凸出教育在社會進步和民族振興過程中的重要作用[1]。十九大報告就“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”作出了部署，明確指出“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程”[2]。大力發(fā)展教育事業(yè)，積極推進教育強國建設，加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，對實現(xiàn)科技興國、科技強國有重要意義。近年來，我國教育事業(yè)發(fā)展迅猛，教育財政資金投入逐年增加，但是我國教育在區(qū)域教育和層級教育方面發(fā)展不均衡，在教育財政支出績效方面依然存在著問題。教育均衡發(fā)展在整個國家教育提升方面具有關鍵作用，努力實現(xiàn)公平教育才能切實保障全體國民受教育的權利。隨著教育不斷深化改革，優(yōu)化教育財政支出績效路徑，提高教育資源發(fā)展水平，進而促進教育均衡高質量發(fā)展。教育財政支出績效主要體現(xiàn)在資金的投入和產出的利用情況上，包括教學基礎建設、教育資源分布、教學成果、教育資金管理等。在教育資源配置和基礎建設方面，由于城鄉(xiāng)區(qū)域的發(fā)展不平衡，農村的教育財政經(jīng)費不足，教育資源配置較低，教育公平性不能得到較好的保障，而且在生均教育財政支出方面國家對基礎教育的投入力度與高等教育相比有一定差距。全國重點大學在區(qū)域分布上存在失衡現(xiàn)象，大量“211”和“985”高校分布在北京、上海、江蘇等地，教育資源在區(qū)域上分配也不均衡。在教育財政資金管理方面，由于財政撥付環(huán)節(jié)冗雜等問題，教育財政資金常常不能及時批準到位，造成教育資金延遲或缺位的現(xiàn)象，進而影響教育項目的順利進行。雖然我國對教育財政投入逐年增加，但大多教育財政資金不能將其正向作用發(fā)揮到最大，教育財政支出績效的路徑亟需優(yōu)化。

二、教育財政支出績效的現(xiàn)實透視

(一)教育財政支出區(qū)域透視分析

教育屬于社會公共事業(yè)，教育財政支出主要依賴于政府財政撥款。教育財政支出是指國家對教育經(jīng)費以及其他相關教育資源的財政投入，與國家財政收入和地方財政收入水平有緊密的聯(lián)系。近年來，教育財政支出規(guī)模不斷擴大，2019年國家財政性教育支出達到40 046.55億元①。雖然自2012年以來國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP比例一直保持在4%以上，但是與發(fā)達國家教育發(fā)展狀況相比仍然處于較低水平。而且由于我國地域遼闊，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調，全國教育現(xiàn)狀存在著發(fā)展不均衡的現(xiàn)象。

從空間區(qū)域上看，我國地區(qū)跨度大，經(jīng)濟發(fā)展存在著差異，教育總體發(fā)展不均衡。在經(jīng)濟較為發(fā)達的東部地區(qū)，當?shù)卣畬逃聵I(yè)發(fā)展有足夠的負擔能力，對教育的資金投入也相對較大；而西部貧困地區(qū)則主要是依靠國家的財政撥款，教育財政支出相對短缺。根據(jù)《2019年中國教育統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示(見表1)，東部地區(qū)獲得的國家財政性教育經(jīng)費較多，例如北京的人均教育財政支出達到5 320元，上海的人均教育支出達到4 407元。西部地區(qū)甘肅的人均教育財政支出達到2 649元，云南的人均教育財政支出達到2 699元，而位于中部地區(qū)教育大省的河南人均教育財政支出僅1 928元，同樣是教育人口大省的河北人均教育財政支出僅1 943元，中部地區(qū)的人均教育財政支出遠不及東部和西部地區(qū)。由此可見，從教育財政支出上講，我國對中部地區(qū)的教育財政支出力度不夠，人均教育財政支出在空間地域上呈現(xiàn)高低高的趨勢，中部地區(qū)教育出現(xiàn)“洼地”現(xiàn)象。這說明了我國教育財政支出的均衡發(fā)展有待提高，教育財政支出公平性有待改善。

經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)教育財政有資金優(yōu)勢，因此教育資源豐富。西部地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達，中央政府在各方面對其都有較大力度的優(yōu)惠政策和財政補助，在學生數(shù)量相對較少的情況下，教育資源得到很大改善。雖然中央政府對中部地區(qū)教育財政撥款力度不小，但是中部六省以及河北省都是教育人口大省，人口密度大，各級教育的學生數(shù)量相對較多，教育發(fā)展壓力較大。因為學生數(shù)量龐大，在教育財政支出一定的條件下，人均教育財政支出相對數(shù)額較小，每位學生享有的教育資源也會相對減少，呈現(xiàn)出該地區(qū)生均教育財政投入不足的現(xiàn)狀。在適齡學生入學密集地區(qū)，為了讓更多的學生入學接受教育，一般采取擴大班級學生容量的方式來緩解大量學生入學的狀況，但這往往會使得學校師生比例變大，教學質量下降。由《2019年中國教育統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示(見表2)，在小學教育、初中教育和普通高中教育中，中部地區(qū)和河北與北京、上海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比師生比例差距較大。2018年北京、上海等發(fā)達地區(qū)的初高中教育師生比一般在10以下，而河南省高中教育師生比高達16.02。由此可見，中部地區(qū)教師與學生的配比較低，教學資源水平欠缺，教育財政支出在空間地域上的支出存在著不合理性，教育資源配置在各地區(qū)的分布存在失衡現(xiàn)象。雖然中部地區(qū)作為教育大省每年產出大量優(yōu)秀人才，但是整體教育的功利化現(xiàn)象太強，缺乏對主體的個性化培養(yǎng)。從學生總體素質方面看，中部地區(qū)對學生的素質教育發(fā)展有欠缺，亟待提高國家和當?shù)卣年P注。

表2 各級學校師生比 (學生人數(shù)∶教師人數(shù))

不僅在空間區(qū)域上教育財政支出有差距，而且在城鄉(xiāng)之間教育經(jīng)費也存在一定差距。由于城鄉(xiāng)差距導致教育在資金和資源方面都存在傾斜現(xiàn)象，教育發(fā)展有失公平。雖然國家不斷加強對農村教育的扶持力度，例如，2017年施行了城鄉(xiāng)義務教育學生全部享受“兩免一補”等政策，但是城鄉(xiāng)教育根本問題依然存在。當代大學生沒有承擔農村現(xiàn)代建設的意識，大量精英人才外流，城鄉(xiāng)差距使農村獲得的財政撥款有限，導致師資力量薄弱，成為制約我國農村教育發(fā)展的根本問題所在。城鎮(zhèn)學校教育資金撥款較多，教育資源豐富，教師工資待遇好，大量教師流向城市，導致農村教師隊伍整體水平逐漸下降，城鄉(xiāng)的師資力量差距逐漸拉大，農村同齡學生無法享受同等優(yōu)質教學資源，無法享受公平的教育機會，嚴重影響農村教育的教學質量。現(xiàn)階段，缺少愿為鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村教育事業(yè)無私奉獻的優(yōu)秀人才。

(二)教育財政支出層級透視分析

有效的教育會給社會帶來正向的外部性，對提高公民自身素質，促進社會和平穩(wěn)定發(fā)展等具有十分積極重要的社會意義。但是隨著教育層級的提高，這種正外部性會有所降低。就社會效益而言，基礎教育對學生的身心成長和未來發(fā)展過程有重要影響，通過個人和社會的連接關系，從而對整個社會具有持續(xù)的影響作用，這種社會效益遠遠大于高等教育。不同層級的教育在社會中扮演的角色不同，國家對于其教育財政支出投入力度有所不同。根據(jù)《2019年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》顯示，在全國財政教育支出中義務階段的教育經(jīng)費占比最高，達到國家財政性教育經(jīng)費的52.7%。但是由表3數(shù)據(jù)可以看出，與高等學校相比義務教育階段和高中階段的生均教育支出并不高，教育財政支出在各級教育之間存在不平衡的現(xiàn)象，對基礎教育的財政投入較低，對高等學校的財政投入偏高。從各層級生均教育財政經(jīng)費的數(shù)據(jù)可以看出，我國教育財政支出在層級結構上存在著不合理現(xiàn)象。作為在社會效益中有突出作用的基礎教育，所獲得的財政資金相對較少，教育基礎設施建設和資源分配在層級間存在著發(fā)展不均衡現(xiàn)象。

表3 2019年各級教育生均教育經(jīng)費支出情況

從總體上看，教育的正外部性不僅對提高個人自身的綜合素質有很大影響，而且對國家的政治、經(jīng)濟、文化等各項發(fā)展具有重大意義，促進國家跨越式發(fā)展。隨著國內生產總值不斷提高，國家越來越重視教育事業(yè)的發(fā)展,對教育財政的投入在逐年上升，教育事業(yè)得到了很大的改善。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2007年國家財政性教育經(jīng)費支出為8 280.214 2億元，占當年國內生產總值的3.06%；2019年國家財政性教育經(jīng)費為40 046.55億元，教育財政支出與2007年相比提高了4.84倍，占當年GDP的4.04%。

國民經(jīng)濟快速增長與國家教育事業(yè)的正外部性有很大的關系。為了更加具體的分析教育正外部性對經(jīng)濟社會的影響，選取了2007-2019年的數(shù)據(jù)進行模型分析。建立基礎數(shù)學模型：y=a+bx。其中y表示國內生產總值(GDP)，x表示國家財政性教育經(jīng)費，a和b表示回歸參數(shù)估計。將表4中數(shù)據(jù)運用Stata軟件進行回歸分析。根據(jù)回歸分析結果得到a=74 358.01，b=21.909 33,因此線性回歸方程為y=74 358.01+21.909 33x，其中擬合優(yōu)度R2=0.989 6,并由回歸分析中P值等于0.000 0可以得出結論國家財政性教育經(jīng)費與國內生產總值之間有高度線性相關性，由b>0表明教育的正外部性對我國經(jīng)濟社會有積極促進的作用和影響。因此國家應該繼續(xù)加大對教育財政的投入力度，正確發(fā)揮教育的正外部性，以保障國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的高質量增長態(tài)勢。

表4 2007-2019年我國國內生產總值和國家財政性教育經(jīng)費情況

三、優(yōu)化教育財政支出路徑選擇

(一)擴大教育財政支出規(guī)模，促進教育均衡發(fā)展

教育財政支出主要來源于中央和地方政府的財政撥款，教育財政的投入與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平有緊密關系。因此通過大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，不斷增強各地區(qū)政府的財政實力，進而加大對教育事業(yè)的財政支出，提高各階段學生的素質教育水平，更好的實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展。發(fā)展中部地區(qū)經(jīng)濟是從根本上保障該地區(qū)政府的教育財政投入，縮小在教育人口眾多的情況下與東部地區(qū)生均教育財政支出上的差距，但對于改善教育發(fā)展不均衡問題單單靠加大地方政府教育財政支出力度是遠遠不夠的，關鍵在于中央政府對中部地區(qū)和農村教育的大力扶持和財政投入。應該在國家教育支出規(guī)模不斷擴大的前提條件下，提高對中部地區(qū)和農村的教育財政支出金額，縮小生均教育財政經(jīng)費與其他地區(qū)的差距，并給予教育優(yōu)惠政策，吸引外部教育資金投入，改善中部地區(qū)和農村教育發(fā)展問題。同時政府部門要加強對基礎教育的教育質量水平和基礎建設的關注度，保障全國學生可以享受平等的教育資源。在農村教育師資力量方面，可以通過制定優(yōu)惠政策鼓勵優(yōu)秀畢業(yè)大學生服務農村教育，為改善農村教育教學質量做出貢獻。在教育強國戰(zhàn)略的指引下，從國家層面對教育發(fā)展不均衡地區(qū)和農村加大資金上的支持力度和政策扶持力度，促進教育均衡發(fā)展，提高社會整體的教學質量。

(二)優(yōu)化教育財政支出結構，提高教育資源水平

由于教育的正向外部性對社會發(fā)展具有重要意義，而且基礎教育(包括小學、初中、高中)的社會效益遠大于高等教育，因此應該加大對基礎教育的重視程度，優(yōu)化教育財政支出結構，提高基礎教育的教育質量水平，促進教育公平發(fā)展，充分發(fā)揮教育的正向外部性。國家應加大對欠發(fā)達地區(qū)和農村的基礎教育扶持力度，提高全國整體教學質量和教育資源水平，改善整體教學質量，辦有質量的教育。同時提高中部地區(qū)和農村的教師工資待遇，制定有效的優(yōu)惠政策留住人才、吸引外來優(yōu)秀人才扎根中部地區(qū)教育和農村教育，從教師資源層面改善這些地區(qū)的教育資源水平。為了提高教師隊伍建設，學?？梢詫W校招收教師的學歷水平進行嚴格把控，提升學校教師隊伍整體的素質，從長期視角看可以從本質上改善教學水平。學校也要注重教師業(yè)務培訓，增強對教師外出培訓的支持力度和財政投入，加強教師與外部優(yōu)秀人才的交流，鼓勵教師自身學習的積極性。而且教師隊伍需要不斷注入新鮮血液時刻保持教學活力，積極發(fā)揮優(yōu)秀年輕教師的教學優(yōu)勢。如今各級教育的學生入校需求量巨大尤其是義務教育階段，為改善學校大班額的教學現(xiàn)狀，地方政府應該撥付資金新建學校通過增加學校數(shù)量和招收大量優(yōu)秀教師的方法，改善目前中部地區(qū)學生和老師的配比，保障每位學生受教育的質量。因此為了提升教育資源水平，改善教學質量，國家和當?shù)卣枰龀龃罅颗?，使教育資源均衡發(fā)展提高教學質量。

(三)明確各級政府責任，加強教育財政資金管理

2019年6月我國頒布了《國務院辦公廳關于印發(fā)教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》，明確了在教育領域中央與地方的財政事權和支出責任。在后續(xù)政策實施上應該加強監(jiān)督力度以保障政策高效的落實，以提高教育財政的支出效率。通過明確各級政府部門應承擔的財政支出責任，確保財政教育投入可以持續(xù)穩(wěn)定增長。要加強省級相關部門統(tǒng)籌均衡的能力，對教育財政投入相對不足的地區(qū)加大轉移支付力度。在教育財政資金使用方面加強管理，確保資金可以及時有效的投入教育項目中，保障教育資金能夠規(guī)范有效的應用。學校要按規(guī)定提前做好預算安排，加強對教育財政資金的應用管理，合理地對教育資金進行內部分配，不斷提升學校的辦學質量，改善學校的教學環(huán)境，通過提高教師職工的工資待遇有效增強教師隊伍建設。明確責任加強資金管理可以提高教育資金的配置效率和教育服務質量，確保教育財政支出高效使用，提高資金使用效益，促進教育高質量發(fā)展。

(四)完善國家教育政策，促進教育公平發(fā)展

多年來我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，從總體來看，國家對教育事業(yè)的發(fā)展越來越重視，我國的教育財政支出總額逐年上漲，但國家在教育政策方面存在傾斜。在國家教育政策、人口眾多和經(jīng)濟發(fā)展等多重因素影響下，中部地區(qū)生均教育財政金額相對較低的狀況有待提高國家關注。大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟增強各地區(qū)的綜合實力，提高各級政府教育財政投入，不斷縮小區(qū)域間教育財政支出差距。自中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略實施以來，中部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展取得重大成就，但我國中部地區(qū)教育發(fā)展不平衡不充分問題依然存在，受全球新冠疫情沖擊，為順應新時代需求，國務院提出《關于新時代中部地區(qū)高質量發(fā)展的意見》，進一步加快中部地區(qū)崛起[3]。各地區(qū)教育財政支出存在差距主要是因為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，但是國家政策是一個不可忽視的因素，中央政府和地方政府應積極采取有效的政策促進教育財政支出均衡發(fā)展。中央和地方政府都應該在聚焦經(jīng)濟增長的同時高度關注教育政策問題，積極采取有效的相關政策改善各地區(qū)教育發(fā)展不平衡現(xiàn)象。通過出臺有針對性的教育相關政策，完善國家教育體系，促進教育公平發(fā)展。完善教育政策體系要與教育深化改革密切結合，根據(jù)教育改革發(fā)展趨勢，適時制定符合教育國情的政策制度。國家可以在對西部地區(qū)教育政策持續(xù)穩(wěn)定扶持的條件下，考慮對教育欠發(fā)達地區(qū)實行適當?shù)慕逃邇A斜，提供教育優(yōu)惠政策，提高教育財政支出額度，在政策和資金上保障各地區(qū)生均教育經(jīng)費和教育事業(yè)的均衡發(fā)展。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源于《2019年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》資料整理。