張祥國 李學峰

（國家海洋技術中心，天津 300112）

近年來，全球氣候變化正在物理上和政治上重塑北極。俄羅斯作為最大的北極國家，一直高度重視對其北極地區(qū)的開發(fā)和經(jīng)營。2020年前后，俄羅斯相繼出臺《2035年前北極和北方航道的基礎設施發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱為《2035北極基礎設施規(guī)劃》）［1］《2035年前的俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家基本政策原則》（以下簡稱為《2035 北極國家基本政策》）［2］和《2035 前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》（以下簡稱為《2035 北極國家戰(zhàn)略》）［3］等文件，以接替2011年出臺的《2020年前及更遠的未來俄羅斯聯(lián)邦在北極的國家政策原則》，從國家戰(zhàn)略層面重構了北極地區(qū)的發(fā)展藍圖。本文嘗試從俄羅斯“轉(zhuǎn)向東方”戰(zhàn)略實施的脈絡出發(fā)，梳理分析俄羅斯新版北極戰(zhàn)略的出臺背景、主要內(nèi)容和面臨挑戰(zhàn)，進而為未來中俄北極關系發(fā)展提供參考。

一、新版北極戰(zhàn)略出臺的背景

蘇聯(lián)解體及俄羅斯完全獨立以來，美歐主導的國際話語體系對俄羅斯國內(nèi)外政策產(chǎn)生了深刻影響。在初期全面倒向西方的嘗試遭遇失敗后，俄羅斯開始實施“轉(zhuǎn)向東方”的地緣戰(zhàn)略，在此過程中加快經(jīng)略北極地區(qū)也成為該戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

（一）“轉(zhuǎn)向東方”為俄北極戰(zhàn)略提供了決策基礎

1996年，時任總統(tǒng)葉利欽開始轉(zhuǎn)向“多元化”外交，推出了《1996-2005年遠東及外貝加爾地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展綱要》等用于解決遠東發(fā)展困境，同時加強與亞洲國家能源經(jīng)濟合作的“新東方政策”，就此開啟了遠東開發(fā)新的進程。

2000年普京總統(tǒng)上臺后，工作重點在于國內(nèi)權力政治的整合，遠東和北極地區(qū)則受到“忽視”，北極經(jīng)濟開發(fā)沒有取得實質(zhì)性進展。普京總統(tǒng)第二個任期開始后，隨著俄中央集權以及恰逢國際油價高企的紅利，基于俄羅斯資源型經(jīng)濟的客觀需求，俄羅斯加大了遠東及北極地區(qū)能源開發(fā)力度。2012年普京總統(tǒng)在《華爾街日報》撰文稱，“俄羅斯全面走向亞太地區(qū)，是確保遠東和北方地區(qū)高速發(fā)展、贏得國家輝煌的最重要砝碼”。不過，2013 版《俄羅斯聯(lián)邦對外政策構想》優(yōu)先關注與獨聯(lián)體國家、歐盟和美國等發(fā)展關系，亞洲國家則排在上述國家之后。此時，“轉(zhuǎn)向東方”政策更多關注能源外交，以便“搭上亞洲繁榮的順風車”，而沒有將之提升納入到國家戰(zhàn)略規(guī)劃之中，且其實施也并不緊迫［4］。2014年烏克蘭危機引發(fā)的歐美制裁造成俄羅斯與西方關系持續(xù)惡化，國內(nèi)經(jīng)濟狀況面臨著巨大困難。國內(nèi)政界、學術界和民眾開始更多地認為，俄羅斯的發(fā)展不能只靠西方，外交戰(zhàn)略東進是必然的選擇，繼續(xù)尋求與西方合作是軟弱的象征?！稗D(zhuǎn)向東方”戰(zhàn)略開始在俄羅斯整體外交戰(zhàn)略中占據(jù)更為重要的位置，利用好亞洲新機遇實現(xiàn)舉國發(fā)展成為俄國家重點發(fā)展的方向，盡快實現(xiàn)國家經(jīng)濟增長及其綜合實力的提升成為俄羅斯實施其國際戰(zhàn)略的重要支撐。

俄羅斯全面加快了經(jīng)略遠東和北極地區(qū)的步伐，開發(fā)的意義已不僅僅在于維護國家政治的穩(wěn)定，更是成為俄羅斯經(jīng)濟恢復的希望和確保俄羅斯國際地位的中流砥柱。一方面，俄羅斯以經(jīng)濟和改善民生為重點，通過制度完善來推動開發(fā)進程，推出了包括遠東聯(lián)邦區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展問題國家委員會（2007，由總理直接負責）、《2025年前遠東與貝加爾地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略》（2009）、《2020年前西伯利亞社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略》（2010）、遠東和北極發(fā)展基金（2011）、遠東發(fā)展部（2012）、遠東發(fā)展集團（2015）、《超前發(fā)展區(qū)法》及其機制（2014）、東方經(jīng)濟論壇（2015）、“遠東一公頃”法案（2015）、符拉迪沃斯托克自由港（2015）、離岸金融中心（2018，設在符拉迪沃斯托克俄羅斯島）等一系列體制機制改革措施；另一方面，加強與亞太國家的地緣政治和經(jīng)貿(mào)融合，歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟及其與“一帶一路”對接、中俄新時代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系、“大歐亞伙伴關系”倡議等在俄羅斯外交框架中愈發(fā)重要。俄羅斯經(jīng)濟外交全面發(fā)力，與中國達成包括東線天然氣供應、高鐵、高科技園區(qū)、貨幣互換等38項重大合作清單（2014）［5］，共建“冰上絲綢之路”，主導歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟分別與越南（2015）和新加坡（2019）簽訂自貿(mào)區(qū)協(xié)定，構建中蒙俄經(jīng)濟走廊（2016），與東盟簽署《歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟與東盟合作計劃》（2019）等，推動“轉(zhuǎn)向東方”戰(zhàn)略不斷走向深入。

從“轉(zhuǎn)向東方”戰(zhàn)略實施效果來看，一方面，讓俄羅斯看到了與亞太國家合作創(chuàng)造的巨大紅利，俄亞之間與俄歐之間的經(jīng)貿(mào)規(guī)模已經(jīng)趨于接近，2019年，俄與亞洲的貿(mào)易總額為2621億美元，而與歐洲貿(mào)易總額為3327億美元［6］；另一方面，讓俄羅斯看到了拓展區(qū)域合作的巨大空間。隨著東盟2012年發(fā)起的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）于2020年11月15日簽署啟動，域內(nèi)各國對“一帶一路”倡議也逐漸凝聚為共識并加速落地，這對于俄羅斯發(fā)展遠東地區(qū)無疑是重大利好，極大地擴展俄方的經(jīng)濟利益范圍。

總體上看，俄羅斯實施“轉(zhuǎn)向東方”戰(zhàn)略對遠東地區(qū)的發(fā)展實際上已經(jīng)具有顯著的地緣政治和國家重大經(jīng)濟利益的特征，反映出俄羅斯積極介入亞太地區(qū)一體化進程、發(fā)展互利合作關系的強烈愿望。2019年，俄羅斯進一步將其遠東發(fā)展部更名為遠東和北極發(fā)展部，職能范圍在原有基礎上擴展到北極地區(qū)，在遠東創(chuàng)新實施的包括建設“超前發(fā)展區(qū)”、投資優(yōu)惠、聯(lián)邦政府財政支持、境外人員及物資入境便利化措施等各種政策移植到北極地區(qū)，積極構建包括吸引外資、開發(fā)北極大陸架項目等措施在內(nèi)的北極優(yōu)惠機制，此舉意味著俄羅斯將北極地區(qū)這一最主要的資源戰(zhàn)略基地列入到遠東開發(fā)計劃內(nèi)，大幅提升了能源項目和航道建設的綜合效應，彰顯其深化遠東開發(fā)、擴大亞太影響力的決心。

2021年7月，俄羅斯發(fā)布的新版《俄聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》首次將國內(nèi)民生安全置于戰(zhàn)略優(yōu)先方向之首，強化國家經(jīng)濟一體化和區(qū)域均衡發(fā)展；在促進戰(zhàn)略穩(wěn)定和國際互利合作方面，俄羅斯“去西方化”的態(tài)度鮮明，“親近亞太”的傾向更趨明顯，明確強調(diào)“在不結盟基礎上在亞太地區(qū)構建可靠的地區(qū)穩(wěn)定和安全保障機制”，這也充分印證了俄羅斯必將加速“轉(zhuǎn)向東方”的進程。

（二）俄羅斯將北極戰(zhàn)略納入國家安全戰(zhàn)略體系

2001年7月，普京總統(tǒng)在《2020年前俄羅斯聯(lián)邦海洋學說》中明確指出，“北極地區(qū)是俄羅斯的五大重點開發(fā)區(qū)域之一”。2004年，普京總統(tǒng)在聯(lián)邦委員會會議上充分肯定了北極地區(qū)在經(jīng)濟、地緣政治和國家安全上的特殊意義，提出加快制定綜合法律、經(jīng)濟、軍事、安全、科學等領域在內(nèi)的北極地區(qū)國家政策，以改善該地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢的狀態(tài)［7］。

在俄羅斯推動北極開發(fā)的同時，加速融化的北極地區(qū)地緣政治也在發(fā)生顯著變化。隨著歐美國家與俄羅斯關系的持續(xù)冷卻，其他北極國家對北極安全的認知也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折。其中，美國新的北極安全戰(zhàn)略已然成型，2019年6月，國防部在發(fā)布的新版《北極戰(zhàn)略》強調(diào)北極地緣競爭，需要在北極“建立基于規(guī)則的秩序”［8］。2019年，加拿大頒布新北極政策文件《加拿大北極與北方政策框架》，旨在加強加拿大的北極地位［9］，同時強調(diào)與美國合作來提高對北極領地的監(jiān)視能力。2020年挪威北極戰(zhàn)略新文件《新高北白皮書》更多地由注重外交和安全問題轉(zhuǎn)向與區(qū)域發(fā)展并重，且積極邀請美國等盟國力量來參與挪威北部地區(qū)的海洋治理［10］。丹麥《2019-2020年外交與安全政策戰(zhàn)略》提出，推進北歐國家北極安全形勢論壇機制建設，以及加強與美國的合作［11］。瑞典基于過去近10年的劇烈變化和新的地緣政治現(xiàn)實，認識到瑞典北極政策面對的諸多挑戰(zhàn)，需要將維護其北極利益的能力提升到國家安全層級［12］。芬蘭一直優(yōu)先關注其北極安全利益，在參與北歐五國防務合作機制的基礎上，加強與美國、北約的防御合作。

俄羅斯深刻感知到北極地緣政治變化所蘊含的危機，這對俄羅斯北方邊界和國家安全將帶來潛在威脅，北極地區(qū)開始由地區(qū)性議題上升為俄羅斯國家安全戰(zhàn)略的一個獨立方向。俄政府接連出臺多部與北極相關的法律文件，2019年12月發(fā)布《2035 北極基礎設施規(guī)劃》，2020年3月普京批準《2035北極國家政策原則》，2020年10月出臺《2035北極國家戰(zhàn)略》，2021年4月批準《北極地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展綜合計劃》和《北極地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃》（筆者將上述文件統(tǒng)稱為“新版北極戰(zhàn)略”），這些文件構建起一整套更為明晰的北極戰(zhàn)略框架體系，使得俄羅斯在北極地區(qū)的發(fā)展目標和舉措更加系統(tǒng)化，為維護俄羅斯在北極的國家利益和能力優(yōu)勢奠定了基礎。

二、新版北極戰(zhàn)略主要內(nèi)容及其地緣經(jīng)濟功能

在遠東開發(fā)一再拓展、開發(fā)政策不斷推出的同時，毗鄰遠東、擁有厚重工業(yè)基礎的北極地區(qū)再開發(fā)順勢成為俄羅斯國家發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。從俄羅斯新版北極戰(zhàn)略的內(nèi)容看，其已遠遠超出經(jīng)濟范疇，不僅僅是為了鞏固俄羅斯的法律主張、能力優(yōu)勢和實際存在等北極利益，而被視作為未來15年以至更長時期內(nèi)統(tǒng)籌北極地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、維護主權和領土完整、保障國家安全等在內(nèi)的全領域全方位發(fā)展的綱領性文件，充分體現(xiàn)出推進北極開發(fā)建設對于整合北極地緣經(jīng)濟的重要戰(zhàn)略功能，其主要內(nèi)容可歸納為以下六個方面。

（一）深入推動北極資源開發(fā)轉(zhuǎn)型

北極地區(qū)被視為俄羅斯未來的經(jīng)濟增長極以及地緣利益的源泉。《2035 北極國家基本政策》強調(diào):“北極地區(qū)是保障國家社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略資源基地?！逼渲?，創(chuàng)新資源開發(fā)方式，推動北極經(jīng)濟多元化正在成為俄羅斯北極開發(fā)的新特點。

首先，重點開發(fā)對象由油氣資源擴展到煤炭、稀有金屬、建筑材料、森林資源和生物資源等。油氣資源不再局限于北極大陸架，主要區(qū)域轉(zhuǎn)向到包括亞馬爾半島在內(nèi)的陸地區(qū)域，并且優(yōu)先開發(fā)液化天然氣（LNG），明確制定2024年達到4300 萬噸、2030年達到6400 萬噸以及2035年達到9100萬噸等具體指標。

其次，構建以碳氫生產(chǎn)為主的一系列資源能源戰(zhàn)略基地。新版北極戰(zhàn)略詳細規(guī)劃了科拉半島礦產(chǎn)資源基地、科米共和國煤炭原料深加工化工綜合體和采礦冶金綜合體、克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)西泰梅爾煤礦群、楚科奇自治區(qū)白令煤礦原料中心和拜姆金屬礦產(chǎn)中心、新地群島鉛鋅礦產(chǎn)資源中心等一系列大型基地建設項目，發(fā)展新型和現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)。2020年，俄羅斯石油公司啟動了位于泰梅爾半島的“東方石油”（Vostok Oil）項目，該項目資源基地石油儲量高達60億噸，成為北極地區(qū)的發(fā)展重點，為此該公司正在喀拉海（Kara Sea）上建造一個新的北極海港——布赫塔塞維爾港（Bukhta Sever）以承擔在北極水域的石油運輸［13］。

第三，加大研究用于北極開發(fā)的新技術。新版北極戰(zhàn)略強調(diào)，加大研發(fā)北極油氣開發(fā)技術、相關工業(yè)產(chǎn)品技術以及對現(xiàn)有海洋工程裝備制造以及礦產(chǎn)原料中心進行現(xiàn)代化升級改造，通過落實北極大型投資項目來牽引和驅(qū)動科學密集和高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過具有規(guī)模效益的大型項目，尤其是具有較高經(jīng)濟回報的資源類開發(fā)項目來帶動經(jīng)濟社會發(fā)展，成為克服地廣人稀、產(chǎn)業(yè)結構單一以及投資成本過高等短板從而獲取實效的重要實施路徑。

第四，廣泛吸引國際投資合作，推動北極的共同開發(fā)。比如，英國石油公司與俄羅斯石油公司合作并持有其19.75%的股份，殼牌公司入駐“薩哈林2號”液化天然氣設施項目并持有27.5%的股份；美國?？松梨诠敬韲H聯(lián)盟參與“薩哈林1 號”項目運營；法國道達爾能源集團與俄羅斯最大的液化天然氣生產(chǎn)商諾瓦泰克合作并持有其19.4%的股份；挪威國家石油公司與俄羅斯建立的合資企業(yè)運營已達30年；印度企業(yè)在萬科爾油田上的持股達到49%。俄羅斯規(guī)模最大的亞馬爾LNG 項目中，中國通過中石油參股20%和絲路基金參股9.9%等共持股29.9%，法國道達爾參股20%［14］。2019年啟動的北極LNG2項目中的40%股份，由法國道達爾公司、日本的三井財團和日本北極液化天然氣聯(lián)合體、中國石油天然氣集團公司、中國海洋石油總公司等四家投資者各持有10%［15］。其中，來自中國的能源資金、市場和技術，更是為俄羅斯能源戰(zhàn)略及重大項目建設提供了關鍵支撐，在一定程度上克服了西方對俄封鎖帶來的困難，這既與雙方在能源利益及市場特征方面的高度互補性有關，也與復雜的國際形勢緊密相關。俄羅斯北極戰(zhàn)略對北極能源開發(fā)的持續(xù)投入，以及借助能源工具加強與北極域內(nèi)外國家的經(jīng)濟聯(lián)系，大幅提升了其在北極地緣經(jīng)濟整合進程的話語權。

（二）組建以北方海航道為基礎的國家運輸干線

新版北極戰(zhàn)略則從全球視野出發(fā)，將海上交通納入國家統(tǒng)一運輸體系的框架下，以北方海航道為基礎在亞歐大陸之間建設具有競爭力的國家運輸干線，并制定了時間表和路線圖，提出2024年、2030年和2035年三個時間節(jié)點的“三階段”發(fā)展任務及運量指標，以最終實現(xiàn)北方海航道全年全段常態(tài)化通航、建成用于轉(zhuǎn)運國際集裝箱貨物的樞紐港口以及亞歐重要海上貿(mào)易通道的目標。為此，詳細提出了包括完善港口吞吐量、導航、氣象監(jiān)測等沿岸公用設施，建立由“領袖”級核動力破冰船組成的船隊，打造俄北極航道集裝箱運營商，在彼得巴甫洛夫斯克—堪察加和摩爾曼斯克州建立航線末端轉(zhuǎn)運港口，對極地港口進行現(xiàn)代化改造，探討將河流與海洋運輸相結合的具體任務。

2021年普京總統(tǒng)在第六屆東方經(jīng)濟論壇上表示，“北極是亞歐航運的未來，計劃在2022年開通從符拉迪沃斯托克經(jīng)北海航線到圣彼得堡的首批北極定期集裝箱航線”，這預示著該項目的啟動在復興北方海航道進而建立一條連接歐亞的全球運輸航線的方向上邁出了重要的一步。

北方海航道等基礎設施開發(fā)建設，對于實質(zhì)性推進北極開發(fā)利用，乃至確保北極在俄羅斯國家發(fā)展整體布局的關鍵作用，都具有重要的戰(zhàn)略功能。從經(jīng)濟影響看，航道已經(jīng)成為推動北極國際合作的引領性議題，來自俄羅斯亞馬爾的液化天然氣經(jīng)由北極航道運往北歐、日本、韓國和中國等地的貨運量“正呈幾何級數(shù)增長”［16］。在政治方面，北方海航道的深度開發(fā)會使得巴倫支海和日本海的地緣價值快速提升?；诂F(xiàn)實國家利益需求的指引，一旦北極航道商業(yè)化貫通，位于西北歐和東北亞的沿岸國家必將圍繞未來的地緣利益分配而強化更多的戰(zhàn)略投入，這也將為北極地緣經(jīng)濟的整體進步提供重要助力。

（三）努力縮小和平衡俄西部和東部地區(qū)之間的差距

《2035 北極國家基本政策》新增提出了“保障北極居民高質(zhì)量的生活水平和福利”和“保護北極原住民的傳統(tǒng)經(jīng)濟活動及生活方式”，將北極地區(qū)人口增長、失業(yè)率、新增就業(yè)崗位和平均薪酬作為績效指標，這進一步增強了開發(fā)北極帶來的普惠和外溢效應。普京總統(tǒng)強調(diào)，北極地區(qū)居民的生活質(zhì)量應不低于國家平均水平，同時要充分照顧北極原住民的特殊需求?！?035 北極戰(zhàn)略》規(guī)劃細化了摩爾曼斯克州、涅涅茨自治區(qū)、楚科奇自治區(qū)、亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)、卡累利阿共和國、科米共和國、薩哈（雅庫特）共和國、克拉斯諾亞爾斯克地區(qū)、阿爾漢格爾斯克州等發(fā)展的主要方向，加快改變“支撐區(qū)”在項目數(shù)量、產(chǎn)業(yè)多樣化、發(fā)展速度、經(jīng)濟活躍度以及經(jīng)濟總量等方面“西重東輕”的不均衡發(fā)展狀態(tài)。

在體制機制創(chuàng)新方面，俄遠東和北極發(fā)展部計劃將遠東和北極發(fā)展基金會、遠東和北極人力資源發(fā)展局、遠東吸引投資和支持出口署、遠東和北極發(fā)展集團聯(lián)合打造成為一個擁有“超級發(fā)展機制”的統(tǒng)一集團［17］。《2035北極國家戰(zhàn)略》規(guī)劃了“三個階段”發(fā)展設想并制定了經(jīng)濟社會發(fā)展目標的14項標準。在空間布局上，俄將“俄羅斯北極支撐區(qū)”視為推動北極地區(qū)協(xié)調(diào)和全面發(fā)展的一個重要機制，同時，設立聯(lián)邦“北極發(fā)展支撐區(qū)規(guī)劃辦公室”來保障經(jīng)濟項目在規(guī)劃設計、目標制定、資金預算及實施等整體過程中協(xié)調(diào)支撐區(qū)的管理和運行。2020年7月出臺的《俄羅斯聯(lián)邦支持北極地區(qū)企業(yè)活動優(yōu)惠法》正在規(guī)劃將北極地區(qū)打造成為享有統(tǒng)一優(yōu)惠政策的特別經(jīng)濟區(qū)。通過一系列改革，俄羅斯加強了聯(lián)邦政府對北極開發(fā)的垂直掌控，大幅強化了本國企業(yè)、技術和人員的參與程度，以繼續(xù)鞏固在北極開發(fā)進程中的主導權，同時擴大國際經(jīng)濟合作的制度基礎。

（四）鞏固北方邊界安全，確保主權和領土完整

當前北極氣候暖化不斷加劇，意味著俄羅斯安全長期依賴的北方屏障存在出現(xiàn)漏洞的可能性。為此，加快完成對北極地區(qū)的地理勘探，獲取關于“北冰洋海底部分區(qū)域是俄羅斯大陸架自然延伸”的足夠證據(jù)，推進北極邊界的劃定是俄北極戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

同時，《2035 北極國家基本政策》明確指出了國家安全維護的主要挑戰(zhàn)，包括一些國家試圖單方面修改有關北極國際公約，北極海上劃界的國際法不完善，有關方面干擾甚至阻止俄在北極的合法經(jīng)濟活動，有關國家在北極加強軍事力量導致北極沖突的危險加劇，歪曲和抹黑俄羅斯的北極行動和活動，兩次提到了北極地區(qū)發(fā)生沖突的可能性在不斷增大。為鞏固和保障其北部邊界安全，俄羅斯正加快打造防空網(wǎng)、更新核潛艇、列裝高超音速導彈、添置軍用破冰船等北極軍事化建設，旨在保持絕對優(yōu)勢的戰(zhàn)略威懾。

（五）保持北極地區(qū)作為和平與國際合作的區(qū)域

《2035 北極國家戰(zhàn)略》提出，俄羅斯將在國際法以及包括北極理事會、沿?！氨睒O五國論壇”和巴倫支—歐洲北極理事會在內(nèi)的區(qū)域合作機制以及雙邊基礎上，與北極國家在經(jīng)濟開發(fā)、科技、文化、氣候變化和環(huán)境保護等方面開展互利合作，并就北冰洋外大陸架問題保持互動。俄強調(diào)支持北極理事會在涉及北極的國際活動中發(fā)揮作用，協(xié)助北極國家建立統(tǒng)一區(qū)域搜救體系的努力，以及通過互利合作在北極工業(yè)、交通運輸、能源等項目中提升環(huán)境保護標準來推動應對氣候變化的進步。

《2035北極國家戰(zhàn)略》強調(diào)了俄羅斯擔任2021-2023年北極理事會主席期間開展有效的工作，以確保北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展以及原住民文化遺產(chǎn)等項目進行。同時，俄羅斯還擔任著北極經(jīng)濟理事會和北極海岸警衛(wèi)隊論壇的主席國，前者旨在促進“北極商業(yè)投資活動以及穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展”，后者旨在促進八個北極國家海岸警衛(wèi)隊的協(xié)調(diào)與合作。俄羅斯通過利用主席國身份繼續(xù)支持這些北極國際組織的活動，努力提升自己的軟實力和國家形象。

（六）重視應對氣候變暖帶來的自然風險和威脅

《2035 北極國家戰(zhàn)略》高度關注北極氣候變暖，不再局限于氣候變化對生態(tài)和海洋生物多樣性的影響，將之提升為俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展和國家安全面臨的首要風險和威脅，指出“氣候變化在帶來新的發(fā)展機遇的同時，也可能給俄羅斯乃至世界的經(jīng)濟和安全帶來全球性風險”，并針對性提出了一系列應對舉措，包括完善適應于北極氣候變化的基礎設施，研發(fā)有關工程技術解決方案消除對陸地環(huán)境和公眾健康產(chǎn)生的負面影響，以確保經(jīng)濟社會的可持續(xù)運轉(zhuǎn)。同時，單獨提出并列舉了建立預防和消除緊急情況的相關任務。

總體上，通過對俄羅斯北極政策官方文件的比較分析，我們可以看到，俄羅斯對北極地區(qū)面臨的威脅以及開發(fā)的利益認知更加清晰，堅持以加強管控和利益拓展為核心的戰(zhàn)略取向更為明確，對北極開發(fā)持更加開放的態(tài)度，無論是在資源勘探，還是投資參與，其合作伙伴選擇已從北極國家擴展到全球合作伙伴。俄羅斯加強與北極國家合作來劃定大陸架邊界，保護北極自然環(huán)境，推動建立經(jīng)北方海航道的亞歐貿(mào)易海上運輸通道等的根本目的在于維護北極的和平穩(wěn)定，為實現(xiàn)北極開發(fā)的經(jīng)濟社會收益和綜合實力提升奠定堅實的基礎。

2020年12月普京總統(tǒng)指出，“在未來的幾十年，俄羅斯將扎根北極和北方領土，這事關俄羅斯的未來”［18］。俄羅斯通過新版北極戰(zhàn)略的實施，逐步將國家戰(zhàn)略重心向北極方向轉(zhuǎn)移收縮，持續(xù)鞏固北極的戰(zhàn)略儲備作用，以尋求國家安全戰(zhàn)略縱深的底線和獲取未來可持續(xù)發(fā)展的動力。2021年新版《俄聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》再次突出強調(diào)了包括海洋、極地等領域的戰(zhàn)略利益，高度重視“保護北極和合理利用資源”，這預示著其北極政策仍將會繼續(xù)推出新的重大舉措來進一步擔當國家戰(zhàn)略穩(wěn)定的重要載體。

三、新版北極戰(zhàn)略實施的制約因素

由于北極自然生態(tài)的特殊性以及北極問題的復雜性，俄羅斯新版北極戰(zhàn)略的實施也面臨著包括自然地理條件、國內(nèi)經(jīng)濟社會基礎以及北極地緣政治環(huán)境等方面的一系列制約因素。

（一）俄羅斯自然地理條件的制約性

俄羅斯的海洋地理條件存在天然局限性，大部分地區(qū)自然氣候嚴酷，缺少溫暖港灣，海岸利用性較差，東西部及北部地區(qū)相互之間的地理聯(lián)系性不強，寒冷的北冰洋和太平洋大部分海岸不具有常年不凍港，而溫暖的波羅的海和黑海方向的出海通道受到外部力量的嚴重制約。時至今日，外有北約東擴、內(nèi)陷經(jīng)濟困境，造成俄羅斯海上活動空間變小，海上行動能力急劇降低，俄羅斯海權境況較以往更為不利。雖然北極航道成為俄羅斯改善海權、走出戰(zhàn)略困境的重要突破口，但限于當前的北極環(huán)境、技術要求及成本等，短時期內(nèi)實現(xiàn)成規(guī)模商用北方海航道還不現(xiàn)實，不能緩解俄緊迫的海權窘境。

（二）俄羅斯開發(fā)北極的成本和技術要求偏高

北極地區(qū)寒冷復雜的自然環(huán)境和氣候條件給地質(zhì)勘探和資源開發(fā)帶來較高風險。以油氣資源為例，首先是勘探成本較高。即使最有前景的地質(zhì)構造，鉆井獲得成功的概率也只有大約70%，而每口油井成本都在2000萬美元以上。俄羅斯油氣公司在吸引外國投資者進行共同開發(fā)時，往往需要外方獨立承擔勘探費用等開發(fā)風險。其次是能源開采效益下降明顯。俄羅斯產(chǎn)出原油石蠟成分較高，低溫下容易固化，不利于流動和管道運輸，技術及設備要求較高，競爭力不強。近年來，國際油氣市場行情波動嚴重，大大影響到油氣項目經(jīng)濟效益，也降低了投資北極油氣的市場熱情。

另外，對于大規(guī)模完善基礎設施，加強現(xiàn)代化工業(yè)企業(yè)的升級改造需要巨大的資金成本。雖然新版北極戰(zhàn)略提出，北極開發(fā)資金保障由聯(lián)邦預算和預算外來源共同提供，鑒于俄羅斯的現(xiàn)有經(jīng)濟狀況以及面臨的經(jīng)濟制裁等不利局面，俄羅斯資金投入和技術引進面臨很大困難，這也是俄羅斯加強推出、宣傳和展示相關項目，不遺余力吸引國際社會資本流入的重要原因。

（三）俄國內(nèi)經(jīng)濟社會支撐能力面臨巨大困難

俄羅斯當下陷入內(nèi)外交困，經(jīng)濟社會整體支撐提升乏力。2000年普京總統(tǒng)上臺以來，采取有力的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與體制改革政策，在早期經(jīng)濟保持較高增長之后，2008年全球金融危機以及2014年烏克蘭危機引發(fā)的歐美制裁等對經(jīng)濟造成嚴重沖擊，經(jīng)濟增長速度變慢，甚至還出現(xiàn)過負增長。俄羅斯GDP已從2013年的2.29萬億美元縮水至2019年的1.69萬億美元［19］。

北極開發(fā)主要依靠聯(lián)邦政府的推動，地方與民間力量參與不充分，缺乏內(nèi)生動力。受歷史、傳統(tǒng)和文化等因素影響，俄羅斯國內(nèi)經(jīng)濟社會條件改善緩慢，政府能否有動力去改變長期依賴的“資源經(jīng)濟”發(fā)展模式是一個未知數(shù)，同時面臨的法律制度不完備、人力資源流失、政府管理能效低下、投資環(huán)境不理想、突出的腐敗現(xiàn)象以及社會治安問題等方面的挑戰(zhàn)，也成為吸引投資的重大障礙。

另外，美歐西方在金融、高科技、投資等領域展開的長期全方位制裁持續(xù)惡化了俄羅斯經(jīng)濟的外部環(huán)境，多輪制裁造成俄羅斯的資本成規(guī)模外流、盧布貶值、國際融資能力受損、物流貿(mào)易和政府財政來源受阻，急劇提升了俄羅斯國家經(jīng)濟社會運行成本，使其進一步陷入孤立狀態(tài)，北極開發(fā)的現(xiàn)代化進程也將受到嚴重影響。

（四）北極地緣態(tài)勢及影響因素日趨復雜

歐美對俄羅斯的戰(zhàn)略施壓已經(jīng)擴展到北極海域，促使北極地緣關系裂痕更趨于加深。北約軍事力量正在北極地區(qū)聚集，并頻繁開展“挑釁性”軍演。2018年10月，北約“三叉戟交點—2018”聯(lián)合軍演期間，美國“杜魯門”號航母罕見駛?cè)氡睒O海域［20］，當月，法國軍艦“羅納河”號在未事先知會俄羅斯情況下首次經(jīng)北方海航道抵達美國，對俄方管控權造成沖擊，俄羅斯隨后出臺“外國軍艦航行北方海航道須提前45 天報備”的命令，并威脅如違反俄方規(guī)定將堅決使用武力［21］。2021年6月北約布魯塞爾峰會已正式同意制定北約的北極戰(zhàn)略來擴展影響力［22］。2022年3月，北約及其伙伴國家芬蘭與瑞典在北極圈內(nèi)舉行自1980年以來最大規(guī)模的“寒冷反應”軍事演習，俄羅斯隨即在挪威北部與冰島之間的海域部署大型水面艦艇進行警戒［23］。北極地緣政治的結構性矛盾正在日趨放大，面臨著軍事對峙加劇、暗流涌動的新局面。

2022年2月24日開始的俄烏沖突等地緣政治危機與北極的聯(lián)動性更趨緊密。歐美對俄羅斯的戰(zhàn)略施壓和全面制裁已經(jīng)擴展到北極海域，北極治理出現(xiàn)嚴重震蕩。北極理事會的美國、加拿大、丹麥、冰島、挪威、芬蘭和瑞典等其他七個成員國發(fā)表聯(lián)合聲明表示，暫停參加北極理事會及其附屬機構的所有會議以示對俄抗議［24］，而俄羅斯恰為現(xiàn)任北極理事會輪值主席國（任期為2021 至2023年）；巴倫支海歐洲—北極理事會聲明暫停與俄羅斯合作［25］。事實上，任何涉及俄羅斯領土的合作或與俄羅斯機構的合作都已被擱置。美國等其他七個成員國正在尋求建立臨時安排來代替目前俄羅斯所擔任的北極理事會輪值主席國的職位。問題在于北極理事會并非以條約而是一個政府間“論壇”為基礎，沒有俄羅斯的參與，北極治理必將困難重重。北極治理的現(xiàn)有機制成果及其未來走向面臨很大的不確定性。同時，來自歐美的大型公司與投資者宣布退出俄羅斯資源開發(fā)，或不再與俄羅斯合作開發(fā)包括北極地區(qū)部分在內(nèi)的新項目［26］。2022年4月8日，歐盟接續(xù)出臺了對俄第五輪制裁措施，包括煤炭禁運、俄籍船只禁入歐盟港口。俄烏沖突及其后續(xù)影響將使北極海域在連接俄羅斯和全球經(jīng)濟方面的長期作用面臨著巨大困難，西方與俄相關的北極開發(fā)合作以及未來的能源貿(mào)易存在著更大的不確定性。

四、結論與展望

隨著世界經(jīng)濟重心向東移動的趨勢不斷加快，俄將更依賴來自亞太地區(qū)的資金、技術和市場，深化“轉(zhuǎn)向東方”進程，振興北極地區(qū)發(fā)展也是其應有之義。努力與亞太國家構建和深化互利合作關系，盡快將北極的資源優(yōu)勢盡快轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的經(jīng)濟社會發(fā)展收益，并積極轉(zhuǎn)型經(jīng)濟增長模式成為其核心要素。更為重要的是，俄羅斯或許真正意識到，遠東開發(fā)與北極地區(qū)息息相關，若沒有北極地區(qū)的資源能源以及發(fā)展高附加值生產(chǎn)潛力的支撐，遠東也難以實現(xiàn)跨越式發(fā)展。因此，俄羅斯必將統(tǒng)籌國家財政、技術和管理能力來將北極打造成在安全縱深和經(jīng)濟腹地等屬性上的關鍵戰(zhàn)略要地，而俄烏沖突正在加速這一過程。

俄羅斯新版北極戰(zhàn)略對于中俄關系也將產(chǎn)生重要影響，在“中國東北—俄羅斯遠東”戰(zhàn)略對接取得重大合作成果的基礎上，為雙方提供了又一巨大的合作空間。盡管深化與中國的關系，并非俄羅斯新版北極戰(zhàn)略的重點目標，卻是對該戰(zhàn)略前途的影響因素中最為關鍵的一個。俄羅斯歡迎中國的北極政策，主要根源于中國需要從亞洲到歐洲間快捷、高效的海上運輸通道和北極油氣資源，而俄羅斯需要借力于中國的資金和技術支持，進而挖掘“亞太地區(qū)巨大的合作潛力”。

對于中國而言，基于雙方需求互補性，利用“冰上絲綢之路”與俄羅斯進行多層次的戰(zhàn)略對接，鞏固現(xiàn)有成果，共同開拓新的合作領域，符合中國的北極利益。因此，推動建立中俄北極伙伴關系將成為可能，這也將成為進一步深化中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系的重要組成部分。