姜 帆

冷戰(zhàn)初期，美國為了在亞洲對抗蘇聯(lián)和中國共產(chǎn)主義力量的成長，頻頻向東南亞各國提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和軍事援助。其中，就包括美國對緬甸實(shí)施的援助。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界涉及美國對緬援助的研究成果，或是全面梳理美國對緬援助的階段性特征，或是將美緬關(guān)系視作緬甸中立主義外交的起源因素之一，或是將美國對緬援助視作中緬關(guān)系的影響因素之一，很少有學(xué)者從新中國成立的視角剖析美國對緬援助的政策變化。①相關(guān)研究成果參見Matthew Foley,The Cold War and National Assertion in Southeast Asia:Britain,US,Burma,1948-1962, London,New York:Routledge,2010；李雪華：《吳努政府時期美國對緬援助探析》，《東南亞南亞研究》，2016年第1期；梁志：《緬甸中立外交的緣起1948-1955》，《世界歷史》，2018年第2期；JIANG Fan,Neutralism or Anti-Communism:US Assistance to Burma in the 1950s,International Conference on Burma/Myanmar Studies,Chiang Mai,July 2015；梁志：《一九四九年至一九五三年的中緬關(guān)系再探討》，《中共黨史研究》，2016年第5期。本文以美國政府解密檔案為主要參考資料，并參用中國、緬甸、英國的政府解密檔案，探討美國在新中國背景下出臺對緬援助計(jì)劃的動機(jī)，考察影響美國對緬援助計(jì)劃的中國因素，并藉此分析美國在亞洲的國家安全策略和中美緬三邊關(guān)系的微妙互動。

一、緬甸獨(dú)立初期的美國對緬政策

美國政府對緬甸實(shí)質(zhì)上的外交政策，始于二戰(zhàn)結(jié)束之后。二戰(zhàn)之前，緬甸是英國的獨(dú)占屬地，美國在緬甸基本沒有什么政治和經(jīng)濟(jì)利益。二戰(zhàn)期間，緬甸是英國與日本爭奪的重要戰(zhàn)場。緬甸地扼南亞次大陸、印支半島和中國的交通要道，在亞洲具有“牽一發(fā)而動全身”的地緣戰(zhàn)略價值。基于這種地緣價值，緬甸日益引起美國的關(guān)注。二戰(zhàn)之后，英國國力遭到嚴(yán)重削弱，美國一躍成為與蘇聯(lián)并駕齊驅(qū)的兩極之一，開始在銜接印度洋和太平洋的東南亞地區(qū)擴(kuò)張政治影響力，緬甸遂成為美國的搶占目標(biāo)。從1945年到1947年，英緬之間圍繞緬甸獨(dú)立問題展開交涉。美國一方面積極支持緬甸獨(dú)立，力勸英國政府順應(yīng)緬甸訴求，一方面又不斷向緬甸示好，不僅率先與緬甸建立外交關(guān)系，而且承諾向獨(dú)立后的緬甸政府提供援助。②姜帆：《非殖民化與冷戰(zhàn)策略：戰(zhàn)后初期美國對緬甸政策的動因和影響》，《東南亞研究》，2014年第3期，第40-45頁。

然而，1948年1月緬甸聯(lián)邦誕生后，美國并沒有立即表示對緬甸提供任何援助的意向。相較于美國在緬甸獨(dú)立前表現(xiàn)出的積極態(tài)度，從1948到1949年，美國對緬甸聯(lián)邦顯得相當(dāng)冷淡，其中的緣由主要有兩個方面：

首先，緬甸聯(lián)邦剛成立，即陷入克倫獨(dú)立軍和緬甸共產(chǎn)黨發(fā)起的內(nèi)戰(zhàn)。有鑒于此，外界大多認(rèn)為以吳努總理為首的緬甸聯(lián)邦政府岌岌可危，美國對緬甸前景也不十分樂觀。1949年3月，由美國“冷戰(zhàn)設(shè)計(jì)師”喬治·凱南領(lǐng)銜的美國國務(wù)院政策研究室提出建議：緬甸局勢太過混亂，美國對此最好的解決方式，就是密切關(guān)注形勢，同時配合英國和印度對仰光政權(quán)的支持。③PPS 51,Foreign Relations of United States（《美國對外關(guān)系文件集》，以下簡稱FRUS）,1949,vol.7,part 2,pp.1128-1133.美國此時所做的“配合”，主要是保持觀望而已。

其次，從1948年到1949年，緬甸并非美國在亞洲的首要關(guān)注點(diǎn)。美國的視線正在高度聚焦中國境內(nèi)的國共兩黨之爭。為了應(yīng)對中國共產(chǎn)黨的挑戰(zhàn)，美國一方面派馬歇爾到中國“調(diào)?！保环矫鏋閲顸h提供援助，但最終以失敗告結(jié)。另外，美國的關(guān)注點(diǎn)還包括日本的復(fù)興和印尼、印度支那的殖民危機(jī)等。相較于以上事務(wù)，緬甸暫時顯得無關(guān)大局。

因此，盡管百廢待興的緬甸甫一獨(dú)立便向美國尋求援助，但美國仍無動于衷。1948年4月，緬甸政府與緬甸共產(chǎn)黨的戰(zhàn)爭爆發(fā)之后，緬甸政府向美國尋求軍事援助，而美國禮貌地拒絕了緬甸的請求，告訴他們另尋途徑。①“Appraisal of US National Interests in South Asia”,FRUS,1949,vol.6,p.26.

二、新中國的誕生與美國對緬援助的啟動

刺激美國啟動對緬援助的因素，來自中國共產(chǎn)黨的勝利和新中國的成立。自1949年下半年，美國對緬甸的關(guān)注度明顯提升，其首要影響因素正是中國形勢的變化。1949年9月20日，美國察覺到“北平將舉行政治協(xié)商會議，以建立一個共產(chǎn)主義者控制的中國‘聯(lián)合’政府”，遂將其視作重大威脅，全面查找共產(chǎn)主義運(yùn)動在亞洲的弱點(diǎn)，認(rèn)為“當(dāng)殖民地和獨(dú)立國家在西方的勸說和幫助下消除了最容易受到共產(chǎn)黨影響的經(jīng)濟(jì)和政治條件”時，將有助于削弱亞洲共產(chǎn)主義運(yùn)動，而能夠有效挑戰(zhàn)共產(chǎn)主義的措施就是“一個認(rèn)可民族運(yùn)動的要求并用于援助民主革命的產(chǎn)生和發(fā)展的政治和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”。②《中情局關(guān)于遠(yuǎn)東共產(chǎn)主義運(yùn)動弱點(diǎn)的情報備忘錄》，CK3100355099,DDRS,沈志華、楊奎松主編：《美國對華情報解密檔案（1948-1976）》（六），東方出版中心2009年版，第27頁。

在美國的冷戰(zhàn)視野下，緬甸正是屬于政府安全正遭受共產(chǎn)主義“威脅”的地區(qū)，必須借助外部援助來抵御共產(chǎn)主義力量。自從中國共產(chǎn)黨贏得政權(quán)后，美國擔(dān)心中國向周邊國家和地區(qū)擴(kuò)大影響，而中緬兩國有著漫長的邊界線，中共與緬甸的政治力量之間也存在一定的聯(lián)絡(luò)關(guān)系。為此，美國認(rèn)為，吳努政府可能難以抵抗共產(chǎn)主義運(yùn)動的威脅。1950年1月，美國中央情報局在報告中指出，緬甸共產(chǎn)黨開始與中國和印尼的共產(chǎn)黨接觸，中國共產(chǎn)黨對緬甸共產(chǎn)黨的活動很感興趣，偶爾與他們聯(lián)絡(luò)，并將主要精力放在爭取緬甸華僑的支持上，而這些還只是中國共產(chǎn)黨對緬甸政策的“最初發(fā)展階段”。報告認(rèn)為，一個“由共產(chǎn)黨主導(dǎo)或傾向于共產(chǎn)黨”的緬甸，對美國的安全影響重大。緬甸如果成立共產(chǎn)黨政府，將“明顯削弱西方在遠(yuǎn)東地區(qū)的影響力”。因此，必須讓緬甸政府強(qiáng)化對共產(chǎn)黨的壓制。③“Communist Influence in Burma” (CIA,January 11,1950),SE00081,Digital National Security Archive (“數(shù)字化美國國家安全檔案”，簡稱DNSA).

1950年初，美國開始考慮是否要對緬甸實(shí)施援助。為此，美國派遣無任所大使菲利普·杰賽普訪問緬甸。2月8日，杰賽普與緬甸總理吳努會談，尋求利益共同點(diǎn)。這次會談，對美國下決心援助緬甸產(chǎn)生了直接影響。

圍繞美國對緬援助問題，杰賽普與吳努的對話焦點(diǎn)存在明顯偏差。杰賽普的關(guān)注點(diǎn)主要是中國共產(chǎn)黨和緬甸共產(chǎn)黨的動態(tài)。杰賽普反復(fù)詢問緬甸“北方邊境的形勢”、邊境地帶有無共產(chǎn)黨團(tuán)體等。吳努回答說，中國共產(chǎn)黨還沒有正式侵犯緬甸領(lǐng)土，“但以后可能會來”。吳努表示贊成美國對中國共產(chǎn)黨的擔(dān)憂，聲稱仰光的40,000名華僑與中國關(guān)系密切，不會歸化入籍，并認(rèn)為“中國太強(qiáng)大，不會僅是蘇聯(lián)的衛(wèi)星國”。

相較于美國對中緬兩國共產(chǎn)主義運(yùn)動的明確關(guān)注，緬甸的態(tài)度顯得較為復(fù)雜。緬甸早在1949年12月便宣布承認(rèn)新中國，是社會主義陣營之外最早承認(rèn)新中國的國家。當(dāng)杰賽普訪問緬甸時，中國正與緬甸磋商正式建交事宜。鑒于美國的反華立場和緬甸爭取美國援助的目標(biāo)，吳努對中緬關(guān)系的進(jìn)展似乎有意遮掩。當(dāng)杰賽普詢問中緬接觸情況時，吳努稱北京對緬甸“態(tài)度傲慢”，因此緬甸決定忽略之。然而，另據(jù)緬甸外交部長透露，北京傳遞的信息實(shí)則“非常友善”。同時，吳努竭力展示緬甸獨(dú)立后的發(fā)展成就，似欲借此增強(qiáng)美國對緬甸政府的信心。比如，吳努聲稱，上一年緬甸的大米出口量高達(dá)1,500,000噸，但據(jù)美國通過其他途徑了解到的情況，實(shí)際出口量最多不到500,000噸。①“Memorandum of Conversation,by the Ambassador at Large (Jessup)”,FRUS,1950,vol.6,pp.229-231.

盡管美緬雙方的外交目標(biāo)不盡一致，但雙方擁有一個共同的興趣點(diǎn)，即向緬甸提供援助。緬甸政府此時正面臨嚴(yán)重的財政危機(jī)。吳努表達(dá)了對美國援助的渴望。他請杰賽普轉(zhuǎn)告華盛頓，在他的印象中，美國對東南亞的復(fù)興抱有真摯興趣，而在恢復(fù)和平之后，只有外部援助才能解決東南亞的問題，“如果您能考慮一下這件事，回去轉(zhuǎn)達(dá)您的政府，您將是幫了我們一個大忙?！弊詈螅瑓桥€主動提出，希望不久以后能派遣一個緬甸使團(tuán)訪問美國，商討財政問題。②Ibid.,p.232.會談之后，緬甸副總理奈溫的心腹波塞卡向美國駐仰光大使館轉(zhuǎn)達(dá)了這樣一條信息：如果美國愿意提供包括貸款、軍需、技術(shù)人員和“第四點(diǎn)類型”③“第四點(diǎn)類型”即1949年1月20日美國總統(tǒng)杜魯門在就職典禮上宣布的“開發(fā)落后地區(qū)”的“第四點(diǎn)計(jì)劃”（Point Four Program）。1950年6月5號，美國國會通過《國際開展援助法案》，正式實(shí)行“技術(shù)援助落后地區(qū)計(jì)劃”。的長期援助，奈溫愿意與西方國家討論結(jié)盟問題。④“Memorandum of Conversation,by the Ambassador at Large (Jessup)”,FRUS,1950,vol.6,p.232.倘若援助緬甸能換得美緬結(jié)盟，等于是在中國的西南邊境敲下了一枚防范和遏制新中國的棋子，因此奈溫關(guān)于“結(jié)盟”的表態(tài)對美國頗具誘惑力。

1950年2月13日，即會談結(jié)束后的第5天，美國國務(wù)院通知美國駐仰光大使館，計(jì)劃開展對緬援助：“國務(wù)卿已批準(zhǔn)對緬政策，要采取步驟，強(qiáng)化英國和英聯(lián)邦作出的穩(wěn)定緬甸、阻止共產(chǎn)主義顛覆的努力。政策的基點(diǎn)是：英國應(yīng)該承擔(dān)援助緬甸的首要責(zé)任。美國的援助計(jì)劃主要限于人員交換、技術(shù)援助項(xiàng)目，目的在于提高緬甸處理自身問題的能力，這將僅用于對英國財政和軍事援助的補(bǔ)充?！雹貼ote 4,FRUS,1950,vol.6,p.233.

據(jù)此，美國最初設(shè)想的對緬援助僅僅是一種輔助性的“有限援助”，主要限于人員和技術(shù)援助層面。美國尚未考慮遽然滿足緬甸的軍事和財政需求，而是繼續(xù)將首要責(zé)任歸于緬甸的“老東家”英國。

為了商定對緬援助內(nèi)容，1950年3-4月，美國派遣格里芬使團(tuán)到仰光進(jìn)行為期兩周的訪問。格里芬使團(tuán)廣泛拜訪了緬甸內(nèi)閣成員、政府官員、企業(yè)領(lǐng)袖、學(xué)生和緬甸少數(shù)族群代表等，在此基礎(chǔ)上得出結(jié)論，認(rèn)為美國援助緬甸的計(jì)劃可行，美國不僅能夠成為“使緬甸整體形勢迅速改善的必要因素”，而且“美國在緬甸的援助計(jì)劃如果由能干、勤勞、耐心的美國人員與緬甸人員共同管理，將極大地贏得緬甸新的善意。”②“Record of an Interdepartmental Meeting on the Far East at the Department of State,11 May 1950”,FRUS,1950,vol.6,pp.87-91;FRUS,1950,vol.6,p.243.隨后，緬甸政府于5月份派遣財政部長到華盛頓進(jìn)行為期一周的“秘密公務(wù)”，觀察者認(rèn)為，此行實(shí)際就是索取美國援助。③“Burma Finance Chief Coming to Washington”,The Washington Post, May 5,1950.

與此同時，美國就展開對緬援助問題及時與英國交換意見。戰(zhàn)后初期，英美合作把控國際秩序，英國借美國的冷戰(zhàn)優(yōu)先思維減輕非殖民化壓力，延續(xù)殖民宗主國的影響力，美國則借英國廣泛的傳統(tǒng)勢力范圍，構(gòu)建冷戰(zhàn)的反共鐵幕。美國如若啟動對緬援助，相當(dāng)于打破了英國和英聯(lián)邦對緬甸事務(wù)的獨(dú)占性。1950年2月，英國外交部獲知美國欲向緬甸提供貸款，遂通知英國駐緬甸大使鮑克，“我們不應(yīng)阻止任何吸引美國向東南亞提供經(jīng)濟(jì)援助的努力”，但不宜在敲定英聯(lián)邦對緬甸的財政援助條款之前宣傳美國對緬援助。④“Economic situation in Burma”.FO371/83142.The National Archives,London,UK.（英國國家檔案館原始檔案）。對此，美國力求避免英國的猜疑和戒心。1950年4月14日，美國駐緬甸大使大衛(wèi)·凱告知英國外交部，美國有意于向緬甸提供軍事援助，但他“迄今沒有察覺緬甸人打算在軍需問題上挑唆美國針對英國的任何跡象”。⑤“United States arms for Burma”.FO371/83170.The National Archives,London,UK.（英國國家檔案館原始檔案）。4月28日，格里芬在結(jié)束緬甸訪問后，特地向英國咨詢?nèi)绾蜗蚓挼樘峁┘夹g(shù)援助。⑥“Technical Assistant to Burma”,FO371/83142.The National Archives,London,UK.（英國國家檔案館原始檔案）。經(jīng)過溝通，英美雙方在緬甸援助問題上基本達(dá)成一致。

1950年6月，美國國務(wù)院正式制訂對緬援助政策聲明，將援助目標(biāo)明確指向防范共產(chǎn)主義“擴(kuò)張”：“如果緬甸和印度支那能抵制共產(chǎn)主義，我們也許還能把持整個東南亞；如果緬甸或印度支那陷落，暹羅很可能是下一個；東南亞將對共產(chǎn)主義洪流失去抵御能力。”①“Policy Statement Prepared in the Department of State ”,FRUS,1950,vol.6,p.244.聲明公布的美國對緬援助定位，比數(shù)月前的“有限援助”更進(jìn)一步，計(jì)劃針對中共做好為緬甸提供軍事援助的準(zhǔn)備：“如果中國共產(chǎn)黨向緬甸共產(chǎn)黨提供強(qiáng)大的軍事援助，而英國和英聯(lián)邦給緬甸政府的軍事援助不能及時跟進(jìn)，那么美國將有必要擴(kuò)大現(xiàn)有計(jì)劃，為緬甸提供軍事援助?！雹贗bid.,pp.243-244.聲明宣稱，美國與英國達(dá)成共識，英國暫時仍繼續(xù)“承擔(dān)軍事和財政援助的主要責(zé)任”，美國負(fù)責(zé)技術(shù)援助。這項(xiàng)聲明還指出：萬一英國退出，美國將很可能“不得不填補(bǔ)空白”，因此美國必須盡快做好接替英國角色的應(yīng)急計(jì)劃。

相較于2月份的援助構(gòu)想，美國在數(shù)月后形成的援助計(jì)劃已明顯擴(kuò)大，開始在技術(shù)援助之余準(zhǔn)備軍事和財政援助，甚至計(jì)劃在必要時取代英國的首要地位。

對于美國援助緬甸一事，美國政府內(nèi)部仍然有反對聲音。喬治·凱南在1950年1月曾警告國務(wù)卿艾奇遜，卷入緬甸事務(wù)“純屬瘋狂”，“緬甸是美國援助和努力無濟(jì)于事的典型例子”。③“Memorandum by Kennan to the Secretary of State”,FRUS,1950,vol.1,p.131.不過，這一次，美國國務(wù)院沒有采納喬治·凱南的意見。

美國與緬甸關(guān)于援助細(xì)節(jié)的商討并非一帆風(fēng)順。經(jīng)過反復(fù)磨合，美緬雙方終于初步達(dá)成一致。1950年9月13日，美國與緬甸簽訂了雙邊經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議，規(guī)定美國將為緬甸發(fā)展提供介于800萬至1000萬美元之間的援助。④“Burma Aid Pact Signed”,The Washington Post, Sep.14,1950.這是美國與東南亞國家達(dá)成的第一個該類協(xié)議。另外，1950年4月，美國曾主動提議，向緬甸贈送10艘海軍艦艇。11月6日，美緬雙方以交換照會的方式達(dá)成協(xié)定，美國向緬甸提供10艘艦艇，并附帶相關(guān)的人員和技術(shù)協(xié)助。1951年2月15日，美國正式向緬甸移交了前4艘巡邏艇。⑤Accession No.180,Series 15/3/(18),Ministry of Foreign Affairs,National Archives Department of Myanmar（緬甸國家檔案局原始檔案）。

正當(dāng)美國逐步策劃并實(shí)施對緬援助計(jì)劃時，朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)。1950年11月，中國派遣志愿軍入朝作戰(zhàn)。這一行為的結(jié)果，是導(dǎo)致美國對中國的意圖更為警惕。1950年12月，英國駐仰光大使館向英國外交部發(fā)回絕密電報，聲稱緬甸白旗共產(chǎn)黨⑥緬甸的共產(chǎn)黨分為兩支，一支名為“共產(chǎn)黨（緬甸）”[The Communist Party (Burma)]，由德欽梭（Thakin Soe）領(lǐng)導(dǎo)，俗稱“紅旗共產(chǎn)黨”；另一支名為“緬甸共產(chǎn)黨”（Burma Communist Party），由德欽丹東（Thakin Than Tun）領(lǐng)導(dǎo)，俗稱“白旗共產(chǎn)黨”。兩者相比，紅旗共產(chǎn)黨力量較小，但行事激進(jìn)，慣于采用暴力手段；白旗共產(chǎn)黨力量較強(qiáng)，但行事較為溫和，在戰(zhàn)后緬甸非殖民化運(yùn)動中主要采取和平交涉手段。領(lǐng)袖丹東剛從北京返回，毛澤東承諾自1951年1月起向他提供武器，并期待白旗共產(chǎn)黨贏得勝利后簽訂中緬盟約。①“Chinese aid to Burmese Communist 1951”,FO371/92146,The National Archives,London,UK（英國國家檔案館原始檔案）。冷戰(zhàn)時期，英美之間存在一定程度的情報共享機(jī)制。該情報是否同步傳輸?shù)饺A盛頓尚未可知，但可以肯定的是，美國稍后也接到了類似的信息。1951年6月，美國國務(wù)院要求美國駐仰光大使核實(shí)中國決定向丹東提供援助之事。美國駐仰光大使回復(fù)，多條情報渠道均指向中共已承諾援助緬共，并且根據(jù)這些情報判斷，中共應(yīng)該已經(jīng)啟動了援助項(xiàng)目。②“The Ambassador in Burma (Key) to the Secretary of State”,FRUS,1950,vol.6,pp.274-277

中共與緬共的關(guān)系引起美國政府密切關(guān)注，美國立即全面評估了共產(chǎn)主義運(yùn)動對緬甸政府生存前景的影響。1951年8月，中央情報局制訂NIE-36號報告，評估緬甸“非共產(chǎn)黨政權(quán)”的生存幾率。報告認(rèn)為，緬甸共產(chǎn)黨“很有可能在接下來一兩年內(nèi)對緬甸北部相當(dāng)大的一片區(qū)域?qū)嵤?shí)際控制”，而且，如果中國共產(chǎn)黨持續(xù)對緬甸共產(chǎn)黨開展秘密援助，從長遠(yuǎn)來看，“緬甸政府除非大規(guī)模增強(qiáng)政治和軍事力量，否則不太可能維持下去”。③“Prospects for Survival of a non-Communist Regime in Burma” (CIA,August 1,1951),CK3100294606,DDRS.Declassified Documents Reference System (“解密文件參考系統(tǒng)”，簡稱DDRS)。11月26日，中央情報局修訂了評估報告，形成NIE-36/1號文，認(rèn)為形勢比數(shù)月前NIE-36號文估計(jì)的情況“惡化得更快”，中國共產(chǎn)黨還在支持緬甸共產(chǎn)黨，而且緬共開始與克倫人聯(lián)手，增強(qiáng)了整體反叛力量。因此，報告認(rèn)為，“現(xiàn)有政府被左翼政權(quán)取代的可能性很大，甚至可能被親共產(chǎn)黨政權(quán)取代，盡管這一可能性較小?！雹堋癕emorandum by the Central Intelligence Agency”,FRUS,1951,vol.6,p.312-313.

對新中國和共產(chǎn)主義力量的恐慌，直接促使美國進(jìn)一步加大對緬援助力度。美國計(jì)劃將援緬金額至1952年6月前提升到2500萬美元，1956年前提升到1億美元。⑤Matthew Foley,The Cold War and National Assertion in Southeast Asia:Britain,US,Burma,1948-1962, p.87.然而，同一時期緬甸的中立主義立場和地緣政治因素，令美國雄心勃勃的緬甸援助擴(kuò)展計(jì)劃遭遇了挫折。

三、中緬關(guān)系的發(fā)展與美國援助的縮減

令美國政府始料未及的是，實(shí)施對緬援助計(jì)劃的直接干擾因素，恰恰是新中國對美國援助的態(tài)度以及中緬關(guān)系的發(fā)展。作為一個剛剛擺脫西方殖民統(tǒng)治的民族國家，緬甸奉行“中立主義”的外交方針，一方面廣結(jié)善緣，爭取多方支持，一方面又對西方列強(qiáng)保持警惕，尤其是軍事方面。因此，緬甸對美國的態(tài)度模棱兩可：既接受英國援助，又索取美國援助，還考慮接受蘇聯(lián)援助；既在口頭上附和美國的反華態(tài)度，又在行動上迅速與新中國建交。緬甸在中美之間的曖昧立場，令美國頭疼不已。隨著緬北國民黨軍問題逐漸凸顯，冷戰(zhàn)思維與地緣政治思維的差異，使美緬雙方對形勢的認(rèn)知和判斷漸行漸遠(yuǎn)。

緬甸是首個公開承認(rèn)新中國的非社會主義國家。1949年12月16日，緬甸外交部長照會中國外交部長周恩來，明確表達(dá)了緬中建交的意愿：“緬甸聯(lián)邦政府相信中國中央人民政府為中國人民所擁護(hù)，并因中緬兩國人民間的傳統(tǒng)友誼，茲決定承認(rèn)中華人民共和國，并期望外交關(guān)系之建立與使節(jié)之交換?！?2月21日，周恩來復(fù)電，表示中國政府同意“在貴國政府與中國國民黨反動派殘余斷絕關(guān)系之后”，與緬甸聯(lián)邦建立外交關(guān)系。①中華人民共和國外交部檔案館、人民畫報社編：《解密外交文獻(xiàn)——中華人民共和國建交檔案（1949-1955）》，中國畫報出版社2006年版，第359-360頁。

緬甸向周恩來發(fā)出照會之后，尚未接到回復(fù)，即著手準(zhǔn)備承認(rèn)新中國。12月17日中午12點(diǎn)，緬甸聯(lián)邦政府正式宣布承認(rèn)中華人民共和國。下午1點(diǎn)，國民政府駐緬甸大使館降下中華民國國旗，原國民政府與緬甸聯(lián)邦的外交關(guān)系自此斷絕。1950年6月8日，新中國與緬甸正式建交，緬甸成為第16個與新中國建立正式外交關(guān)系的國家。1950年8月28日，中華人民共和國首任駐緬甸大使姚仲明乘船抵達(dá)仰光。

緬甸向新中國的主動示好行為，在一定程度上是出于對新中國走向富強(qiáng)的預(yù)期。1949年8月，緬甸外長告訴英國，中國可能會毫不猶豫地侵略緬甸，占領(lǐng)緬北的克欽邦。②British Documents of Foreign Affairs（《英國海外事務(wù)文件》，簡稱BDFA),Part IV from 1946 through 1950,Series E Asia,1949,Vol.9,p.38.實(shí)際上，在1950年朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)前后，中國不僅無意“侵略”西南部的緬甸，而且還盡量維持局勢穩(wěn)定。自1950年6月中緬建交后，兩國關(guān)系保持平穩(wěn)發(fā)展。在這種背景下，緬甸既向美國強(qiáng)調(diào)中國的威脅，以便爭取美國援助，又不敢忽視中國對美緬關(guān)系發(fā)展的態(tài)度，以免招致中國的不快。

美國在與緬甸探討軍事援助細(xì)節(jié)時，便碰了釘子。奈溫曾表示，只要美國愿意提供援助，他愿意與西方結(jié)盟。但是，當(dāng)雙方真正開始討論如何實(shí)施援助時，奈溫卻沒有那么爽快。1950年8月，美國準(zhǔn)備派遣軍事防御援助使團(tuán)赴緬甸訪問，奈溫對此事的態(tài)度搖擺不定，一開始表示同意，后又建議推遲，最后干脆要求取消。為此，美國國務(wù)卿艾奇遜提醒駐緬甸大使館，要時刻謹(jǐn)記，不可強(qiáng)制緬甸接受他們沒有要求或不愿接受的協(xié)助。③“The Secretary of State to the Embassy in Burma”,FRUS,1950,vol.6,p.252.

美國啟動對緬援助計(jì)劃的潛臺詞，是將緬甸視作西方同盟（或至少是潛在同盟）的一份子。換言之，美國不相信緬甸能踐行中立主義。例如，1950年2月，美國國務(wù)卿指示駐緬使館如何向緬甸透露援助設(shè)想，指出美國要維護(hù)自由世界免遭“專制帝國主義勢力”的威脅，認(rèn)為“自由國家亟需相互支援，以維持和穩(wěn)定他們作為自由、獨(dú)立國家的地位”，美國“一向?qū)⒕挼橐曌髯杂墒澜绲囊徊糠?，并承認(rèn)和支持緬甸維持自身免受其他外部勢力主導(dǎo)的決心。”①“The Secretary of State to the Embassy in Burma”,FRUS,1950,vol.6,p.232.在美國的冷戰(zhàn)語境下，“專制帝國主義”與“自由世界”的指向一目了然，而美國已明確提出視緬甸為“自由世界”的一部分。1950年底，美國駐緬甸大使大衛(wèi)·凱曾反復(fù)推敲緬甸的立場，做出如下評估：1、緬甸政府將抵抗來自中國的任何入侵；2、緬甸暫時會在聯(lián)合國框架內(nèi)維持“中立”；3、緬甸陸軍亟需擴(kuò)充，將尋求英美協(xié)助?？傊?，大衛(wèi)·凱樂觀地認(rèn)為，萬一面臨攤牌，緬甸政府“一定會站在西方陣營一邊”。②“The Ambassador in Burma (Key) to the Secretary of State”,FRUS,1950,vol.6,p.254.1952年，繼任的美國駐緬甸大使西博爾德也自信地宣稱：“我確信，緬甸領(lǐng)導(dǎo)人自身對他們不切實(shí)際的‘中立’政策不抱幻想，只是缺少來自自由世界（對他們即意味著美國）的切實(shí)保障，他們不能或不愿冒險公開傾向于我們?！雹邸癟he Ambassador in Burma (Sebald) to the Department of State”,FRUS,1952-1954,vol.12,pt 2,p.34.

為了勸說緬甸“站在西方陣營一邊”，美國在交涉中反復(fù)強(qiáng)調(diào)新中國對緬甸的威脅，經(jīng)常主動透露所謂中國共產(chǎn)黨在緬甸活動的情報。1951年3月，大衛(wèi)·凱詢問緬甸駐美國大使詹姆斯·巴靈頓，有沒有接到任何關(guān)于中共訓(xùn)練的組織入侵緬甸的情報。巴靈頓予以否定回答后，大衛(wèi)·凱抓住這個“絕好的機(jī)會”，讓巴靈頓轉(zhuǎn)告緬甸政府，他剛接到報告，中共兩個師最近被調(diào)動到保山，如果報告準(zhǔn)確，將“很快弄清中國共產(chǎn)黨對緬甸的態(tài)度”。④“Memorandum of Conversation,by the Ambassador in Burma (Key)”,FRUS,1951,vol.6,p.272.云南保山的西北方、正南方與緬甸交界，自古就是中國邊民進(jìn)出緬甸的門戶。大衛(wèi)·凱的情報，無疑是想讓緬甸對中國加強(qiáng)戒心。

然而，緬甸以實(shí)際行動表明，其中立主義立場不會動搖，令美國備感尷尬。1950年9月，緬甸國會曾通過吳努的提議，表示支持聯(lián)合國軍在朝鮮的行動。⑤“Burma Backs Korea Move”,The Washington Post, Sep 6,1950.但是，當(dāng)美國1951年在聯(lián)合國發(fā)起譴責(zé)中國出兵朝鮮的動議時，緬甸投了反對票。大衛(wèi)·凱為此詢問巴靈頓時，巴靈頓稱，若不如此，則不符合緬甸的“中立態(tài)度”。⑥“Memorandum of Conversation,by the Ambassador in Burma (Key)”,FRUS,1951,vol.6,p.271.

與此同時，新中國密切關(guān)注美國對緬甸的援助活動，有時甚至?xí)鞒黾ち业幕貞?yīng)，緬甸對新中國的態(tài)度也得了中國政府的肯定?！度嗣袢請蟆吩啻螆蟮?，美國企圖在緬甸建立軍事基地，將在緬甸境內(nèi)建筑鐵路、機(jī)場和軍港。1951年11月，針對中國反復(fù)出現(xiàn)此類報道，緬甸駐華使館一秘吳密棟向中國外交部澄清，美國沒有在緬甸建立軍事基地，緬甸聯(lián)邦政府嚴(yán)格遵守著“中立和善鄰政策”。⑦范宏偉：《和平共處與中立主義：冷戰(zhàn)時期中國與緬甸和平共處的成就與經(jīng)驗(yàn)》，世界知識出版社2012年版，第12-13頁。

美國政府經(jīng)過反復(fù)交涉，終于逐漸摸清了緬甸政府游走于中美之間、將地緣政治利益放在優(yōu)先地位的心態(tài)。1951年11月，對美緬結(jié)盟已不抱任何期望的大衛(wèi)·凱轉(zhuǎn)而向美國國務(wù)院建議，重新審視美國對緬甸的援助計(jì)劃：“緬甸在任何情況下都不會接受我們的共同防御計(jì)劃的援助，因?yàn)榫挼槊鞔_表示他們實(shí)行嚴(yán)格中立的政策。接受大規(guī)模軍事援助將會立即使政府遭受政治攻擊，理由是后者脫離了其中立政策，并站在了英美一邊?！薄耙虼耍魏侮P(guān)于向緬甸提供大量軍事援助的談話都是基于對目前緬甸情況的完全不了解。”“對于吳努來說，什么都不會比“自由世界”的支持更為尷尬。目前的緬甸政府必須非常小心地接受美國和英國的援助，以免被反對派誣陷成英美帝國主義的工具?！雹佟癕emorandum by the Ambassador in Burma (Key) to the Special Assistant to the Secretary of State (Battle) ”,FRUS,1951,vol.6,p.308-309.“緬甸政府在1953年很可能繼續(xù)努力與共產(chǎn)主義中國保持‘正?！P(guān)系，并在東西方對抗中保持中立?！雹凇癗ational Intelligence Estimate”,FRUS,1952-1954,vol.12,pt 2,p.55.

緬甸的中立態(tài)度，迫使美國不得不縮減對緬援助支出，并調(diào)整援助結(jié)構(gòu)。1951年底，美國嘗試在承認(rèn)中立主義的前提下修訂援助計(jì)劃：“緬甸政府盡管承認(rèn)需要援助，但不愿做出任何可能被理解成政治承諾的保證。緬甸政府堅(jiān)決不接受可能導(dǎo)致左翼反對勢力擴(kuò)張或中國以投靠‘資本帝國主義’為理由而攤牌的幫助，這決定了緬甸政府對軍事援助和其他援助的態(tài)度。”美國甚至認(rèn)為，緬甸的這種心態(tài)“已經(jīng)破壞了信息溝通，剝奪了項(xiàng)目可能產(chǎn)生的政治效益”，因此，美國對緬甸的援助“目前不能包含太多軍事援助，或?qū)γ绹哂熊娛聝r值的經(jīng)濟(jì)援助”。③“American Aid Program in Burma”,FRUS,1951,vol.6,pp.323-324.據(jù)此，美國裁撤了對緬援助計(jì)劃中的軍事支出，僅保留經(jīng)濟(jì)援助，且規(guī)模有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1951財政年美國對緬援助的實(shí)際金額為軍事援助340萬美元，經(jīng)濟(jì)援助1040萬美元；1952財政年的實(shí)際金額為軍事援助為零，經(jīng)濟(jì)援助1400萬美元；1953財政年的預(yù)算金額為軍事援助為零，經(jīng)濟(jì)援助700萬美元。④“Far East Financial Summary:Costs of Approved and Projected United States Economic and Military Programs in the Far East”,FRUS,1952-1954,vol.12,pt 1,p.291.

不過，美國并沒有徹底放棄拉攏緬甸，只是轉(zhuǎn)變了方式。美國認(rèn)為，“緬甸政府和人民對共產(chǎn)黨的威脅感到無所謂，且對英國和美國的動機(jī)持有懷疑，使我們很難找到提供協(xié)助的方式?！币虼?，美國希望能通過修改政策來“更有效地提高緬甸人反對共產(chǎn)黨壓力的意愿和能力”。⑤“Draft Position Paper on Burma Prepared by the Department of State”,FRUS,1951,vol.6,p.326.比如，新的措施之一，就是借扶持佛教來對抗共產(chǎn)主義，并“培養(yǎng)”緬甸人民的反共興趣。美國經(jīng)濟(jì)合作總署提出，通過加強(qiáng)緬甸人民的精神修養(yǎng)來抗擊共產(chǎn)主義，并授權(quán)資助吳努總理提出振興佛教計(jì)劃，預(yù)計(jì)將花費(fèi)540萬盧比（相當(dāng)于1347368.42美元）。①“Memorandum by the Acting Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Allison) to the Acting Secretary of State”,FRUS,1951,vol.6,p.326.

美緬之間的立場分歧，最終通過緬北國民黨軍問題充分暴露出來。正當(dāng)美國積極策劃和啟動對緬援助時，自1950年潰逃至緬北的國民黨殘余軍隊(duì)問題充分凸顯了美國冷戰(zhàn)思維與緬甸地緣政治思維的差異。在緬甸看來，國民黨軍不僅造成騷擾、危害邊境，而且可能招致中共軍隊(duì)的入侵，因而頻頻敦促美國勸說國民黨撤軍。美國內(nèi)部卻一度各自為政，國務(wù)院為此積極向臺灣方面施壓，②Editorial Note,FRUS,1952-1954,vol.12,pt2,p.35;“Memorandum of Conversation,by the Ambassador in Burma (Sebald)”,FRUS,1952-1954,vol.12,pt2,p.42.杜魯門總統(tǒng)卻另有打算，于1951年秘密批準(zhǔn)實(shí)施援助緬北國民黨軍的“白紙計(jì)劃”。但即便是在努力斡旋的美國國務(wù)院眼里，國民黨軍也只是個局部問題，共產(chǎn)主義運(yùn)動才是首要敵人。在1951年11月的一次美緬會談中，緬甸外交部長“對美國政府如此關(guān)注共產(chǎn)黨叛亂的威脅表示驚訝”，美國代辦卻“難以理解”緬甸外交部長“為什么對共產(chǎn)主義叛亂的威脅持如此樂觀的態(tài)度，也“難以理解”緬甸政府為何強(qiáng)調(diào)國民黨軍隊(duì)造成的困難?！雹邸癟he Chargé in Burma (Day) to the Secretary of State”,FRUS,1951,vol.6,pp.311-312.美緬雙方對局勢的認(rèn)知存在嚴(yán)重偏差，對援助計(jì)劃的功能更是存在不同的期待。

很快，緬甸對美國斡旋無效漸生不滿，“白紙計(jì)劃”也漸漸變成“紙里包不住火”。1951年7月31日，美國國務(wù)院發(fā)現(xiàn)，英國政府和緬甸政府都已認(rèn)定，美國政府正為國民黨軍隊(duì)提供武器裝備。④“Memorandum of Conversation,by the Deputy Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Merchant)”,FRUS,1951,vol.6,p.278.1952年10月，美國駐緬大使西博爾德匯報，關(guān)于緬甸國民黨軍問題，“緬甸媒體持續(xù)懷疑美國對緬甸的友誼，質(zhì)問美國為什么不幫忙解決”。西博爾德因而催促國務(wù)院“立即采取強(qiáng)力政策，清算緬甸國民黨軍問題”。⑤“The Ambassador in Burma (Sebald) to the Department of State”,FRUS,1952-1954,vol.12,pt 2,p.33.1953年3月17日，緬甸外交部長通知美國駐緬大使西博爾德，自1953年6月30日起，停止接受美國援助，直至徹底解決國民黨問題。⑥Ibid.,p.74.

四、結(jié)語

冷戰(zhàn)期間，美國在東南亞以新中國為敵對目標(biāo)大施援助，卻在緬甸遭遇滑鐵盧，始終無法以“恐嚇加實(shí)惠”的策略說服緬甸與美國結(jié)盟。從1948年到1952年，美國對緬甸的援助一直未能全面展開，美國的對緬政策和援助計(jì)劃經(jīng)歷了從置身事外、有限援助、全面援助再到援助縮減的演化歷程，交織著中、美、緬三方的國家安全策略博弈。在冷戰(zhàn)策略和地緣政治的不同視野下，美緬雙方對援助的定義和期望存在不對等性，導(dǎo)致美國對緬援助計(jì)劃擱淺。在美國的冷戰(zhàn)視野中，援助緬甸的直接動力和核心目標(biāo)是遏制中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新中國。中國共產(chǎn)黨贏得政權(quán)和新中國卷入朝鮮戰(zhàn)爭，加深了美國對新中國和共產(chǎn)主義運(yùn)動蓬勃發(fā)展的恐懼，美國實(shí)施對緬援助的動力并非是為了緬甸人民的福祉，而是為了遏制共產(chǎn)主義的發(fā)展，其心態(tài)一如美國后來逐步卷入越南戰(zhàn)爭。

總之，美國對新生緬甸聯(lián)邦的援助計(jì)劃，可謂是中美之間圍繞緬甸展開的一場較量。這場較量發(fā)起于美國在冷戰(zhàn)格局下的亞洲安全政策，貫穿于美國對中緬關(guān)系和緬甸中立主義的誤判，以美國拉攏緬甸結(jié)盟徒勞無果、中緬關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展、緬甸獲取實(shí)際利益而告結(jié)束。從這個角度看，美國在新中國成立和發(fā)展的背景下實(shí)施的對緬援助，遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。1953年美國對緬援助計(jì)劃的擱淺，印證了當(dāng)年喬治·凱南的警告。盡管緬甸政府在1956年恢復(fù)接受美國援助，但直到1962年緬甸軍政府上臺為止，美國對緬援助計(jì)劃始終受制于上述因素的影響，欲擴(kuò)大規(guī)模而不得，反而是中緬關(guān)系逐漸升溫，至50年代末60年代初達(dá)到高峰。美國無視中緬關(guān)系淵源與緬甸地緣政治特點(diǎn)，只能坐視新中國與緬甸之間的關(guān)系穩(wěn)步推進(jìn)，仍在冷戰(zhàn)思維下推行慣用的援助模式，注定難以如愿。