呂 鳴

（上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院，上海 201306）

2019年4月，習(xí)近平提出了海洋命運(yùn)共同體的重要理念。海洋命運(yùn)共同體是人類(lèi)命運(yùn)共同體國(guó)際法思想的引申和發(fā)展，為當(dāng)今國(guó)際法發(fā)展提供新動(dòng)能。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)高度重視海洋生態(tài)文明建設(shè)，持續(xù)加強(qiáng)海洋環(huán)境污染防治，保護(hù)海洋生物多樣性，實(shí)現(xiàn)海洋資源有序開(kāi)發(fā)利用，為子孫后代留下一片碧海藍(lán)天”。［1］464這一科學(xué)論斷是人類(lèi)命運(yùn)共同體理論體系不斷豐富的最新成果，為我國(guó)參與國(guó)際海洋生態(tài)環(huán)境的治理，提出了全新和更高的政治要求。

海洋法是國(guó)際法的一個(gè)重要組成部分。海洋法的發(fā)展既受到國(guó)際實(shí)踐的驅(qū)動(dòng)，也受到先進(jìn)理念的引領(lǐng)。海洋命運(yùn)共同體思想秉持可持續(xù)發(fā)展、海洋生態(tài)文明、普惠、海洋共治原則，將為破解國(guó)際海洋立法難題注入新動(dòng)力，為推動(dòng)全球治理提供可行方案，開(kāi)啟海洋生物資源養(yǎng)護(hù)法律的新時(shí)代。因此，在海洋命運(yùn)共同體視域下，養(yǎng)護(hù)海洋生物資源是共同體成員的共同義務(wù)和責(zé)任。在當(dāng)今國(guó)際社會(huì)，非法、不報(bào)告和不受管制的捕撈行為（Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，簡(jiǎn)稱(chēng)“IUU行為”）時(shí)有發(fā)生，屢禁不止，這勢(shì)必嚴(yán)重威脅海洋生物資源的繁衍生息和可持續(xù)發(fā)展，造成海洋生態(tài)環(huán)境惡化，對(duì)海洋命運(yùn)共同體構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織的統(tǒng)計(jì)，IUU行為每年造成2 600萬(wàn)噸海產(chǎn)品的損失，價(jià)值高達(dá)230億美元。這在很大程度上影響到了占全球人口12%的漁業(yè)人口的切實(shí)利益。［2］我國(guó)作為海洋命運(yùn)共同體的倡導(dǎo)國(guó)，理應(yīng)基于國(guó)際法義務(wù)并從人類(lèi)共同利益出發(fā)，對(duì)進(jìn)入我國(guó)水域的IUU漁船采取必要法律措施，維護(hù)人類(lèi)共同的海洋利益。

實(shí)踐中，最具代表性意義的案例莫過(guò)于“安德烈·多爾戈夫”號(hào)輪（F/S Andrey Dolgov，簡(jiǎn)稱(chēng)“多爾戈夫”號(hào)輪）案，該案是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的“亮劍2017”漁政專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)十大案例之一，也是新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)首次處置外國(guó)IUU漁船。［3］新華社對(duì)此亦作了專(zhuān)門(mén)報(bào)道，肯定該案的重要價(jià)值。［4］為了逃避打擊和被追蹤，“多爾戈夫”號(hào)輪輪番變換船籍，并懸掛不同國(guó)家的方便旗，在公海上長(zhǎng)期從事非法捕撈行為，屬于一艘典型的IUU漁船。

我國(guó)執(zhí)法部門(mén)在處理“多爾戈夫”號(hào)輪案時(shí)，遇到法理和實(shí)務(wù)的雙重挑戰(zhàn)。這與我國(guó)倡導(dǎo)的海洋命運(yùn)共同體、履行大國(guó)義務(wù)的承諾形成反差。因此，在我國(guó)《漁業(yè)法》進(jìn)行重大修訂的關(guān)鍵時(shí)刻，如何以海洋命運(yùn)共同體理念為理論指引，不斷健全和完善我國(guó)在海洋生物資源養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域的法律制度，以便今后更好地應(yīng)對(duì)類(lèi)似案件，是一項(xiàng)極為迫切和現(xiàn)實(shí)的重要法律課題。

一、我國(guó)在海洋生物資源養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域行使普遍管轄權(quán)面臨的法律挑戰(zhàn)

“多爾戈夫”號(hào)輪案的典型性和復(fù)雜性在于，當(dāng)事漁船的船籍為柬埔寨，船舶所有人和貨物所有人住所地均在伯利茲，非法捕撈行為發(fā)生在我國(guó)水域之外的公海，進(jìn)入我國(guó)是為了轉(zhuǎn)運(yùn)而非進(jìn)口。當(dāng)事漁船除了在我國(guó)轉(zhuǎn)運(yùn)卸貨之外，與我國(guó)沒(méi)有任何實(shí)際聯(lián)系。據(jù)此，我國(guó)對(duì)“多爾戈夫”號(hào)輪及其公海非法捕撈行為采取法律措施，既無(wú)法基于船旗國(guó)行使管轄權(quán)，也無(wú)法基于屬地原則行使管轄權(quán)，因而只能基于普遍管轄權(quán)。

普遍管轄權(quán)一直以來(lái)是一個(gè)極富爭(zhēng)議的問(wèn)題，我國(guó)駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)在發(fā)言時(shí)曾指出，普遍管轄權(quán)僅僅是一個(gè)學(xué)術(shù)概念，不構(gòu)成一項(xiàng)國(guó)際法規(guī)則。盡管如此，在傳統(tǒng)意義上似乎存在兩點(diǎn)共識(shí)：一是普遍管轄權(quán)僅僅是一種刑事管轄權(quán)；二是行使普遍管轄權(quán)的國(guó)家與犯罪主體、犯罪行為、犯罪客體不存在屬人、屬地或保護(hù)等實(shí)際聯(lián)系。這些爭(zhēng)議與共識(shí)均起源于海洋的管轄權(quán)，然而，在我國(guó)的法律體系中尚未得到充分的細(xì)化和必要的拓展及相應(yīng)的立法支撐。例如，我國(guó)《刑法》第九條幾乎是唯一涉及普遍管轄權(quán)的規(guī)定，且缺乏具體的執(zhí)行機(jī)制。特別是在公海非法捕撈行為遠(yuǎn)未上升到國(guó)際罪行的背景下，上述條文也無(wú)法為我國(guó)履行有關(guān)公約義務(wù)，與國(guó)際社會(huì)共同打擊IUU行為，提供充分和具有可操作性的國(guó)內(nèi)法依據(jù)。

應(yīng)該指出，“多爾戈夫”號(hào)輪案的核心問(wèn)題，在于應(yīng)如何處罰該漁船的非法捕撈行為，以及如何處理非法的漁獲物。由于現(xiàn)行立法難以追究當(dāng)事漁船人員的刑事責(zé)任，我國(guó)《漁業(yè)法》就成為主要適用的法律。尤其是在處置過(guò)程中，國(guó)內(nèi)法缺乏普遍管轄權(quán)行使機(jī)制問(wèn)題也顯得十分突出，主要表現(xiàn)為國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法在銜接機(jī)制上出現(xiàn)斷裂。歸結(jié)起來(lái)，我國(guó)執(zhí)法部門(mén)面臨的法律困擾大致體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）適用法律可以自洽的管轄權(quán)依據(jù)存疑

我國(guó)《漁業(yè)法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)的內(nèi)水、灘涂、領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及中華人民共和國(guó)管轄的一切其他海域從事養(yǎng)殖和捕撈水生動(dòng)物、水生植物等漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，都必須遵守本法?！边@就意味著該法的適用將嚴(yán)格限定在屬地管轄的范圍之內(nèi)。

本案中，“多爾戈夫”號(hào)輪的非法捕撈行為，案發(fā)于南極公海水域，不屬于我國(guó)主權(quán)管轄的范圍，只有部分運(yùn)輸行為發(fā)生于我國(guó)水域內(nèi)。因而從法解釋學(xué)的角度，只能對(duì)我國(guó)《漁業(yè)法》第二條列舉式規(guī)范中的“等”字作擴(kuò)張解釋?zhuān)瑢?dāng)事漁船的運(yùn)輸行為作為我國(guó)《漁業(yè)法》第二條所指的“漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)”，才可以勉強(qiáng)確立國(guó)內(nèi)法意義上的管轄權(quán)。作此解釋適用《漁業(yè)法》似乎具有一定依據(jù)，但是，這種擴(kuò)張解釋仍存在嚴(yán)重的法理缺陷。擴(kuò)張解釋原本就屬于文義解釋?zhuān)瑧?yīng)當(dāng)限于法律條文文義本身而不能無(wú)限擴(kuò)張。［5］具體聯(lián)系到《漁業(yè)法》第二條規(guī)定，該條僅將“養(yǎng)殖和捕撈水生動(dòng)物、水生植物”作為“漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)”，并未將漁船實(shí)施捕撈行為之后附隨運(yùn)輸漁獲物的行為也納入其中。從語(yǔ)義學(xué)上探究，所謂“生產(chǎn)”，是指“人們使用工具來(lái)創(chuàng)造各種生產(chǎn)資料和生活資料”，［6］1160而“運(yùn)輸”系指“用交通工具把物資或人從一個(gè)地方運(yùn)到另一個(gè)地方”，［6］1163兩者的區(qū)別顯而易見(jiàn)，歸入同類(lèi)范疇未免牽強(qiáng)附會(huì)。因此，此種擴(kuò)張解釋勢(shì)必與“同類(lèi)解釋規(guī)則”形成沖突，引發(fā)學(xué)界及實(shí)務(wù)界對(duì)能否適用《漁業(yè)法》第二條的困惑，甚至在很大程度上損害了適用《漁業(yè)法》的正當(dāng)性。

（二）涉外漁政處罰缺乏針對(duì)IUU漁船的實(shí)體規(guī)則

實(shí)際上，我國(guó)《漁業(yè)法》的制定和頒布實(shí)施，并沒(méi)有涉及針對(duì)IUU漁船的違法處置條款。加之，外國(guó)漁船的非法捕撈行為發(fā)生在公海上，完全依據(jù)國(guó)內(nèi)法對(duì)其漁獲物采取沒(méi)收的處罰措施，其合法性和針對(duì)性存疑。具體來(lái)說(shuō)，主要存在以下兩方面的問(wèn)題：

第一，《漁業(yè)法》難以處罰公海上外國(guó)漁船的非法捕撈行為?！稘O業(yè)法》對(duì)于捕撈行為的管制，主要為實(shí)施許可證制度。但是，該法沒(méi)有、也不可能規(guī)定，外國(guó)漁船在公海從事捕撈作業(yè)的，需要獲得我國(guó)的捕撈許可證。盡管“多爾戈夫”號(hào)輪在南極水域?qū)嵤┝诉`反國(guó)際公約的非法捕撈行為，但其非法性并非源自《漁業(yè)法》，因此，亦無(wú)法根據(jù)該法給予相應(yīng)的處罰。如果最終不將IUU漁船移交船旗國(guó)或徑行沒(méi)收，涉案漁船仍處于原所有人的控制之下，難以起到震懾和打擊IUU行為之作用，也有悖于我國(guó)應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際法義務(wù)，嚴(yán)重影響我國(guó)的國(guó)際形象和威望。就《漁業(yè)法》第四十六條的文義而言，“責(zé)令離開(kāi)”和“驅(qū)逐”是針對(duì)外國(guó)漁船首要的行政處罰措施，并不宜適用于IUU漁船。而根據(jù)《漁業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，只有在“情節(jié)嚴(yán)重”時(shí)，“可以沒(méi)收漁船”，即沒(méi)收僅是一種可選手段，并未考慮到如何打擊IUU行為的特殊性問(wèn)題。

從世界范圍審視，國(guó)際上對(duì)于IUU漁船的處理大致可以分為兩種模式：一是徑行沒(méi)收并且銷(xiāo)毀；二是移交船旗國(guó)。采取前者的，有澳大利亞、印度尼西亞、泰國(guó)等，采取后者的，主要有美國(guó)等國(guó)家。對(duì)于方便旗漁船，徑行沒(méi)收并且銷(xiāo)毀是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)主要采取的模式，由于方便旗船國(guó)家怠于甚至拒絕行使管轄權(quán)，因此，沒(méi)收漁船很難引發(fā)是否損害主權(quán)的爭(zhēng)議；而對(duì)于非方便旗漁船，移交是主要模式，沒(méi)收則較為罕見(jiàn)，因?yàn)樾枰M可能避免與船旗國(guó)管轄權(quán)形成沖突，防止后續(xù)引起外交風(fēng)波。我國(guó)是這一模式下主要的受移交國(guó)之一。

第二，《漁業(yè)法》無(wú)法區(qū)別處理沒(méi)收的漁獲物。2017年修正的《行政處罰法》第五十三條規(guī)定，依法沒(méi)收的財(cái)物應(yīng)當(dāng)拍賣(mài)，所得價(jià)款上繳國(guó)庫(kù)。2017年12月，我國(guó)執(zhí)法部門(mén)公開(kāi)拍賣(mài)了漁獲物，扣除必要的費(fèi)用之后，共獲得大約33萬(wàn)澳大利亞元的價(jià)款。［7］本案中，漁獲物來(lái)自南極地區(qū)，屬于《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的保護(hù)對(duì)象。我國(guó)在處置該案之后，如果狹義地依照國(guó)內(nèi)法的規(guī)定，將拍賣(mài)價(jià)款收繳國(guó)庫(kù)是極不適宜的，這將間接導(dǎo)致我國(guó)成為公海IUU行為的經(jīng)濟(jì)受益方，有損于我國(guó)作為該公約締約國(guó)的地位。最終，我國(guó)決定將所得價(jià)款捐贈(zèng)于南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)，并設(shè)立了中國(guó)基金。［8］這是我國(guó)首次將沒(méi)收財(cái)物以捐獻(xiàn)的方式轉(zhuǎn)交國(guó)際組織，在行政處罰歷史上是一種全新的嘗試，具有里程碑式的意義。但令人遺憾的是，我國(guó)《漁業(yè)法》仍無(wú)法為捐贈(zèng)這種處理方式提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

（三）涉外漁政處罰缺乏關(guān)于IUU漁船的程序規(guī)則

第一，《漁業(yè)法》缺少扣押、移交和緊追IUU漁船的特別程序。截至2020年7月，全球12個(gè)區(qū)域漁業(yè)管理組織共列明311艘IUU漁船。［9］打擊IUU行為的核心和關(guān)鍵問(wèn)題，是如何處置IUU漁船。如果不對(duì)IUU漁船進(jìn)行扣押，容易造成涉案漁船逃逸（例如“多爾戈夫”號(hào)輪案），嚴(yán)重影響案件的調(diào)查和處罰。《漁業(yè)法》沒(méi)有設(shè)定扣押漁船的行政強(qiáng)制措施及程序，是導(dǎo)致“多爾戈夫”號(hào)輪逃逸的原因之一。如前所述，按照當(dāng)事漁船船旗性質(zhì)的不同，處理漁船的方式應(yīng)當(dāng)在沒(méi)收和移交之間有所區(qū)別?！稘O業(yè)法》未考慮到將當(dāng)事漁船移交船旗國(guó)的程序，隱含著與船旗國(guó)管轄權(quán)沖突的風(fēng)險(xiǎn)。由于欠缺扣押程序，“多爾戈夫”號(hào)輪在我國(guó)執(zhí)法部門(mén)調(diào)查期間逃逸。2017年5月，改名后的“多爾戈夫”號(hào)輪再次掛靠我國(guó)港口，并再次成功逃逸，造成了惡劣的國(guó)際影響。在這一問(wèn)題上，我國(guó)《漁業(yè)法》并未規(guī)定相應(yīng)的緊追權(quán)，這勢(shì)必不利于執(zhí)法部門(mén)采取進(jìn)一步的行動(dòng)。

第二，涉外法律文書(shū)的送達(dá)與漁獲物的保存形成時(shí)間上的沖突。在涉外案件中，由于漁船具有極強(qiáng)的移動(dòng)性，其船籍和所有人國(guó)籍復(fù)雜，相關(guān)法律文書(shū)的送達(dá)就成為行政處罰程序正當(dāng)性的首要問(wèn)題?！岸酄柛攴颉碧?hào)輪案中，當(dāng)事漁船在行政處罰調(diào)查之前，已經(jīng)逃離我國(guó)港口。這給行政處罰中的告知、送達(dá)程序帶來(lái)極大的困難。反復(fù)的郵寄均未有效送達(dá)，執(zhí)法部門(mén)不得不進(jìn)行耗時(shí)甚久的公告送達(dá)。IUU漁船的漁獲物，區(qū)別于一般的違法所得，通常需要低溫冷凍保存，且無(wú)法長(zhǎng)久保存，存在倉(cāng)儲(chǔ)貶損率高、冷庫(kù)儲(chǔ)存費(fèi)用極為昂貴等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本案中，從扣押漁獲物至拍賣(mài)漁獲物，實(shí)際耗時(shí)1年半有余，其中送達(dá)程序占據(jù)了大部分時(shí)間，漁獲物的倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用和貶值損失進(jìn)一步擴(kuò)大，凸顯了行政處罰一般程序與涉外漁政處罰特殊性的沖突。最終漁獲物的拍賣(mài)所得，扣除拍賣(mài)費(fèi)用和倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用之后，僅剩余人民幣165.6萬(wàn)元，不足新鮮犬牙魚(yú)價(jià)值的7%。

二、海洋命運(yùn)共同體理念的國(guó)際法

淵源與我國(guó)應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)

“多爾戈夫”號(hào)輪案表面上是一個(gè)普通的涉外行政處罰案件，但其實(shí)質(zhì)卻反映了我國(guó)如何履行國(guó)際公約義務(wù)、國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法如何通過(guò)管轄權(quán)制度有效銜接的法理問(wèn)題。在海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域，傳統(tǒng)的普遍管轄權(quán)理論往往局限于刑法學(xué)領(lǐng)域，無(wú)法在涉外行政處罰案件中發(fā)揮其應(yīng)有的功能。海洋命運(yùn)共同體理念，作為人類(lèi)命運(yùn)共同體國(guó)際法思想的重要組成部分，完全具備完整的國(guó)際法淵源，從全新的政治高度，為我國(guó)履行海洋生物資源養(yǎng)護(hù)義務(wù)、維護(hù)整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能至關(guān)重要。同時(shí)，為管制外國(guó)漁船在公海從事非法捕撈，打擊IUU行為提供了全新的理論基礎(chǔ)。

（一）海洋命運(yùn)共同體理念的國(guó)際法淵源

人類(lèi)命運(yùn)共同體思想是繼和平共處五項(xiàng)原則之后，我國(guó)對(duì)國(guó)際法的又一重大貢獻(xiàn)。作為海洋命運(yùn)共同體的上位概念，人類(lèi)命運(yùn)共同體思想已經(jīng)產(chǎn)生重大的國(guó)際法影響，并多次載入國(guó)際性文件。［10］尤其是《聯(lián)合國(guó)憲章》序言中提到的“力行容恕，彼此以善鄰之道，和睦相處，……運(yùn)用國(guó)際機(jī)構(gòu)，以促成全球人民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)之進(jìn)展”和第1條提到的“構(gòu)成一協(xié)調(diào)各國(guó)行動(dòng)之中心，以達(dá)成上述共同目的”等具備國(guó)際法效力的規(guī)定，與習(xí)近平闡述的“人類(lèi)命運(yùn)共同體，顧名思義，就是每個(gè)民族、每個(gè)國(guó)家的前途命運(yùn)都緊緊聯(lián)系在一起，應(yīng)該風(fēng)雨同舟，榮辱與共，努力把我們生于斯、長(zhǎng)于斯的這個(gè)星球建成一個(gè)和睦的大家庭，把世界各國(guó)人民對(duì)美好生活的向往變成現(xiàn)實(shí)”，［1］433具有共通的法哲學(xué)意蘊(yùn)。海洋命運(yùn)共同體亦具備現(xiàn)實(shí)的國(guó)際法淵源。

1.海洋命運(yùn)共同體的“基本法”：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋法公約》）自1982年通過(guò)至今，共有168個(gè)締約方。該公約以320條法律條文的體量，奠定了人類(lèi)社會(huì)最基本的海洋共同秩序，在締約方之間建構(gòu)了穩(wěn)定的共同體狀態(tài)，是海洋命運(yùn)共同體的基本法，“其深遠(yuǎn)意義僅次于《聯(lián)合國(guó)憲章》”?！逗Ｑ蠓üs》在序言中提到，“有需要通過(guò)本公約，在妥為顧及所有國(guó)家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便利國(guó)際交通和促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)以及研究、保護(hù)和保全海洋環(huán)境”。

在具體制度方面，《海洋法公約》基于“海洋區(qū)域論”，將海洋劃分為領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海等，建構(gòu)了不同的法律制度；對(duì)公海海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了原則性的規(guī)定；以人類(lèi)的共同繼承財(cái)產(chǎn)定義國(guó)家管轄之外的海底區(qū)域，設(shè)立國(guó)際海底管理局予以動(dòng)態(tài)管理；創(chuàng)設(shè)多元爭(zhēng)端解決機(jī)制，禁止任何國(guó)家在海洋爭(zhēng)端中訴諸武力。《海洋法公約》生效以來(lái)，締約方通過(guò)國(guó)際法實(shí)踐，形成了穩(wěn)定的共同體秩序，在海洋生物資源養(yǎng)護(hù)方面開(kāi)展了卓有成效的合作。

2.海洋命運(yùn)共同體的“特別法”：區(qū)域海洋生物資源養(yǎng)護(hù)諸公約

依照《海洋法公約》第118條的規(guī)定，締約方負(fù)有養(yǎng)護(hù)公海生物資源之共同義務(wù)，并“應(yīng)在適當(dāng)情形下進(jìn)行合作，以設(shè)立分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織”。為此，國(guó)際社會(huì)共締結(jié)了17個(gè)區(qū)域漁業(yè)管理組織公約，［11］其管轄權(quán)覆蓋了幾乎所有的公海水域，形成了《海洋法公約》大共同體秩序下的區(qū)域小共同體秩序，是《海洋法公約》的“特別法”，在養(yǎng)護(hù)公海生物資源、消弭海洋“公地悲劇”方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。依照這些國(guó)際公約設(shè)立的區(qū)域漁業(yè)管理組織，動(dòng)態(tài)地管理所轄水域，定期舉行成員國(guó)會(huì)議，發(fā)布各種養(yǎng)護(hù)措施，制定新的養(yǎng)護(hù)規(guī)則，使得成員國(guó)在主權(quán)平等、相互協(xié)商的基礎(chǔ)上，形成區(qū)域內(nèi)特殊的行為準(zhǔn)則，規(guī)范了曾經(jīng)無(wú)序的公海捕魚(yú)自由，努力恢復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康，積極為保護(hù)海洋生物資源多樣性做出貢獻(xiàn)。在這方面較具影響力的國(guó)際法事件，是2016年南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)通過(guò)的設(shè)立羅斯海地區(qū)海洋保護(hù)區(qū)（Ross Sea Region Marine Protected Area）的決議，［12］約155萬(wàn)平方公里的海域被禁止商業(yè)性捕撈長(zhǎng)達(dá)35年。這表明，在設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的同時(shí)，限制甚至禁止相當(dāng)長(zhǎng)期限的漁業(yè)活動(dòng)，不僅僅是為了養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源，更為重要的是保護(hù)南極海洋生物的多樣性，這在很大程度上也進(jìn)一步彰顯了海洋命運(yùn)共同體理念的有效性和實(shí)質(zhì)精髓。

（二）我國(guó)締結(jié)的國(guó)際公約中對(duì)IUU行為的普遍管轄義務(wù)

我國(guó)一直是全球海洋治理的積極參與者、維護(hù)者。作為《海洋法公約》的第一批簽字國(guó)，我國(guó)依照公約規(guī)定，先后制定了《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《漁業(yè)法》等一大批涉海國(guó)內(nèi)法，落實(shí)公約賦予的各項(xiàng)權(quán)利，認(rèn)真履行相關(guān)國(guó)際義務(wù)。截至2021年10月，我國(guó)共批準(zhǔn)了7個(gè)已生效的公海生物資源養(yǎng)護(hù)公約。這些公約關(guān)于締約方對(duì)IUU行為的普遍管轄義務(wù)，可通過(guò)表1予以歸納和顯示。其中所規(guī)定的普遍管轄義務(wù)，可概括為締約國(guó)對(duì)于非本國(guó)漁船在公約管轄的公海水域?qū)嵤┓欠ú稉菩袨?，采取行政法律措施的義務(wù)。包括：作為港口國(guó)可以合法地進(jìn)行檢查，直至船旗國(guó)采取法律行動(dòng)；在符合條件的前提下，依照國(guó)際法對(duì)IUU漁船進(jìn)行登臨和檢查；禁止外國(guó)IUU漁船在本國(guó)水域內(nèi)或港口補(bǔ)給、卸貨、轉(zhuǎn)載；對(duì)非法捕撈行為施以嚴(yán)厲制裁，剝奪非法所得之利益等。這是在刑法之外的一種普遍管轄。

表1 我國(guó)締結(jié)的公海生物資源養(yǎng)護(hù)公約

由此可見(jiàn)，我國(guó)高度融入現(xiàn)有的海洋法體系，肩負(fù)著維護(hù)公海生物資源養(yǎng)護(hù)的國(guó)際法義務(wù)，不僅需要全面履行船旗國(guó)責(zé)任，還需要對(duì)與本國(guó)沒(méi)有聯(lián)系的IUU行為，依照國(guó)際公約的相關(guān)規(guī)定，實(shí)施有效管轄，并采取積極的法律應(yīng)對(duì)措施。

三、普遍管轄權(quán)在海洋命運(yùn)共同體時(shí)代的范式轉(zhuǎn)換

從國(guó)際法的角度，海洋命運(yùn)共同體不僅是一種現(xiàn)實(shí)的存在，其理念也徹底改變了基于主權(quán)學(xué)說(shuō)的普遍管轄權(quán)理論，使之發(fā)生了一種托馬斯·庫(kù)恩所說(shuō)的“范式轉(zhuǎn)換”：普遍管轄權(quán)傳統(tǒng)上是一種基于主權(quán)的管轄權(quán)，不存在限制，可以自由放棄；但是根據(jù)海洋命運(yùn)共同體理念及其國(guó)際法淵源，對(duì)于嚴(yán)重破壞公海生物資源的IUU行為，共同體成員沒(méi)有不予管轄的正當(dāng)性和合法性，共同體成員實(shí)施管轄的法理基礎(chǔ)，已經(jīng)從權(quán)利范式過(guò)渡到義務(wù)范式，并且從刑法領(lǐng)域擴(kuò)張到其他涉外公法的領(lǐng)域。

（一）基于主權(quán)學(xué)說(shuō)的傳統(tǒng)普遍管轄權(quán)理論的局限性

主權(quán)學(xué)說(shuō)是傳統(tǒng)普遍管轄權(quán)的理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，“普遍管轄權(quán)是基于國(guó)家主權(quán)派生的一項(xiàng)權(quán)利，而不是超越主權(quán)行使這一權(quán)利”。［13］傳統(tǒng)理論強(qiáng)調(diào)了普遍管轄權(quán)具有從屬于主權(quán)的屬性。這就隱含了國(guó)家之間在行使普遍管轄權(quán)方面的緊張關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，“一國(guó)行使普遍管轄權(quán)可能會(huì)侵犯另一國(guó)的國(guó)家主權(quán)和主權(quán)平等，亦有可能濫用，從而破壞國(guó)際關(guān)系的穩(wěn)定”。［14］聯(lián)合國(guó)大會(huì)曾專(zhuān)門(mén)審議普遍管轄權(quán)濫用的問(wèn)題。［15］我國(guó)曾是普遍管轄權(quán)濫用的受害國(guó)之一?；谥鳈?quán)學(xué)說(shuō)的傳統(tǒng)普遍管轄權(quán)理論的局限性，可做如下概括。

1.主權(quán)學(xué)說(shuō)無(wú)法限制普遍管轄權(quán)的濫用

管轄權(quán)是主權(quán)的重要體現(xiàn)，普遍管轄權(quán)被識(shí)別為一種基于主權(quán)的管轄權(quán)。然而，從功能主義的角度，晚近的濫用普遍管轄權(quán)案件都證明，仍然將普遍管轄納入主權(quán)的范疇是無(wú)益的，甚至極易引起外交糾紛。例如，在“皮諾切特案”中，智利對(duì)西班牙和英國(guó)進(jìn)行了抗議；剛果因比利時(shí)對(duì)其現(xiàn)任外交部部長(zhǎng)耶羅迪發(fā)出的逮捕令而將比利時(shí)訴至國(guó)際法院；以色列和比利時(shí)的外交關(guān)系因后者對(duì)前者時(shí)任總理沙龍的追訴而陷入惡化，以色列甚至一度撤回了大使。［16］

普遍管轄權(quán)基于主權(quán)的觀點(diǎn)，核心的悖論在于：既然是主權(quán)，那就應(yīng)當(dāng)是對(duì)內(nèi)最高、對(duì)外獨(dú)立，不容任何國(guó)家干涉；然而普遍管轄權(quán)的主體，與案件本身缺乏實(shí)際聯(lián)系，在有實(shí)際聯(lián)系的國(guó)家并未放棄管轄的情況下，普遍管轄權(quán)就與他國(guó)的屬人管轄權(quán)、屬地管轄權(quán)或船旗國(guó)管轄權(quán)等基于主權(quán)的管轄權(quán)，形成一種非此即彼的競(jìng)合關(guān)系，必然干涉并損害他國(guó)的主權(quán)。普遍管轄權(quán)缺乏必要的限制，存在濫用的可能，這是將主權(quán)學(xué)說(shuō)作為法理基礎(chǔ)最大的缺陷。

2.主權(quán)學(xué)說(shuō)允許國(guó)家在普遍管轄方面不作為

事實(shí)上，比起普遍管轄權(quán)的濫用，當(dāng)前普遍管轄權(quán)的消極行使情況則更為嚴(yán)重，海洋的“公地悲劇”即源于此。如果普遍管轄權(quán)僅僅是一種國(guó)際公法上主權(quán)國(guó)家才有的權(quán)利，那么不行使權(quán)利是不受譴責(zé)的；而如果是一種締約國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)，則不作為就構(gòu)成對(duì)義務(wù)的違反，顯然具有究責(zé)性。在海洋命運(yùn)共同體理念提出之前，已經(jīng)有相當(dāng)多的學(xué)者批判了傳統(tǒng)普遍管轄權(quán)的法理基礎(chǔ)，認(rèn)為普遍管轄權(quán)的合法性，不是來(lái)源于主權(quán)，而是一種自然法學(xué)派所描述的“普遍義務(wù)”、［17］習(xí)慣法或者國(guó)際公約，因而普遍管轄權(quán)對(duì)于主權(quán)國(guó)家而言，更像是一種義務(wù)而非權(quán)利。

在海洋生物資源養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域，港口國(guó)處置在公海非法捕撈的外國(guó)漁船，一舉一動(dòng)都受到國(guó)際組織和國(guó)際輿論的高度關(guān)注，任何消極不作為都會(huì)被認(rèn)為是不負(fù)責(zé)任的。就IUU漁船而言，如果主權(quán)國(guó)家直接或間接地失去了不行使普遍管轄權(quán)的自由，那么這種管轄權(quán)何以繼續(xù)被視為一種可為或可不為的權(quán)利呢？更何況，在“多爾戈夫”號(hào)輪案中，我國(guó)是《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的締約國(guó)，調(diào)查、處罰“多爾戈夫”號(hào)輪是應(yīng)明確承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)，不存在放棄管轄的法律空間。歸根結(jié)底，普遍管轄權(quán)的法理嬗變，實(shí)際上就是基于主權(quán)學(xué)說(shuō)的傳統(tǒng)理論的范式轉(zhuǎn)換；普遍管轄權(quán)從一種可行使、可不行使的權(quán)利，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N不得不履行的國(guó)際義務(wù)，從主權(quán)范式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際義務(wù)范式。海洋命運(yùn)共同體理念為此完成了最新和最充分的法理闡釋。

（二）基于海洋命運(yùn)共同體理念的普遍管轄權(quán)

海洋命運(yùn)共同體理念作為普遍管轄權(quán)新的法理基礎(chǔ)，可從以下三個(gè)角度作出詮釋。

1.行使普遍管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)基于共同體之法益

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“海洋對(duì)于人類(lèi)社會(huì)生存和發(fā)展具有重要意義。海洋孕育了生命、聯(lián)通了世界、促進(jìn)了發(fā)展。我們?nèi)祟?lèi)居住的這個(gè)藍(lán)色星球，不是被海洋分割成了各個(gè)孤島，而是被海洋聯(lián)結(jié)成了命運(yùn)共同體，各國(guó)人民安危與共。……中國(guó)高度重視海洋生態(tài)文明建設(shè)，持續(xù)加強(qiáng)海洋環(huán)境污染防治，保護(hù)海洋生物多樣性，實(shí)現(xiàn)海洋資源有序開(kāi)發(fā)利用，為子孫后代留下一片碧海藍(lán)天”。［1］463-464相較于以本國(guó)利益和霸權(quán)主義為優(yōu)先、主張零和博弈的西方海權(quán)論，習(xí)近平的上述論述，顯然具有積極的建構(gòu)作用：一方面，海洋命運(yùn)共同體理念正確地揭示了人類(lèi)共同的海洋利益與各國(guó)根本利益的一致性，把各國(guó)的長(zhǎng)期利益與海洋的安全和資源養(yǎng)護(hù)統(tǒng)一起來(lái)；另一方面，從價(jià)值排序的角度，解決了公海生物資源養(yǎng)護(hù)的利益沖突問(wèn)題，即人類(lèi)共同的海洋利益，應(yīng)當(dāng)是處于優(yōu)先順位的價(jià)值。

從法益的視角審視，其原本是刑法學(xué)用于解釋犯罪本質(zhì)的純基準(zhǔn)學(xué)說(shuō)，近年來(lái)已經(jīng)擴(kuò)張至民法、經(jīng)濟(jì)法等領(lǐng)域。從一般法理上進(jìn)行解讀，法益既可以包括權(quán)利，也可以包括權(quán)利之外應(yīng)由法律保護(hù)的利益。后者既可以通過(guò)法律直接保護(hù)，也可以通過(guò)其他形式予以保護(hù)。［18］人類(lèi)共同的海洋利益缺乏具體明確的權(quán)利主體，因而無(wú)法成為一種法律上的“權(quán)利”；但這種共同利益卻屬于國(guó)際公約保護(hù)的重要客體，關(guān)系到人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展，因而是一種典型的“權(quán)利外法益”。

海洋命運(yùn)共同體理念所建構(gòu)的這種新法益，可以從《海洋法公約》找到直接的法理支持。該公約第117條強(qiáng)調(diào)，“所有國(guó)家均有義務(wù)為各該國(guó)國(guó)民采取，或與其他國(guó)家合作采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源的必要措施”。第118條則規(guī)定，“各國(guó)應(yīng)互相合作以養(yǎng)護(hù)和管理公海區(qū)域內(nèi)的生物資源”。上述條文明確將公海生物資源的養(yǎng)護(hù)作為全體締約國(guó)的義務(wù)，其目的在于保護(hù)這種共同的海洋利益。海洋命運(yùn)共同體理念的重要意義，就在于其創(chuàng)造性地使用了共同體的概念，將公海生物資源視為共同體的利益，首次使之從不成體系的國(guó)際公約或國(guó)際共識(shí)中抽象獨(dú)立出來(lái)，成為需要特別保護(hù)的法益，與個(gè)體利益做了價(jià)值排序。這種新法益所具備的優(yōu)先的價(jià)值順位，直接決定了共同體成員的義務(wù)來(lái)源及其正當(dāng)性。

2.行使普遍管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)基于保護(hù)共同體法益的義務(wù)觀

習(xí)近平指出：“海洋的和平安寧關(guān)乎世界各國(guó)安危和利益，需要共同維護(hù)，倍加珍惜”，［1］463進(jìn)而將保護(hù)共同體新法益的行為，準(zhǔn)確地定性為一種共同義務(wù)。人類(lèi)命運(yùn)共同體思想，則更全面地闡述了一種現(xiàn)實(shí)主義的義務(wù)觀。早在2014年，習(xí)近平在論述人類(lèi)命運(yùn)共同體時(shí)就強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持正確義利觀，做到義利兼顧，要講信義、重情義、揚(yáng)正義、樹(shù)道義”。［19］人類(lèi)命運(yùn)共同體思想的這種義務(wù)觀，對(duì)于正確行使普遍管轄權(quán)至關(guān)重要。新的義務(wù)觀有效解決了普遍管轄權(quán)長(zhǎng)久以來(lái)的正當(dāng)性危機(jī)，以及主權(quán)與國(guó)際義務(wù)之間潛在的沖突：一方面，船旗國(guó)不得以管轄權(quán)專(zhuān)屬于船旗國(guó)、普遍管轄權(quán)不得擴(kuò)張為由，抗辯港口國(guó)之管轄；另一方面，港口國(guó)不得以管轄權(quán)是基于主權(quán)的一種管轄權(quán)，逃避積極管轄的義務(wù)，進(jìn)而放任IUU漁船繼續(xù)逃亡，重操舊業(yè)。遠(yuǎn)洋漁船在海洋之間自由跨越各種管轄區(qū)域，導(dǎo)致船旗國(guó)、沿海國(guó)管轄權(quán)的“錨性”不夠甚至流于形式。港口國(guó)因漁船必須進(jìn)港停留而被動(dòng)接手、介入案件的處理，在事實(shí)上形成了最有利的管轄地位。為了避免港口國(guó)選擇管轄、消極管轄，國(guó)際社會(huì)通過(guò)相關(guān)公約強(qiáng)化港口國(guó)在無(wú)實(shí)際聯(lián)系情況下的管轄義務(wù)，是共同體意志的體現(xiàn)。事實(shí)上，海洋命運(yùn)共同體理念提出的新法益，就是一種權(quán)利外利益，共同體內(nèi)單個(gè)的成員沒(méi)有被賦予權(quán)利，只能履行義務(wù)。港口國(guó)對(duì)公海非法捕撈的外國(guó)漁船實(shí)施普遍管轄，其正當(dāng)性不是來(lái)源于自身的主權(quán)，而是共同體成員所承擔(dān)的保護(hù)法益的義務(wù)。

因此，在海洋命運(yùn)共同體視域下，普遍管轄權(quán)的法律屬性不再是一種單純的基于主權(quán)的管轄權(quán)，可以任意行使或放棄。主權(quán)不再是實(shí)施普遍管轄唯一的且排他的原因。在海洋命運(yùn)共同體理念的指導(dǎo)下，普遍管轄無(wú)非是為了養(yǎng)護(hù)公海生物資源、維持海洋生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的完整性，而打擊IUU不法行為，顯然是基于明確的法定義務(wù)、保護(hù)一種共同體認(rèn)可的法益。主權(quán)國(guó)家在締結(jié)相關(guān)國(guó)際公約之后，只有行使管轄的義務(wù)，而沒(méi)有理由放棄管轄的權(quán)利。此類(lèi)為保護(hù)共同體法益而非主權(quán)國(guó)家具體權(quán)利而設(shè)置的純義務(wù)性規(guī)則，在國(guó)際公法中普遍存在。例如，《聯(lián)合國(guó)憲章》第2條規(guī)定“各會(huì)員國(guó)以和平方法解決其國(guó)際爭(zhēng)端”，《海洋法公約》第88條規(guī)定“公海應(yīng)只用于和平目的”等。共同體法益通常受到國(guó)際輿論的高度關(guān)注，占有道德制高點(diǎn)，且為國(guó)際公約或重要國(guó)際文件所載明，當(dāng)事國(guó)不履行普遍管轄義務(wù)的損失是巨大的。

3.行使普遍管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)尊重船旗國(guó)的主權(quán)

海洋命運(yùn)共同體理念，還可通過(guò)意思自治這個(gè)法律工具，為行使普遍管轄權(quán)設(shè)定邊界。習(xí)近平在論述人類(lèi)命運(yùn)共同體時(shí)就強(qiáng)調(diào)，“我們要堅(jiān)持共商共建共享的全球治理觀，堅(jiān)持全球事務(wù)由各國(guó)人民商量著辦，積極推進(jìn)全球治理規(guī)則民主化”。［20］具體到海洋命運(yùn)共同體，他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“海納百川、有容乃大。國(guó)家間要有事多商量、有事好商量，……各國(guó)應(yīng)堅(jiān)持平等協(xié)商，……推動(dòng)涉海分歧妥善解決”。［1］464意思自治工具的引入，充分體現(xiàn)了對(duì)他國(guó)主權(quán)的尊重。畢竟，主權(quán)平等原則是國(guó)際法的基石。［21］在秉持協(xié)商原則的前提下，港口國(guó)普遍管轄權(quán)和船旗國(guó)管轄權(quán)之間的矛盾可以得到充分的緩解。

《關(guān)于預(yù)防、制止和消除非法、不報(bào)告、不管制捕魚(yú)港口國(guó)措施協(xié)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《港口國(guó)措施協(xié)定》）通過(guò)專(zhuān)門(mén)的第5部分“船旗國(guó)的作用”，為各國(guó)提供了一個(gè)解決港口國(guó)和船旗國(guó)管轄權(quán)沖突的法律范本，值得我國(guó)參考和借鑒。依照《港口國(guó)措施協(xié)定》的規(guī)定，港口國(guó)應(yīng)當(dāng)將拒絕外國(guó)漁船進(jìn)入、使用港口的決定，通知船旗國(guó)；港口國(guó)對(duì)IUU漁船實(shí)施檢驗(yàn)后，應(yīng)當(dāng)將檢驗(yàn)結(jié)果發(fā)送給船旗國(guó)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)船旗國(guó)共同參與檢驗(yàn)。

盡管如此，上述規(guī)定對(duì)于懸掛方便旗的IUU漁船仍然需要進(jìn)一步完善。在充分通知的前提下：IUU漁船的船旗國(guó)愿意對(duì)該漁船行使管轄權(quán)，港口國(guó)繼續(xù)行使普遍管轄權(quán)的法理基礎(chǔ)便不復(fù)存在，應(yīng)當(dāng)通過(guò)移交當(dāng)事漁船的方式，體現(xiàn)對(duì)船旗國(guó)管轄權(quán)的尊重；在合理時(shí)間內(nèi)，IUU漁船的船旗國(guó)沒(méi)有任何積極管轄的意思表示，甚至表達(dá)了放棄管轄的意愿，港口國(guó)的管轄責(zé)任則仍將存續(xù)，直至執(zhí)行實(shí)體的處罰決定為止。

從海洋命運(yùn)共同體的角度，加入具有廣泛代表性的海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約（如《港口國(guó)措施協(xié)定》和《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》等），不失為尊重當(dāng)事國(guó)主權(quán)的最佳方式。通過(guò)基于協(xié)商達(dá)成的國(guó)際規(guī)則，船旗國(guó)間接讓渡了IUU漁船的初步管轄權(quán)，使得港口國(guó)得以在第一時(shí)間，以損害人類(lèi)共同利益為合法的聯(lián)系因素，控制IUU漁船；而之后的通知、移交或者徑行處罰等程序，既有效保障了船旗國(guó)的主權(quán)和尊嚴(yán)，又使得IUU漁船的最終處理不至于落空。

對(duì)于尚未加入有關(guān)公約的主權(quán)國(guó)家，盡管沒(méi)有法律上的義務(wù)去對(duì)IUU實(shí)施管轄，但是海洋命運(yùn)共同體理念的廣泛傳播，在政治層面進(jìn)一步強(qiáng)化了這些國(guó)家的道義責(zé)任，為國(guó)際輿論更好地實(shí)施監(jiān)督提供了理論依據(jù)。這是推動(dòng)海洋命運(yùn)共同體走向規(guī)則體系的政治邏輯。

四、從實(shí)體和程序兩個(gè)維度建構(gòu)基于海洋命運(yùn)共同體理念的普遍管轄制度

在“多爾戈夫”號(hào)輪案中，普遍管轄權(quán)的缺位影響了我國(guó)履行公海生物資源養(yǎng)護(hù)的義務(wù)，國(guó)內(nèi)法的銜接出現(xiàn)了斷裂。《漁業(yè)法》設(shè)定普遍管轄權(quán)，應(yīng)當(dāng)充分反映海洋命運(yùn)共同體的理念，在第二條法律適用中直接、明確地引入普遍管轄權(quán)，而非在第八條外國(guó)人入漁規(guī)定中通過(guò)規(guī)定港口國(guó)措施的方式，間接、含糊地引入普遍管轄權(quán)。我國(guó)《漁業(yè)法》中的普遍管轄權(quán)，應(yīng)當(dāng)突出共同體義務(wù)作為先決條件的法律地位，明確規(guī)定依照我國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際公約，當(dāng)外國(guó)漁船違反國(guó)際公約時(shí)，在我國(guó)管轄水域以外從事非法捕撈行為，一旦該漁船掛靠我國(guó)港口，我國(guó)主管當(dāng)局理應(yīng)行使有效管轄?；诖?，為了使上述普遍管轄權(quán)落到實(shí)處，現(xiàn)行立法還需要從實(shí)體和程序兩個(gè)方面予以完善。

（一）建立完整的IUU行為處罰制度

第一，應(yīng)當(dāng)將沒(méi)收IUU漁船作為一般性的處罰措施?！稘O業(yè)法》修訂意見(jiàn)稿第四章捕撈業(yè)已經(jīng)部分地考慮到了打擊IUU行為的問(wèn)題，增設(shè)了第六十五條第二款，規(guī)定我國(guó)執(zhí)法部門(mén)可以沒(méi)收外國(guó)IUU漁船的漁獲物、漁具，責(zé)令其離開(kāi)或?qū)⑵潋?qū)逐，并處500萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處沒(méi)收該漁船。但是，對(duì)照“多爾戈夫”號(hào)輪案和國(guó)際上打擊IUU行為的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)，即使在一般情況下，適用責(zé)令離開(kāi)和驅(qū)逐并非合適，沒(méi)收漁船應(yīng)當(dāng)是針對(duì)此類(lèi)行為一般性的、主要的處罰手段，并不需要以“情節(jié)嚴(yán)重”為考量前提。當(dāng)下被國(guó)際組織列為IUU黑名單的漁船，往往都是臭名昭著的遠(yuǎn)洋漁船，是各國(guó)重點(diǎn)打擊的對(duì)象，客觀上沒(méi)有必要在情節(jié)輕重上加以區(qū)別對(duì)待。按照國(guó)際通行的處罰方式進(jìn)行處罰，可以形成共同體一致的威懾力，不至于形成制度洼地。IUU漁船鋌而走險(xiǎn)的成本不斷加大，最終會(huì)走向消亡。

第二，應(yīng)當(dāng)汲取“多爾戈夫”號(hào)輪案的有益經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)，視案件的不同情況及時(shí)有效地處理所沒(méi)收的IUU漁獲物。因此，我國(guó)在修訂《漁業(yè)法》過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)基于IUU漁船身份的確認(rèn)，允許執(zhí)法部門(mén)在做出具體的行政處罰前，通過(guò)拍賣(mài)的方式將易腐敗、易貶損的漁獲物提存，防止?jié)O獲物因涉外行政處罰程序冗長(zhǎng)而貶值并產(chǎn)生巨額倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用，避免損失的進(jìn)一步擴(kuò)大。這些實(shí)務(wù)問(wèn)題都是當(dāng)前《漁業(yè)法》中的關(guān)鍵缺失。與此同時(shí)，要明確規(guī)定最終決定沒(méi)收漁獲物的，提存款項(xiàng)不得用于抵銷(xiāo)罰款，應(yīng)全額捐贈(zèng)給有關(guān)國(guó)際組織，使得捐贈(zèng)形式合法化，彰顯我國(guó)對(duì)于海洋命運(yùn)共同體的大國(guó)責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。

第三，應(yīng)當(dāng)建立完整的IUU發(fā)現(xiàn)制度?？紤]到IUU漁船大量使用虛假的注冊(cè)、適航和捕撈文件，不斷更換船名、船籍等信息，這勢(shì)必給準(zhǔn)確確定IUU漁船身份的工作造成極大的困難。因此，港口國(guó)措施的重點(diǎn)之一就是IUU的發(fā)現(xiàn)制度。根據(jù)《港口國(guó)措施協(xié)定》的經(jīng)驗(yàn)，IUU的發(fā)現(xiàn)制度主要就是船舶入港控制。我國(guó)在《漁業(yè)法》修訂中，其完善重點(diǎn)應(yīng)聚焦外國(guó)漁船的入港問(wèn)題，并設(shè)計(jì)出一套較為完備的定港上岸制度，以便集中力量核查身份，為嚴(yán)格執(zhí)法鋪平道路。具體來(lái)說(shuō)，外國(guó)漁船入港前，應(yīng)當(dāng)提供真實(shí)完整的注冊(cè)信息、航行計(jì)劃、捕撈或轉(zhuǎn)運(yùn)許可文件和漁獲物信息（產(chǎn)地和數(shù)量等），便于識(shí)別和查驗(yàn)真?zhèn)?。通過(guò)大數(shù)據(jù)和漁船信息共享機(jī)制，最大限度提高IUU漁船的識(shí)別能力。

（二）建立涉外漁政處罰的特別程序

第一，應(yīng)當(dāng)建立扣押、移交和緊追IUU漁船的特別程序。“多爾戈夫”號(hào)輪兩次掛靠我國(guó)港口，兩次逃逸，其教訓(xùn)是深刻的。由于IUU漁船大多涉嫌其他有組織犯罪，船上人員往往畏罪心理較強(qiáng)，一旦案發(fā)，逃逸的可能性極大。因此，可借鑒其他國(guó)家的合理做法，在陸上對(duì)船長(zhǎng)、船員實(shí)施調(diào)查取證，僅留少數(shù)船員在漁船上值班。鑒于極個(gè)別IUU漁船的船旗國(guó)并非方便旗船國(guó)家，給實(shí)際查證工作帶來(lái)諸多不便，我國(guó)有必要在實(shí)施沒(méi)收漁船的處罰之前，考慮移交的問(wèn)題。不妨將中美兩國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)行之有效的實(shí)踐做法作為參照系，規(guī)定應(yīng)船旗國(guó)請(qǐng)求，我國(guó)執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)與船旗國(guó)協(xié)商移交漁船和人員的方式，根據(jù)意思自治的原則，妥善處理移交事項(xiàng)。對(duì)于已經(jīng)逃逸但仍位于我國(guó)領(lǐng)海的IUU漁船，我國(guó)《漁業(yè)法》在增修時(shí)可以考慮賦予執(zhí)法部門(mén)實(shí)施緊追的權(quán)力，盡可能將IUU漁船拿捕歸案，彰顯我國(guó)的執(zhí)法力度和法律的尊嚴(yán)。

第二，應(yīng)當(dāng)完善涉外法律文書(shū)的送達(dá)制度。盡管不妨利用前文提及的提存制度，緩解行政處罰程序的冗長(zhǎng)與漁獲物保存之間的矛盾，但是，就涉外法律文書(shū)的送達(dá)問(wèn)題，在參考和借鑒我國(guó)參加的《海牙送達(dá)公約》和與其他國(guó)家簽署的雙邊司法協(xié)助協(xié)定合理成分的同時(shí)，針對(duì)《漁業(yè)法》仍應(yīng)當(dāng)做出特別規(guī)定，重申執(zhí)法部門(mén)的告知義務(wù)和行政處罰的送達(dá)生效主義，明確援引《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。這樣做無(wú)非是為了在IUU漁船逃逸的情形下，我國(guó)執(zhí)法部門(mén)可以及時(shí)作出行政處罰之決定，并合乎程序正義的基本要求，以避免與上位法形成顯性沖突。

五、在完備的管轄權(quán)理論基礎(chǔ)上走向海洋的善治

海洋命運(yùn)共同體視域下普遍管轄權(quán)法理基礎(chǔ)的嬗變，并不是偶然的法律現(xiàn)象。首先，IUU漁船利用傳統(tǒng)管轄權(quán)制度的漏洞，對(duì)公海生物資源進(jìn)行破壞性的捕撈，嚴(yán)重?fù)p害人類(lèi)共同的海洋利益；其次，國(guó)際社會(huì)基于高度共識(shí)和長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)，對(duì)與本國(guó)沒(méi)有實(shí)際聯(lián)系的IUU漁船，在國(guó)際公約和執(zhí)法實(shí)踐中，建構(gòu)了一種實(shí)際意義上的普遍管轄權(quán)，其影響力和作用非凡；再次，我國(guó)的遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理制度，在內(nèi)外壓力下逐漸轉(zhuǎn)型，通過(guò)“多爾戈夫”號(hào)輪案積累了有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，《漁業(yè)法》增設(shè)普遍管轄權(quán)及其行使機(jī)制已是大勢(shì)所趨；最后，海洋命運(yùn)共同體理念建構(gòu)了全新的法益和義務(wù)觀，引入意思自治的法律工具，有助于完成普遍管轄權(quán)的范式轉(zhuǎn)換，既更新了普遍管轄權(quán)的法理基礎(chǔ)，使之適應(yīng)新時(shí)代之需求，又足以確保船旗國(guó)主權(quán)不受損害，從而使普遍管轄權(quán)理論逐步趨于完備。可見(jiàn)，普遍管轄權(quán)這塊最后的短板一經(jīng)修補(bǔ)，海洋的“公地悲劇”將會(huì)落下帷幕。

近年來(lái)，善治理論業(yè)已成為全球治理研究的熱門(mén)話題。［22］海洋命運(yùn)共同體理念的提出是海洋善治理論研究的重大突破。管轄權(quán)理論的不斷充實(shí)和完善，既是海洋走向良法善治的關(guān)鍵之道，也是人類(lèi)共同治理海洋問(wèn)題的必由之路。