檀慧玲,沈漪佳

(北京師范大學 中國基礎教育質量監(jiān)測協同創(chuàng)新中心，北京 100860)

一、問題提出

深化考試招生綜合改革是加快推進教育現代化、建設教育強國的關鍵舉措,也是“十四五”時期持續(xù)全面深化教育領域綜合改革的重要議題[1]。

2010年教育規(guī)劃綱要頒布后，推進考試招生制度改革提上重要議程，陸續(xù)頒布的一系列考試招生制度改革政策成為學界及社會各方面密切關注的焦點和熱點。以“考試招生政策”“考試政策”“招生政策”為關鍵詞在中國知網等全文數據庫進行檢索分析發(fā)現，關于考試招生的政策研究主要集中在以下幾個方面：一是對某項具體招考政策的評估，通過實證研究分析招考政策執(zhí)行的過程，探討實踐中存在的問題，如鄭旭輝等人分析了高校自主招生政策執(zhí)行過程中的偏差行為[2]。二是對考試招生政策價值取向問題的思考，如學者將關注點聚焦于高考政策的公平性[3]，以此探討當前高考政策的合理性。三是介紹國外招考政策的經驗，如萬圓分析了美國選拔性高校綜合評價機制對推進我國綜合評價改革的啟示[4]。四是從歷史變遷的角度回顧考試招生政策的發(fā)展歷程,如景安磊對高?？荚囌猩疹櫿哌M行了梳理與回顧[5]?？偟膩碇v，當前學界對考試招生政策中的某一具體政策研究較多，對整體招考政策綜合性、系統性的研究較少；研究方法以質性研究為主，基于量化數據的實證分析與研究相對較少；研究內容主要關注政策執(zhí)行的實踐問題，鮮有對政策文本的學理性、科學性分析。本研究從政策工具視角出發(fā)，以“十三五”期間所頒布的有關考試招生制度改革的重要政策文本為分析對象，以期系統整體地把握其特征、探尋其有待進一步調整與改進的方向。

二、研究設計

(一)樣本選擇

本文以2016-2020年中共中央、國務院及各部委層面發(fā)布的考試招生制度改革相關重要政策文件為研究對象，所選取的政策文本須符合以下原則：(1) 權威性，發(fā)文機構為中共中央、國務院及教育部等中央權威機構。(2)相關性，政策內容中提及“招生”“考試”“招生考試”等與考試招生制度改革相關的內容。(3)切時性，政策發(fā)文時間為“十三五”期間，即2016年至2020年?；谏鲜龊Y選原則，本研究共收集到含考試招生制度改革相關政策文件43項(如表1，例舉其中13項)。

表1 “十三五”時期考試招生制度改革重要政策文本部分例舉

(二)研究方法

基于政策工具理論，構建政策主題、政策環(huán)節(jié)、政策工具的三維分析框架(如圖 1)，對所選取政策文本的外部結構要素和內容進行量化分析，全面剖析“十三五”時期考試招生政策的特點與規(guī)律。同時，對政策文本的分析，最終要“走出”文本，與歷史和實踐“對話”[6]。由于政策文本與實踐存在不同步性，在挖掘政策文本特點的基礎上，輔之實踐效果的分析，關照對文本的論證。

圖1 考試招生政策三維分析框架圖

1. X-Y維度：政策主題與環(huán)節(jié)

當前我國考試招生政策已初步形成了以“促進公平、科學選才、監(jiān)督有力”為基本價值導向的邏輯鏈(如圖2)。該政策邏輯鏈是“十三五”時期考試招生政策頒布的邏輯基礎，也是構建X-Y框架維度的重要依據。一方面，依據招生對象和層次，政策主題分為高校考試招生、中小學入學和高職院校分類考試三類。另一方面，綜合分析相關政策發(fā)現不同政策主題下均涉及內部與外部兩個環(huán)節(jié)，其中內部環(huán)節(jié)由招生計劃、考試形式和內容、錄取機制等環(huán)環(huán)相扣的多個環(huán)節(jié)組成，而“監(jiān)督管理”作為外部環(huán)節(jié)貫穿于政策的整個過程。圍繞基本價值導向，政策主題與政策環(huán)節(jié)共同構成了當前考試招生制度改革的邏輯鏈，為不同學段提供了政策保障和制度供給。本研究中，三維分析框架中的X-Y維度在“政策主題-環(huán)節(jié)”的基礎上形成了二維網狀架構。X與Y維度是具體政策內容的兩個方面，相互連結，不可分割。其中，X維度為政策主題，主要涉及考試招生政策的對象和層次，包括高?？荚囌猩?、中小學入學和高職院校分類考試；Y維度為政策環(huán)節(jié)，主要體現不同招考主題中政策指向的內容，包括招生計劃、考試形式和錄取機制組成的內部環(huán)節(jié)和監(jiān)督管理這一外部環(huán)節(jié)。

圖2 考試招生政策邏輯鏈

2. Z維度：政策工具

政策工具是指政府為實現具體政策目標而運用的手段、方法和措施，其選擇和使用會影響政策執(zhí)行的效率與效果。學者們根據不同的標準對政策工具進行了劃分，其中，豪利特和拉米什依據政府在提供公共物品和服務中的介入程度將政策工具分為強制型、混合型以及自愿型[7](P144)。其中強制型工具是借助行政力量強制執(zhí)行，直接作用于目標受眾的工具類型，具有權威性和規(guī)范性，如規(guī)制、直接提供、權威等工具。自愿型工具是個人、家庭、社區(qū)、市場等在自愿的基礎上解決公共問題，政府參與度低，較為靈活，如個人家庭與社區(qū)、市場工具等?；旌闲凸ぞ呒嬗星皟烧叩奶卣鳎缧畔⑴c倡導工具、誘因工具、補貼工具等。該政策工具分類方式對于研究和分析屬于準公共物品和服務范疇的教育政策工具具有很好的適切性，本研究采用該理論對考試招生制度改革政策使用的政策工具進行統計分析。

(三)數據編碼與分析

基于上文所構建的考試招生政策三維分析框架，確定內容分析基本單元為政策文本中的具體條款。首先，為避免政策文本存在綜合使用多種政策工具的情況，將政策文本按照“政策編號-條款序號”的形式進行編碼，共計整理出43項政策文本，125條政策條款。其次，根據三維分析框架的維度選擇政策主題、政策環(huán)節(jié)、政策工具作為變量。并且引入“發(fā)布主體”這一變量，以更加深入地探討政策文本的效力與協同度。再次，依據不同變量的內涵對文本進行編碼，需要說明的是，由于政策條款的某些表述具有綜合性，編碼時采用了多項選擇的方式。最后，運用SPSS軟件對數據進行統計分析把握考試招生制度改革政策整體情況的同時，綜合運用文獻、調查報告、新聞報道等信息對數據分析的結果輔以實踐層面的論證。

三、文本計量結果與分析

(一)政策工具供給涵蓋高?？荚囌猩榷鄠€主題，但各主題政策工具供給比例不均衡，高職院校分類考試政策工具占比最少

“十三五”期間頒布的考試招生制度改革政策工具涵蓋了高?？荚囌猩?、中小學入學、高職院校分類考試三個主題，呈現出多樣化態(tài)勢，但政策主題所占的比例各不相同。其中，高?？荚囌猩急茸罡撸瑸?7.2%；對中小學入學的關注也較多，占比31.8%；高職院校分類考試的政策工具數量相對較少，僅占21.0%?？梢姡咝？荚囌猩鳛榇笠?guī)模的全國性統一考試，在考試招生中有著重要的地位，政策的關注度也較高；而高職院校分類考試由于改革難度和阻力大等多種原因處于政策關注的“弱區(qū)”。

均衡的政策主題結構和工具供給是政策實施的重要制度保障,缺乏足夠合理有效的政策工具可能會導致具體政策內容的不完善，從而影響考試招生制度改革的整體推進。當前，高職院校分類考試政策工具供給尚顯不足，具體表現在：招生體系存在政策空白點、相關機制不健全等問題。比如，“百萬擴招”的招生模式要求高職考試的權力逐步下放，但目前省級政府、各院校等主體在招生自主權方面缺乏針對性政策文件，導致考試招生過程中存在不同程度的混亂。又如，高職院校分類考試作為與普通高考并列的獨立招生考試體系[8]，需從構建完整的職業(yè)教育培養(yǎng)體系的站位去理解[9]，其改革應當與其他層次的考試招生改革、人才培養(yǎng)改革等保持協同。然而，在《國家職業(yè)教育改革實施方案》中明確提出分類考試改革后，人們關注的重點仍僅是分類考試本身，其他相關層級的教育系統，特別是高校與普通高中并未做出及時的、相應的反應，加上傳統職業(yè)教育的閉塞性，導致分類考試政策無法與高考政策、普通高中改革等銜接，難以聯動各級各類教育體系更深層次地推進整個招考制度的改革。

(二)政策工具在招生計劃、考試形式和內容、錄取機制等內部環(huán)節(jié)上分配比例均衡，但對監(jiān)督管理等外部環(huán)節(jié)的關注不足

在考試招生制度改革的各政策環(huán)節(jié)中，政策的內部環(huán)節(jié)，即招生計劃、考試形式和內容、錄取機制等環(huán)節(jié)政策工具的供給和使用相對均衡，但監(jiān)督管理等外部環(huán)節(jié)缺乏關注，僅占18%(如表2)。誠然，內部環(huán)節(jié)與考試招生制度改革緊密聯系，與政策對象和主體有直接的利益關系，是政策關注的熱點；而監(jiān)督管理作為考試招生的外部環(huán)節(jié)，由于直接相關的主體范圍小容易被忽視。但監(jiān)督管理環(huán)節(jié)在考試招生制度改革的過程中亦發(fā)揮著重要作用，它在一定程度上影響著政策實施的公平性與科學性，其政策工具運用不足會導致相關政策出現“漏洞”，不利于政策目標的實現。譬如，高?？荚囌猩贫雀母镎咧攸c關注了招生錄取、考試流程等違法行為的監(jiān)督，但忽視了政策推進過程的有效反饋和具體落實情況的監(jiān)督[10]；就近入學政策中明確了政府要對學校進行合理布局的義務，但未闡明執(zhí)行主體不執(zhí)行該政策的后果，導致監(jiān)督不力[11]。

同時分析發(fā)現，在監(jiān)督管理環(huán)節(jié)中還存在政策主題失衡現象。具體表現為，在監(jiān)督管理環(huán)節(jié)中，高校考試招生的相關政策涉及頻率最高(占59.1%)，而中小學入學和高職院校分類考試兩個主題中出現頻率相對較低(均占20.5%)?？梢姡谕獠凯h(huán)節(jié)上，高校考試招生仍受到核心關注，中小學入學和高職院校分類考試則缺乏相應的政策工具供給。考試招生制度改革是一項系統性工程，沒有中小學入學與高職院校分類考試的同步調整和整體推進，高校考試招生改革也難以落實。政策執(zhí)行中，監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的政策工具失衡會導致中小學入學、高職院校分類考試出現執(zhí)行偏差等問題，阻礙政策目標的達成。

表2 “十三五”時期考試招生制度改革各主題與環(huán)節(jié)政策工具使用情況

(三)政策工具兼顧強制型、混合型、資源型，但各類工具使用的比例不平衡

從整體來看，“十三五”期間的考試招生制度改革政策工具中同時兼顧了強制型、混合型、自愿型三類政策工具，例如，對于阻礙考試招生改革步伐的單位和個人，必須通過命令、禁止[12]等強制型政策工具來保證考試招生的順利進行；為了加強考試招生各項改革的宣傳和引導，政府采用自愿型工具，通過鼓勵[13]等方式調動學生、社會等主體的積極性；政策執(zhí)行中充分使用混合型政策工具，實行陽光監(jiān)督、公開信息[14]，以確保信息的交流。

但具體來看，不同政策工具的使用頻率卻存在顯著差距，體現出明顯的聚類現象：強制型政策工具使用頻次最高，使用次數為114次，占比為79.1%；混合型工具次之，共計23次，占比16.0%；自愿型使用次數最低，僅使用了7次，占比為4.9%，這三類工具的使用比例形成了鮮明的對比?？傮w來說，考試招生制度改革政策的實施主要是通過強制型政策工具來實現的，體現了政府主導、“自上而下”單向性的工具特征。

在政策執(zhí)行中，政策工具結構失衡而導致的低效化主要體現在三個方面。一是不利于各層級執(zhí)行部門發(fā)揮能動性，因地制宜地解決問題。當前我國考試招生制度改革在錄取、考試、招生等方面尚在試點探索和逐步調整改進階段，過多地使用強制型工具可能會導致部門缺乏靈活性，造成政策僵化，乃至執(zhí)行鏈條的斷裂，不利于激發(fā)地方和基層的改革熱情。二是不利于多元利益主體參與改革?？荚囌猩贫雀母镎呱婕暗睦嬷黧w多元、關系復雜、訴求多樣，包括政府、目標高校、生源學校、教師、學生以及其他潛在的利益相關者(如圖3)。過多強制型政策工具的使用使得政府成為強勢的利益相關者，其他利益主體處于相對“被動”狀態(tài)，影響其政策執(zhí)行者的主動性和積極性。三是不利于政策主體自主權的落實。考試招生制度改革是凝結政府、學校、學生等多元利益主體訴求的公共治理活動，需要落實不同主體的自主權，而不是政府單向度的控制管理，最明顯的案例就是高校考試招生改革。高校作為高考的輸出口，理應享有自主權，這是高等教育發(fā)展的內在要求，也是一種世界性的歷史傳統[15]。盡管當前高校招生政策據此進行了部分調整，但長期以來采用“計劃思維”來管理高校，不肯或不能輕易地在統一考試模式、限制招生比例、規(guī)定錄取標準等核心環(huán)節(jié)下放權力[16]，高校自主權改革并不徹底，從而出現2020年江蘇文科狀元白湘菱由于歷史選修科目只有B+而無緣國內頂尖名校的事件[17]。

圖3 考試招生制度改革政策利益相關者分析圖

(四)發(fā)文機構規(guī)格高，政策等級效力強，但發(fā)文主體較單一，政策協同力不夠

“十三五”期間，由中共中央和國務院頒布的考試招生制度改革政策總體呈上升趨勢(如圖 4)，特別是2020年新冠疫情爆發(fā)后，以中共中央、國務院為發(fā)文主體的政策明顯增加(占比約41.7%)，政策等級效力不斷提升。中共中央、國務院成為政策供給的重要力量，政策發(fā)文機構規(guī)格高，體現了國家推進考試招生制度改革的決心。

圖4 “十三五”時期考試招生制度改革政策發(fā)文主體情況

政策協同是指通過不同政府部門的協調配合，解決“跨界性”的政策問題，推動跨部門的政策目標的實現?？荚囌猩贫雀母镪P系多方利益，涉及各級各類教育，牽涉多個政府部門，主體極為多元，改革難度很大，是一個復雜的系統性工程，必須要充分考慮部際之間的政策協同，以保證齊心協力達成政策目標。 “十三五”期間，20.9%(如圖5)的考試招生制度改革政策為多部門聯合發(fā)文，如由教育部、國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部4個部門聯合頒布的《高中階段教育普及攻堅計劃(2017-2020年)》，體現了高中階段教育的改革需要教育、發(fā)改委、財政、人力資源等多個部門各司其職，通力合作。但總體來看，政策發(fā)文主體仍以單一部門為主，共有34項政策，占比79.1%，遠高于多部門聯合發(fā)文。政策發(fā)文主體的單一可能會使部分政策存在局限，出現相關主體職責不明晰、政策職能交叉或空缺、相關主體合作與溝通機制不完善、不同部門之間發(fā)生“利益壁壘”[18][19]等問題，造成政策執(zhí)行的碎片化，影響政策的系統推進。

圖5 “十三五”時期考試招生制度改革政策聯合發(fā)文情況

四、討論與展望

面向“十四五”，進一步深化考試招生制度改革，需要豐富和完善政策主題、政策環(huán)節(jié)等方面的政策工具供給，優(yōu)化政策工具結構，提升部門間的協同效力，逐步建立起符合時代要求的高質量考試招生制度體系。

(一)著重關注高職院校分類考試改革

高職院校分類考試作為高職院校招生的主渠道，“十四五”時期需要特別加強政策支撐與引領以深化分類考試改革，增強職業(yè)教育的適應性，提高職業(yè)教育吸引力。第一，針對考試形式、招生對象等問題突出的領域加強政策工具供給。一方面，調整考試形式，真正落實綜合評價。鑒于當前高職院?？荚嚨奈幕荚囕^為基礎，職業(yè)考核流于形式的問題[20]，建議高職院校分類考試可以在參考高?？荚囌猩幕A上，結合自身的專業(yè)特性采取科學的考核內容，合理劃分各科的分數權重。另一方面，進一步擴大招生對象，完善招生的多元化。當前高職院校實際錄取的新生多為學生年齡和學習背景統一的傳統學生，忽視非傳統學生(非應屆生，如成年人、中途輟學等學生)的開放入學。在這一方面，我們可借鑒英國“先前學習認定”(Accreditation of prior learning)制度，將學生的經驗和知識作為入學和修課的重要依據，不僅關注考生的背景，更要對學生的經驗進行考核，擴大非傳統學生的招生，實現不同生源的平等入學。除了非傳統學生，院校招生也可面向普通教育的學生，建立學分互換制度，在招生對象上實現職普融通。

第二，以高職院校分類考試政策的改革為突破口，增強各層級、各領域的協調性。首先，調整高職院校的入口要求，將技術能力高、職業(yè)基礎好的中職學生作為重點招生對象，形成中職院校與高職院校的對接。其次，拓寬高職院校的出口，改革應用型本科教育與專業(yè)學位研究生教育，給高職院校的畢業(yè)生提供接受高層次教育的機會，提高高職與大學的銜接性。最后，高職院校分類考試改革要與高?？荚囌猩⒏咧薪逃母锫搫?，通過推進高考模式、錄取方式、教學等高中教育系統的改革以帶動高職院校分類考試改革。

(二)加強監(jiān)督管理環(huán)節(jié)政策工具供給

全方位的監(jiān)督管理是考試招生制度改革政策公平公正價值實現的重要路徑。一方面，政策工具供給上應注重高?？荚囌猩?、中小學入學、高職院校分類考試不同政策主題的平衡，尤其要加強對中小學入學、高職院校分類考試的關注，出臺針對性的監(jiān)督政策，實現監(jiān)督內容的優(yōu)化組合。另一方面，政策工具供給上需要完善和創(chuàng)新責任追究制度，保證問責體系的完整性。在考試招生的過程中要建立起嚴格的責任追究制度，政策制定中不僅要明確不同主體的責任與學校紀委督察部門的監(jiān)督責任，而且要對政策執(zhí)行失真、偏差等后果進行申明。

(三)優(yōu)化調整不同類型政策工具的使用結構

考試招生制度的政策工具應體現出豐富性與均衡性，使政策效力達到最大化。首先，適度調整強制型政策工具的使用。政府在統一考試招生的基礎上，可通過拓寬需求表達的渠道、完善決策參與機制、逐步下放考試招生自主權等方式弱化強制型工具的使用，進一步落實不同主體的自主權，明確自身定位，強化服務職能，形成政府、高校、中小學、社會相互融和的新局面。其次，重視市場等自愿型政策工具的使用。市場與競爭機制作為自愿型政策工具，有助于激發(fā)改革的活力，因此，政策制定可以適度引進市場與競爭機制。如推進考試機構進行社會化改革，實現招生生態(tài)的多樣化：成立多個考試命題機構參與高考命題，創(chuàng)新考試內容和形式，而高校主要負責學生的錄取，通過自主選擇命題機構，制定評價標準，以此實現招生主體層面的“招考分離”。

(四)促進部門協同提升政策合力

考試招生制度改革作為一項系統性改革工程，政策的制定需要部門聯動以發(fā)揮政策合力。一方面，政策主體涉及的各部門應在共同目標的指引下，明確各自的職能。職能的確立必須以共同的目標為前提，不同層級的政府、同一政府內部的不同部門在制定與執(zhí)行時應當取得目標上的一致，向著共同方向努力。政策職能的確定需要多個部門協同參與，明晰各部門的利益訴求與工作職責，避免不同主體之間出現分工的矛盾與沖突，防止出現職能交叉或空缺的現象。另一方面，政策主體應在剛柔并濟的策略下，建立協同關系。由于不同政策主體在職責權限、價值取向等方面存在差異，在政策制定過程中可能會出現各自為政的分立情況,因此，以合作與協同為核心的主體關系是提高政策協同性的關鍵。其一，塑造柔性理念。價值理念對改革實踐有著指導作用，相關主體要建立新型責任感，增強多重身份的認同，將考試招生制度改革的最終目標作為共同奮斗目標，打破部門主義的思想禁錮，把整體利益而非部門利益放在首位。其二，建立剛性機制。通過健全機構內部責任機制、建立部門間協調機制、將部門協作指標作為核心要素納入改革考核機制等方式，促進部門間協同。