劉夢(mèng)琪

(中國財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142)

一、引 言

土地問題一直以來關(guān)系到政局穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)興衰，同時(shí)土地也是連接農(nóng)民與國家的重要生產(chǎn)資料。近年來，農(nóng)村土地制度發(fā)生了許多變化，隨著相關(guān)法律法規(guī)的不斷修訂和出臺(tái)，農(nóng)村土地相關(guān)主體之間權(quán)利劃分逐漸清晰，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)逐步完善。但土地依然是稀缺的資源，它不僅承載著私人生產(chǎn)生活的基本需求，也承載著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障等公共需求。在農(nóng)村土地問題上，國家、農(nóng)村和市場(chǎng)展現(xiàn)出多層面的互動(dòng)關(guān)系，一方面，在土地資源配置中，政府與市場(chǎng)均具有各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，需要思考在農(nóng)村土地配置中政府與市場(chǎng)的關(guān)系；另一方面，國家需要利用土地資源推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以維護(hù)自身合法性，而農(nóng)民又需要利用土地維持生產(chǎn)和生活。在這樣的背景下，代表國家意志的政府和代表農(nóng)民意志的農(nóng)村不可避免地會(huì)發(fā)生沖突與合作。

在當(dāng)前的土地制度下，地方政府和農(nóng)民的互動(dòng)關(guān)系邊界并不清晰，農(nóng)民意愿并未對(duì)地方政府的行為形成有效的約束。一方面，地方政府作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，受制于政績壓力，不得不將更多的農(nóng)村土地納入自己的控制之中，影響了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品成本和收益的判斷。另一方面，農(nóng)民和地方政府在土地市場(chǎng)中處于競(jìng)爭(zhēng)地位，存在天然的利益沖突，但由于地方政府具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，扭曲了農(nóng)民和政府的利益制衡。因此，從國家治理的理念出發(fā)，理順政府與農(nóng)民的互動(dòng)關(guān)系，以新的視角處理其沖突與合作，具有理論和實(shí)踐上的重要意義。

有些學(xué)者關(guān)注到地方政府與農(nóng)民在農(nóng)村土地領(lǐng)域的互動(dòng)關(guān)系。一是李博和馮旭芳、丁同民和孟繁華、楊華、仇葉等學(xué)者從利益博弈的角度去看待這一關(guān)系，在農(nóng)村土地制度涉及的主體中，中央政府、地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民、土地開發(fā)商都各有不同的利益訴求，從而具有不同的行動(dòng)策略，進(jìn)而做出博弈選擇。二是有些學(xué)者關(guān)注地方政府與農(nóng)民之間的利益沖突，分析了在沖突中地方政府和農(nóng)民的行為選擇。李宏岳認(rèn)為，地方政府會(huì)將農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行資本化包裝設(shè)計(jì)，進(jìn)而從超額流轉(zhuǎn)中分利。李增元認(rèn)為，地方政府既具有公共性又具有自利性，在征地問題上，它的行為是“職責(zé)理性”和“經(jīng)濟(jì)理性”的疊加。吳理財(cái)和王俊關(guān)注到農(nóng)民謀利型抗?fàn)幮袨?，他們指出個(gè)體化轉(zhuǎn)型中的農(nóng)民更加看重征地帶來的個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，以此來彌補(bǔ)制度保障不完善造成的安全感缺失。三是有些學(xué)者從社會(huì)學(xué)的角度看待地方政府與農(nóng)民的互動(dòng)關(guān)系，形成了“社會(huì)中的國家”，政府行政邏輯對(duì)自治共識(shí)邏輯的取代等不同觀點(diǎn)。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)地方政府和農(nóng)民關(guān)系的研究，大多集中在沖突的分析、政府對(duì)基層社會(huì)的支配上，未必適用于在國家治理理念下處理地方政府與農(nóng)民的關(guān)系。國家治理理念強(qiáng)調(diào)治理的多元和開放，其基本特征就是多中心。在國家治理的框架之中，政府和社會(huì)均是治理主體，居民要實(shí)現(xiàn)公共參與。在這樣的理念下，不能再以受支配、被剝奪的角度去看待農(nóng)村社會(huì)，而應(yīng)當(dāng)從決策開始考慮農(nóng)民的意愿，考慮政府與農(nóng)民的互動(dòng)。本文的創(chuàng)新之處在于構(gòu)建了一個(gè)分析框架，利用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、公共決策理論和組織社會(huì)學(xué)理論，將農(nóng)民納入治理主體，從公共決策領(lǐng)域到市場(chǎng)交易領(lǐng)域，更為全面地分析地方政府與農(nóng)民的互動(dòng)，分析其互動(dòng)模式和雙方的行為趨勢(shì)，找到雙方形成沖突的根源，并尋求解決方案以規(guī)范雙方的行動(dòng)邊界。本文首先對(duì)看待農(nóng)村土地的方式，以及現(xiàn)有制度下的農(nóng)村土地權(quán)利安排進(jìn)行了梳理，在此基礎(chǔ)上分辨出地方政府所擔(dān)任的角色，并由此分析地方政府與農(nóng)民的多種互動(dòng)模式。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排界定

分析地方政府與農(nóng)民的關(guān)系，首先要對(duì)看待農(nóng)村土地的方式進(jìn)行說明。本文所說的農(nóng)村土地，是指歸屬于農(nóng)村集體的土地以及國家所有并由農(nóng)村集體使用的土地。農(nóng)村土地不僅是一種生產(chǎn)資料，也是一系列權(quán)利的集合，而依據(jù)土地構(gòu)建的所有權(quán)利安排，是更值得關(guān)注的內(nèi)容。

西方產(chǎn)權(quán)理論，很早就關(guān)注到資源相關(guān)的權(quán)利，以及這些權(quán)利與財(cái)產(chǎn)的關(guān)系。Munzer指出，產(chǎn)權(quán)不是土地持有者與土地之間的關(guān)系，而是土地持有者對(duì)土地的權(quán)利關(guān)系，以及土地權(quán)利持有者與其他所有人之間的關(guān)系?？扑挂蔡岢鲞^，土地所有者實(shí)際上擁有的是實(shí)施一定行為的權(quán)利。國內(nèi)研究也已經(jīng)關(guān)注到土地涉及的權(quán)利關(guān)系。劉守英強(qiáng)調(diào)土地確權(quán)的重要性，他認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)是附著在土地上的權(quán)利與利益關(guān)系，并且這些權(quán)利必須得到法律的承認(rèn)與保護(hù)。還有些學(xué)者考慮到國家在土地產(chǎn)權(quán)的界定與保護(hù)中的作用。韓振華提出，要在所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”的基礎(chǔ)上，引入第四權(quán)，即國家調(diào)節(jié)權(quán)，并指出了國家調(diào)節(jié)權(quán)的產(chǎn)生依據(jù)與實(shí)現(xiàn)形式。

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定問題上，有一個(gè)特殊的主體不能忽略，就是農(nóng)村集體。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第十條的規(guī)定，我國“城市的土地屬于國家所有”“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。在實(shí)踐中，歸屬于集體的土地所有權(quán)，一般由村委會(huì)替代農(nóng)民行使。在這種制度安排下，以村委會(huì)為代表的農(nóng)村集體組織，實(shí)際上是一個(gè)具有相當(dāng)權(quán)力的實(shí)體，其在土地產(chǎn)權(quán)中的角色，不能被忽視。

根據(jù)最新修訂的《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《民法典》等的相關(guān)內(nèi)容，本文嘗試梳理出目前較為明確的政府、集體和農(nóng)民的土地權(quán)利。首先，從農(nóng)用地來看，基本上形成了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，三權(quán)分置的格局。具體來看，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，村民委員會(huì)和地方政府具有農(nóng)用地管理權(quán)；由第36 條“承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”，并且承包權(quán)能夠被繼承，可以視為農(nóng)民具有農(nóng)用地承包期內(nèi)的使用權(quán)、收入權(quán)和可遺傳性權(quán)利；由第34 條“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”，可視為農(nóng)民具有有限農(nóng)用地資本得益權(quán)；由第47 條“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案”，可視為農(nóng)民具有部分農(nóng)用地履行債務(wù)權(quán)。其次，考慮集體性建設(shè)用地，建設(shè)用地的情況就復(fù)雜一些，這里只關(guān)注集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)，在新修訂的《土地管理法》里得到了比較明確的劃分。由《土地管理法》第60 條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請(qǐng)”，可視為農(nóng)村集體具有集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)和收入權(quán)。最后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)可以進(jìn)行抵押，但由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用途受到限制，因此認(rèn)為這種履行債務(wù)權(quán)是有限的。在宅基地的權(quán)利歸屬上，目前比較明確的是，宅基地使用權(quán)歸屬于農(nóng)民，并且，根據(jù)《土地管理法》第62 條“允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”規(guī)定，這可以視為農(nóng)民擁有部分宅基地資本得益權(quán)。農(nóng)村集體建設(shè)用地由于不僅受到農(nóng)村集體管理，還要符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，所以管理權(quán)屬于地方政府和農(nóng)村集體。關(guān)于土地轉(zhuǎn)用的問題仍有很多未明確的地方。農(nóng)用地被征用而形成的建設(shè)用地的管理權(quán)基本屬于中央政府，尤其是永久農(nóng)田被征用，必須經(jīng)過國務(wù)院的批準(zhǔn)。農(nóng)用地被征用而形成建設(shè)用地的使用權(quán)、收入權(quán)和資本得益權(quán)均屬于地方政府。此外，關(guān)于宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地轉(zhuǎn)用為經(jīng)營性用途，以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)變的相關(guān)權(quán)利，并沒有得到明確界定。表1 列舉了目前農(nóng)村土地權(quán)利的劃分情況。

表1 農(nóng)村土地權(quán)利劃分情況

三、地方政府的角色定位

根據(jù)現(xiàn)有的農(nóng)村土地權(quán)利安排，地方政府針對(duì)農(nóng)村土地的管理，仍然發(fā)揮著很重要的作用。尤其是在土地利用總體規(guī)劃下，任何土地用途的變更都要受到政府的審批，大部分土地流轉(zhuǎn)行為都要在政府進(jìn)行登記。在農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地的使用和流轉(zhuǎn)過程中，用地需求方和用地供給方都不可避免地與政府發(fā)生聯(lián)系。地方政府在農(nóng)村土地的使用和流轉(zhuǎn)過程中，扮演的角色是多重的，也形成了地方政府與農(nóng)民的多種互動(dòng)模式。

本文將地方政府的角色分為兩種類型，一種是配置土地資源的經(jīng)濟(jì)組織形式，另一種是參與市場(chǎng)的主體。作這種區(qū)分是為了對(duì)不同的土地資源配置方式進(jìn)行探討。在現(xiàn)行的制度安排下，政府參與到土地資源配置之中并不等同于以行政指令的方式配置土地資源，政府也可能作為市場(chǎng)交易的主體參與土地資源的分配，如圖1所示。因此，區(qū)分出政府在不同情形下的角色，對(duì)后續(xù)的分析是很有必要的。作這兩種區(qū)分并不意味著在實(shí)際的每次分配中，地方政府的角色非此即彼，更多情況下地方政府會(huì)以這兩種角色的混合情形，參與到農(nóng)村土地的配置之中。

圖1 地方政府在農(nóng)村土地配置中的多重角色

(一)地方政府作為配置土地資源的經(jīng)濟(jì)組織形式

根據(jù)科斯的觀點(diǎn)，如果市場(chǎng)交易不存在成本，產(chǎn)權(quán)不論配置給哪一方，市場(chǎng)都可以通過權(quán)利的再配置實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值最大化。但由于交易成本的存在，就存在其他經(jīng)濟(jì)組織形式，能夠以低于市場(chǎng)交易的成本，達(dá)到使產(chǎn)值增加的目的。

從我國目前的農(nóng)村土地制度安排來看，我們可以看出，諸多方面的權(quán)利界定都尚未明確，這在很多文獻(xiàn)里被認(rèn)為是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的殘缺，而這種殘缺，正是政府對(duì)市場(chǎng)替代的表現(xiàn)。進(jìn)行市場(chǎng)交易的成本是非常高昂的，它包括進(jìn)行交易相關(guān)機(jī)構(gòu)建立和維持的成本、確立交易規(guī)則的成本、交易信息成本、合約監(jiān)督的成本等等。在這種情況下，如果政府的行政成本低于市場(chǎng)交易成本，并且政府利用行政指令能夠使經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值增加，那么政府就會(huì)替代市場(chǎng)去配置土地。而土地進(jìn)入政府這樣一個(gè)“超級(jí)企業(yè)”之后，是通過行政指令和許多強(qiáng)制性的規(guī)定去安排和使用的，在內(nèi)部組織之中并不發(fā)生交易，我們看到的許多權(quán)利安排的空白，就是行政指令對(duì)交易的替代而造成的。當(dāng)然，政府行政機(jī)制的運(yùn)行也需要成本，而且由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)、信息獲取途徑受限、多層級(jí)管理難度大等，政府容易產(chǎn)生決策錯(cuò)誤、權(quán)力濫用等問題，并不一定能夠提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。在市場(chǎng)交易費(fèi)用和政府行政成本不斷變動(dòng)的過程中，政府作為一種經(jīng)濟(jì)組織形式，其作用范圍也在不斷變動(dòng)之中。在現(xiàn)行的制度安排下，政府通過行政指令去安排土地用途，大多將土地配置于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域。

(二)地方政府作為參與市場(chǎng)的主體

除了利用行政指令配置土地資源，政府還通過參與市場(chǎng)來影響土地資源的配置。政府參與市場(chǎng)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一方面市場(chǎng)的構(gòu)建離不開政府的參與，政府通過對(duì)市場(chǎng)構(gòu)建提供支撐，來影響市場(chǎng)化水平；另一方面政府具有自身的利益和偏好，能夠作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，參與市場(chǎng)交易。

首先，政府為市場(chǎng)構(gòu)建提供支撐。市場(chǎng)并不是憑空產(chǎn)生的，在其產(chǎn)生和發(fā)展的過程中，很多情況下需要政治力量的參與，比如，市場(chǎng)交易主體產(chǎn)權(quán)的界定需要法律制度進(jìn)行明確，并且合約的實(shí)施需要國家強(qiáng)制力量進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)。在中國市場(chǎng)的形成和發(fā)展過程中，政治力量的作用尤其凸顯。我國的市場(chǎng)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制下，由政府推動(dòng)形成的，這樣的背景導(dǎo)致國家和市場(chǎng)體現(xiàn)出一種特殊的關(guān)系。Zhou將這種由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)出發(fā)，形成的國家與市場(chǎng)的相互作用，視為“共同演化”。地方政府在推動(dòng)市場(chǎng)建立的過程中，既有出于自身和國家利益的動(dòng)機(jī)，又有信息和管理方面的優(yōu)勢(shì)。一方面，市場(chǎng)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和提高財(cái)政收入方面，具有突出的效果。并且，隨著政府管轄事務(wù)的增多，政府機(jī)構(gòu)龐大，行政成本不斷提升，許多地方政府將市場(chǎng)視為“救火隊(duì)”或“行氣散”，希望通過市場(chǎng)來提升經(jīng)濟(jì)效率，并且卸下一部分重?fù)?dān)。另一方面，政府手中具有龐大的信息、資金和國家強(qiáng)制力量，能夠構(gòu)建交易平臺(tái)，對(duì)交易雙方行為進(jìn)行有效制約，并提供交易相關(guān)服務(wù)等，幫助市場(chǎng)逐步規(guī)范和完善。

其次，地方政府直接參與市場(chǎng)交易。在市場(chǎng)化進(jìn)程之中，地方政府是以“管理者”和“參與者”的雙重身份介入市場(chǎng)的。政府作為市場(chǎng)的參與者，一方面是市場(chǎng)完善的必然，在現(xiàn)行制度安排下，政府如不參與市場(chǎng)，許多市場(chǎng)交易無法完成；另一方面是政府也有尋求利益最大化的動(dòng)機(jī)。根據(jù)現(xiàn)有的制度安排，政府相比于其他市場(chǎng)主體具有一定的權(quán)利優(yōu)勢(shì)，以至于形成了類似壟斷的地位，這一點(diǎn)在建設(shè)用地使用的情形中尤其明顯。當(dāng)企業(yè)對(duì)建設(shè)用地產(chǎn)生需求時(shí)，只能夠與政府進(jìn)行權(quán)利的交易，而政府出讓建設(shè)用地時(shí)，又利用了市場(chǎng)上的價(jià)格機(jī)制，即通過招拍掛的方式出讓土地，這就形成了政府的土地出讓收益。地方政府的土地出讓收益來源于，出讓土地使用權(quán)獲得的收入與土地征收的補(bǔ)償成本、土地開發(fā)成本之間的差額，這種收益就構(gòu)成政府市場(chǎng)行為動(dòng)力機(jī)制的一部分。

四、地方政府與農(nóng)民的互動(dòng)關(guān)系分析

鑒于地方政府具有多重身份，它與農(nóng)民之間的互動(dòng)就存在多種模式。我們假定政府以行政指令的方式分配土地是提供了一項(xiàng)公共產(chǎn)品，而政府參與市場(chǎng)，則作為交易主體。因此，地方政府與農(nóng)民的關(guān)系就可以分為，公共產(chǎn)品決策的互動(dòng)和市場(chǎng)上的相互競(jìng)爭(zhēng)。

在這里，要對(duì)農(nóng)村集體進(jìn)行說明。在地方政府和農(nóng)民之間，隔著農(nóng)村集體，目前農(nóng)村集體在大部分村莊都以村民委員會(huì)為代表。村民委員會(huì)的角色比較特殊，一方面具有準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)的特性，類似于政府機(jī)構(gòu)在村莊中的延續(xù)；另一方面作為農(nóng)民自治的基層組織，又代表了農(nóng)民的集體意志。在本文中，為了更好的展現(xiàn)地方政府與農(nóng)民之間的互動(dòng)，本文忽略村民委員會(huì)可能具有的獨(dú)立利益偏好訴求，將其進(jìn)行拆分。村民委員會(huì)中行政特性的部分，歸于地方政府的范疇，而村民委員會(huì)代表農(nóng)民意志的部分，歸于農(nóng)民。這樣在地方政府和農(nóng)民之間的阻隔就消失了，兩者可以直接進(jìn)行互動(dòng)。

(一)公共決策領(lǐng)域互動(dòng)關(guān)系

在分析公共產(chǎn)品領(lǐng)域地方政府與農(nóng)民決策邏輯之前，要進(jìn)行以下說明。第一，假定地方政府的行為符合目前農(nóng)村土地制度的相關(guān)規(guī)定，在征地過程中能夠給予農(nóng)民合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。第二，假定農(nóng)民社會(huì)具有民主特性，產(chǎn)生的集體行動(dòng)或集體反應(yīng)是由獨(dú)立的個(gè)人分別決策形成的。第三，假定政府以行政指令的方式進(jìn)行土地資源配置僅用于滿足公共利益，例如修路、建設(shè)公園等。

根據(jù)周雪光提出的“合法性基礎(chǔ)—權(quán)威類型—支配形式”的分析框架，我國地方政府的行為邏輯如圖2所示。其合法性基礎(chǔ)建立在法理權(quán)威和卡理斯瑪(Charisma)權(quán)威的混合體之上，而卡理斯瑪權(quán)威要求，領(lǐng)袖通過展示超凡稟賦來獲得追隨和服從。在這樣的合法性基礎(chǔ)上，一方面，官僚體制不斷擴(kuò)展，以滿足國家權(quán)力的合法性訴求；另一方面，官僚體制表現(xiàn)出“向上負(fù)責(zé)”的行為特性，自上而下能夠高效率的動(dòng)員，而自下而上的傳達(dá)往往受到限制。近幾年，雖然國家出臺(tái)了一系列的規(guī)章制度，希望構(gòu)建法理權(quán)威基礎(chǔ)上的合法性，但卡理斯瑪權(quán)威的影響依然存在，政府仍然需要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來構(gòu)筑合法性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績的激勵(lì)和壓力下，官僚機(jī)制進(jìn)一步擴(kuò)張，在一定程度上“經(jīng)營”地方經(jīng)濟(jì)。在這種行為邏輯的驅(qū)動(dòng)之下，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核和監(jiān)督，對(duì)下級(jí)政府的行為具有很強(qiáng)的引導(dǎo)作用。近年來，隨著人們需求多樣性的增加，政績不僅局限于經(jīng)濟(jì)增長，提高民生福利也成為政績的一個(gè)重要方面。這也就意味著對(duì)地方政府的考核，不再僅局限于GDP，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等都納入了政府績效考核的體系。地方政府在這樣的動(dòng)力和壓力下，具有擴(kuò)大以行政指令配置土地資源的動(dòng)機(jī)，一方面地方政府渴望更多的控制土地資源；另一方面地方政府希望利用土地資源去生產(chǎn)更多的公共產(chǎn)品，以實(shí)現(xiàn)政績的要求。

圖2 地方政府的行為邏輯

關(guān)于農(nóng)民的公共決策邏輯，本文借鑒布坎南提出的民主模型進(jìn)行分析。首先需要對(duì)農(nóng)民的范圍和行為進(jìn)行一定的假定。一是假定農(nóng)民的范圍是受到征地行為影響的所有農(nóng)民，不僅限于被征地的農(nóng)民；二是假定政府利用行政指令分配土地，屬于純公共產(chǎn)品，也就是這項(xiàng)安排帶來的收益，是在農(nóng)村集體成員中均等消費(fèi)的；三是假定個(gè)人知道，獲得這項(xiàng)公共產(chǎn)品的潛在成本和收益，并且獲得這項(xiàng)公共產(chǎn)品的價(jià)格，不隨公共產(chǎn)品數(shù)量的增加而變化，即公共產(chǎn)品的邊際成本不變。

在這樣的假定下，可以認(rèn)為公共消費(fèi)的決策，是以邊際的方式進(jìn)行的，可以為公共產(chǎn)品決策中的個(gè)人建立邊際評(píng)估曲線，如圖3 所示。這樣的邊際評(píng)估曲線表明，在一種支付制度下，個(gè)人會(huì)依據(jù)自己需要為公共產(chǎn)品支付的單位價(jià)格，來決定“購買”多少數(shù)量的公共產(chǎn)品。當(dāng)然，個(gè)人決定的“購買”數(shù)量，并不是最終公共產(chǎn)品供給量，這個(gè)數(shù)量僅反映個(gè)人的選擇傾向，正如圖3 中所示，假如公共產(chǎn)品的資金由征稅來提供，每單位商品征稅OC，在這種情況下，個(gè)人將支持所有低于OL 的公共產(chǎn)品供給方案，而反對(duì)多于OL 的方案。

圖3 公共產(chǎn)品決策中個(gè)人邊際評(píng)估曲線

一方面，政府傾向于擴(kuò)大征地范圍，更多的通過行政指令分配土地。通過前面對(duì)政府行為邏輯的說明可以看出，地方政府在“向上負(fù)責(zé)”的指引下，受到政績的壓力。不論是出于“經(jīng)營”地方經(jīng)濟(jì)的考慮，還是執(zhí)行中央有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等政策的要求，地方政府都傾向于將更多的土地控制在自己手中。這里要進(jìn)行說明的是，本部分所說的地方政府的傾向，并不涉及經(jīng)濟(jì)上的動(dòng)機(jī)，它是由官僚體制的運(yùn)行邏輯延伸出來的行為傾向，也就是說，即便沒有經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)，地方政府仍然希望擴(kuò)大征地范圍，創(chuàng)造出發(fā)展的“奇跡”，這也能夠解釋許多地方過度建設(shè)的現(xiàn)象。另一方面，農(nóng)民在公共決策中，也能夠同意擴(kuò)大征地范圍的方案。農(nóng)民的公共決策行為要受到支付制度的影響，不同的支付方式的安排，會(huì)影響農(nóng)民獲取信息的情況，從而增加個(gè)人對(duì)自身支付義務(wù)的不確定性和錯(cuò)誤認(rèn)知。在現(xiàn)行的土地模式下，個(gè)人如何對(duì)政府利用行政指令分配土地這一公共產(chǎn)品進(jìn)行支付呢? 首先，要衡量政府提供的這項(xiàng)公共產(chǎn)品的價(jià)值。從機(jī)會(huì)成本的角度看，政府通過行政指令直接將土地使用權(quán)分配到使用土地的單位或個(gè)人，其損失的由市場(chǎng)交易獲得的土地收益，就是這項(xiàng)公共產(chǎn)品的成本。其次，我們來看公眾怎樣為這項(xiàng)成本買單。當(dāng)然在目前的預(yù)算項(xiàng)目中，并沒有一項(xiàng)政府收入是專門對(duì)應(yīng)這項(xiàng)公共產(chǎn)品的，但通過對(duì)一些收入的拆分，可以發(fā)現(xiàn)其支付的方式。從目前的稅收制度來看，農(nóng)民主要由兩種方式支付這項(xiàng)成本:一是在農(nóng)村土地及其上建筑物流轉(zhuǎn)時(shí)繳納稅收；二是利用公共產(chǎn)業(yè)的收入來支付，之所以公共產(chǎn)業(yè)的收入算為農(nóng)民的支付，是因?yàn)槿绻@項(xiàng)收入不被利用，將降低對(duì)農(nóng)民的稅收水平。這里說的兩項(xiàng)僅為支付方式，并不代表其全部收入都用于政府分配土地這一項(xiàng)公共產(chǎn)品。

正是由于這樣的支付方式，造成了農(nóng)民決策不確定性和錯(cuò)誤認(rèn)知的增加。一方面，對(duì)土地及其上建筑物流轉(zhuǎn)征稅，其課稅標(biāo)的具有潛在變動(dòng)性，也就是納稅人可以很輕易的通過自身行為的調(diào)整來改變課稅標(biāo)的，從而影響其在公共產(chǎn)品中的支付份額，這增加了個(gè)人支付價(jià)格的不確定性。并且，由于在這項(xiàng)稅收中，納稅人改變課稅標(biāo)的的方法并不復(fù)雜，此時(shí)他會(huì)認(rèn)為，可以通過改變行為，而使用更少的成本，分享公共產(chǎn)品帶來的收益，這種類似“偷乘者”的思想，會(huì)使他傾向于支持高于最優(yōu)水平的公共產(chǎn)品供給方案。另一方面，由公共產(chǎn)業(yè)獲得的收入進(jìn)行支付，會(huì)引導(dǎo)決策個(gè)體產(chǎn)生錯(cuò)誤判斷，這種現(xiàn)象稱為“財(cái)政幻覺”。在這種情況下，個(gè)人意識(shí)不到自己在為公共產(chǎn)品進(jìn)行支出，個(gè)人的支出份額被模糊起來，但獲得的公共產(chǎn)品帶來的利益卻十分清晰，在這種情況下，個(gè)人會(huì)低估公共產(chǎn)品單位價(jià)格，而傾向于支持更大量的公共產(chǎn)品供給方案。綜上，在現(xiàn)有支付方式的影響下，農(nóng)民偏好位置不再是唯一確定的，而變成一個(gè)不確定的系列，如圖4 所示。L 點(diǎn)表示在信息完全情況下的最偏好的位置，L′和L″點(diǎn)之間是，個(gè)人受不完全信息影響產(chǎn)生的所有可能的決策，而個(gè)人所做判斷依賴的價(jià)格水平，可能位于陰影區(qū)域的任何位置上，并且最終贊成的方案，也傾向于大于信息完全時(shí)的選擇。正如賀雪峰指出的那樣“中西部地區(qū)的農(nóng)民大都是盼著征地的”，這種結(jié)果反過來又增加了地方政府的政績壓力。

圖4 不確定和錯(cuò)誤認(rèn)知下個(gè)人決策區(qū)間

(二)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域互動(dòng)關(guān)系

在農(nóng)村土地市場(chǎng)上，地方政府和農(nóng)民針對(duì)土地資源的實(shí)際占有展開競(jìng)爭(zhēng)，在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則就是市場(chǎng)價(jià)格，誰的價(jià)格高，誰就獲得土地。在農(nóng)用地市場(chǎng)上，農(nóng)用地的供給方為農(nóng)村居民和農(nóng)村集體，農(nóng)用地的需求方為農(nóng)村居民、農(nóng)村集體和地方政府，這里地方政府“收購”土地的農(nóng)用使用權(quán)，并可以將土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。在建設(shè)用地的市場(chǎng)上，供給方為地方政府和農(nóng)村集體，需求方為使用建設(shè)用地的單位、企業(yè)和個(gè)人。并且，在建設(shè)用地供給市場(chǎng)上，地方政府和農(nóng)村集體所處的市場(chǎng)是依據(jù)規(guī)劃分割的，在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的，由地方政府供給，而城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍外的經(jīng)營性建設(shè)用地，由農(nóng)村集體供給。在這樣一個(gè)體系之中(見圖5)，土地資源的配置并不完全依賴市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，地方政府和農(nóng)民也并非平等的市場(chǎng)主體，無法平等地進(jìn)行市場(chǎng)交易。

圖5 農(nóng)村土地市場(chǎng)上供求關(guān)系

政府的特殊性扭曲了農(nóng)民和地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)行為，這一點(diǎn)就表現(xiàn)為地方政府可以對(duì)土地價(jià)格施加影響。正如陸道平和鐘偉軍指出，現(xiàn)有的改革是在原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府推動(dòng)實(shí)行的，這導(dǎo)致中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到政治因素的影響更加明顯。改革開放以來，政府為了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長和工業(yè)化，干預(yù)住宅用地和工業(yè)用地配置，刻意壓低工業(yè)土地價(jià)格，形成了土地資源越稀缺土地價(jià)格反而越低廉的特殊現(xiàn)象。但價(jià)格管制并不能抑制競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)張五常的觀點(diǎn)，在市價(jià)不能完全起作用時(shí)，就會(huì)有其他的規(guī)則進(jìn)行補(bǔ)充，從而對(duì)個(gè)人的行為產(chǎn)生不同的指引。在土地供給中，地方政府能夠控制土地價(jià)格，但并不能改變土地資源稀缺的事實(shí)。為了滿足低價(jià)帶來的超額土地需求，政府不得不設(shè)法加大征地范圍、限制農(nóng)民宅基地使用，有時(shí)甚至不惜占用優(yōu)質(zhì)耕地，這都加劇了與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系。另外，由于政府能夠干預(yù)市場(chǎng)，企業(yè)不得不從政府手中獲取土地，這一方面影響了農(nóng)村集體的土地流轉(zhuǎn)，另一方面作為土地需求方的企業(yè)為了獲得土地，不僅要支付相應(yīng)的價(jià)格，還要付出別的代價(jià)，這就為“尋租”提供了空間。

盡管與農(nóng)民和農(nóng)村集體的沖突會(huì)一定程度上限制政府的征地行為，但這并不會(huì)削弱政府在土地市場(chǎng)上的優(yōu)勢(shì)地位。地方政府不僅能夠通過土地獲得出讓收入，還能夠利用土地進(jìn)行引資和融資，這形成了巨大的財(cái)政激勵(lì)，推動(dòng)地方政府去繼續(xù)干預(yù)土地市場(chǎng)。而隨著地方政府手中土地?cái)?shù)量的增加，地方政府逐步獲得規(guī)模優(yōu)勢(shì)，加上政府本身具備的管理和信息優(yōu)勢(shì)，使得政府不論作為土地需求方還是土地供給方均優(yōu)于其他方。企業(yè)更愿意從政府手中獲得土地，農(nóng)民也愿意將手中的土地賣給政府，以獲得比流轉(zhuǎn)更高的收益，地方政府的優(yōu)勢(shì)地位進(jìn)一步加強(qiáng)。雖然，地方政府的出讓和抵押行為，也加大了自身的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但是政府的征地行為仍然激勵(lì)大于約束。在這種情況下，一旦發(fā)生沖突，農(nóng)民和農(nóng)村集體會(huì)更加弱勢(shì)，他們的權(quán)益也更加難以保障。

(三)總結(jié)

從以上互動(dòng)關(guān)系的分析來看，地方政府在公共決策和參與市場(chǎng)方面，并沒有受到足夠的約束，農(nóng)民的意愿并不能對(duì)地方政府的行為形成有效制約，導(dǎo)致地方政府與農(nóng)民的行為邊界不清，農(nóng)民的權(quán)益難以保障。

從公共決策領(lǐng)域來看，地方政府的征地行為具有自我激勵(lì)機(jī)制，通過政府官僚體制邏輯和農(nóng)村公眾決策邏輯的雙重肯定，政府征地范圍有擴(kuò)張趨勢(shì)。一方面，地方政府迫于政績的壓力，為了完成上級(jí)政府的政治任務(wù)，不得不更多地征地，提高公共服務(wù)水平。另一方面，農(nóng)民由于受到現(xiàn)行財(cái)政制度的影響，在決策方面具有不確定性和錯(cuò)誤判斷，容易過高的估計(jì)公共產(chǎn)品帶來的好處，而低估個(gè)人負(fù)擔(dān)的成本，因此容易同意超過最優(yōu)水平的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方案，這種行為又進(jìn)一步加大了地方政府的政績壓力，使其不得不增加征地行為。

從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域來看，地方政府由于其身份的特殊性，和農(nóng)民競(jìng)爭(zhēng)土地資源的實(shí)際占有時(shí)，相比于農(nóng)民和農(nóng)村集體具有一定的優(yōu)勢(shì)。地方政府為了控制土地價(jià)格、滿足土地需求，不得不設(shè)法加大征地范圍。而隨著地方政府手中土地?cái)?shù)量的增加，地方政府逐漸獲得規(guī)模優(yōu)勢(shì)，使得其與農(nóng)民和企業(yè)之間的利益制衡關(guān)系發(fā)生變化，企業(yè)和農(nóng)民更加愿意與政府合作，這又進(jìn)一步加強(qiáng)了政府的優(yōu)勢(shì)地位，破壞了農(nóng)民的交易自由。

五、研究結(jié)論及政策選擇

(一)研究結(jié)論

在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度下，對(duì)地方政府與農(nóng)民的互動(dòng)關(guān)系的分析不應(yīng)再局限于沖突、政府支配的角度，而應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民視為治理的主體，從決策開始考慮農(nóng)民的意愿。本文構(gòu)建了一個(gè)分析框架，利用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、公共決策理論和組織社會(huì)學(xué)理論，從公共決策領(lǐng)域到市場(chǎng)交易領(lǐng)域全面地分析了地方政府和農(nóng)民的互動(dòng)邏輯。

首先，通過對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)安排的梳理可以發(fā)現(xiàn)，地方政府在農(nóng)村土地的管理上，仍然發(fā)揮重要作用。尤其是在土地用途管理方面，任何土地用途的變更都要受到政府的審批，大部分土地流轉(zhuǎn)行為都要在政府進(jìn)行登記。在農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地的使用和流轉(zhuǎn)過程中，用地需求方和用地供給方都不可避免地與政府發(fā)生聯(lián)系。

其次，地方政府在農(nóng)村土地的使用和流轉(zhuǎn)過程中扮演了兩種類型的角色:一種是配置土地資源的經(jīng)濟(jì)組織形式，另一種是參與市場(chǎng)的主體。作為配置土地資源的經(jīng)濟(jì)組織形式時(shí)，地方政府通過行政指令配置土地資源，用行政成本代替市場(chǎng)的高額交易成本。而作為參與市場(chǎng)的主體時(shí)，地方政府根據(jù)自身的利益和偏好，利用市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源。在實(shí)踐中，這兩種角色并不是非此即彼，更多情況下地方政府會(huì)以這兩種角色的混合形式，參與到農(nóng)村土地的配置之中。

最后，地方政府具有多重身份，使得與農(nóng)民的互動(dòng)就具有多種模式，可以分為公共決策領(lǐng)域的互動(dòng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的互動(dòng)。在公共決策領(lǐng)域，地方政府在追求合法性和“向上負(fù)責(zé)”的指引下，表現(xiàn)出擴(kuò)大征地的傾向。而在農(nóng)民公共決策中，由于現(xiàn)行支付制度傳達(dá)的信息不足且具有誤導(dǎo)性，農(nóng)民通常不能完全了解自身的支付價(jià)格，在決策時(shí)能夠同意擴(kuò)大征地范圍的方案。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，地方政府相比于農(nóng)村集體和農(nóng)民更具有優(yōu)勢(shì)，這種優(yōu)勢(shì)最初體現(xiàn)為價(jià)格優(yōu)勢(shì)和地位優(yōu)勢(shì)，后續(xù)體現(xiàn)為規(guī)模優(yōu)勢(shì)。不斷增強(qiáng)的政府優(yōu)勢(shì)，扭曲了地方政府與農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)行為。總體來看，地方政府在公共決策領(lǐng)域和市場(chǎng)交易領(lǐng)域均沒有得到足夠的約束，在地方政府與農(nóng)民的互動(dòng)中，農(nóng)民的意愿不能得到有效表達(dá)，地方政府易于超出其行為邊界，做出損害農(nóng)民權(quán)益的行為。

(二)政策選擇

在現(xiàn)行的土地制度下，通過地方政府和農(nóng)民的互動(dòng)，在公共領(lǐng)域，地方政府權(quán)責(zé)不斷擴(kuò)張；在私人領(lǐng)域，地方政府與農(nóng)民、農(nóng)村集體的利益制衡關(guān)系受到扭曲。為了解決這一問題，不僅要考慮直接相關(guān)的制度調(diào)整，還要考慮相關(guān)財(cái)政制度的調(diào)整。

第一，完善相關(guān)的法律制度，建立與之相適應(yīng)的監(jiān)督與約束機(jī)制。將增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、暢通農(nóng)民意愿表達(dá)渠道、嘗試工業(yè)土地直接入市、控制地方政府債務(wù)等改進(jìn)建議，明確為具體的法律條文，并設(shè)定合理的標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)農(nóng)民與農(nóng)村集體的交易自由。加強(qiáng)對(duì)地方政府行為的約束和監(jiān)督，通過法律的剛性保障，抑制權(quán)力越軌行為的發(fā)生。同時(shí)對(duì)農(nóng)村集體行為也要進(jìn)行嚴(yán)格管理，保障農(nóng)村集體行為能夠有效反映農(nóng)民偏好。

第二，調(diào)整相關(guān)的財(cái)政制度。地方政府和農(nóng)民的互動(dòng)不僅發(fā)生在市場(chǎng)上，也發(fā)生在公共產(chǎn)品的決策之中，如果任由公共產(chǎn)品領(lǐng)域中地方政府權(quán)責(zé)擴(kuò)張，地方政府就難免會(huì)利用市場(chǎng)來實(shí)行土地財(cái)政、土地引資、土地融資等，進(jìn)而難免會(huì)與農(nóng)民和集體發(fā)生沖突。在農(nóng)民進(jìn)行公共決策的過程中，財(cái)政制度的安排對(duì)農(nóng)民行為起到非常重要的影響，如果能夠通過調(diào)整財(cái)政制度，增加個(gè)人對(duì)其承擔(dān)的公共產(chǎn)品成本份額的認(rèn)識(shí)，就能夠增加個(gè)人決策的確定性，避免其受到“財(cái)政幻覺”的影響。因此，推動(dòng)土地財(cái)產(chǎn)稅制度的整體性、系統(tǒng)性改革十分重要。我國目前的土地相關(guān)稅制，在取得和保有環(huán)節(jié)征稅不足，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)整體稅率過高，在土地流轉(zhuǎn)收益環(huán)節(jié)未能發(fā)揮有效作用。針對(duì)這些問題，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建地方財(cái)政長效運(yùn)行機(jī)制，對(duì)土地保有、流轉(zhuǎn)和收益環(huán)節(jié)稅制進(jìn)行整體性調(diào)整，將土地征稅的重點(diǎn)放到保有環(huán)節(jié)，并加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益的稅收征管，這樣課稅標(biāo)的不容易受到個(gè)人行為的影響，從而能夠增加個(gè)人在公共決策中的確定性。

第三，構(gòu)建平等、公平的土地市場(chǎng)。將土地資源確權(quán)到農(nóng)民手中，保障農(nóng)民土地權(quán)利的行使。對(duì)目前土地資本得益權(quán)、履行債務(wù)權(quán)，以及宅基地相關(guān)權(quán)益中規(guī)定不清晰的部分進(jìn)行完善，放松對(duì)土地轉(zhuǎn)用和不同所有制土地市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制。完善相關(guān)的制度和辦法，統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)和權(quán)屬證書等，增強(qiáng)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)保障。同時(shí)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)交易主體地位平等，建立公平的交易規(guī)則和統(tǒng)一的定價(jià)體系，更多地讓市場(chǎng)供求和價(jià)格發(fā)揮資源配置作用，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。并且，抑制政府管理權(quán)濫用，嚴(yán)格將政府征地限制在公共利益目的之內(nèi)，明確政府規(guī)劃的作用和目的，改變政府通過規(guī)劃侵占農(nóng)民土地權(quán)利的局面，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。