張相軍 馬 睿

問題是時(shí)代的聲音，人心是最大的政治。習(xí)近平總書記鮮明提出：“要積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，樹立辯證思維和全局觀念，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)?！薄?〕中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室編： 《習(xí)近平法治思想學(xué)習(xí)綱要》，人民出版社、學(xué)習(xí)出版社2021 年版，第29 頁。針對人民群眾反映強(qiáng)烈的行政訴訟案結(jié)事不了問題，行政訴訟審判實(shí)踐首先提出了“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”的破題方案。2009 年，最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》就提出“爭議的實(shí)質(zhì)性化解”，以解決行政案件長期以來的“兩高兩低”〔2〕指上訴率高、申訴率高、實(shí)體裁判率低、原告息訴服判率低。現(xiàn)象。經(jīng)過司法實(shí)踐的探索，2014 年《行政訴訟法》修改時(shí)把“解決行政爭議”寫入第1 條，確立了行政訴訟解決行政爭議的立法目的。行政訴訟監(jiān)督與行政審判同屬行政訴訟法框架下的司法制度，“解決行政爭議”亦屬行政訴訟監(jiān)督的應(yīng)有之義。2019 年11 月至2020 年12 月，最高人民檢察院在全國檢察機(jī)關(guān)部署開展“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動，堅(jiān)持以人民為中心，為百姓求公道，為社會消戾氣，將“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”作為行政檢察工作的“牛鼻子”。2021 年6 月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》對檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作提出明確要求：“全面深化行政檢察監(jiān)督。......在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了?！?021 年8 月修訂的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》）又以司法解釋的形式，明確開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的任務(wù)、原則、方式，規(guī)定“人民檢察院通過辦理行政訴訟監(jiān)督案件......推動行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”，“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)查清案件事實(shí)、辨明是非，綜合運(yùn)用監(jiān)督糾正、公開聽證、釋法說理、司法救助等手段，開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作”。但理論上和實(shí)踐中，對于檢察機(jī)關(guān)在行政爭議實(shí)質(zhì)性化解中的定位、方式、標(biāo)準(zhǔn)等問題的認(rèn)識仍有分歧，加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)理論和應(yīng)用理論的研究就顯得十分必要。因此，本文擬從檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的概念展開，并以此為基礎(chǔ)討論化解方式、化解中的若干難點(diǎn)和爭議問題。

一、檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的概念辨識

目前，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議沒有特別明確的法律授權(quán)。新修訂的《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》僅作出了原則性規(guī)定，未明確其內(nèi)涵，未列舉典型情形。“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動開展以來，全國檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議一萬多件，取得了良好的政治效果、社會效果和法律效果?？梢哉f，司法實(shí)踐已遠(yuǎn)走在法律規(guī)范前列。厘清檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的內(nèi)涵，要兼顧理論自洽和實(shí)踐需求，力爭在二者中尋求合理的最大公約數(shù)。經(jīng)過梳理，學(xué)者、法官、檢察官分別從不同角度對“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”的概念作出解釋。比如，有的觀點(diǎn)認(rèn)為，“實(shí)質(zhì)性”包含行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動新的法律程序和行政實(shí)體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實(shí)質(zhì)處理兩方面內(nèi)容?！?〕參見王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭議”為視角》，《法學(xué)研究》2019 年第5 期。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政爭議實(shí)質(zhì)性解決包含糾紛解決的妥善性、一次性和迅速性?！?〕錢弘道、吳亮：《糾紛解決與權(quán)力監(jiān)督的平衡——解讀行政訴訟法上的糾紛解決目的》，《現(xiàn)代法學(xué)》2008 年第5 期。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政爭議實(shí)質(zhì)性化解是指在法治框架下，根據(jù)政策、情理等法律外因素，在傳統(tǒng)的行政法律程序和行政訴訟法律程序外，使得行政爭議及相關(guān)法律爭議不復(fù)存在的行為，其實(shí)質(zhì)在于通過促進(jìn)和解的方式除去行政爭議，其本質(zhì)是權(quán)利救濟(jì)?！?〕參見安兵等：《行政爭議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制的解釋論研究》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2021 年第3 期。筆者認(rèn)為，化解主體、實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)、化解方式是上述觀點(diǎn)的分歧所在，也是理解“檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”的關(guān)鍵要素。具體而言，“檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合以下四個(gè)特征：

（一）行政爭議應(yīng)當(dāng)進(jìn)入檢察監(jiān)督程序

檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，應(yīng)要求檢察機(jī)關(guān)是實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的主體，體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)化解的行政爭議必須為進(jìn)入檢察監(jiān)督程序的行政爭議。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的不斷提高，各環(huán)節(jié)的行政爭議處理程序均對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議提出新的要求。比如，行政復(fù)議要發(fā)揮化解行政爭議的主渠道作用；行政審判要正確處理依法裁判與多渠道救濟(jì)的關(guān)系，樹立在不創(chuàng)造違法先例前提下力求從實(shí)質(zhì)上解決行政爭議的觀念等等。檢察監(jiān)督程序是行政復(fù)議、行政審判之后的法律程序，程序運(yùn)行規(guī)律決定了不同階段的實(shí)質(zhì)性化解表現(xiàn)形式不同，后置程序比前置程序要求更高。比如，法院雖注重在行政審判中運(yùn)用實(shí)質(zhì)法治理念，但審判權(quán)較之檢察權(quán)在性質(zhì)上更加謙抑，客觀上檢察監(jiān)督程序中對當(dāng)事人合法合理訴求的回應(yīng)性高于行政審判。比如，人民法院認(rèn)為行政相對人超過起訴期限，對案涉行政爭議未進(jìn)行實(shí)體審理，即裁定不予受理或者駁回起訴。即使行政行為存在違法、當(dāng)事人訴求正當(dāng)，審判程序也無法回應(yīng)。而在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)存在事實(shí)上解決爭議的可能性。因此，將檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議限定為進(jìn)入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的爭議，能夠解決不同程序化解標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題，有利于實(shí)現(xiàn)邏輯周延。同時(shí)，法院在行政訴訟中堅(jiān)持合法性審查原則，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟監(jiān)督中堅(jiān)持全面審查原則，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的審查對象比前置程序更加廣泛。檢察機(jī)關(guān)的審查既要審查法院裁判是否正確，還要審查案涉行政行為；不僅要從審查行政行為穿透到審查行政法律關(guān)系，還要為實(shí)現(xiàn)爭議解決的一次性和徹底性，對關(guān)聯(lián)行政行為和關(guān)聯(lián)民事行為進(jìn)行審查，從而更好實(shí)現(xiàn)為當(dāng)事人提供實(shí)質(zhì)性救助的目標(biāo)。

（二）在堅(jiān)守法治底線的前提下得到當(dāng)事人認(rèn)可

評價(jià)行政爭議是否實(shí)質(zhì)性化解，有三個(gè)維度：一是法律維度，要求在實(shí)質(zhì)法治理念下，運(yùn)用實(shí)定法規(guī)范和法律原則、政策等，對案涉行政爭議作出評判，從法律上消解案涉行政爭議。二是事實(shí)維度，強(qiáng)調(diào)行政爭議的客觀消解狀態(tài)，不受任何一方認(rèn)識的影響。三是當(dāng)事人維度，指因當(dāng)事人認(rèn)為行政爭議不復(fù)存在，實(shí)現(xiàn)行政爭議的自然消解。比如，在行政賠償案件中，當(dāng)事人請求行政機(jī)關(guān)作出賠償?shù)脑V求可以通過法院裁判直接予以實(shí)質(zhì)性解決。法院依法判決賠償十萬元。當(dāng)事人不服，向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)因當(dāng)事人拒不接受，行政機(jī)關(guān)未實(shí)際支付賠償款，亦未將賠償款提存。行政機(jī)關(guān)依法提存十萬元賠償款，但當(dāng)事人仍然認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)獲得一百萬元賠償。從法律維度看，法院依法作出賠償判決，該案行政爭議已經(jīng)實(shí)質(zhì)性化解；從事實(shí)維度看，行政機(jī)關(guān)將賠償款提存，該案行政爭議得到實(shí)質(zhì)性化解；從當(dāng)事人維度看，因當(dāng)事人認(rèn)為其應(yīng)獲得更高的賠償，雖然當(dāng)事人的觀點(diǎn)不具備合法性和合理性，但由于當(dāng)事人仍然不服，該案的行政爭議沒有自然消解，行政爭議未得到實(shí)質(zhì)性化解?；庑姓幾h主要解決“程序空轉(zhuǎn)”問題，既要求對當(dāng)事人合法合理訴求予以實(shí)質(zhì)性回應(yīng)，還要求從訴訟經(jīng)濟(jì)的角度實(shí)現(xiàn)爭議的一攬子化解。顯然，簡單地運(yùn)用任何一個(gè)維度來界定行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解都是片面的、不合理的。檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議既要維護(hù)客觀法秩序，又要實(shí)現(xiàn)個(gè)案公平正義，表現(xiàn)為在堅(jiān)持法治底線的前提下得到當(dāng)事人對行政爭議不復(fù)存在的認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)行政爭議的自然消解。

一方面，一般情況下，維護(hù)客觀法秩序與實(shí)現(xiàn)個(gè)案公平正義高度統(tǒng)一。但實(shí)定法的滯后性、訴訟程序的局限性、審判的謙抑性共同決定了客觀法秩序和個(gè)案公平正義在某些特殊情形下將此消彼長。此時(shí)，化解過程將是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮能動性，調(diào)和客觀法秩序和個(gè)案公平正義之間的張力，以實(shí)現(xiàn)個(gè)案公平正義和客觀法秩序相統(tǒng)一的過程。比如“姚某與福建省某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監(jiān)督案”〔6〕最高人民檢察院第121 號指導(dǎo)性案例。該案的基本案情是：2013 年12 月，一女子假冒莫某之名與姚某登記結(jié)婚并收取禮金7 萬元，次日失蹤。姚某向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，但因證據(jù)不足無法立案。姚某多次向福建省某縣民政局申請撤銷結(jié)婚證，被以不存在受脅迫情形為由不予受理。2019 年5 月和9 月，姚某以莫某為被告向廣西某縣人民法院分別提起離婚訴訟和宣告婚姻無效訴訟，均被以不存在真實(shí)婚姻關(guān)系無法判決離婚為由，裁定駁回起訴。2020 年1 月，姚某向福建省福州市某區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求撤銷結(jié)婚證。該區(qū)法院以超過5 年最長起訴期限為由，裁定不予立案。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，冒名婚姻登記的婚姻關(guān)系應(yīng)當(dāng)通過行政訴訟予以解決。本案中，姚某向法院起訴要求撤銷婚姻登記確已超過五年最長起訴期限，明顯無效的婚姻登記行為難以撤銷。為保護(hù)婚姻自由的基本權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)通過舉行公開聽證和專家論證會，督促引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)主動糾錯(cuò)，推動問題實(shí)質(zhì)解決，不僅有力地維護(hù)了公民個(gè)人的權(quán)利，而且充分發(fā)揮了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)懲惡揚(yáng)善的作用，對弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀和構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會秩序具有積極意義。。因超過起訴期限不予受理雖然表面上看似“符合”法律條文，但實(shí)際上違背法律精神，違背公民對公平正義的直觀感受。在本案中，檢察機(jī)關(guān)將合乎“理性”作為個(gè)案正義與客觀法秩序的連接點(diǎn)，以能動監(jiān)督解決個(gè)案中“合法不合理”問題，通過檢察建議督促民政局撤銷錯(cuò)誤的婚姻登記，使案件的處理結(jié)果既符合有錯(cuò)必糾、權(quán)利保護(hù)等法治原則，又符合普通公民對法律的期待。

另一方面，行政爭議自然消解包含了法律消解與客觀消解。對于行政訴訟監(jiān)督案件，法院已經(jīng)作出裁判，在法律上定分止?fàn)?；行政機(jī)關(guān)依法改變行為，客觀法秩序便得到恢復(fù)。如果行政行為合法，檢察機(jī)關(guān)通過化解促使當(dāng)事人服判，當(dāng)事人認(rèn)為行政爭議不復(fù)存在，則實(shí)現(xiàn)行政爭議的自然消解。如果法院裁判錯(cuò)誤、行政行為違法，檢察機(jī)關(guān)通過監(jiān)督改變錯(cuò)誤裁判或者違法行政行為，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督的目的，亦實(shí)現(xiàn)行政爭議的自然消解。

最后，評價(jià)行政爭議是否化解不能僅注重當(dāng)事人認(rèn)可。當(dāng)事人的認(rèn)可建立于對行政爭議作出法律判斷和事實(shí)判斷的基礎(chǔ)之上，是對檢察機(jī)關(guān)作為經(jīng)法院再審后法律救濟(jì)程序開展實(shí)質(zhì)性化解所提出的更高要求。重視當(dāng)事人認(rèn)可下的行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，不是毫無原則地遷就當(dāng)事人，而是充分考慮當(dāng)事人訴求后力爭使?fàn)幾h解決達(dá)到政治效果、社會效果、法律效果的統(tǒng)一。具體而言，如果當(dāng)事人訴求合法合理，檢察機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)性化解體現(xiàn)為使其實(shí)體上的正當(dāng)性訴求得到解決；如果當(dāng)事人訴求不正當(dāng)，檢察機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)性化解就體現(xiàn)為引導(dǎo)其回歸理性，實(shí)現(xiàn)爭議的自然消解。當(dāng)然，實(shí)質(zhì)性化解應(yīng)以實(shí)際存在行政爭議為前提。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過審查和調(diào)查核實(shí)，發(fā)現(xiàn)申請人要求監(jiān)督的事項(xiàng)不屬于行政爭議，或者不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的行政爭議，如屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為，通過釋法說理等促進(jìn)息訴服判，不屬于行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。

（三）案涉行政爭議法律程序終結(jié)或被導(dǎo)入新的處理程序

檢察監(jiān)督具有次后性和程序啟動性。次后性決定了審判救濟(jì)在先。行政案件一般經(jīng)過人民法院一審、二審、再審之后才能進(jìn)入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)，在檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)仍無法解決的行政爭議，法律救濟(jì)渠道已經(jīng)窮盡。實(shí)踐中，有的當(dāng)事人又轉(zhuǎn)向信訪渠道尋求解決。程序啟動性決定了檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)中，檢察機(jī)關(guān)不直接改變行政法律關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)通過督促協(xié)調(diào)或?qū)幾h導(dǎo)入其他救濟(jì)程序，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的重新分配，體現(xiàn)為向法院提出監(jiān)督糾正意見、達(dá)成和解、當(dāng)事人獲得司法救助、撤回監(jiān)督申請等實(shí)體結(jié)果。

1.法律程序的終結(jié)

行政爭議獲得實(shí)質(zhì)性化解，首先在程序上體現(xiàn)為法律程序的終結(jié)。解決“程序空轉(zhuǎn)”案件中當(dāng)事人的正當(dāng)訴求是檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的核心要義?！俺绦蚩辙D(zhuǎn)”具體表現(xiàn)分為兩種情形：

第一，在裁定不予受理或者駁回起訴的案件中，法院并未對行政行為的合法性和當(dāng)事人實(shí)體訴求作出認(rèn)定和判斷。這些情形下，檢察機(jī)關(guān)如果僅僅圍繞法院裁判的正確與否進(jìn)行審查，那么，通過抗訴、再審檢察建議等方式啟動的監(jiān)督程序，對于救濟(jì)當(dāng)事人受損權(quán)利、修復(fù)社會關(guān)系將難以起到實(shí)際作用，只是開啟新一輪“馬拉松式”的訴訟程序，造成司法“程序空轉(zhuǎn)”。比如“湖北付某與某區(qū)人民政府房屋拆遷安置補(bǔ)償糾紛監(jiān)督案”〔7〕參見《最高人民檢察院“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”典型案例（第一批）》，https：//www.cdpxjcy.gov.cn/dxaj/205466.jhtml，最后訪問日期：2021 年12 月7 日。。付某原籍湖北省某市某區(qū)某村，育有一女曹某。案涉房屋登記于付某父親（拆遷前已故）名下。2012 年，指揮部與付某簽訂了《拆遷補(bǔ)償協(xié)議書》，支付了房屋拆遷補(bǔ)償款，并啟動了被拆遷戶的集中房屋安置工作。2013 年6 月20 日，付某在《調(diào)查登記戶表》上登記了包含其女曹某在內(nèi)的家庭成員基本信息并簽字確認(rèn)。付某以安置分配遺漏其女為由，2015 年7 月25 日以某區(qū)人民政府為被告起訴至某市中級人民法院，請求追加其女為分配對象，并增加安置面積。法院認(rèn)為，因2013 年6 月20 日的《調(diào)查登記戶表》備注欄載明“經(jīng)二次篩查，曹某不屬于土地證權(quán)屬人繼承子女，一人被篩除”，且付某予以簽字確認(rèn)，證明其當(dāng)時(shí)已知曹某被篩除出安置范圍，而付某于2015 年7 月25 日提起行政訴訟，明顯超過二年的法定起訴期限，且無正當(dāng)理由，裁定駁回起訴。在檢察監(jiān)督程序中，付某向檢察機(jī)關(guān)提交了其于2018 年6 月23日在某村檔案室調(diào)取的《調(diào)查登記戶表》《某開發(fā)區(qū)重大項(xiàng)目第一批集中安置對象確認(rèn)公告》《某開發(fā)區(qū)重大項(xiàng)目拆遷集中安置某村第一批公示對象名單》等新證據(jù)，證明2013 年6 月的《調(diào)查登記戶表》中未備注其女兒被篩除，其女兒在2013 年10 月和11 月才未列入公告名單，故其2015 年7 月25 日起訴沒有超過起訴期限。檢察機(jī)關(guān)通過舉行公開聽證，查明《調(diào)查登記戶表》系先由涉遷戶填寫，再由村委會核對，最后經(jīng)指揮部篩查后公示，并非一次性形成，涉遷戶登記和安置對象的篩查工作必然存在時(shí)間差的事實(shí)。本案中，付某在填表時(shí)，應(yīng)不知道其女兒被篩除，付某起訴時(shí)未超過起訴期限，法院生效裁定的認(rèn)定存在錯(cuò)誤?？紤]到付某作為原不動產(chǎn)權(quán)人，子女的安置利益已獲得保障，根據(jù)拆遷安置政策以及其他同等條件涉遷戶的安置處理結(jié)果，付某之女確已超出了安置對象范圍，本案即使以付某起訴未超過起訴期限為由提出抗訴督促法院啟動再審程序，付某關(guān)于增加安置面積的訴求仍無法得到滿足。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對付某的釋法說理與心理疏導(dǎo)，付某表示接受和理解。檢察機(jī)關(guān)作出不支持監(jiān)督申請決定，有效減少了當(dāng)事人訴累，避免了行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”。

第二，在法院進(jìn)行實(shí)體審判的案件中，法院裁判只審查行政行為的合法性，未審查引起行政爭議的法律關(guān)系，即使認(rèn)定法院裁判存在錯(cuò)誤，也難以通過啟動再審程序解決當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求。比如，因征收拆遷引發(fā)的行政爭議，當(dāng)事人雖以確認(rèn)征收決定違法、拆遷許可證違法、規(guī)劃許可證違法、行政裁決違法等為由提起行政訴訟，但實(shí)質(zhì)訴求多是認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低或安置條件太差，行政訴訟判決難以對當(dāng)事人的核心訴求作出回應(yīng)。對于上述情形，檢察機(jī)關(guān)可以通過促成和解實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。和解協(xié)議是達(dá)成和解的主要表現(xiàn)形式，將當(dāng)事人合法合理訴求得到滿足的情況以和解協(xié)議的形式固定下來，作為行政爭議得到實(shí)質(zhì)性化解的載體。在有些案件中，達(dá)成和解協(xié)議后，當(dāng)事人還以撤回檢察監(jiān)督申請的形式，證明其對爭議處理結(jié)果的認(rèn)可，證明行政爭議得到自然消解。

同時(shí)，行政爭議的自然消解核心在于當(dāng)事人不再認(rèn)為行政爭議存在。檢察監(jiān)督是審判救濟(jì)后的法律程序，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議還應(yīng)輻射到當(dāng)事人訴求不正當(dāng)?shù)那樾?，通過開展釋法說理等，引導(dǎo)當(dāng)事人息訴服判。實(shí)踐中，各級檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中，也將引導(dǎo)息訴服判作為實(shí)質(zhì)性化解的案件類型。對于該類情形，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議表現(xiàn)為兩種形式：第一，當(dāng)事人撤回監(jiān)督申請。當(dāng)事人以撤回監(jiān)督申請的形式證明息訴服判，認(rèn)可行政爭議的化解。第二，當(dāng)事人出具息訴罷訪承諾書。以承諾書的形式將息訴服判的結(jié)果固定下來，認(rèn)可行政爭議的化解。

2.將行政爭議導(dǎo)入新的法律處理程序

行政訴訟審理的對象是爭議行政行為的合法性，有的行政爭議可以通過法院裁判直接解決，有的行政爭議不能通過法院裁判直接解決。檢察機(jī)關(guān)沒有對權(quán)利義務(wù)關(guān)系的實(shí)體處分權(quán)，對于能夠通過法院裁判直接解決的行政爭議，檢察機(jī)關(guān)通過抗訴或再審檢察建議啟動再審程序，實(shí)現(xiàn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。

對于不能通過法院裁判直接解決的行政爭議，通過檢察建議等方式督促行政機(jī)關(guān)啟動自我糾錯(cuò)程序，這是將行政爭議導(dǎo)入新的法律處理程序的又一路徑。如“張某與黑龍江省某市人民政府工傷認(rèn)定行政復(fù)議調(diào)解檢察監(jiān)督案”〔8〕參見最高人民檢察院行政檢察廳、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會編：《2020 年度十大行政檢察典型案例》，中國檢察出版社2021 年版，第44 頁。。2008 年5 月7 日，某市煤礦職工張某在下班途中發(fā)生交通事故受傷。2008 年7 月14 日至2009 年9 月27 日，張某與某煤礦工傷認(rèn)定爭議，經(jīng)過某市勞動和社會保障局三次決定和某市人民政府三次行政復(fù)議，均未得到最終處理。2009 年9 月27 日，某市人民政府組織爭議雙方進(jìn)行行政復(fù)議調(diào)解，并作出《行政復(fù)議調(diào)解書》。后張某起訴至法院，請求撤銷該調(diào)解書并認(rèn)定其為工傷，享受工傷保險(xiǎn)待遇。法院以超過起訴期限為由裁定駁回起訴。根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50 條規(guī)定，行政復(fù)議調(diào)解的案件范圍是行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)和行政賠償、補(bǔ)償糾紛，某市人民政府作出的《行政復(fù)議調(diào)解書》違反上述規(guī)定。由于本案確已超過起訴期限，檢察機(jī)關(guān)直接向某市人民政府提出檢察建議，建議其撤銷行政復(fù)議調(diào)解書。2020 年8 月21 日，某市人民政府決定撤銷該調(diào)解書，并責(zé)令人社部門重新作出具體行政行為；同年10 月22 日，某市人社部門作出決定，認(rèn)定張某為工傷。本案中，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察建議糾正行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤調(diào)解行為，同時(shí)，在事實(shí)上啟動了新的行政處理程序，使張某的合法訴求得到及時(shí)、高效的處理。但是，與抗訴啟動再審不同，法律尚未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后應(yīng)當(dāng)啟動自我糾錯(cuò)程序。目前，正在修訂行政復(fù)議法和醞釀制定統(tǒng)一的行政程序法典，如果能夠在其中嵌入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督程序，明確檢察建議具有督促行政機(jī)關(guān)啟動自我審查程序的剛性效果，在一些具體案件中，將更便捷地實(shí)現(xiàn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。

（四）實(shí)質(zhì)性化解行政爭議是檢察機(jī)關(guān)的履職目標(biāo)

從司法解釋的規(guī)定看，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第2 條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)開展行政訴訟監(jiān)督的多重目的，分別是“監(jiān)督人民法院依法審判和執(zhí)行，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)司法公正和司法權(quán)威，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，推動行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，保障國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施”。其中明確推動行政爭議實(shí)質(zhì)性化解與監(jiān)督人民法院依法審判和執(zhí)行等并列，構(gòu)成行政檢察履職目標(biāo)的組成部分，具體可以概括為案結(jié)事了政通人和。案結(jié)，表現(xiàn)為法律程序上的終結(jié)，檢察機(jī)關(guān)對訴爭行政行為或者法律關(guān)系作出法律判斷；事了，是在法律判斷的基礎(chǔ)上，在法治框架內(nèi)回應(yīng)和處理當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求；政通人和，意味著違法的審判活動和行政行為得到糾正，當(dāng)事人實(shí)體合法權(quán)利得到救濟(jì)，被損害的社會關(guān)系得到修復(fù)。

從“穿透式監(jiān)督”理論看，行政檢察是圍繞“公共行政”建起的檢察監(jiān)督，既承擔(dān)法律監(jiān)督的職責(zé)，又要發(fā)揮能動性參與社會治理。穿透式監(jiān)督理論分為四個(gè)層次：第一層以行政訴訟監(jiān)督為起點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對審判權(quán)的監(jiān)督；由表層穿透至第二層，實(shí)現(xiàn)對個(gè)案中行政行為的監(jiān)督；由第二層穿透至第三層，從“依法監(jiān)督”向“依法在監(jiān)督中化解社會矛盾”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議；由第三層穿透至第四層，從個(gè)案糾偏到發(fā)現(xiàn)類案疏漏，實(shí)現(xiàn)社會治理前端的檢察參與?！?〕參見張相軍等：《論“穿透式”行政檢察監(jiān)督》，《人民檢察》2021 年第10 期。在該理論模型的第三層，檢察機(jī)關(guān)通過審查行政審判、案涉行政行為、關(guān)聯(lián)行政行為，依法在監(jiān)督中化解矛盾，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。由此，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議從理論上成為行政檢察的履職目標(biāo)。

從法律監(jiān)督職能的發(fā)展看，隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾對公平、正義、民主、法治、安全、環(huán)境等提出了水平更高、內(nèi)涵更豐富的需求，黨中央對司法工作提出新的更高要求，立法、法律解釋工作不斷進(jìn)步，行政檢察法律監(jiān)督功能已經(jīng)隨著時(shí)代發(fā)展悄然變遷：由單一監(jiān)督糾錯(cuò)功能發(fā)展為監(jiān)督糾錯(cuò)、權(quán)利救濟(jì)、解決爭議、社會治理相融合的多元功能。如，2018 年12 月施行的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第5 條規(guī)定，檢察建議包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議和其他檢察建議。與傳統(tǒng)糾錯(cuò)式法律監(jiān)督不同，改進(jìn)工作、完善治理的監(jiān)督不再囿于個(gè)案中相關(guān)單位和部門的違法違規(guī)行為，而是延展到預(yù)防違法和健全制度方面，并成為檢察機(jī)關(guān)參與國家治理的重要途徑。由此，法律監(jiān)督在糾錯(cuò)功能以外，還兼具社會治理功能。再如，堅(jiān)持以人民為中心，是習(xí)近平法治思想的根本政治立場和重要組成部分。檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)要積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待，解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)。啟動新的審判程序糾正原錯(cuò)誤裁判后，能夠切實(shí)回應(yīng)當(dāng)事人訴求，是監(jiān)督糾錯(cuò)實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的邏輯起點(diǎn)。行政訴訟有時(shí)難以直接解決當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，以糾錯(cuò)為目標(biāo)的檢察監(jiān)督通過啟動新的法律程序可能導(dǎo)致“程序空轉(zhuǎn)”，而非權(quán)利救濟(jì)。這顯然與新時(shí)代以人民為中心、回應(yīng)人民要求和期待的法治理念不相適宜。正如一些學(xué)者所言，行政檢察監(jiān)督的根本價(jià)值應(yīng)在規(guī)制國家公權(quán)、構(gòu)建檢察權(quán)威和保障公民權(quán)利之間尋求平衡?！?0〕參見秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，《東方法學(xué)》2018 年第1 期。因此，基于回應(yīng)型司法的要求，解決爭議也成為新時(shí)代法律監(jiān)督的功能，成為檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能的履職目標(biāo)。

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議是指，檢察機(jī)關(guān)辦理行政訴訟監(jiān)督案件，在堅(jiān)守法治底線的前提下，以當(dāng)事人各方認(rèn)可的方式，實(shí)現(xiàn)法律程序終結(jié)或?qū)⑿姓幾h導(dǎo)入新的處理程序，達(dá)到自然消解案涉行政爭議，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和的履職目標(biāo)。

二、檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的方式

（一）結(jié)果性方式：行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的具體形式

進(jìn)入檢察監(jiān)督程序的行政案件，之前大多經(jīng)過行政執(zhí)法、行政復(fù)議、司法審判等多個(gè)程序。一方面，案涉行政爭議往往法律關(guān)系復(fù)雜、矛盾尖銳突出；另一方面，前置糾紛解決程序未能解決案涉行政爭議。究其原因，有的是制度功能沒有得到充分發(fā)揮，有的是制度設(shè)計(jì)具有局限性，有的是當(dāng)事人的訴求超越法律底線。檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，力求最大限度解決上述問題：對于制度功能沒有得到充分發(fā)揮的，通過啟動程序把爭議導(dǎo)入相關(guān)解決機(jī)制；對于制度局限性引起的問題，發(fā)揮檢察監(jiān)督能動性，回應(yīng)當(dāng)事人正當(dāng)訴求；對于當(dāng)事人訴求不正當(dāng)，在法治框架下難以解決的行政爭議，幫助當(dāng)事人正確認(rèn)識和理解法律。由此，檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的形式可分為以下幾種：

1. 監(jiān)督糾正：法院裁判錯(cuò)誤

行政訴訟分為行為之訴、關(guān)系之訴、給付之訴、規(guī)范之訴。其中，行為之訴，是指人民法院在行政訴訟中以審查行政行為的合法性為主要任務(wù)的訴訟，包括確認(rèn)違法之訴、確認(rèn)無效之訴、撤銷之訴、履行之訴；關(guān)系之訴，是指人民法院在行政訴訟中以解決有關(guān)爭議為主要任務(wù)的訴訟，包括變更之訴、行政協(xié)議之訴、賠償補(bǔ)償之訴和一并解決民事爭議之訴；給付之訴，是指原告請求人民法院判令被告支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險(xiǎn)待遇等金錢給付義務(wù)的訴訟；規(guī)范之訴，是指規(guī)范審查之訴，原告請求人民法院判決審查規(guī)章以下規(guī)范性文件的合法性的訴訟。〔11〕參見胡建淼：《行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2019 年版，第10-11 頁。由于在行政訴訟中對規(guī)范性文件的審查屬附帶性審查，故此處不再將規(guī)范之訴作為獨(dú)立類型討論。

（1）行為之訴。在行為之訴中，可能存在審查行政行為合法性與權(quán)利救濟(jì)的錯(cuò)位，檢察機(jī)關(guān)辦理行為之訴的監(jiān)督案件，就要通過審查監(jiān)督申請書、聽取當(dāng)事人意見等方式，識別當(dāng)事人的訴求在該訴訟中能否得到實(shí)現(xiàn)。對于能夠通過法院審判直接解決的，直接以提出抗訴或再審檢察建議的方式實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。如，在“吳某與河北省某市人社局、省人社廳工傷認(rèn)定及行政復(fù)議抗訴案”〔12〕同前注［8］，第91 頁。中，吳某在某建筑公司承建的某大樓工程拆除三樓模板時(shí)摔下受傷，某市人社局以吳某與建筑公司沒有勞動關(guān)系有效證明為由，作出《工傷認(rèn)定申請不予受理決定書》，河北省人社廳作出《行政復(fù)議決定書》予以維持。吳某提起行政訴訟，請求撤銷《工傷認(rèn)定申請不予受理決定書》和《行政復(fù)議決定書》。本案中，根據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)用工單位存在違法轉(zhuǎn)包、分包等情形時(shí)，不應(yīng)以是否存在勞動關(guān)系為前提認(rèn)定工傷，法院維持行政決定屬認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤。該行政訴訟屬于撤銷之訴，認(rèn)定吳某是否構(gòu)成工傷，需要經(jīng)過受理和審查兩個(gè)階段，如果法院改判，吳某將直接進(jìn)入工傷認(rèn)定行政程序，無需再啟動新的訴訟程序認(rèn)定是否構(gòu)成工傷。因此，可認(rèn)為，通過檢察機(jī)關(guān)提出抗訴后，法院裁判可直接解決本案行政爭議，本案屬于檢察機(jī)關(guān)以抗訴方式實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。與此形成對比的是“劉某青、謝某梅與安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局、第三人任某土地行政確認(rèn)檢察監(jiān)督案”〔13〕參見《最高檢發(fā)布“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”典型案例》，最高人民檢察院官網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202102/t20210223_509722.shtml，最后訪問日期：2022 年4 月24 日。。在該案中，申請人起訴請求法院撤銷任某的《國有土地使用證》并判令某縣自然資源和規(guī)劃局重新頒發(fā)不動產(chǎn)登記證。該案屬撤銷之訴，法院審查的是行政機(jī)關(guān)向任某頒發(fā)國土使用證的行為是否具有合法性，申請人通過訴訟希望法院判決行政機(jī)關(guān)作出重新頒證行為。本案中，如果法院裁判確有錯(cuò)誤，由于當(dāng)事人變更法律關(guān)系的訴求不能通過訴訟直接實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)的抗訴并不能實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。此外，還有一種行政行為未得到實(shí)體審理的情形。比如“江蘇丁某訴某區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等建設(shè)工程規(guī)劃許可檢察監(jiān)督案”〔14〕同前注［8］，第114 頁。。在該案中，丁某起訴至法院，請求法院判決某縣建設(shè)局履行發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可證的法定職責(zé)。法院以超過起訴期限為由駁回起訴。本案中，丁某向二審法院提交了原某縣法院行政審判庭某法官手寫的說明材料，該材料由法官簽名并加蓋院章，能夠證明丁某在起訴期限內(nèi)曾經(jīng)向法院提起訴訟，但法院一直未對其起訴作出是否立案的決定，原審法院以超過起訴期限為由駁回起訴確有錯(cuò)誤。檢察機(jī)關(guān)向市中級人民法院提出再審檢察建議。該案屬履行之訴，進(jìn)入實(shí)體審理后，法院可直接解決行政爭議，屬于檢察機(jī)關(guān)通過再審檢察建議的方式實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。

（2）關(guān)系之訴和給付之訴。審查法律關(guān)系是該訴訟類型的特點(diǎn)，在關(guān)系之訴和給付之訴中，法院判決往往能直接回應(yīng)當(dāng)事人訴求。對于法院裁判確有錯(cuò)誤的，檢察機(jī)關(guān)通過提出抗訴或再審檢察建議實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。值得考慮的是，該情形下的實(shí)質(zhì)性化解是否需要增加法院改判的要件。筆者認(rèn)為，檢察監(jiān)督屬于程序性權(quán)力，當(dāng)事人對檢察機(jī)關(guān)的合理期待應(yīng)當(dāng)限于檢察權(quán)限范圍。再審程序的訴訟關(guān)系仍是當(dāng)事人、行政機(jī)關(guān)、法院之間的三角關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)作出抗訴或者再審檢察建議決定后，不再受理當(dāng)事人就該案提出的監(jiān)督申請；對于再審確有錯(cuò)誤的，通過跟進(jìn)監(jiān)督或者接續(xù)監(jiān)督予以糾正。檢察機(jī)關(guān)作出決定后，監(jiān)督程序已經(jīng)結(jié)束，不宜將法院是否改判作為檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的要件。

2.以抗促和：法院裁判錯(cuò)誤，但行政爭議難以通過一次法院裁判直接解決

如前所述，不同類型的行政訴訟，解決行政爭議的程度不同。在一些行為之訴中，行政裁判確有錯(cuò)誤但行政爭議卻難以通過糾正法院裁判直接得到解決。在辦理這類案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)先以抗訴或再審檢察建議的方式監(jiān)督法院生效裁判；提出監(jiān)督意見后，可以繼續(xù)發(fā)揮能動性，以抗促和，把抗訴的“勢能”轉(zhuǎn)化成調(diào)處爭議的“動能”；對于促成和解的，可依法撤回抗訴。如，“魏某等19 人與山西省某市市場監(jiān)督管理局不履行法定職責(zé)行政抗訴案”〔15〕最高人民檢察院第118 號指導(dǎo)性案例。。該案中，魏某等19 人向某市發(fā)展和改革局（后職能并入市場監(jiān)督管理局）投訴，要求其查處物業(yè)公司亂收費(fèi)行為。在查處過程中，該局認(rèn)為《山西省棚戶區(qū)改造工作實(shí)施方案》第14 條“......棚戶區(qū)改造新建安置小區(qū)有線電視和供水、供電、供氣、供熱、排水、通訊、道路等市政公用設(shè)施，由各相關(guān)單位出資配套建設(shè)，不得收取入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營性收費(fèi)，有線電視初裝費(fèi)減半收取”的規(guī)定不明確，遂向某市人民政府請示。某市人民政府提出協(xié)調(diào)處理指導(dǎo)意見，該局將上述情況告知申請人，未做明確處理決定。魏某等19 人提起行政訴訟，要求該局依法履職。法院認(rèn)為，市場監(jiān)管局在立案查處過程中，因法律依據(jù)不明確，政策界限不清晰，且在全市范圍內(nèi)有較大影響，特向上級行政機(jī)關(guān)請示，具有一定的必要性，雖未在法定期限內(nèi)作出行政行為，但其理由具有一定正當(dāng)性，因此不構(gòu)成不履行職能。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，市場監(jiān)管局未提出明確處理意見，根據(jù)《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》存在行政不作為情形，遂向山西省高級人民法院提出抗訴。即使法院改判，魏某等19 人要求物業(yè)公司退還已經(jīng)繳納的供水、供氣、供暖初裝費(fèi)的實(shí)質(zhì)訴求也難以直接實(shí)現(xiàn)。同時(shí)考慮到，本案中還有未提起行政訴訟的189 戶安置戶也存在被亂收費(fèi)的相同問題。檢察機(jī)關(guān)提出抗訴后，主動進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)、舉行公開聽證，促成各方當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，由物業(yè)公司將違規(guī)收取的費(fèi)用統(tǒng)一退還至魏某等19 人及其他189 戶回遷安置戶。因當(dāng)事人實(shí)質(zhì)訴求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，繼續(xù)追究行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)對權(quán)利救濟(jì)已無實(shí)際意義，檢察機(jī)關(guān)依法撤回抗訴。

該案突破了檢察監(jiān)督從案件受理到作出決定形成辦案閉環(huán)的傳統(tǒng)認(rèn)識，對于已經(jīng)抗訴的案件，檢察機(jī)關(guān)仍可以開展和解工作，但和解工作不屬于檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，沒有行使檢察權(quán)力。關(guān)于以抗促和案件是否一律撤回抗訴的問題，筆者認(rèn)為，撤回抗訴一般適用于法院尚未開庭審理的情形。如果法院已經(jīng)開庭審理，檢察機(jī)關(guān)又會同人民法院促成當(dāng)事人達(dá)成和解，宜建議法院終結(jié)審查。

3.促成和解：法院裁判并無不當(dāng)?shù)姓袨檫`法并損害相對人合法權(quán)益的；或法院裁判錯(cuò)誤但屬于法定的可以調(diào)解的案件

促成雙方當(dāng)事人達(dá)成和解，是檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的典型情形。主要運(yùn)用于法院裁判并無不當(dāng)，但行政行為違法并損害行政相對人合法權(quán)益的案件，以及法院裁判錯(cuò)誤，但屬于行政賠償、補(bǔ)償或行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，促成和解更有利于減少當(dāng)事人訴累的案件。如，“陳某訴江蘇省某市某區(qū)人民政府強(qiáng)制拆遷及行政賠償檢察監(jiān)督案”〔16〕最高人民檢察院第117 號指導(dǎo)性案例。。在該案中，陳某房屋被他人損毀后，向某區(qū)公安機(jī)關(guān)報(bào)警要求處理。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為屬于政府征地拆遷，不屬于公安機(jī)關(guān)受案范圍，未予立案。后，陳某向法院提起行政訴訟，請求確認(rèn)某區(qū)人民政府拆除其房屋的行政行為違法，并判決賠償其損失。法院審理認(rèn)為，不能證明案涉房屋系區(qū)政府拆除，陳某的起訴缺乏事實(shí)依據(jù)，裁定駁回起訴。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)查明，案涉強(qiáng)制拆除行為系因行政征收拆遷引起，區(qū)政府作為最初委托主體和征收行為主體，雖未具體實(shí)施強(qiáng)制拆除，但受委托公司在未與陳某達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議的情況下違反法定程序?qū)嵤?qiáng)制拆除，區(qū)政府應(yīng)當(dāng)對受委托公司的行為后果負(fù)責(zé)。人民法院終審裁定認(rèn)定，陳某起訴缺乏事實(shí)依據(jù)，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，對此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出抗訴。同時(shí)，本案屬于行政賠償案件，陳某在向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督中也表示其實(shí)質(zhì)訴求是得到賠償。該案屬行政訴訟法規(guī)定的可以調(diào)解的案件，且該案為起訴案件，促成和解更符合訴訟經(jīng)濟(jì)與效率。檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢，協(xié)調(diào)督促行政機(jī)關(guān)制定和解方案，反復(fù)向陳某釋法說理，凝聚雙方共識，最終達(dá)成和解協(xié)議，陳某撤回監(jiān)督申請，持續(xù)七年的行政爭議得到實(shí)質(zhì)性化解。

關(guān)于錯(cuò)誤的生效裁判如何處理的問題。除行政公益訴訟外，我國行政訴訟制度在起訴條件設(shè)置上采取主觀訴訟模式，訴訟原告往往限于與被訴行政行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人，訴訟的目的在于保護(hù)原告權(quán)益。檢察監(jiān)督延續(xù)了上述理念，并強(qiáng)化了審查和監(jiān)督，將受案分為依當(dāng)事人申請受案和依職權(quán)受案，并在《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第36 條〔17〕《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第36 條：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政案件有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)監(jiān)督：（一）損害國家利益或者社會公共利益的；（二）審判人員、執(zhí)行人員審理和執(zhí)行行政案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為的；（三）依照有關(guān)規(guī)定需要人民檢察院跟進(jìn)監(jiān)督的；（四）人民檢察院作出的不支持監(jiān)督申請決定確有錯(cuò)誤的；（五）其他確有必要進(jìn)行監(jiān)督的。”中規(guī)定了人民檢察院依職權(quán)監(jiān)督的條件。本案中，陳某與區(qū)政府和解后，已撤回監(jiān)督申請，檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)監(jiān)督法院生效裁判不再具有當(dāng)事人申請監(jiān)督的基礎(chǔ)；同時(shí)，本案不符合檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督的條件，故檢察機(jī)關(guān)不宜再對生效裁判進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督。根據(jù)《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第121 條的規(guī)定，人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，可以對行政訴訟監(jiān)督情況進(jìn)行年度或者專題分析，向人民法院、行政機(jī)關(guān)通報(bào)，向黨委、人大報(bào)告。對于法院裁判確有錯(cuò)誤，但當(dāng)事人撤回監(jiān)督申請的，檢察機(jī)關(guān)可以將該問題納入年度訴訟監(jiān)督通報(bào)。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)能否促成和解的問題。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政訴訟不同于民事訴訟，行政訴訟中的行政機(jī)關(guān)不能完全自由處分行政權(quán)力，《民事訴訟法》中規(guī)定的“雙方當(dāng)事人可以自行和解”不當(dāng)然適用于行政訴訟，和解不宜成為檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的方式。而且“行政和解”在行政執(zhí)法中有其特定內(nèi)涵，適用范圍很窄，實(shí)踐中主要指中國證券監(jiān)督管理委員會在對公民、法人或者其他組織涉嫌違反證券期貨法律、行政法規(guī)和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為進(jìn)行調(diào)查執(zhí)法過程中，根據(jù)行政相對人的申請，與其就改正涉嫌違法行為，消除涉嫌違法行為的不良后果，交納行政和解金補(bǔ)償投資者損失等進(jìn)行協(xié)商達(dá)成行政和解協(xié)議，并據(jù)此終止調(diào)查執(zhí)法程序的行為（中國證券監(jiān)督管理委員會令第114 號《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》第2條）。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于后端監(jiān)督，如果在行政執(zhí)法的前端和訴訟中不能適用和解，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然缺乏實(shí)施和解的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)未充分考慮檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議中促成和解方式的適用前提，混淆了行政和解這一專門概念和促成和解。

檢察機(jī)關(guān)促成和解的合法性和正當(dāng)性在于：第一，《行政訴訟法》第60 條規(guī)定，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。對于該類案件，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)解范圍內(nèi)有采取實(shí)質(zhì)性化解行政爭議檢察舉措的空間?！?8〕參見劉藝：《以能動創(chuàng)新促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解》，最高人民檢察院微信公眾號，2021 年8 月23 日。第二，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議中的和解與行政和解是不同概念，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議中促成和解，不是特定法律概念，起決定性作用的是行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力作為和當(dāng)事人的私權(quán)利處分，有時(shí)還涉及當(dāng)事人與案外人的和解，與行政和解之間不存在聯(lián)系。對于法院駁回起訴的行政裁判符合法律規(guī)定，但行政行為違法并損害行政相對人合法權(quán)益，當(dāng)事人的訴求合理合法的案件，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)具體的違法事實(shí)，可以向行政機(jī)關(guān)或者其上級機(jī)關(guān)通報(bào)情況或者移送線索，通過促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法給予糾正或救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)和解。比如，2020 年最高人民檢察院工作報(bào)告中提到的“周某訴某區(qū)人力資源和社會保障局、某區(qū)人民政府養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇核準(zhǔn)監(jiān)督案”〔19〕參見《最高人民檢察院2020 年工作報(bào)告》，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202006/t20200601_463798.shtml，最后訪問日期：2021 年12 月7 日。。在該案中，周某在2013 年10 月達(dá)到法定退休年齡，同年12 月，周某所在公司向某區(qū)人社局申請辦理周某退休審批和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇核準(zhǔn)。因申報(bào)材料與檔案記載不一致，導(dǎo)致核準(zhǔn)手續(xù)未能辦結(jié)，養(yǎng)老金未予發(fā)放。2016 年4 月，周某所在公司再次向區(qū)人社局申請。人社局作出《某市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇核準(zhǔn)表》，載明起始支付年月為2016 年5 月。周某不服，提起行政訴訟請求判決補(bǔ)發(fā)其2013 年11 月至2016 年4 月共計(jì)30 個(gè)月的退休金等。法院認(rèn)為，周某提起訴訟超過起訴期限，裁定駁回起訴。本案中，周某的起訴確已超過起訴期限，法院裁定駁回并無不當(dāng)。但《社會保險(xiǎn)法》第16 條第1 款規(guī)定，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)滿十五年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金?！赌呈谢攫B(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定》第22 條及配套規(guī)范性文件規(guī)定，從核準(zhǔn)次月領(lǐng)取養(yǎng)老金。一般情況下，達(dá)到法定退休年齡時(shí)，當(dāng)月即完成養(yǎng)老金核準(zhǔn)工作。某市規(guī)定的“核準(zhǔn)后領(lǐng)取”確定了領(lǐng)取的程序性條件，沒有改變《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定的從退休次月領(lǐng)取養(yǎng)老金的起算點(diǎn)，區(qū)人社局作出的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇核準(zhǔn)表確定的起付日期確有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)向周某補(bǔ)發(fā)2013 年11 月至2016年4 月的養(yǎng)老金。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議，區(qū)人社局重新對周某的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇進(jìn)行核準(zhǔn)，向周某補(bǔ)發(fā)養(yǎng)老金11.7 萬元。本案中，行政行為確有不當(dāng)，當(dāng)事人權(quán)利確需救濟(jì)，檢察機(jī)關(guān)積極督促協(xié)調(diào)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，以行政機(jī)關(guān)依法糾正行政行為的方式，實(shí)現(xiàn)和解，當(dāng)事人撤回監(jiān)督申請，實(shí)質(zhì)性化解了行政爭議。

4.服判息訴：法院裁判并無不當(dāng)，且當(dāng)事人不存在合法訴求

在一些案件中，法院裁判和行政行為并無不當(dāng)，當(dāng)事人因?qū)Ψ烧J(rèn)識和理解錯(cuò)誤，不服生效裁判。對于事實(shí)清楚、是非明確的案件，檢察機(jī)關(guān)作出不支持監(jiān)督申請決定前，可以進(jìn)行心理疏導(dǎo)、釋法說理；申請人訴求具有一定合理性，但通過法律途徑又難以解決且生活困難的，可以依法給予司法救助；作出不支持監(jiān)督申請決定后，可以進(jìn)行公開宣告，以增強(qiáng)司法裁判的社會認(rèn)同，促使當(dāng)事人服判息訴。

綜上所述，法律關(guān)于抗訴和再審檢察建議的規(guī)定屬于強(qiáng)制性拘束性規(guī)則而非授權(quán)性裁量性規(guī)則，對于法院裁判確有錯(cuò)誤的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督。根據(jù)不同的訴訟類型，有的爭議可以通過法院裁判直接解決，對于這些案件，檢察機(jī)關(guān)提出抗訴或再審檢察建議即可實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。對于法定可以調(diào)解的案件，檢察機(jī)關(guān)也可以通過促成和解實(shí)現(xiàn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。對于不能通過法院裁判直接解決的，檢察機(jī)關(guān)依法提出抗訴后，可以發(fā)揮能動性，通過督促協(xié)調(diào)等方式，促成和解，實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。對于法院裁判并無不當(dāng)?shù)陌讣?，行政行為違法的，檢察機(jī)關(guān)通過督促行政機(jī)關(guān)自行糾正或改變行政行為，實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。對于當(dāng)事人訴求不合法的，綜合運(yùn)用公開聽證、司法救助等手段，促使當(dāng)事人服判息訴，實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議應(yīng)當(dāng)具備特定表現(xiàn)形式，一般為提出抗訴、提出再審檢察建議、提出檢察建議、行政機(jī)關(guān)改變行政行為、達(dá)成和解協(xié)議、當(dāng)事人撤回監(jiān)督申請、當(dāng)事人簽訂息訴罷訪協(xié)議等。

（二）精細(xì)化審查：夯實(shí)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的基礎(chǔ)與保障

查清案件事實(shí)和正確適用法律是實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的基礎(chǔ)，要求檢察機(jī)關(guān)在案件審查中做到精準(zhǔn)。從行政檢察實(shí)際看，踐行精準(zhǔn)監(jiān)督理念，必須要建立健全繁簡分流機(jī)制，在簡案快辦的基礎(chǔ)上，以精準(zhǔn)化為導(dǎo)向，以精細(xì)化審查為基礎(chǔ)，以精品化質(zhì)效為標(biāo)準(zhǔn)，辦出在法律適用、監(jiān)督方式等方面具有典型性、引領(lǐng)性的案件，實(shí)現(xiàn)繁案精辦。檢察機(jī)關(guān)踐行精準(zhǔn)監(jiān)督理念，基礎(chǔ)在于健全精細(xì)化審查機(jī)制，具體主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用。查清事實(shí)、辨明是非，是正確作出法律判斷的前提，尤其在那些不予受理或者駁回起訴的未進(jìn)入法院實(shí)體審理的行政案件中，查清事實(shí)、辨明是非更為重要。調(diào)查核實(shí)是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)能，檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查核實(shí)，在遵守證據(jù)規(guī)則的前提下，最大限度地運(yùn)用法律事實(shí)還原客觀真實(shí)?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第58 條進(jìn)一步明確和完善了調(diào)查核實(shí)適用條件，與《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》相比，增加了“被訴行政行為及相關(guān)行政行為可能違法的”“行政相對人合法權(quán)益未得到依法實(shí)現(xiàn)的”兩種需要檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的情形。辦理行政訴訟監(jiān)督案件，對關(guān)鍵事實(shí)進(jìn)行充分調(diào)查、準(zhǔn)確核實(shí)，才能有理有據(jù)依法精準(zhǔn)監(jiān)督，才能居中促和精準(zhǔn)化解。加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用，要求檢察人員改變“坐堂辦案”的傳統(tǒng)模式，在全面審查案件卷宗材料的同時(shí)，積極主動走出去，向行政相對人、行政機(jī)關(guān)等當(dāng)事人和其他知情人等案外人了解情況、調(diào)取相關(guān)材料，尤其是對于影響案件關(guān)鍵事實(shí)認(rèn)定的證據(jù)線索，充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)，查明案件事實(shí)，明確法律責(zé)任。調(diào)查核實(shí)措施包括查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料，詢問當(dāng)事人、有關(guān)知情人或者其他相關(guān)人員，咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見，委托鑒定、評估、審計(jì)，勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場等。通過調(diào)查核實(shí)，既為提出抗訴、再審檢察建議、檢察建議等監(jiān)督糾正意見奠定基礎(chǔ)，又在法律責(zé)任明晰后，加強(qiáng)對各方當(dāng)事人的釋法說理，使當(dāng)事人對于案件結(jié)果有明確的預(yù)期。

2.加大公開聽證力度。公開聽證是檢察機(jī)關(guān)在新時(shí)代踐行司法民主、司法為民理念而采取的“開門辦案”，組織當(dāng)事人互動，引導(dǎo)公眾參與司法，凝聚各方共識的一項(xiàng)改革舉措和新型辦案方式。公開聽證對于檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議具有特殊而重要的意義。多數(shù)行政訴訟監(jiān)督案件已經(jīng)過了法院一審、二審甚至再審，一方仍然不服，雙方都不肯輕易退讓，矛盾尖銳復(fù)雜，化解難度很大。有的被訴行政機(jī)關(guān)擔(dān)心被問責(zé)不肯輕易認(rèn)錯(cuò)，有的公民、組織抱著討價(jià)還價(jià)心態(tài)，提出沒有事實(shí)或法律依據(jù)的賠償、補(bǔ)償訴求，甚至以不斷上訪相威脅。有些分歧經(jīng)過多個(gè)訴訟環(huán)節(jié)，已陷入雙方莫衷一是的循環(huán)論證，僅依靠法律專業(yè)判斷難以消弭分歧，因而有必要在訴訟監(jiān)督環(huán)節(jié)引入社會判斷甚至技術(shù)判斷。通過公開聽證，既為雙方當(dāng)事人搭建平等對話平臺，查清案件事實(shí)，化繁為簡，定分止?fàn)帲挥纸柚谌姜?dú)立發(fā)表意見，促進(jìn)雙方當(dāng)事人凝聚共識、回歸理性，使行政爭議得到實(shí)質(zhì)性化解。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年11 月至2020 年12 月，在全國檢察機(jī)關(guān)部署開展的“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動中，共化解行政爭議6300 余件，其中公開聽證的占比18.8%。〔20〕參見張步洪等：《行政檢察公開聽證典型案例解讀》，《人民檢察》2021 年第13 期。

3.堅(jiān)持智慧借助和案例檢索制度。修訂后的《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定了智慧借助原則和案例檢索制度。實(shí)踐中，針對一些法律適用存在爭議或法律未做具體規(guī)定，通過抗訴等監(jiān)督方式能夠直接解決行政爭議的案件，專家意見和關(guān)聯(lián)案例不僅能夠更好地幫助檢察官作出結(jié)論性判斷意見，也能豐富檢察意見的充分性，增強(qiáng)對案件爭議問題法律判斷的專業(yè)性。

三、檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的若干難點(diǎn)問題

（一）超過起訴期限案件中行政爭議的化解

實(shí)踐中，法院裁定駁回起訴案件在檢察機(jī)關(guān)辦理的行政訴訟監(jiān)督案件中占據(jù)較高比例。在該類案件中，法院裁判未審查實(shí)體法律關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)通過抗訴等方式提出監(jiān)督意見，往往難以直接救濟(jì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益，有時(shí)反而是新一輪“馬拉松”式訴訟的開始，屬于典型的“程序空轉(zhuǎn)”案件，是檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的重點(diǎn)。而超過起訴期限案件又是其中最為常見的類型。

與其他行政訴訟案件不同的是，超過起訴期限案件中的案涉行政行為本應(yīng)受到司法審查，但由于超過了起訴期限，導(dǎo)致“時(shí)間失權(quán)”，法院不能從合法性角度實(shí)體審查行政行為。行政訴訟系“民告官”案件，原告一方在客觀上訴訟能力較弱，有時(shí)超過起訴期限提起訴訟并非原告怠于行使權(quán)利所致。對于超過起訴期限但確實(shí)違法的行政行為，可能由于公定力而暫且被推定為合法，并由于不可爭力而被最終確定為有效，但該行政行為的違法性并不會因此而消解?！?1〕參見楊建順：《“過期之訴”與行政檢察監(jiān)督的價(jià)值追求》，《檢察日報(bào)》2020 年12 月30 日。檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，該定位是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)突破法的形式主義、實(shí)質(zhì)性維護(hù)法律秩序的規(guī)范基礎(chǔ)。同時(shí)，回避實(shí)質(zhì)判斷的訴訟程序形式主義和回避實(shí)質(zhì)作為的行政程序形式主義，已經(jīng)成為行政爭議化解程序空轉(zhuǎn)的機(jī)制原因?！?2〕參見劉藝：《檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的必要性與可行性分析——以冒名登記結(jié)婚“過期之訴”為切入點(diǎn)》，《人民檢察》2021 年第15 期。對于雖然超過起訴期限，但是當(dāng)事人基本權(quán)利受到侵害、存在合法合理訴求的案件，檢察機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)審查，不僅審查法院認(rèn)定案件超過起訴期限是否正確，還要審查行政行為是否合法，以及有無實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的可能，以“穿透式監(jiān)督”查明事實(shí)、辨明是非，為保障公民的基本權(quán)利提供公法救濟(jì)。對于經(jīng)審查認(rèn)為人民法院認(rèn)定超過起訴期限確有錯(cuò)誤，且當(dāng)事人有可保護(hù)的實(shí)體權(quán)益等有監(jiān)督必要的，應(yīng)當(dāng)依法提出抗訴或者提出再審檢察建議。對于經(jīng)審查人民法院認(rèn)定超過起訴期限沒有明顯不當(dāng)，但行政行為違法或者不當(dāng)，當(dāng)事人的訴求合法合理的，可以通過向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，建議其自行撤銷或者變更，或者促成雙方達(dá)成和解，促進(jìn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。

實(shí)踐中，有的觀點(diǎn)認(rèn)為在行政行為是否合法未經(jīng)人民法院實(shí)體審理的情況下，檢察建議不能否定行政行為的效力，也不應(yīng)通過檢察建議督促行政機(jī)關(guān)自行撤銷或者變更。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)雖不直接認(rèn)定或改變行政行為的效力，不能代替行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力，但可以對行政行為是否合法作出獨(dú)立判斷，檢察建議并非不能否定行政行為的效力。如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案涉行政行為違法，可以通過制發(fā)檢察建議等方式督促行政機(jī)關(guān)啟動糾正程序。在人民法院的有關(guān)裁判觀點(diǎn)中也認(rèn)為，“行政機(jī)關(guān)雖然受行政行為的約束，但在特定條件下可在法律救濟(jì)程序之外自行撤銷或者廢止行政行為。當(dāng)事人雖然因法律救濟(jì)期限屆滿等原因，不能再通過訴訟途徑請求撤銷或者廢止行政行為，但卻可以請求行政機(jī)關(guān)重開行政程序，對行政行為自行撤銷或者廢止”?！?3〕參見“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”裁判觀點(diǎn)，最高人民法院第四巡回法庭編：《最高人民法院第四巡回法庭典型行政案件裁判觀點(diǎn)（2017—2018）》，法律出版社2020 年版，第247-251 頁。這對于實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，實(shí)現(xiàn)形式法治和實(shí)質(zhì)法治的統(tǒng)一，增強(qiáng)公眾對行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同和信賴均具有重要意義。

需要關(guān)注的是，在前述“姚某與福建省某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監(jiān)督案”〔24〕具體案情參見前注［6］。中，最高人民檢察院在指導(dǎo)意義中對此也作了明確。即，“人民法院以超過法定起訴期限裁定不予立案或者駁回起訴并無不當(dāng)?shù)男姓讣?，并不意味著被訴行政行為當(dāng)然合法。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從促進(jìn)依法行政、推動行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的角度，進(jìn)一步審查行政行為的合法性，通過檢察建議的方式，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，保護(hù)公民合法權(quán)利”。該案成功辦理后，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部共同出臺《關(guān)于妥善處理以冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記問題的指導(dǎo)意見》，其中規(guī)定“人民檢察院根據(jù)調(diào)查核實(shí)認(rèn)定情況、監(jiān)督情況，認(rèn)為婚姻登記存在錯(cuò)誤應(yīng)當(dāng)撤銷的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向民政部門發(fā)送檢察建議書”“民政部門收到公安、司法等部門出具的事實(shí)認(rèn)定相關(guān)證明、情況說明、司法建議書、檢察建議書等證據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)情況進(jìn)行審核，符合條件的及時(shí)撤銷相關(guān)婚姻登記”。該意見在婚姻登記領(lǐng)域也進(jìn)一步明確了對于確已超過起訴期限、難以通過訴訟解決但當(dāng)事人訴求合法合理的情形下，檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議督促行政機(jī)關(guān)撤銷相關(guān)行為的辦案路徑。

實(shí)踐中還需要注意的是，如果行政機(jī)關(guān)未采納該檢察建議，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》對跟進(jìn)監(jiān)督也作了具體制度設(shè)計(jì)。比如，根據(jù)《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第125 條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對檢察建議未在規(guī)定期限內(nèi)作出處理并書面回復(fù)，或者對檢察建議的處理錯(cuò)誤的，人民檢察院可以依照有關(guān)規(guī)定跟進(jìn)監(jiān)督或者提請上級人民檢察院監(jiān)督；根據(jù)《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第121 條規(guī)定，人民檢察院可以將辦理的行政訴訟監(jiān)督案件中需要通報(bào)、報(bào)告的情形，以年度報(bào)告或?qū)ｎ}分析的形式，向行政機(jī)關(guān)通報(bào)，向黨委、人大報(bào)告。〔25〕參見張相軍等：《超過起訴期限檢察監(jiān)督案件的行政爭議實(shí)質(zhì)性化解》，《人民檢察》2022 年第6 期。

（二）行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中“遺落之訴”行政爭議的化解

在一些案件中，行政相對人或者權(quán)利人針對行政決定雖沒有行使復(fù)議、起訴和申訴權(quán)利，但在非訴執(zhí)行階段仍然提出其合法訴求，并向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督，這類行政爭議即為“遺落之訴”。從概念看，“遺落之訴”應(yīng)當(dāng)具備行政相對人或者權(quán)利人沒有行使復(fù)議或起訴等權(quán)利、非訴執(zhí)行階段的訴求合法、向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督三個(gè)條件。所謂遺落，意思是行政相對人或者權(quán)利人雖然對行政行為存在質(zhì)疑，但因?yàn)槟承┨囟ㄔ驔]有行使復(fù)議、起訴等權(quán)利，致使行政行為不能接受司法審查。與化解行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督中的行政爭議不同，檢察機(jī)關(guān)化解“遺落之訴”中的行政爭議，實(shí)質(zhì)是給予已經(jīng)喪失救濟(jì)權(quán)利的相對人和權(quán)利人再次補(bǔ)救的機(jī)會。因此，檢察機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)審查行政相對人或者權(quán)利人沒有行使復(fù)議、起訴等權(quán)利的理由是否正當(dāng)。對于具有正當(dāng)理由的，才可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性化解。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，行政機(jī)關(guān)作出或者未作出特定行為是構(gòu)成正當(dāng)理由的主要類型。如，行政機(jī)關(guān)允諾使當(dāng)事人產(chǎn)生信賴?yán)妗Ｔ凇澳彻炯拔耗嘲踩a(chǎn)違法行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案”〔26〕最高人民檢察院第119 號指導(dǎo)性案例。中，2018 年7 月，某公司發(fā)生一般安全事故，經(jīng)調(diào)解，累計(jì)向安全事故受害人賠償100 萬元。2018 年10 月22日，山東省某縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局認(rèn)為該公司未全面落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任導(dǎo)致發(fā)生安全責(zé)任事故，對某公司作出罰款35 萬元的行政處罰決定，對公司負(fù)責(zé)人魏某作出罰款4.68 萬元的行政處罰決定。后經(jīng)魏某兩次申請，某縣應(yīng)急管理局（機(jī)構(gòu)改革后安全生產(chǎn)監(jiān)管職能并入縣應(yīng)急管理局）同意該公司及魏某延期至2019 年7 月31 日前繳納罰款，但未出具書面意見。2019 年7 月12 日，縣應(yīng)急管理局認(rèn)為某公司及魏某未及時(shí)全額繳納罰款，對某公司及魏某分別作出35 萬元、4.68 萬元加處罰款決定。經(jīng)催告，縣應(yīng)急管理局向縣人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行原罰款和加處罰款，法院分別作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定。本案中，因行政機(jī)關(guān)口頭同意延期履行罰款決定，某公司及魏某未在法定期限內(nèi)行使復(fù)議、訴訟等權(quán)利，具有正當(dāng)理由，檢察機(jī)關(guān)可以對該“遺落之訴”開展實(shí)質(zhì)性化解工作。再如，行政機(jī)關(guān)未將行政行為告知行政相對人或者權(quán)利人。仍以“某公司及魏某安全生產(chǎn)違法行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案”為例，在該案中，行政機(jī)關(guān)對某公司作出罰款處罰后，該公司的法定代表人由某甲變更為某乙，且某甲已經(jīng)離職，行政機(jī)關(guān)仍將對某公司的處罰決定送達(dá)某甲，后申請強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)未將處罰決定依法送達(dá)給某公司，即可構(gòu)成某公司未行使復(fù)議、訴訟等權(quán)利的正當(dāng)理由。

對于具有正當(dāng)理由的，檢察機(jī)關(guān)還要審查當(dāng)事人的訴求是否正當(dāng)。以行政處罰為例，在一些行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中，對當(dāng)事人提出的罰款過重的監(jiān)督訴求，應(yīng)當(dāng)首先明確引起爭議的行政行為的性質(zhì)，在查清事實(shí)、辨明是非的基礎(chǔ)上，依法推動爭議化解，不能以犧牲法律尊嚴(yán)為代價(jià)無原則遷就監(jiān)督申請人。具體而言：

第一，對罰款行政處罰的審查。根據(jù)《行政訴訟法》第70 條規(guī)定，人民法院審查行政行為的合法性，應(yīng)當(dāng)從主要證據(jù)是否確實(shí)充分、適用法律法規(guī)是否正確、是否符合法定程序、是否存在超越職權(quán)、是否存在濫用職權(quán)或明顯不當(dāng)?shù)确矫孢M(jìn)行判斷。當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)罰款過重引起的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為罰款決定違法、損害行政相對人合法權(quán)益，凡符合受理?xiàng)l件的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法受理、審查并作出是否支持監(jiān)督申請的決定。檢察機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為罰款決定滿足證據(jù)、法律適用、程序、職權(quán)等各方面合法性要求的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其合法性。對于行政機(jī)關(guān)在法定裁量幅度內(nèi)確定的罰款數(shù)額，能否根據(jù)當(dāng)事人申請，通過實(shí)質(zhì)性化解行政爭議減少罰款，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況。只要罰款決定在行政裁量范圍內(nèi)，符合比例原則和過罰相當(dāng)原則，并無明顯不公，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)和決定權(quán)，不得建議減免罰款。監(jiān)督申請人因新冠肺炎疫情等影響履行罰款決定存在實(shí)際困難的，可以申請緩繳罰款。根據(jù)《行政處罰法》第27 條規(guī)定，行為人“主動消除或者減輕違法行為危害后果的”，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰。但對于在行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定以后，行政相對人主動消除或減輕違法行為后果的，檢察機(jī)關(guān)不得以此作為建議行政機(jī)關(guān)改變行政處罰決定的理由。

第二，對加處罰款或者滯納金的審查?！缎姓幜P法》第51 條第1 款規(guī)定，到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款?！缎姓?qiáng)制法》第45 條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機(jī)關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金；加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額。這里規(guī)定的加處罰款或滯納金，均屬于執(zhí)行罰，是一種間接的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。行政機(jī)關(guān)作出罰款或征收稅費(fèi)等金錢給付義務(wù)的行政決定后，當(dāng)事人在行政行為確定的期限內(nèi)不履行的，行政機(jī)關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金，以促使當(dāng)事人盡快繳納罰款或者稅、費(fèi)，履行金錢給付義務(wù)。由于執(zhí)行罰目的是督促當(dāng)事人盡快履行義務(wù)，若當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施，執(zhí)行罰有減免的可能?！缎姓?qiáng)制法》第42 條規(guī)定，當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的，可以減免加處的罰款或滯納金。

再以前述的“某公司及魏某安全生產(chǎn)違法行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案”為例。該案中，縣應(yīng)急管理局實(shí)際已同意某公司和魏某延期繳納罰款，其在延期期間又作出加處罰款決定明顯不當(dāng)。就加處罰款部分，檢察機(jī)關(guān)依法發(fā)出檢察建議，督促法院撤銷對某公司及魏某的準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行加處罰款行政裁定書，督促縣應(yīng)急局撤銷加處罰款決定。同時(shí)，鑒于某公司發(fā)展遇到的現(xiàn)實(shí)困難，檢察機(jī)關(guān)促成爭議雙方對原處罰未執(zhí)行部分達(dá)成分期繳納的和解協(xié)議，使行政爭議得到實(shí)質(zhì)性化解，既維護(hù)了行政執(zhí)法權(quán)威，又實(shí)現(xiàn)了對民營企業(yè)的依法保護(hù)。

“遺落之訴”的化解屬于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件化解行政爭議的重要類型。據(jù)統(tǒng)計(jì)，約90%的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件屬于檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)受理。而“遺落之訴”要求當(dāng)事人主動向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督，化解其中行政爭議的正當(dāng)性在于行政相對人或者權(quán)利人積極為自身權(quán)利尋求救濟(jì)。如果當(dāng)事人沒有主動提出監(jiān)督申請、沒有主動提出合理合法訴求，檢察機(jī)關(guān)在依職權(quán)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的，不宜作為“遺落之訴”進(jìn)行化解。

（三）行政爭議與民事爭議的一攬子化解

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國國家治理面臨許多新任務(wù)新要求，公私法規(guī)范交織將是今后各個(gè)部門法的新常態(tài)。公私法相互配合，協(xié)同發(fā)力，保障個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)，是不斷完善和發(fā)展中國特色社會主義制度和國家治理體系的題中之義。在公私法共治的背景下，一攬子化解行政民事交織爭議成為檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的重要類型?！缎姓V訟法》第61 條規(guī)定，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。該條規(guī)定是檢察機(jī)關(guān)在促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解過程中，一攬子解決行民交織案件的法律依據(jù)?？傮w來說，對于行政爭議和民事爭議交織的案件，要從整體上把握案件爭議焦點(diǎn)，在充分調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，厘清爭議各方主體之間的法律關(guān)系和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，在民法典和行政法律規(guī)范的框架內(nèi)促進(jìn)行政爭議和民事爭議一并解決，避免循環(huán)訴訟?！?7〕參見張相軍等：《以貫徹實(shí)施民法典為契機(jī)，進(jìn)一步做實(shí)新時(shí)代行政檢察工作》，載馮小光主編：《中華人民共和國民法典學(xué)習(xí)讀本》，中國檢察出版社2020 年版，第16-24 頁。

針對《行政訴訟法》第61 條規(guī)定的在行政訴訟中一并解決民事爭議的情形，原則上，能夠通過法院對行政爭議和民事爭議的一并審理，實(shí)質(zhì)性解決行政爭議。但在實(shí)踐中，有時(shí)當(dāng)事人未向法院申請一并審理，有時(shí)行政爭議與民事爭議互為因果，行政爭議難以簡單地通過法院一次審判予以解決。檢察機(jī)關(guān)在辦理該類案件時(shí)，總的原則是：民事爭議是解決行政爭議前提的，要先解決民事爭議，典型的是因析產(chǎn)繼承糾紛引起的物權(quán)變動行政爭議；行政爭議是解決民事爭議的前提的，要先解決行政爭議，比如一些案件中行政行為是認(rèn)定民事爭議基本事實(shí)的重要證據(jù)；民事爭議和行政爭議互為因果的，要注重運(yùn)用系統(tǒng)思維，一攬子化解行政爭議和民事爭議。實(shí)踐中，要注意區(qū)分民事爭議是否經(jīng)過法院審理：

1. 對于相關(guān)民事爭議未經(jīng)法院審判的案件，檢察機(jī)關(guān)在辦理行政訴訟監(jiān)督案件中要通過促成民事關(guān)系中當(dāng)事人和解，實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。以行政登記案件為例，行政登記涉及物權(quán)領(lǐng)域的不動產(chǎn)登記、公司法領(lǐng)域的公司登記、婚姻家庭領(lǐng)域的婚姻登記、戶籍管理領(lǐng)域的戶籍登記等，其基礎(chǔ)是已經(jīng)完成的民事行為，相關(guān)民事爭議的消解對于行政爭議的最終解決甚為關(guān)鍵。在民事活動中，當(dāng)事人對自身權(quán)利享有處分權(quán)，如民事權(quán)利主體未提起相關(guān)民事訴訟，檢察機(jī)關(guān)可通過促成民事糾紛和解，化解行政爭議。理由在于，民事訴訟是解決民事糾紛的重要途徑，并非唯一途徑。在當(dāng)事人未提起民事訴訟的情形下，檢察機(jī)關(guān)秉持客觀中立的立場，通過釋法說理促成民事法律關(guān)系主體之間達(dá)成和解，并不是以公權(quán)力強(qiáng)制當(dāng)事人接受檢察機(jī)關(guān)的意見。和解協(xié)議是當(dāng)事人自由處分權(quán)利的結(jié)果，可視為當(dāng)事人之間作出的新的合同行為，檢察機(jī)關(guān)通過促成當(dāng)事人達(dá)成民事和解協(xié)議，有效避免可能產(chǎn)生的民事訴訟，符合訴源治理的要求。

2. 對于相關(guān)民事爭議已經(jīng)法院作出生效裁判的案件，要區(qū)分不同情形。當(dāng)事人認(rèn)為民事判決錯(cuò)誤的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人先就民事判決申請檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，對符合依職權(quán)監(jiān)督條件的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)受理；當(dāng)事人沒有提出民事判決錯(cuò)誤的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對作為解決行政爭議基礎(chǔ)的民事判決進(jìn)行審查，在查明案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，開展行政爭議化解工作。比如，權(quán)屬登記行政訴訟是民事爭議前置的重要類型，當(dāng)事人之間對房屋權(quán)屬存在民事爭議，同時(shí)對后續(xù)的房屋登記行為不服時(shí)，如果房屋權(quán)屬本身有問題，應(yīng)當(dāng)先通過民事訴訟進(jìn)行確權(quán)，待民事判決確權(quán)之后，再要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)民事判決變更登記?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》（法釋［2010］15 號）即采用這一標(biāo)準(zhǔn)。該規(guī)定第8 條明確“當(dāng)事人以作為房屋登記行為基礎(chǔ)的買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事法律關(guān)系無效或者應(yīng)當(dāng)撤銷為由，對房屋登記行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人先行解決民事爭議，民事爭議處理期間不計(jì)算在行政訴訟起訴期限內(nèi)；已經(jīng)受理的，裁定中止訴訟”。如果先進(jìn)行行政訴訟，撤銷登記行為，但權(quán)屬仍沒有得到解決，之后通過民事訴訟確定權(quán)屬，有可能與行政判決發(fā)生沖突。當(dāng)申請人就房屋登記行為提起行政訴訟并申請檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督時(shí)，如提出民事判決錯(cuò)誤，應(yīng)告知其就民事判決申請監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)可通過一并辦理行政、民事申請監(jiān)督案件，一攬子化解行政爭議；如未提出民事判決錯(cuò)誤或已超過民事訴訟申請監(jiān)督期限，檢察機(jī)關(guān)仍然可以通過促成民事主體達(dá)成并執(zhí)行完畢和解協(xié)議，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。理由在于，《民事訴訟法》第230 條規(guī)定，“在執(zhí)行中，雙方當(dāng)事人自行和解達(dá)成協(xié)議的，執(zhí)行員應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容記入筆錄，由雙方當(dāng)事人簽名或者蓋章。申請執(zhí)行人因受欺詐、脅迫與被執(zhí)行人達(dá)成和解協(xié)議，或者當(dāng)事人不履行和解協(xié)議的，人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人的申請，恢復(fù)對原生效法律文書的執(zhí)行”。據(jù)此，在民事判決已經(jīng)生效的情形下，法律尊重當(dāng)事人的意思自治，承認(rèn)部分履行或者全部履行的和解協(xié)議具有合同的效力，同時(shí)一旦出現(xiàn)反悔、不履行執(zhí)行和解協(xié)議的情形，賦予當(dāng)事人請求執(zhí)行原生效判決的權(quán)利作為救濟(jì)。因民行交叉案件中，化解民事爭議是化解行政爭議的基礎(chǔ)，為避免出現(xiàn)反復(fù)，倡導(dǎo)自覺守法、誠實(shí)信用的良好社會風(fēng)尚，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保民事和解協(xié)議履行完畢。

在《行政訴訟法》第61 條規(guī)定的情形之外，還有一些行政案件中，行政爭議由民事爭議衍生而來，表面上是“官民矛盾”，實(shí)質(zhì)上是“民民矛盾”，民事爭議的解決對行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解具有重要影響。比如“王某鳳等45 人與北京市某區(qū)某鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除和行政賠償檢察監(jiān)督系列案”〔28〕最高人民檢察院第120 號指導(dǎo)性案例。。2001 年，某鎮(zhèn)政府通過招商引資與某文化公司簽訂《協(xié)議書》，約定向某文化公司提供土地160 畝。文化公司在案涉地塊建設(shè)了教學(xué)樓和家屬樓，并于2004年將家屬樓陸續(xù)出售給公司職工。2008 年，某鎮(zhèn)政府又將同一地塊轉(zhuǎn)讓給某培訓(xùn)學(xué)校，培訓(xùn)學(xué)校與文化公司達(dá)成教學(xué)樓、家屬樓的回購協(xié)議。2017 年，因該地塊一直未辦理審批手續(xù)，教學(xué)樓和家屬樓被認(rèn)定為違章建筑并全部拆除。王某鳳等45 人系購買家屬樓的職工，一直未與培訓(xùn)學(xué)校簽訂回購協(xié)議。家屬樓被強(qiáng)制拆除后，王某鳳等45 人提起確認(rèn)違法訴訟和行政賠償訴訟，法院以其不具有原告主體資格為由，裁定駁回起訴。本案中，因違建被拆產(chǎn)生行政爭議的根源在于房屋手續(xù)不全，文化公司作為房屋的建造者和出售者，應(yīng)當(dāng)向王某鳳等人承擔(dān)民事賠償責(zé)任。該類案件帶來的問題是，所謂行政爭議由民事爭議衍生而來，衍生是否應(yīng)該存在限度和邊界。顯然，檢察機(jī)關(guān)不能包打天下，在民事爭議和行政爭議之間的因果關(guān)系過于遙遠(yuǎn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不宜開展一攬子化解。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)把握一攬子解決的界限：

第一，民事爭議足以直接影響行政爭議產(chǎn)生的?！坝鍪虏粵Q找政府”是生活中行政相對人解決問題的常見思路。一些民事爭議案件中，受民事訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的影響，法院裁判未必符合客觀真實(shí)情況；同時(shí)，民事訴訟所需要的訴訟費(fèi)、律師費(fèi)較為高昂，一定程度上也削弱了當(dāng)事人通過民事訴訟解決民事糾紛的意愿。有些當(dāng)事人就會將解決民事糾紛的愿望寄托于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管，以要求行政機(jī)關(guān)通過履職解決自身的民事糾紛。有些因行政機(jī)關(guān)行政行為的介入，在客觀上影響了民事爭議的解決方法，當(dāng)事人轉(zhuǎn)而針對行政行為提起訴訟。如前述“王某鳳等45 人與北京市某區(qū)某鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除和行政賠償檢察監(jiān)督系列案”，作為民事合同爭議標(biāo)的物的房屋，因行政拆除行為而滅失，當(dāng)事人提起行政訴訟的主要目的仍是獲得房屋補(bǔ)償。

第二，分開解決民事爭議和行政爭議可能導(dǎo)致循環(huán)訴訟，增加當(dāng)事人訴累的。提高效率，解決問題是檢察機(jī)關(guān)一攬子化解行政爭議和民事爭議的目的之一。實(shí)踐中，與行政爭議關(guān)聯(lián)的民事糾紛處理起來并不容易，有時(shí)還會出現(xiàn)民行案件相互推諉、相互等待的現(xiàn)象，增加了當(dāng)事人訴累，浪費(fèi)了司法資源。比如“江蘇某機(jī)電設(shè)備有限公司與某市人社局、沈某慶等五人工傷認(rèn)定檢察監(jiān)督案”〔29〕同前注［13］。。2016 年3 月，沈某和在某公司工作過程中突發(fā)疾病死亡，其父沈某慶向某市人社局申請工傷認(rèn)定，某人社局作出不予認(rèn)定工傷決定。沈某慶不服，提起行政訴訟。法院二審判決撤銷《不予認(rèn)定決定書》，某市人社局據(jù)此作出《認(rèn)定工傷決定書》。某公司不服，就二審撤銷《不予認(rèn)定決定書》的判決申請?jiān)賹?，被駁回后，向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督。同時(shí)，某公司對某市人社局作出的《認(rèn)定工傷決定書》提起行政訴訟。沈某慶以某公司為被告提起工傷賠償民事訴訟。檢察機(jī)關(guān)查明，2016 年至2021 年，某公司、某市人社局、沈某慶對勞動關(guān)系確認(rèn)、工傷認(rèn)定、工傷賠償?shù)认群筇崞鹦姓V訟、民事訴訟、仲裁各2 件。檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用系統(tǒng)思維，與某公司、沈某慶、某市人社局多方溝通，釋法說理，推動某公司與沈某慶簽訂和解協(xié)議，實(shí)現(xiàn)沈某慶提起工傷賠償民事訴訟自愿調(diào)解結(jié)案，某公司撤回本案監(jiān)督申請。

第三，行政爭議是解決民事爭議的前提的。在有些案件中，行政爭議雖然由民事爭議引起，但先行解決基礎(chǔ)民事爭議的做法不利于行政爭議和民事爭議的解決。例如，民事訴訟中法官不會對登記行為的合法性進(jìn)行審查，登記證書反而成為民事訴訟中的優(yōu)勢證據(jù)。該情形下，有必要在檢察監(jiān)督階段一攬子化解行政爭議和民事爭議，以溯源解紛實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和。