李 燕 王佳文

一、引言

近年來，我國以預(yù)算績效管理改革為著力點，不斷促進績效與預(yù)算深入融合，預(yù)算績效管理實踐已經(jīng)卓有成效，推動了財政資源使用效益的提高。然而不可否認(rèn)的是，當(dāng)前我國預(yù)算績效管理的效應(yīng)尚不理想，一個重要的原因在于有效的激勵約束機制還未到位。從理論及制度設(shè)計上來說，預(yù)算績效管理應(yīng)該通過績效目標(biāo)管理、績效執(zhí)行監(jiān)控、績效結(jié)果評價、結(jié)果反饋與應(yīng)用等流程，形成始于“花錢問效”，終于“無效問責(zé)”的管理閉環(huán)。在這一過程中，對于責(zé)任的認(rèn)定與承擔(dān)貫穿始終，只有將責(zé)任層層落實到位，預(yù)算績效管理才能真正發(fā)揮激勵約束作用，而這一點有賴于完善的預(yù)算績效管理問責(zé)機制的建立。

理論上，預(yù)算績效管理與問責(zé)機制的結(jié)合，不僅能通過對“權(quán)與責(zé)”的明確來硬化預(yù)算績效管理的責(zé)任承擔(dān)與約束，還能通過對“責(zé)與利”的聯(lián)接使相關(guān)部門及人員產(chǎn)生持續(xù)改進績效的長久驅(qū)動力，很好地實現(xiàn)“權(quán)、責(zé)、利、效”的有機統(tǒng)一，從而達到激勵約束的雙重效果(程瑜，2014[1])。其對于保證全面預(yù)算績效管理的嚴(yán)肅性和有效性，強化預(yù)算績效管理的激勵約束效能，最終建立起權(quán)責(zé)對等、約束有力的現(xiàn)代預(yù)算制度起著至關(guān)重要的作用。從現(xiàn)有文獻來看，目前國內(nèi)研究多圍繞“預(yù)算績效問責(zé)”一詞展開討論，視其為預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的一部分(曹欣和王濤，2013[2]；趙丹，2015[3]；孫欣和馬海濤，2019[4]；何文盛和蔡澤山，2019[5])，而對于預(yù)算績效管理問責(zé)的內(nèi)涵及其與預(yù)算績效問責(zé)的區(qū)別認(rèn)識不深，對預(yù)算績效管理問責(zé)機制問題的深入探討更是欠缺。實踐方面，自2003年我國開展預(yù)算績效評價工作開始，北京、浙江、廣東等地就已開始了對績效問責(zé)的初步探索，2011年河北和北京率先開始了較為正式的制度化建設(shè)，此后一些市縣也相繼出臺了相關(guān)辦法。然而由于理論研究不足及制度構(gòu)建與協(xié)同不佳等原因，我國預(yù)算績效管理問責(zé)的實踐進展相對滯后，影響了預(yù)算績效管理作用及預(yù)算約束效力的充分發(fā)揮。對此，2018年9月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號，下稱《意見》)指出，我國現(xiàn)行預(yù)算績效管理激勵約束作用不強的問題仍十分突出，要求“建立責(zé)任約束制度，明確各方預(yù)算績效管理職責(zé)，清晰界定權(quán)責(zé)邊界。健全激勵約束機制，實現(xiàn)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤”。2020年10月通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要》也提出深化預(yù)算制度改革的方向在于“強化預(yù)算約束和績效管理”。2021年4月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》(國發(fā)〔2021〕5號)則對“強化預(yù)算執(zhí)行和績效管理，增強預(yù)算約束力”做出更為詳細的部署。因此，在當(dāng)前背景下，深入認(rèn)識預(yù)算績效管理問責(zé)，并在此基礎(chǔ)上探究其機制現(xiàn)存的問題及原因，將有助于我國擺脫預(yù)算績效管理問責(zé)的困境，切實強化預(yù)算績效管理激勵約束機制，從而實現(xiàn)從“花錢要問效”到“無效要問責(zé)”的延伸與落實。

二、預(yù)算績效管理問責(zé)內(nèi)涵及作用機理

(一)預(yù)算績效管理問責(zé)的內(nèi)涵

預(yù)算績效管理問責(zé)作為一種激勵約束機制，需要在預(yù)算績效管理過程中回答“誰來問、向誰問、憑什么問和怎么問”等一系列問題，與之對應(yīng)的便是問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)依據(jù)、問責(zé)方式等問責(zé)基本要素的明晰。

圍繞這些基本要素，預(yù)算績效管理問責(zé)的概念可分為狹義和廣義兩種。狹義的可根據(jù)各地出臺的預(yù)算績效管理問責(zé)辦法總結(jié)歸納，可概括為：一是問責(zé)主體。預(yù)算績效管理問責(zé)主體主要是指具體負責(zé)預(yù)算績效管理問責(zé)制度制定及組織實施的部門，即財政部門和主管部門。二是問責(zé)客體。是預(yù)算績效管理問責(zé)實施的對象，多指下級政府、本級預(yù)算部門單位及相關(guān)責(zé)任人員。三是問責(zé)依據(jù)?？煞譃榉煞ㄒ?guī)及政策性文件依據(jù)和材料依據(jù)。法律法規(guī)及政策性文件依據(jù)除問責(zé)辦法本身外主要包括《中華人民共和國預(yù)算法》(下稱《預(yù)算法》)、《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》(下稱《預(yù)算法實施條例》)、《財政違法行為處罰處分條例》以及各地推進預(yù)算績效管理的文件等(1)2018年以前是各地根據(jù)《財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》(財預(yù)〔2011〕416號)發(fā)布的本地推進預(yù)算績效管理的意見，2018年以后則是各地根據(jù)中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號)發(fā)布的相關(guān)意見。，材料依據(jù)是衡量預(yù)算績效管理問責(zé)客體是否履職盡責(zé)的關(guān)鍵，這里指年度財政支出績效評價的結(jié)果。四是問責(zé)方式。是問責(zé)主體判定績效管理責(zé)任后對問責(zé)客體采取的一系列處理措施。早期的手段較為單一，比如通報批評及削減預(yù)算等，且更強調(diào)追究過失責(zé)任。因此狹義的預(yù)算績效管理問責(zé)可表述為:“為提高財政資金使用績效，財政及主管部門依據(jù)預(yù)算法以及預(yù)算績效管理問責(zé)辦法等相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件，基于財政預(yù)算績效評價結(jié)果對下級政府、本級預(yù)算部門單位及相關(guān)責(zé)任人的預(yù)算績效過失進行的責(zé)任追究?！睆倪@個角度來看，狹義的預(yù)算績效管理問責(zé)無論是主客體范圍、發(fā)生環(huán)節(jié)及依據(jù)等方面都更接近學(xué)界常提的“預(yù)算績效問責(zé)”。

隨著國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)及全面預(yù)算績效管理的深入推進，預(yù)算績效管理問責(zé)逐漸具備了更豐富的廣義內(nèi)涵。一是問責(zé)主體的多元，按照問責(zé)主體與黨政機關(guān)的隸屬關(guān)系可分為同體問責(zé)主體和異體問責(zé)主體。同體問責(zé)主體不僅包含財政及主管部門，還包括黨政機關(guān)內(nèi)部的黨委、紀(jì)檢、審計、監(jiān)察部門等，異體問責(zé)主體則涵蓋了人大、政協(xié)、司法、新聞媒體、第三方機構(gòu)以及社會公眾等(馬洪范,2015[6])，整體呈現(xiàn)出典型的多元問責(zé)特點。二是問責(zé)客體的清晰，不僅包括資金使用單位及相關(guān)責(zé)任人，還涵蓋撥付、管理等環(huán)節(jié)的相關(guān)部門及責(zé)任人員，比如財政部門、主管部門甚至本級政府及相關(guān)責(zé)任人等(2)財政部門對于全面實施預(yù)算績效管理的落實情況同樣受到審計等部門的監(jiān)督問責(zé)。比如2021年4月，河南省濮陽市人民政府出臺的《關(guān)于加強預(yù)算績效管理審計監(jiān)督的實施意見》中特別指出，審計部門應(yīng)重點關(guān)注財政部門將績效目標(biāo)設(shè)置范圍逐步從政策和項目績效目標(biāo)擴大到部門和單位整體支出績效目標(biāo)的情況。。三是問責(zé)依據(jù)的豐富，問責(zé)法律法規(guī)及政策性文件依據(jù)除適用財政及預(yù)算部門的制度文件外，還包括賦予其他多元問責(zé)主體問責(zé)權(quán)的法律法規(guī)及政策文件。具體詳見表1。問責(zé)材料依據(jù)則不局限在預(yù)算績效評價環(huán)節(jié)產(chǎn)生的預(yù)算績效評價結(jié)果，而是包括事前績效評估、績效目標(biāo)審核、事中績效執(zhí)行監(jiān)控、事后績效自評及評價、審計機關(guān)績效審計、人大及公眾的績效監(jiān)督專題調(diào)研等各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的評價審核評估結(jié)果。四是問責(zé)方式的擴展豐富。其一是體現(xiàn)在方式的種類擴展與內(nèi)容細化上，除通報批評和削減預(yù)算外，還包括告誡責(zé)查、影響評選先進資格、組織處分、行政處理、約談質(zhì)詢等；其二是體現(xiàn)在從單純懲罰性措施到賞罰并舉，激勵約束并行，如激勵措施有通報表揚獎勵、優(yōu)先評選先進資格、經(jīng)費獎勵等。值得注意的是，很多無法直接實施獎懲的問責(zé)主體，通過其審計查出問題整改結(jié)果報告制度、人大及社會的調(diào)研、監(jiān)督等行為本身具備了要求問責(zé)客體予以解釋回應(yīng)的屬性，這也屬于廣義的問責(zé)手段。因此，廣義的預(yù)算績效管理問責(zé)可概括為:“政府和相關(guān)部門以及其他依相關(guān)法律規(guī)定有權(quán)問責(zé)的主體，為不斷提高財政資金使用績效，按照設(shè)定的問責(zé)程序，以事前績效評估、績效目標(biāo)審核、事中績效執(zhí)行監(jiān)控、事后績效自評及評價、績效審計、人大監(jiān)督專題調(diào)研等一系列環(huán)節(jié)產(chǎn)生的審核評估結(jié)果為依據(jù)，要求有關(guān)部門及責(zé)任人員做出回應(yīng)，并以關(guān)聯(lián)政府目標(biāo)考核、調(diào)整預(yù)算安排、物質(zhì)獎懲、行政司法處置等多種手段對其實施績效問責(zé)的活動。”這一廣義定義與狹義概念相比，突出了在全面預(yù)算績效管理背景下從“預(yù)算績效問責(zé)”向“全面績效管理問責(zé)”的概念轉(zhuǎn)變。

表1 狹義與廣義預(yù)算績效管理問責(zé)主體及對應(yīng)問責(zé)法律法規(guī)及政策性文件依據(jù)梳理

(二)預(yù)算績效管理問責(zé)的作用機理

從問責(zé)作用機理上來說，預(yù)算績效管理問責(zé)實施首先需要明確問責(zé)主體和客體，使雙方在身份及權(quán)責(zé)明晰的前提下就績效目標(biāo)的實現(xiàn)達成一致，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度或政策文件，基于事前績效評估、事中績效運行監(jiān)控及事后績效評價等各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的績效信息進行科學(xué)合理的績效責(zé)任認(rèn)定，在問責(zé)雙方認(rèn)可問責(zé)決定后，由相關(guān)部門及時有效地實施問責(zé)從而完成績效責(zé)任的落實。整個過程呈現(xiàn)出“明晰責(zé)任—責(zé)任信息產(chǎn)生—責(zé)任認(rèn)定—責(zé)任落實—責(zé)任強化”的良性循環(huán)，有利于提高預(yù)算績效責(zé)任約束和有效激勵，從而不斷提高預(yù)算績效?；诖耍覀兂醪綐?gòu)建預(yù)算績效管理問責(zé)的作用機理路線圖(圖1)。

圖1 預(yù)算績效管理問責(zé)作用機理路線圖

三、預(yù)算績效管理問責(zé)存在的問題及原因

我國預(yù)算績效管理問責(zé)制度建設(shè)和實踐探索是隨著預(yù)算績效管理改革的推進而不斷發(fā)展的，至今已十余年。2011年《財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》(財預(yù)〔2011〕416號)的發(fā)布正式開啟了預(yù)算績效管理問責(zé)制度探索的大門，北京、河北等地區(qū)率先建立起較為明確的問責(zé)制度，部分市縣(區(qū))也借鑒北京、河北模式相繼頒布了試行辦法，表2是近年來省市層面預(yù)算績效管理問責(zé)相關(guān)辦法的匯總。實踐方面，各地對預(yù)算績效管理問責(zé)的探索也從未停息。但從實際情況來看，目前的預(yù)算績效管理問責(zé)無論是在問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)依據(jù)還是問責(zé)方式的應(yīng)用上均存在較多問題。

表2 省市層面預(yù)算績效管理問責(zé)辦法匯總對比

(一)多元問責(zé)主體力量不均，主體間協(xié)同優(yōu)勢難發(fā)揮

1．同體問責(zé)主體職能受限，異體問責(zé)主體失語缺位。

在責(zé)任政府理論下，同體問責(zé)是責(zé)任政府的重要實現(xiàn)機制，其本質(zhì)是政府責(zé)任的自我監(jiān)督和追究(張成福，2000[7]；韓劍琴，2004[8])。在預(yù)算績效管理同體問責(zé)主體中，財政及主管部門是預(yù)算績效管理問責(zé)辦法中詳細規(guī)定具體職責(zé)的問責(zé)主體，也是預(yù)算績效管理問責(zé)的主力軍。然而因身處黨政層級系統(tǒng)且直接參與預(yù)算績效管理主要流程，使得這些部門在多層委托代理鏈條中往往出現(xiàn)“問責(zé)主體與被問責(zé)對象”的身份重疊，如財政及主管部門既要對預(yù)算單位或項目的績效情況進行監(jiān)督評價并實施問責(zé)，同時也會因預(yù)算績效管理組織工作不力而受到問責(zé)。在長期的預(yù)算資金管理、撥付和使用環(huán)節(jié)中各部門不可避免地形成利益關(guān)聯(lián)，也會影響到其績效問責(zé)的客觀性。審計、監(jiān)察等部門受人大及政府委托也參與預(yù)算績效監(jiān)督與問責(zé)，且參與程度逐漸提高。如過去審計部門對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計報告中基本未涉及績效字眼，但在目前則有專門的部分涉及績效審計內(nèi)容。但是在現(xiàn)實中，由于審計部門與財政及其他部門的同等地位以及對財政的依賴關(guān)系使得其通過審計查出問題并深挖產(chǎn)生問題的原因，從而給問責(zé)提供依據(jù)的職能往往難以充分發(fā)揮。

近年來隨著國家治理主體的多元化，異體問責(zé)日益受到重視，人大、第三方機構(gòu)、公眾等逐漸融入預(yù)算績效問責(zé)行列。如很多地方建立“報告與通報”機制，將預(yù)算績效目標(biāo)、預(yù)算評價報告提交人大審閱，作為對部門單位績效問責(zé)的依據(jù)，第三方機構(gòu)對績效評價參與度大大提升，各地財政部門也積極搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，自覺接受社會各界監(jiān)督。但目前來看，異體問責(zé)主體仍相對缺位，如一些地方人大、政協(xié)在預(yù)算績效管理問責(zé)方面介入的廣度和深度都還不夠，存在形式重于實質(zhì)的問題，專門對政府及部門預(yù)算績效問題啟動的詢問和質(zhì)詢案例還不夠廣泛。盡管一些地方人大近年來采取聽取匯報、實地檢查和專題詢問等多種形式監(jiān)督專項資金績效管理情況，但對績效持續(xù)跟蹤監(jiān)督還比較薄弱。而第三方機構(gòu)多受財政或政府部門委托，委托方、第三方機構(gòu)、問責(zé)客體之間尚缺乏利益沖突回避制度，執(zhí)業(yè)質(zhì)量參差不齊，其獨立性、專業(yè)性不夠且有著強烈的獲利傾向，新聞媒體和社會公眾等主體更是由于欠缺暢通的績效信息渠道和績效預(yù)算專業(yè)知識，難以起到有力的監(jiān)督問責(zé)作用。

2.多元問責(zé)主體協(xié)同乏力，主體問責(zé)合力難以形成。

各個預(yù)算績效管理問責(zé)主體的優(yōu)劣勢理論上可以通過主體間的協(xié)調(diào)配合予以彌補，從而避免績效問責(zé)權(quán)力的濫用和閑置，對問責(zé)客體產(chǎn)生更強的威懾作用(周覓，2007[9])。然而由于主體間問責(zé)協(xié)同機制匱乏，我國多元績效問責(zé)主體在有序介入和協(xié)作配合上仍存在較大困難。從表1可知，大多數(shù)問責(zé)主體都有各自的問責(zé)法律和制度依據(jù)及考評問責(zé)體系，不同法律及考評體系間缺乏有效的整合和銜接，使得問責(zé)秩序較為混亂，重復(fù)問責(zé)或問責(zé)缺失時有發(fā)生。這不僅造成問責(zé)資源的浪費，還對各部門日常工作產(chǎn)生了干擾(陳巍和盛明科，2012[10])。尤其是社會公眾、新聞媒體等異體問責(zé)主體，其介入預(yù)算績效問責(zé)程序的時機、環(huán)節(jié)、方式及途徑的明確規(guī)定仍是空白，各主體間缺乏細致的問責(zé)優(yōu)先次序和協(xié)調(diào)方法，多元問責(zé)名不副實。除少數(shù)地區(qū)如安徽巢湖市《預(yù)算績效管理考核問責(zé)暫行辦法》[11]明確強調(diào)了要加強部門信息共享、形成部門聯(lián)動合力，且涉及主體問責(zé)重復(fù)時案件移交相關(guān)條款外，大部分地區(qū)的預(yù)算績效管理問責(zé)都缺乏有效協(xié)同機制，難以形成問責(zé)合力。

(二)問責(zé)客體績效責(zé)任劃分不清，預(yù)算績效責(zé)任意識仍然淡薄

1．客觀層面：問責(zé)客體預(yù)算績效責(zé)任劃分不清。

問責(zé)的關(guān)鍵在于“有的放矢”，因此預(yù)算績效管理問責(zé)客體的范圍界定與責(zé)任厘清至關(guān)重要。近年來，隨著預(yù)算績效管理改革的推進，預(yù)算績效管理問責(zé)范圍從部門支出項目逐漸擴展到政府以及部門整體，問責(zé)對象從預(yù)算單位、領(lǐng)導(dǎo)不斷細化至具體責(zé)任人，問責(zé)客體范圍不斷擴大的同時也暴露出許多問題，主要為：

一是我國預(yù)算績效管理相關(guān)部門之間責(zé)任劃分不清，這不僅體現(xiàn)在橫向部門之間的責(zé)任不清，還包含縱向上下級甚至問責(zé)部門與被問責(zé)部門之間的責(zé)任不清。如涉及多部門職責(zé)的項目在事前缺乏嚴(yán)格的責(zé)任劃分及落實機制，發(fā)生問題及落實績效責(zé)任時橫向各部門以及上下級之間往往容易相互推諉。此外，部門績效出了問題，如何區(qū)分和追究績效管理部門組織或監(jiān)督不力的連帶責(zé)任也并未在現(xiàn)有的問責(zé)機制中體現(xiàn)。二是相關(guān)部門與個人責(zé)任、部門領(lǐng)導(dǎo)與一般人員責(zé)任之間很難清晰劃分。各地試行的問責(zé)辦法在“問責(zé)情形、方式”部分均對預(yù)算部門觸發(fā)預(yù)算績效問責(zé)的情形及具體問責(zé)方式進行了列舉，但只有河北省和借鑒河北模式的福建上杭縣將責(zé)任人的問責(zé)情形與方式單獨列出(除對履職不當(dāng)?shù)呢?zé)任人規(guī)定了4類問責(zé)方式，并區(qū)分情節(jié)輕重提供不同的方式選擇外，還對履職較好的相關(guān)責(zé)任人，規(guī)定了通報、評先以及物質(zhì)等獎勵形式)，大部分地區(qū)仍然無法對部門與個人責(zé)任進行清晰界定與劃分，使得“背鍋式問責(zé)(3)比如下級為上級背責(zé)任、個體責(zé)任人為集體預(yù)算決策背責(zé)任?！薄疤蓸屖絾栘?zé)(4)比如部分地區(qū)追求問責(zé)數(shù)據(jù)好看，不分輕重主次，盲目擴大問責(zé)面進行機械問責(zé)?！薄皢栘?zé)盲點(5)具體責(zé)任人的責(zé)任被部門吸收，獎懲措施都難以落到具體個人頭上，形成問責(zé)的盲區(qū)?！钡惹闆r時有發(fā)生。這些情況極大地挫傷了問責(zé)客體對責(zé)任承擔(dān)的積極性，增加了預(yù)算績效管理問責(zé)的推進難度。

2.主觀層面：問責(zé)客體責(zé)任績效意識有待提升。

許多預(yù)算績效管理部門及人員習(xí)慣了以往圍繞“工作努力”的考評模式，難以接受圍繞“滿足公共利益”對公共服務(wù)質(zhì)量和效益的負責(zé)；習(xí)慣了行政過失問責(zé)，難以接受“懲惡、治庸、罰劣”并行的績效問責(zé)。目前來看，一些部門及人員不能很好地意識到自身的預(yù)算績效受托責(zé)任，缺乏改善預(yù)算績效的積極性和主動性，且預(yù)算績效管理問責(zé)的實施意味著各部門工作難度和風(fēng)險都大幅增加，同時由于上文提到的責(zé)任不清等原因，自身難以得到合理的獎懲，因此部門內(nèi)部對預(yù)算績效管理問責(zé)機制的推行普遍存在抵觸情緒。

(三)操作以及技術(shù)層面限制較大，績效問責(zé)依據(jù)質(zhì)量難以保障

實踐過程中，相比于法律法規(guī)及政策性文件依據(jù)來說，問責(zé)材料依據(jù)對于問責(zé)的科學(xué)性準(zhǔn)確性具有更為直接的影響，而問責(zé)材料依據(jù)的質(zhì)量往往受到操作層面以及技術(shù)層面的因素限制，具體如下：

1.操作層面：預(yù)算績效目標(biāo)及指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計影響問責(zé)材料依據(jù)質(zhì)量。

一是績效目標(biāo)。預(yù)算績效目標(biāo)作為預(yù)算績效管理的核心，是預(yù)算績效管理問責(zé)的起點和終點，是連接問責(zé)主體與客體間的橋梁(童偉，2019[12])。然而，由于決定績效目標(biāo)是否科學(xué)的條件和基礎(chǔ)環(huán)境尚不完備，使得問責(zé)的客觀公正性受到挑戰(zhàn)。首先，政府目標(biāo)具有靈活性和多元性，特別是重大政策及投資項目本身實施周期長，不確定因素多，因此績效實施風(fēng)險高，追責(zé)定性難度大。其次，績效目標(biāo)填報方對自身預(yù)算投入及效益的評判能力普遍不足，且易受利益干擾，使得預(yù)算績效目標(biāo)填報不科學(xué)，不能滿足評估要求的現(xiàn)象普遍存在。從審計署審計工作報告以及各地方績效評價報告中可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)不細化的問題幾乎是老生常談，如2020年中央部門單位審計結(jié)果公告中還披露有“17個部門和245家所屬單位的587個項目績效目標(biāo)不完整、未細化或脫離實際”[13]。此外，績效目標(biāo)審核方由于審核工作量大、審核時間較短、專業(yè)人員水平參差不齊、信息不對稱等原因?qū)е聦徍嘶蛄饔诒砻婊蜻^于繁復(fù)，這不僅使得績效目標(biāo)審核結(jié)果的可靠性降低，也直接干擾了后續(xù)事中監(jiān)控及事后評價環(huán)節(jié)結(jié)果的準(zhǔn)確性和可信度。

二是預(yù)算績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。盡管我國目前正在推進建立分行業(yè)分領(lǐng)域績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，對以往實行的績效評價共性指標(biāo)框架進行調(diào)整和優(yōu)化，各地也在紛紛探索構(gòu)建起各自的績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系(6)如陜西省設(shè)定了包括會議培訓(xùn)、政策研究、基建工程等11類共性績效指標(biāo)共計126條指標(biāo)，分行業(yè)分領(lǐng)域項目績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系則共涉及17個行業(yè)領(lǐng)域、96個行業(yè)類別，636個資金用途和10 151條指標(biāo)。吉林省績效指標(biāo)體系則收錄績效指標(biāo)涉及職能637項，對應(yīng)工作活動1 831項，包含438個一級項目、2 129個二級項目、111個專項資金項目和110個代編項目，共計23 796條指標(biāo)，實現(xiàn)了對省級預(yù)算資金的全覆蓋等。。但目前大部分地區(qū)及行業(yè)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系設(shè)計水平參差不齊，績效標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，一些地區(qū)在指標(biāo)數(shù)量選擇、定性和定量指標(biāo)配比、個性指標(biāo)設(shè)計等方面能力不足，且指標(biāo)體系在對外部公眾的滿意度及回應(yīng)性、對長期可持續(xù)發(fā)展影響的關(guān)注以及指標(biāo)動態(tài)管理方面尚存缺陷，這些都使得事后預(yù)算績效評價結(jié)果的可靠性大大降低，從而影響績效問責(zé)的有效實施。

2.技術(shù)層面：預(yù)算績效管理信息化建設(shè)滯后影響預(yù)算績效信息及時獲取。

本質(zhì)上說，預(yù)算績效管理問責(zé)所依據(jù)的材料其實就是整個預(yù)算績效管理過程中產(chǎn)生的績效相關(guān)信息，各環(huán)節(jié)預(yù)算績效相關(guān)信息的收集匯總、整理分析以及運用等為判斷績效責(zé)任進而實施問責(zé)提供了前提保障?？v觀國際績效預(yù)算改革可以發(fā)現(xiàn)，績效信息在預(yù)算決策和資源分配中的作用日漸強化(王澤彩，2018[14])。近年來，中央及地方也已逐漸意識到信息化在預(yù)算績效管理中的重要性。2019年，財政部對預(yù)算管理一體化進行了統(tǒng)一部署，將績效管理有機融入預(yù)算過程，并要求各省市自治區(qū)在2022年年底完成一體化系統(tǒng)建設(shè)。不過，目前的信息化建設(shè)水平對于績效問責(zé)的信息支撐還遠遠不夠。具體來看，云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術(shù)在績效管理的應(yīng)用上還不廣泛；流程上也未實現(xiàn)績效目標(biāo)管理、績效跟蹤、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等全過程的績效信息資源整合；各部門預(yù)算信息共享共用仍未實現(xiàn)，不同層級財政系統(tǒng)之間標(biāo)準(zhǔn)不一、條塊分割、資源分散、數(shù)據(jù)斷層等問題突出，地方預(yù)算管理一體化系統(tǒng)也還未與中央財政實現(xiàn)完全對接，“信息孤島”困局仍未有效破解；此外，信息化系統(tǒng)與專家?guī)?、第三方機構(gòu)庫以及公眾之間也未形成有效銜接。這些問題給各問責(zé)主體獲取全面完整、及時準(zhǔn)確、真實有效的信息帶來較大困難。

(四)績效問責(zé)方式應(yīng)用規(guī)范性不佳，科學(xué)合理的獎懲機制難以落實

隨著預(yù)算績效管理改革的推進，績效問責(zé)的方式逐漸多樣且從模式單一的過失追究向獎罰并舉拓展。但實際操作中，問責(zé)方式的應(yīng)用往往欠缺規(guī)范性和靈活性，使得預(yù)算績效管理問責(zé)在最終環(huán)節(jié)流于形式，績效責(zé)任難以落實。從各地問責(zé)案例能發(fā)現(xiàn)，地方問責(zé)辦法中規(guī)定的問責(zé)方式既有懲罰性也有激勵性措施，但在實際問責(zé)中懲罰性措施采用較多，而激勵性措施應(yīng)用較少；懲罰性措施中“調(diào)減預(yù)算安排”應(yīng)用較多(譚琪，2020[15])，而掛鉤組織人事和政績考核程度較低，預(yù)算績效考評結(jié)果、績效管理工作、績效執(zhí)行監(jiān)督結(jié)果等在政府目標(biāo)考核和干部政績考核體系中權(quán)重占比過小。調(diào)減預(yù)算方面，強勢部門或有領(lǐng)導(dǎo)批示的項目預(yù)算安排往往難以被壓減，而很多弱勢部門亟需追加預(yù)算才能改善績效的項目卻時常面臨被壓減預(yù)算的窘境。此外，問責(zé)方式的選擇與應(yīng)用易受人為因素干擾，部門領(lǐng)導(dǎo)或一把手的意見仍然可以產(chǎn)生重要影響，刻意減輕問責(zé)力度或盲目響應(yīng)號召加重問責(zé)都很常見。這些問題可以從立法和公開機制兩方面予以解釋。

1.預(yù)算績效管理問責(zé)依據(jù)層級低，問責(zé)結(jié)果應(yīng)用的約束力不強。

我國現(xiàn)有的各地方預(yù)算績效管理問責(zé)辦法均屬區(qū)域性法規(guī)或文件，缺乏對問責(zé)方式應(yīng)用的威懾力。此外，各地辦法對問責(zé)方式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的詳細程度不一。除江西萍鄉(xiāng)市制定的問責(zé)辦法[16]在問責(zé)方式上非常明確地規(guī)定了預(yù)算績效管理要納入政府目標(biāo)考核后所占分值(5分)、指標(biāo)及權(quán)重，考核結(jié)果劃分4級來與預(yù)算安排掛鉤、實施通報的具體部門(市績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組)以及約談的具體要求(檢討并建立長效機制)外，其他地區(qū)的辦法規(guī)定均較為粗糙?？傮w來說，預(yù)算績效管理問責(zé)制度探索呈現(xiàn)散點式、自發(fā)性、數(shù)量少、層級低、進展慢的特點，無論是發(fā)展速度、覆蓋范圍還是制度成熟度均不理想，制度對于績效問責(zé)實施的指導(dǎo)性普遍不強，結(jié)果應(yīng)用操作空間較大。

2.預(yù)算績效管理問責(zé)公開度低，結(jié)果應(yīng)用的外部監(jiān)督力不強。

許多地區(qū)制定的問責(zé)辦法里都提到要將績效問責(zé)結(jié)果與其他部門進行信息共享并以適當(dāng)形式公開，但目前來看預(yù)算績效管理問責(zé)結(jié)果應(yīng)用的公開范圍仍十分有限，公開程度較低。具體來說，問責(zé)結(jié)果應(yīng)用的通報往往限于政府部門內(nèi)部，審計部門和人大等則多通過被問責(zé)機構(gòu)根據(jù)審計報告整改后的結(jié)果等有限途徑實施問責(zé)監(jiān)督，而面向社會公開的預(yù)算績效問責(zé)案例數(shù)量較少且來源分散,獲取渠道大多是網(wǎng)絡(luò)資料、新聞資訊、個別地區(qū)調(diào)研報告等，缺乏固定的績效問責(zé)公開渠道和平臺。對于公眾、媒體等外部預(yù)算績效問責(zé)主體來說，問責(zé)結(jié)果應(yīng)用仍處于半黑箱狀態(tài)，普通公眾幾乎沒有機會在問責(zé)方式制定及應(yīng)用環(huán)節(jié)質(zhì)疑問責(zé)結(jié)果的合理性，只能被動接受問責(zé)結(jié)果。問責(zé)方式應(yīng)用環(huán)節(jié)公開機制的不完善使得問責(zé)實施缺失有效的外部監(jiān)督，難以實現(xiàn)規(guī)范化。

綜上所述，我國預(yù)算績效管理問責(zé)在主體方面存在力量不均、缺乏協(xié)同的問題，使得問責(zé)主體職能難以充分發(fā)揮；在客體方面存在責(zé)任不清、意識淡薄的弊端，使得預(yù)算績效責(zé)任認(rèn)定難以實現(xiàn)，問責(zé)推進阻力重重；在依據(jù)方面面臨操作和技術(shù)瓶頸，問責(zé)材料依據(jù)質(zhì)量堪憂，問責(zé)有失科學(xué)精準(zhǔn)；在方式應(yīng)用方面則不夠規(guī)范，責(zé)任最終落實難以到位。這些問題共同阻礙了我國預(yù)算績效管理問責(zé)機制激勵約束功能的有效發(fā)揮，因此應(yīng)積極探索完善預(yù)算績效管理問責(zé)機制的辦法和路徑。

四、完善預(yù)算績效管理問責(zé)機制的路徑

(一)均衡多元問責(zé)主體問責(zé)力量，推進問責(zé)主體協(xié)同機制構(gòu)建

一方面，針對問責(zé)主體力量不均的問題，應(yīng)當(dāng)明確和規(guī)范多元問責(zé)主體職責(zé)與分工，在保證同體問責(zé)的同時逐漸強化異體問責(zé)主體的職能發(fā)揮，實現(xiàn)各主體間的相對獨立和力量均衡。具體來說，首先要在法律層面給予除財政部門之外其他主體的問責(zé)資格，如在預(yù)算績效管理問責(zé)的相關(guān)制度辦法里明確將人大、審計、公眾、第三方機構(gòu)等主體納入預(yù)算績效管理問責(zé)范疇，增加各主體問責(zé)權(quán)威性。其次，應(yīng)對現(xiàn)有的問責(zé)主體職能分工進行調(diào)整和優(yōu)化。比如可以將績效審計的時間和深度適度擴展以彌補財政和預(yù)算部門的問責(zé)缺陷。如法國審計法院除一般性績效審計外還有權(quán)于事前對財政部門制定的預(yù)算績效評價指標(biāo)進行審核，而澳大利亞則適度弱化財政部門職能，直接依賴強有力的績效審計來實現(xiàn)績效問責(zé)(馬蔡琛和朱旭陽，2020[17])。此外，應(yīng)著重提高異體問責(zé)主體獨立性、專業(yè)性和主動性，增強異體問責(zé)力量。比如在立法機關(guān)方面要充分發(fā)揮各專業(yè)委員會和預(yù)算工委職能，同時可以組織特別小組專司預(yù)算績效監(jiān)督問責(zé)，還可借鑒英國做法定期抽取部門負責(zé)人開展交流會，以了解各部門階段績效及風(fēng)險情況并提供幫助與建議。在社會組織方面，可通過宣傳動員引導(dǎo)社會咨詢機構(gòu)、會計師事務(wù)所等社會組織中介機構(gòu)以及科研院所、高等院校等積極參與問責(zé)，并從準(zhǔn)入條件、報酬核定、全過程參與等方面不斷完善專家和第三方機構(gòu)庫建設(shè)。另外，也應(yīng)積極鼓勵和培育專司預(yù)算監(jiān)督問責(zé)的獨立性非營利組織。如美國早在1981年就成立了無黨派的非營利組織聯(lián)邦預(yù)算問責(zé)委員會(Committee for a Responsible Federal Budget，簡稱“CRFB”)，其領(lǐng)導(dǎo)層主要是由前國會預(yù)算委員會主席、前管理和預(yù)算辦公室主任、主要經(jīng)濟學(xué)家、預(yù)算專家以及商界領(lǐng)袖組成。該組織通過政策簡報會等形式定期與政策制定者接觸并提供改善國家財政預(yù)算和經(jīng)濟狀況的分析建議，還可協(xié)助全國各地記者了解美國的財政預(yù)算發(fā)展情況，在異體問責(zé)專業(yè)性、權(quán)威性及多主體問責(zé)互動上均具備較強優(yōu)勢。我國也可匯聚政商新聞等各界力量打造類似的權(quán)威性組織以充分發(fā)揮異體問責(zé)作用。而在社會公眾參與方面，則應(yīng)開拓多種渠道和平臺增加公眾問責(zé)機會。比如廣東順德區(qū)推出的參與式預(yù)算網(wǎng)絡(luò)評議網(wǎng)上平臺以及河南省焦作市的網(wǎng)絡(luò)社會聽證均是可參考的經(jīng)驗。

另一方面，針對多元問責(zé)主體協(xié)同機制匱乏的問題，應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建多元問責(zé)主體協(xié)同機制，促進各問責(zé)主體協(xié)調(diào)配合和共同發(fā)力，減少問責(zé)分歧與盲點，提高問責(zé)效率。首先，要加快不同主體考評問責(zé)體系的整合與銜接。比如針對績效審計與績效評價指標(biāo)體系不統(tǒng)一的問題，可以考慮以財政部門績效評價指標(biāo)體系為基礎(chǔ)增加審計類指標(biāo)供績效審計直接使用，其他考核體系也可在此基礎(chǔ)上參與指標(biāo)的歸納融合。其次，要在制度文件中增加具體的問責(zé)優(yōu)先次序和協(xié)調(diào)銜接程序的內(nèi)容以緩解多元問責(zé)秩序混亂。比如在問責(zé)辦法里區(qū)分不同環(huán)節(jié)和嚴(yán)重程度來安排多元問責(zé)主體介入次序。環(huán)節(jié)上，事前績效評估及績效目標(biāo)編制由財政部門主導(dǎo)，黨委、人大、政協(xié)、第三方機構(gòu)、專家等積極參與，可以適當(dāng)突出第三方和專家作用；事中績效監(jiān)控環(huán)節(jié)由財政部門、審計部門與人大專門小組等穿插介入；事后績效評價重點強調(diào)異體問責(zé)主體的廣泛參與，突出人大專門委員會及人大代表的作用，問責(zé)結(jié)果實施按問責(zé)方式及嚴(yán)重程度有序移交人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、上級部門乃至司法部門。最后，應(yīng)適時建立跨主體、跨層級、跨部門的預(yù)算績效管理問責(zé)機構(gòu)或組織。比如借鑒河北省等地建立由多部門主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)專家組成的預(yù)算績效管理問責(zé)審核委員會，或者由現(xiàn)有的預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)統(tǒng)一組織問責(zé)，以提高問責(zé)工作協(xié)調(diào)性。

(二)完善問責(zé)客體責(zé)任認(rèn)定機制，提高預(yù)算績效責(zé)任受托意識

在問責(zé)客體的責(zé)任認(rèn)定方面，發(fā)達國家提供了較為先進的經(jīng)驗。例如在美國，總統(tǒng)與各部長以及部門上下級會根據(jù)1993年發(fā)布的《戈爾報告》簽訂績效協(xié)議來約定負責(zé)人的自主權(quán)、績效目標(biāo)和指標(biāo)、資源需求、績效判定方法和標(biāo)準(zhǔn)以及獎懲措施等內(nèi)容。而2010年頒布的《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》(Government Performance and Results Modernization Act of 2010，簡稱GPRA現(xiàn)代化法案)[19]則要求各機構(gòu)設(shè)立優(yōu)先績效目標(biāo)來反映各機構(gòu)最核心的績效任務(wù)，并由該機構(gòu)的首席運營官(Chief Operating Officer,簡稱“COO”)和績效改進官(Performance Improvement Officer，簡稱“PIO”)為每個優(yōu)先績效目標(biāo)指定一位目標(biāo)負責(zé)人。英國和澳大利亞也有類似的公共服務(wù)協(xié)議或績效合同制度。而我國目前，一是沒有進行事前責(zé)任認(rèn)定，二是沒有將績效目標(biāo)與相關(guān)部門及人員的具體責(zé)任之間建立起明確銜接，因此責(zé)任難以落實。為此可借鑒國外經(jīng)驗，通過績效協(xié)議制度把各部門和個人的責(zé)任逐層確立下來，同時引進部門績效改進官制度，為每個績效目標(biāo)指定目標(biāo)負責(zé)人，在預(yù)算提交審議和形成績效評價資料時以條款形式予以明確，從而厘清客體責(zé)任，保證問責(zé)可以追根溯源。

此外，良好的行政文化氛圍、績效責(zé)任理念等意識層面建設(shè)對于提高績效問責(zé)客體服從性起著重要的作用。比如美國通過成立國家績效評估委員會和發(fā)布《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》(Setting Customer Service Standards)等行政命令的方式強調(diào)政府預(yù)算的“顧客至上”原則，并通過先試點再推廣的方式循序漸進地推行《政府績效與結(jié)果法案》來逐步提升政府內(nèi)部的績效氛圍和責(zé)任意識，從而有效提高了各部門對于預(yù)算績效問責(zé)的接受度。為此，我們也應(yīng)加強相關(guān)宣傳和培訓(xùn)來提升績效責(zé)任意識，通過學(xué)習(xí)環(huán)境的打造循序漸進地引導(dǎo)各部門及人員提高效率和落實責(zé)任。其次，制度約束也是培養(yǎng)績效責(zé)任意識強有力的手段，比如通過改變公務(wù)員終身制來提升公務(wù)人員的職業(yè)價值追求。此外，運用行為經(jīng)濟學(xué)理論深入分析各部門及人員的行為驅(qū)動與真實訴求來優(yōu)化獎懲機制，也可以有效增加問責(zé)客體正向遵從度。

(三)加強績效管理操作水平和技術(shù)應(yīng)用，全面提升績效問責(zé)依據(jù)質(zhì)量

從國內(nèi)外實踐來看，加強績效目標(biāo)指標(biāo)體系建設(shè)的同時增強高新信息技術(shù)在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用，對于提高問責(zé)依據(jù)的質(zhì)量功不可沒。

一是預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定方面，英、美、澳大利亞、新西蘭各國普遍引入政府戰(zhàn)略規(guī)劃并允許多部門參與設(shè)定來保證績效目標(biāo)設(shè)置的前瞻性與科學(xué)性。以美國為例，GPRA規(guī)定聯(lián)邦政府各部門都必須制定戰(zhàn)略規(guī)劃提交總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室，然后按照戰(zhàn)略規(guī)劃將他們的長期任務(wù)轉(zhuǎn)化為年度績效目標(biāo)并在年度績效計劃中予以明確(肖鵬，2014[20])。在制定戰(zhàn)略規(guī)劃時，各部門會安排廣泛討論并與議會及其他部門溝通，針對需要多方協(xié)作的項目，有些部門還嘗試建立“跨機構(gòu)工作計劃制定”的機制來保證戰(zhàn)略和目標(biāo)的科學(xué)性(約翰·M·卡門斯基和楊媛，2019[21])。因此，我國也應(yīng)加強跨年度預(yù)算績效目標(biāo)與國民經(jīng)濟發(fā)展五年規(guī)劃以及中期財政規(guī)劃的有機銜接，以增強績效目標(biāo)對國家政策走向的把握，從而控制決策風(fēng)險，提高績效目標(biāo)合理性。

二是預(yù)算績效評價基礎(chǔ)環(huán)境方面，加快支出標(biāo)準(zhǔn)及項目庫建設(shè)，為績效目標(biāo)及預(yù)算績效管理提供可靠依據(jù)；我國各地方及部門還應(yīng)在加快完善分行業(yè)分領(lǐng)域分層次核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系的同時，著重提高各部門個性指標(biāo)設(shè)計能力，加強數(shù)學(xué)統(tǒng)計方法在標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建中的應(yīng)用。

三是預(yù)算績效管理信息化方面，應(yīng)充分借鑒陜西、云南等先進試點經(jīng)驗，在現(xiàn)有成果基礎(chǔ)上進一步推動預(yù)算績效問責(zé)信息共享平臺一體化建設(shè)，積極引入云計算、大數(shù)據(jù)、無紙化等先進信息技術(shù)，加快預(yù)算項目全生命周期信息管理，從績效管理流程、業(yè)務(wù)銜接、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、信息資源等方面盡快實現(xiàn)各層級各部門一體化乃至與全國預(yù)算管理數(shù)據(jù)匯總系統(tǒng)的對接。此外，還應(yīng)進一步加快人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)與審計、紀(jì)檢等部門系統(tǒng)以及媒體公眾等主體的信息聯(lián)通，從而為各主體獲得精準(zhǔn)的預(yù)算績效問責(zé)依據(jù)提供良好的信息基礎(chǔ)，通過制度+技術(shù)實現(xiàn)績效信息的完整充分，減少人為因素，為問責(zé)的科學(xué)性打好基礎(chǔ)。

(四)著力規(guī)范預(yù)算績效問責(zé)方式應(yīng)用，走好績效責(zé)任傳導(dǎo)最后一公里

立法的缺陷和公開機制的不完善是導(dǎo)致績效問責(zé)方式應(yīng)用缺乏規(guī)范性的重要原因，嚴(yán)重阻礙了預(yù)算績效管理問責(zé)的最終落實。若想走好績效問責(zé)的最后一公里，必須在加強立法并完善公開機制上下功夫。

一是立法方面，放眼國際，各國大多制定了高層級的法律法規(guī)來詳細指導(dǎo)預(yù)算績效管理問責(zé)的實施，比如澳大利亞的《財政管理及問責(zé)法案》、新西蘭的《財政責(zé)任法案》等。我國的問題恰恰在于缺少一部全國性的預(yù)算績效管理問責(zé)法律對預(yù)算績效問責(zé)應(yīng)用產(chǎn)生強有力的約束，更缺少一部實施細則來規(guī)范問責(zé)結(jié)果應(yīng)用的具體細節(jié)。為此，應(yīng)當(dāng)適時出臺涉及預(yù)算績效管理問責(zé)的法律法規(guī)，把多元問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)依據(jù)、情形、程序、方式以及申訴等內(nèi)容進一步地明確，為廣泛統(tǒng)一地實施預(yù)算績效管理問責(zé)提供頂層法律支撐，同時為各地法規(guī)辦法的制定提供框架性規(guī)范性的指導(dǎo)。

二是公開方面，良好的預(yù)算績效問責(zé)公開機制可以強化問責(zé)監(jiān)督，減少績效問責(zé)方式選擇及運用不當(dāng)?shù)那闆r發(fā)生。因此，我國不僅要推動績效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及績效評價等環(huán)節(jié)的信息公開，還應(yīng)將績效問責(zé)的結(jié)果及問責(zé)方式應(yīng)用落實情況等予以公開，建立起閉環(huán)式的績效問責(zé)信息公開機制以減少問責(zé)結(jié)果應(yīng)用中隨意性行為的發(fā)生。具體來說，各地首先可以在預(yù)算部門門戶網(wǎng)站建立專門欄目定期發(fā)布本單位及項目問責(zé)實施情況或預(yù)算績效問責(zé)案例供公眾查閱。其次，對于問責(zé)過后實施通報與批評的部門和項目名單可以擇時逐步向公眾開放，以幫助公眾了解績效責(zé)任判定后的承擔(dān)情況。最后，應(yīng)為公眾設(shè)置績效問責(zé)反饋渠道，當(dāng)其對績效問責(zé)結(jié)果落實表示質(zhì)疑時，可以與部門進行對話，以確保績效問責(zé)結(jié)果準(zhǔn)確無誤、不打折扣地執(zhí)行。

綜上，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及財政收支矛盾加劇的背景下，預(yù)算績效管理問責(zé)對于提高預(yù)算績效管理激勵約束、推進預(yù)算績效管理提質(zhì)增效至關(guān)重要，也反映著國家現(xiàn)代化治理水平及治理能力，預(yù)算績效管理問責(zé)的完善迫在眉睫。而官方從“花錢必問效，無效必問責(zé)”到“花錢要問效，無效要問責(zé)”提法的改變也應(yīng)是基于我國目前績效問責(zé)的難點和現(xiàn)實。本文認(rèn)為，目前我國預(yù)算績效管理問責(zé)尚處起步階段，就績效問責(zé)內(nèi)部來說，其實施難點體現(xiàn)在問責(zé)主體、客體、依據(jù)、方式等多個方面，背后又反映出相關(guān)法律、制度、機制等的不健全；就績效問責(zé)的實施基礎(chǔ)環(huán)境來說，我國還存在政策的不穩(wěn)定、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系不健全、項目庫管理還不到位，中期財政規(guī)劃與年度預(yù)算銜接不夠等問題。所以，完善預(yù)算績效管理問責(zé)，應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識我國國家治理體系現(xiàn)代化的推進以及預(yù)算績效管理改革發(fā)展所處的階段，在現(xiàn)有改革成果基礎(chǔ)上精準(zhǔn)把握痛點，通過進一步深化改革全面強化激勵約束機制，發(fā)揮預(yù)算績效管理問責(zé)應(yīng)有之力。