李 鋒

（外交學(xué)院，北京 100037）

上海合作組織是成功的區(qū)域性綜合組織，在經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域取得了令人矚目的成就。與2001年成立之初相比，2020年上合組織成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量和對(duì)外貿(mào)易總額分別增長(zhǎng)了11倍和8倍，中國(guó)與其他成員國(guó)的對(duì)外貿(mào)易額增長(zhǎng)約20倍。但美中不足的是，投資合作進(jìn)展相對(duì)遲緩，跟其他區(qū)域合作組織相比還有一定差距。為進(jìn)一步挖掘上合組織的投資合作潛力，對(duì)外應(yīng)充分借鑒中國(guó)—東盟投資合作的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)內(nèi)應(yīng)深入探索上合示范區(qū)的政策創(chuàng)新。

一、投資合作的對(duì)比分析

中國(guó)與東盟的投資合作是雙向均衡增長(zhǎng)，呈現(xiàn)出行業(yè)多元化和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)性等特征，是彼此重要的投資合作伙伴，在良性互動(dòng)中呈現(xiàn)出長(zhǎng)期增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。但中國(guó)與上合組織的投資合作是單向且不穩(wěn)定的，主要表現(xiàn)為中國(guó)對(duì)上合組織尤其是俄羅斯的單向性采礦業(yè)直接投資，且部分年份存在重大撤資行為。

（一）中國(guó)與東盟的投資合作

1.雙向投資良性互動(dòng)。東盟既是中國(guó)海外投資的重要目的地，也是中國(guó)招商引資的重要來(lái)源地，雙向投資在波動(dòng)中呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

對(duì)外投資方面，根據(jù)《2019年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2019年中國(guó)對(duì)東盟的直接投資流量130.24 億美元，占當(dāng)年中國(guó)對(duì)外直接流量總額的9.5%。截至2019年末，中國(guó)對(duì)東盟直接投資存量為1098.91億美元，占中國(guó)對(duì)外直接投資存量總額的5%；中國(guó)在東盟設(shè)立的直接投資企業(yè)超過5600家，外方雇員近50萬(wàn)人。

招商引資方面，據(jù)《中國(guó)外資統(tǒng)計(jì)公報(bào)2020》顯示，2019年?yáng)|盟國(guó)家在中國(guó)新設(shè)立的外商投資企業(yè)共計(jì)2148家，同比增長(zhǎng)25.7%，占我國(guó)當(dāng)年新設(shè)外商投資企業(yè)總量的5.3%；東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)的實(shí)際投入外資金額達(dá)78.8億美元，同比增長(zhǎng)37.7%，占我國(guó)當(dāng)年實(shí)際使用外資金額總量的5.6%。

通過數(shù)據(jù)的對(duì)比分析，2013年及以前，東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)的直接投資金額高于中國(guó)對(duì)東盟地區(qū)的直接投資總量，東盟國(guó)家的外商投資進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，帶來(lái)資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2014年開始，隨著“一帶一路”倡議的深入開展，中國(guó)對(duì)東盟地區(qū)的直接投資超過了東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)的直接投資，中資企業(yè)越來(lái)越多地投向東盟國(guó)家，對(duì)東盟國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有很強(qiáng)的拉動(dòng)作用。不難看出，中國(guó)跟東盟國(guó)家的投資合作有很強(qiáng)的互動(dòng)性，有利于彼此的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)貿(mào)合作。

2.新加坡是重要的投資合作伙伴。不論是中國(guó)海外投資，還是中國(guó)利用外資，新加坡都是中國(guó)重要的投資合作伙伴。按金額計(jì)算，2019年中國(guó)向新加坡直接投資48.3億美元，是中國(guó)第三大投資目的地，新加坡對(duì)華實(shí)際投資75.9億美元，是中國(guó)第二大投資來(lái)源地。

新加坡在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的國(guó)際地位毋庸置疑，跟中國(guó)的投資合作也十分緊密，并在實(shí)踐中帶動(dòng)了中國(guó)與東盟之間的雙向投資，有很好的示范和帶動(dòng)效應(yīng)。

表1 2019年中國(guó)國(guó)際直接投資的前五大合作伙伴（單位：億美元）

3.投資行業(yè)多元化，其中制造業(yè)居首位。中國(guó)與東盟之間的雙向投資呈現(xiàn)多元化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并基于勞動(dòng)力等比較優(yōu)勢(shì)主要集中于傳統(tǒng)的制造業(yè)領(lǐng)域。數(shù)據(jù)顯示，2019年中國(guó)將制造業(yè)作為對(duì)東盟的對(duì)外直接投資第一大目標(biāo)，對(duì)外直接投資流量達(dá)56.71億美元，同比增長(zhǎng)26.1%，占中國(guó)對(duì)東盟對(duì)外直接投資總額的43.5%，直接投資主要流向印度尼西亞、泰國(guó)、越南、馬來(lái)西亞和新加坡。2019年，東盟對(duì)中國(guó)直接投資金額排名前5 位的行業(yè)依次是制造業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)、交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政、批發(fā)和零售，5個(gè)行業(yè)實(shí)際投入外資金額占比高達(dá)81.8%。

表2 2019年中國(guó)與東盟投資合作的主要行業(yè)（單位：萬(wàn)美元）

制造業(yè)是中國(guó)和東盟國(guó)家的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，基于比較優(yōu)勢(shì)的雙向投資，有利于中國(guó)和東盟深化在制造業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏。

（二）上合組織①本文討論的是中國(guó)與上合組織其他成員國(guó)之間的投資合作。鑒于上合組織已經(jīng)啟動(dòng)接納伊朗為正式成員的法律程序，故數(shù)據(jù)分析中將伊朗也統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。的投資合作

1.投資合作呈現(xiàn)出不對(duì)稱性特點(diǎn)和下降趨勢(shì)。上合組織跟中國(guó)的投資合作規(guī)模有限，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中《中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《中國(guó)外資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》都沒有單獨(dú)對(duì)上合組織進(jìn)行統(tǒng)計(jì)歸類和數(shù)據(jù)分析。

通過對(duì)比雙向投資的國(guó)別數(shù)據(jù)，中國(guó)主要是向上合組織成員國(guó)進(jìn)行海外投資，但波動(dòng)性極大，而且長(zhǎng)期來(lái)看存在下降趨勢(shì)。反觀上合組織成員國(guó)的對(duì)華投資，2004年的最高值也僅為1.57 億美元，僅占當(dāng)年中國(guó)實(shí)際利用外資總金額的0.26%。中國(guó)與上合組織的投資合作呈現(xiàn)出非對(duì)稱性或單向性的特點(diǎn)，雙向投資的發(fā)展極不平衡。

圖2 中國(guó)與上合組織雙向投資的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

除此之外，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)中沒有吉爾吉斯斯坦的對(duì)華投資數(shù)據(jù)，塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦等國(guó)的對(duì)華投資數(shù)據(jù)在很多年份也為零（或幾乎為零）。對(duì)華投資總量不足，國(guó)家差異性大，這些特點(diǎn)不利于中國(guó)與上合組織的雙向投資合作。

2.俄羅斯是中國(guó)海外投資目的地之一，主要集中于采礦業(yè)。對(duì)外投資方面，2019年中國(guó)對(duì)俄羅斯的投資流量為負(fù)值（-3.79 億美元），主要是由于采礦業(yè)發(fā)生11.3 億美元的負(fù)流量，說(shuō)明存在撤資現(xiàn)象，即中國(guó)在俄羅斯的海外投資撤回中國(guó)。刨除上述的重大撤資行為，中國(guó)對(duì)俄羅斯的對(duì)外直接投資主要集中在農(nóng)/林/牧/漁業(yè)（2.58 億美元）、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)（1.96 億美元）、金融業(yè)（1.23 億美元）、制造業(yè)（1.06 億美元）等。截至2019年末，中國(guó)對(duì)俄羅斯的對(duì)外直接投資存量為128.04億美元，占中國(guó)對(duì)外直接投資存量總額的0.6%。

招商引資方面，2019年俄羅斯對(duì)華投資5402 萬(wàn)美元，僅占中國(guó)實(shí)際利用外商投資總額的0.07%。由于投資規(guī)模較小，《中國(guó)外資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》都沒有單獨(dú)分析俄羅斯的對(duì)華投資狀況。

表3 2019年中國(guó)對(duì)俄羅斯直接投資的主要行業(yè)（單位：萬(wàn)美元）

（三）異同點(diǎn)比較

1.投資增長(zhǎng)趨勢(shì)與雙向互動(dòng)。東盟是中國(guó)雙向投資的重要合作伙伴，再加上新加坡的帶動(dòng)作用，雙向投資在波動(dòng)中呈現(xiàn)出長(zhǎng)期增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，制造業(yè)領(lǐng)域的投資合作與良性互動(dòng)使得未來(lái)的合作前景廣闊。但上合組織成員國(guó)與中國(guó)之間的投資合作，主要是單向的中國(guó)對(duì)外投資，并且集中于采礦業(yè)而非具有比較優(yōu)勢(shì)的制造業(yè)領(lǐng)域，投資合作的行業(yè)溢出效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用相對(duì)有限。受投資環(huán)境和地區(qū)局勢(shì)影響，投資合作有很大的波動(dòng)性，且存在下滑趨勢(shì)。

圖3 中國(guó)對(duì)東盟10國(guó)和上合組織對(duì)外直接投資的發(fā)展趨勢(shì)

圖4 中國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的區(qū)域?qū)Ρ确治觯▎挝唬喝f(wàn)美元）

表4 2020年世界銀行營(yíng)商環(huán)境排名：東盟10國(guó)與上合組織

2.貿(mào)易協(xié)同。在國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，國(guó)際投資與國(guó)際貿(mào)易有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性，彼此間的帶動(dòng)和溢出效應(yīng)非常明顯。中國(guó)與上合組織成員國(guó)之間的投資合作之所以規(guī)模有限，也跟貿(mào)易體量有關(guān)。中國(guó)與上合組織成員國(guó)之間的貿(mào)易不僅規(guī)模有限，而且波動(dòng)性較大，數(shù)據(jù)顯示出增長(zhǎng)動(dòng)力不足的趨勢(shì)。作為對(duì)比，中國(guó)和東盟建立對(duì)話關(guān)系30年來(lái)，雙方全方位合作不斷深化，雙邊貿(mào)易規(guī)模擴(kuò)大了85 倍。2020年，東盟超過歐盟，成為中國(guó)最大的貿(mào)易伙伴。中國(guó)和東盟已成為彼此最大的貿(mào)易伙伴，而且貿(mào)易規(guī)模呈現(xiàn)長(zhǎng)期增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。如果缺少貿(mào)易帶動(dòng)效應(yīng)，或者說(shuō)貿(mào)易聯(lián)系不夠緊密，投資合作的機(jī)會(huì)和空間就會(huì)減少，反映在數(shù)據(jù)上，中國(guó)與上合組織之間的投資合作規(guī)模也很小。

3.商業(yè)環(huán)境與安全問題。投資規(guī)模和合作前景，除了受投資環(huán)境的影響外，安全問題也不容忽視。中國(guó)與東盟雙向投資之所以良性互動(dòng)并長(zhǎng)期增長(zhǎng)，在很大程度上也得益于穩(wěn)定的投資環(huán)境和地區(qū)局勢(shì)。作為對(duì)比，上合組織在營(yíng)商環(huán)境和地區(qū)穩(wěn)定性等方面與東盟10國(guó)還存在一定差距，這也是導(dǎo)致中國(guó)與上合組織投資合作規(guī)模受限的重要原因。

二、中國(guó)與東盟投資合作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

2019年數(shù)據(jù)顯示，東盟是中國(guó)對(duì)外直接投資的第二大目的地（僅次于中國(guó)香港），也是中國(guó)利用外商直接投資的第二大來(lái)源地（僅次于中國(guó)香港）。中國(guó)與東盟的投資合作之所以能取得如此成績(jī)，主要有以下幾點(diǎn)原因：

（一）東盟的固有經(jīng)驗(yàn)及投資便利化實(shí)踐

東盟不是10個(gè)國(guó)家的簡(jiǎn)單組合，其對(duì)內(nèi)和對(duì)外的經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制已相當(dāng)成熟，近年來(lái)在貿(mào)易和投資便利化方面也采取了一系列行之有效的措施?；诰o密合作機(jī)制和便利化經(jīng)貿(mào)規(guī)則基礎(chǔ)上的投資合作，其發(fā)展動(dòng)力更加強(qiáng)勁。

東盟自成立以來(lái)不斷發(fā)展壯大，在推動(dòng)一體化和提升整體實(shí)力方面穩(wěn)步前行。1992年正式提出建立東盟自由貿(mào)易區(qū)，2008年《東盟憲章》生效，2015年?yáng)|盟共同體正式成立，并通過愿景文件《東盟2025：攜手前行》，為東盟未來(lái)10年的發(fā)展指明方向。

東盟共同體成立以來(lái)，東盟成員國(guó)之間的貿(mào)易壁壘、市場(chǎng)分割被逐步打破，貿(mào)易自由化和便利化程度得到進(jìn)一步提高。2016年，東盟領(lǐng)導(dǎo)人批準(zhǔn)《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》，這是進(jìn)一步改善本地區(qū)互聯(lián)互通狀況的戰(zhàn)略性指導(dǎo)文件，與中國(guó)“一帶一路”倡議不謀而合，成為雙方加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)互利合作的新抓手和新亮點(diǎn)。

（二）中國(guó)的指導(dǎo)型開放和境外合作區(qū)

隨著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的穩(wěn)步提升，中國(guó)企業(yè)進(jìn)行海外投資和國(guó)際開拓的動(dòng)力逐漸增強(qiáng)。在此背景下，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)作為對(duì)外投資合作的創(chuàng)新模式，日益成為經(jīng)貿(mào)合作的生動(dòng)實(shí)踐。根據(jù)商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)境外合作區(qū)約三分之一位于東盟國(guó)家。

境外合作區(qū)可以凝聚多方力量，整合優(yōu)勢(shì)資源，為各方搭建合作共贏的平臺(tái)；打開了世界各國(guó)互學(xué)互鑒的窗口，中國(guó)企業(yè)將產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)模式和成功經(jīng)驗(yàn)帶到國(guó)外，并在當(dāng)?shù)厣l(fā)芽，促進(jìn)了發(fā)展中地區(qū)由依賴外部投資輸血，向自我造血轉(zhuǎn)型；共建經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，帶動(dòng)一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，助推貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域深度融合，加快了當(dāng)?shù)毓I(yè)化進(jìn)程，增加了就業(yè)和稅收。

表5 中國(guó)與東盟投資合作的重要載體：境外合作區(qū)

此外，中國(guó)-東盟博覽會(huì)迄今為止已成功舉辦18屆，成為中國(guó)-東盟重要的開放平臺(tái)，既是服務(wù)中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)、落實(shí)貿(mào)易投資便利化的有效平臺(tái)，也是推動(dòng)多領(lǐng)域合作、深化全方位深度交流的重要牽引，還是中國(guó)和東盟與區(qū)域外經(jīng)濟(jì)體加強(qiáng)合作、融入全球價(jià)值鏈的重要紐帶。

表6 中國(guó)-東盟自貿(mào)協(xié)定的發(fā)展歷程

（三）域內(nèi)深耕細(xì)作：10+1升級(jí)版及更細(xì)化的投資協(xié)議

在國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，無(wú)規(guī)矩不成方圓。中國(guó)與東盟之間的經(jīng)貿(mào)合作，不僅有經(jīng)貿(mào)協(xié)定而且不斷升級(jí)，另外還有專門的服務(wù)貿(mào)易和投資協(xié)議，這些經(jīng)貿(mào)規(guī)則在促進(jìn)雙向投資方面發(fā)揮了重要作用?！锻顿Y協(xié)議》不僅規(guī)定了國(guó)民待遇、公平公正待遇和最惠國(guó)待遇等基本問題，還就征收與補(bǔ)償、投資轉(zhuǎn)移和利潤(rùn)匯回、爭(zhēng)端解決、透明度、投資促進(jìn)與便利化等議題達(dá)成一致，通過務(wù)實(shí)可行的投資條款，促進(jìn)雙向投資的良性互動(dòng)。

（四）基于東盟，但合作領(lǐng)域更廣的合作機(jī)制：RCEP

區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（Regional Comprehensive Economic Partnership, 簡(jiǎn)稱RCEP）由10個(gè)東盟國(guó)家與其6 個(gè)自貿(mào)伙伴（中國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭、印度）參與談判，涵蓋全球一半以上人口，經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易規(guī)模約占全球的30%。RCEP 的目標(biāo)是消除內(nèi)部貿(mào)易壁壘、創(chuàng)造和完善自由的投資環(huán)境、擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易，并涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、競(jìng)爭(zhēng)政策等領(lǐng)域，其自由化程度將高于東盟分別與6個(gè)自貿(mào)伙伴國(guó)達(dá)成的自貿(mào)協(xié)定。

2020年11月，涵蓋15 個(gè)成員國(guó)的區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定在RCEP 第四次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議期間簽署，全球最大的自貿(mào)區(qū)正式誕生。2021年11月，6 個(gè)東盟成員國(guó)和4 個(gè)非東盟成員國(guó)向東盟秘書長(zhǎng)正式提交核準(zhǔn)書，RCEP于2022年1月1日開始生效。

RCEP 是一個(gè)全面、現(xiàn)代、高質(zhì)量和互惠的自貿(mào)協(xié)定，涵蓋20個(gè)章節(jié)，既包括傳統(tǒng)的經(jīng)貿(mào)議題（例如貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資等市場(chǎng)準(zhǔn)入問題），是傳統(tǒng)貿(mào)易規(guī)則的深化；也包括諸多新議題（例如貿(mào)易便利化、競(jìng)爭(zhēng)政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府采購(gòu)、電子商務(wù)等），是貿(mào)易新規(guī)則的嘗試，體現(xiàn)了現(xiàn)代經(jīng)貿(mào)規(guī)則的“三化”（貿(mào)易投資自由化、便利化和規(guī)范化）。此外，采用負(fù)面清單做出投資準(zhǔn)入承諾，大大提升了投資政策的透明度。

RCEP 在一定程度上認(rèn)可了東盟的“中心地位”或重要作用，基于東盟但高于東盟，始于貿(mào)易但不止于貿(mào)易，既尊重各國(guó)的多樣性，又實(shí)現(xiàn)規(guī)則的高標(biāo)準(zhǔn)，未來(lái)在實(shí)踐中也必將有助于中國(guó)與東盟之間的雙向投資。

表7 2016-2017年海外華僑華人分布和數(shù)量（單位：萬(wàn)人）

（五）海外華僑的文化橋梁和經(jīng)濟(jì)紐帶作用

文化認(rèn)同或相似，對(duì)經(jīng)貿(mào)關(guān)系有積極影響，這在理論和實(shí)踐中已得到印證，而在中國(guó)與東盟的投資合作中，海外華僑華人的作用是毋庸置疑的。數(shù)據(jù)顯示，70%的海外華僑華人都聚集在東南亞地區(qū)（該地區(qū)除東帝汶以外都是東盟成員國(guó)），為中國(guó)與東盟的經(jīng)貿(mào)合作（包括雙向投資）搭起了一座文化橋梁。

表8 2018年全球華商1000排行榜的地區(qū)分布（單位：億美元）

三、上合組織投資合作的難點(diǎn)與困境

上合組織的合作領(lǐng)域涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、安全等方方面面，但在雙向投資方面，合作規(guī)模相對(duì)有限、合作領(lǐng)域相對(duì)較窄、合作層次相對(duì)較低，主要面臨以下幾方面問題：

（一）投資僅是議題之一，且易受非經(jīng)濟(jì)因素干擾

上海合作組織的宗旨是：加強(qiáng)各成員國(guó)之間的相互信任與睦鄰友好；鼓勵(lì)成員國(guó)在政治、經(jīng)貿(mào)、科技、文化、教育、能源、交通、旅游、環(huán)保及其它領(lǐng)域的有效合作；共同致力于維護(hù)和保障地區(qū)的和平、安全與穩(wěn)定；推動(dòng)建立民主、公正、合理的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)新秩序。從上合組織的官方表述可以看出，投資合作僅是上合組織的內(nèi)容之一，而且在實(shí)踐中僅占很小一部分。

上合組織框架下的投資合作體量較小，還可以用經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的“引力模型”進(jìn)行解釋。國(guó)家間的經(jīng)貿(mào)合作（雙邊貿(mào)易、雙向投資），跟兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量（GDP）成正比，跟國(guó)家間的距離成反比?；诖死碚摻忉?，中國(guó)的國(guó)際貿(mào)易和投資合作，更多的是與經(jīng)濟(jì)總量較大的經(jīng)濟(jì)體開展，包括東盟、歐盟、美國(guó)、日本等。用經(jīng)濟(jì)體量衡量，上合組織的投資合作顯然還不成規(guī)模。

除此之外，上合組織的投資合作還容易受到非經(jīng)濟(jì)因素的干擾。一方面，上合組織內(nèi)部面臨不穩(wěn)定因素，比如：轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體國(guó)家（俄羅斯、烏茲別克、吉爾吉斯、哈薩克、塔吉克等）的政策穩(wěn)定性問題；另一方面，成員國(guó)之間或所在區(qū)域還面臨局勢(shì)穩(wěn)定性問題（印巴邊界、中東局勢(shì)等）。由此帶來(lái)的后果就是，投資合作要么望而卻步，要么被迫中斷，而既有研究也已經(jīng)表明，政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)海外投資的負(fù)面影響很大。

（二）缺乏行之有效且有約束力的合作協(xié)議

上合組織是永久性政府間國(guó)際組織，也簽署生效了一系列法律合作文件，包括《上海合作組織成員國(guó)長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約》《上海合作組織憲章》等。但經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作機(jī)制還不夠緊密，缺少接地氣、可操作的具體實(shí)踐，簽署的政策文件多為不具備強(qiáng)制約束力的“聲明”或“備忘錄”。上合組織官網(wǎng)的資料顯示，跟投資合作相關(guān)的政策文件包括：《關(guān)于加強(qiáng)科技創(chuàng)新領(lǐng)域合作的聲明》（2021年9月）、《關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作的聲明》（2020年11月）、《關(guān)于貿(mào)易便利化的聯(lián)合聲明》（2018年6月）、《關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的基本目標(biāo)和方向及啟動(dòng)貿(mào)易和投資便利化進(jìn)程的備忘錄》（2002年5月）等。一方面，這些文件跟投資合作不是直接相關(guān)，雙向投資并非重點(diǎn)；另一方面，這些聲明文件僅是官方表態(tài)，并非落地有聲的具體舉措。

現(xiàn)有理論和實(shí)踐已經(jīng)證明，制度性因素對(duì)于經(jīng)貿(mào)關(guān)系（國(guó)際貿(mào)易、雙向投資）有重要影響，但如果缺少行之有效且有約束力的合作協(xié)議，投資合作就缺少了制度保障和政策激勵(lì)。

（三）雙向投資尚處于初級(jí)階段，產(chǎn)能合作有待轉(zhuǎn)型升級(jí)

根據(jù)中國(guó)海外投資追蹤數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2005-2019年間，資源型行業(yè)是中國(guó)對(duì)上合組織對(duì)外直接投資的主要目標(biāo)（累計(jì)投資額748.4 億美元，占中國(guó)對(duì)上合組織對(duì)外直接投資總額的68%），其次是交通運(yùn)輸業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。不難看出，中國(guó)與上合組織的投資合作還處于初級(jí)階段，產(chǎn)業(yè)嵌入和價(jià)值鏈合作的程度較低，在高端制造和高科技領(lǐng)域的投資合作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用和技術(shù)外溢效應(yīng)比較有限。

四、上合示范區(qū)的優(yōu)勢(shì)分析

2018年6月，國(guó)家主席習(xí)近平在上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)第十八次會(huì)議上正式宣布：“中國(guó)政府支持在青島建設(shè)中國(guó)—上海合作組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)”，標(biāo)志著中國(guó)—上海合作組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)的正式成立。上合示范區(qū)和青島市的比較優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）先行者優(yōu)勢(shì)

中國(guó)—上合組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)覆蓋青島全域，是我國(guó)首個(gè)與上合組織國(guó)家開展經(jīng)貿(mào)合作的示范區(qū)，旨在打造“一帶一路”國(guó)際合作新平臺(tái)，加強(qiáng)中國(guó)同上合組織國(guó)家互聯(lián)互通。因此，從制度安排和區(qū)域設(shè)置層面，示范區(qū)和青島市具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)，示范區(qū)是成員國(guó)的首創(chuàng)，青島市是國(guó)內(nèi)城市建設(shè)的首創(chuàng)，應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有的制度安排和政策優(yōu)勢(shì)，把握市場(chǎng)先機(jī)。

（二）制度型開放和政策便利化

近年來(lái)，國(guó)家層面在大力推進(jìn)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，青島市在這兩方面都有所建樹，而且能與上合示范區(qū)建設(shè)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，因此上合示范區(qū)應(yīng)充分利用國(guó)家和省市的便利化政策，抓住制度型開放的契機(jī)?！蛾P(guān)于向中國(guó)（山東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)青島片區(qū)和中國(guó)-上海合作組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)下放部分市級(jí)行政權(quán)力事項(xiàng)的通知》《青島市營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提升行動(dòng)方案》、國(guó)家外匯管理局批復(fù)“上合十條”等一系列政策法規(guī)，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力下放的負(fù)面清單制度和不斷優(yōu)化的營(yíng)商環(huán)境，為雙向投資提供了政策和制度保障。

（三）科技創(chuàng)新的集聚效應(yīng)

青島市科技集群快速增長(zhǎng)，科技溢出效應(yīng)未來(lái)可期。根據(jù)世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織公布的2021年全球創(chuàng)新指數(shù)，中國(guó)集群在科技產(chǎn)出方面增幅最大，其中青島增長(zhǎng)了33.1%，排名上升了16位，位居世界第53名?；诖?，上合示范區(qū)在科技合作的未來(lái)前景非常廣闊，應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)和行業(yè)指引，圍繞科技產(chǎn)業(yè)鏈深入開展投資合作。青島市也已經(jīng)出臺(tái)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)扶持政策，如《青島市人民政府辦公廳關(guān)于強(qiáng)化科技引領(lǐng)加快推進(jìn)國(guó)際化創(chuàng)新型城市建設(shè)若干政策措施的通知》《青島市國(guó)際科技合作補(bǔ)助資金實(shí)施細(xì)則（試行）》等。

（四）“4+1”中心的協(xié)同效應(yīng)

目前上合示范區(qū)正在推進(jìn)現(xiàn)代貿(mào)易、國(guó)際物流、雙向投資合作、商旅文化交流和海洋合作“4+1”中心建設(shè)，雙向投資作為其中之一，受益于青島的物流和貿(mào)易地位?；谕庀蛐偷慕?jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，山東和青島憑借物流樞紐和航運(yùn)能力大力發(fā)展國(guó)際貿(mào)易，并通過貿(mào)易和投資的互動(dòng)繼而帶動(dòng)雙向投資。根據(jù)JOC發(fā)布的全球前50大集裝箱港口吞吐量數(shù)據(jù)，青島港全球排名第7，2019年集裝箱吞吐量21.01百萬(wàn)TEU，比2018年增長(zhǎng)8.8%。從現(xiàn)階段的情況來(lái)看，青島和上合示范區(qū)在雙向投資方面的優(yōu)勢(shì)并不明顯，需要從具有比較優(yōu)勢(shì)的物流和貿(mào)易出發(fā)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)降耐卣购脱由欤瑧?yīng)注重發(fā)揮“4+1”中心的協(xié)同和帶動(dòng)效應(yīng)。

五、對(duì)策建議

基于前文的對(duì)比分析，上合組織雙向投資雖然潛力巨大，但面臨很多現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)充分借鑒中國(guó)與東盟合作的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合上合示范區(qū)的地方優(yōu)勢(shì)，有的放矢地采取有針對(duì)性的政策措施。

（一）項(xiàng)目先行、典型示范，打造“一行一企一國(guó)一園”

萬(wàn)事開頭難，首先立典型。上合示范區(qū)賦予了中國(guó)和青島先發(fā)優(yōu)勢(shì)，因此要抓住時(shí)機(jī)盡快樹立和宣傳典型案例，并借此形成示范效果。操作層面，要依托具體項(xiàng)目開展務(wù)實(shí)合作，借鑒境外經(jīng)貿(mào)園區(qū)的合作模式，選取有比較優(yōu)勢(shì)的典型行業(yè)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)的大企業(yè)，讓互利共贏的投資項(xiàng)目盡快落地于雙邊關(guān)系良好的伙伴國(guó)、經(jīng)貿(mào)政策便利的園區(qū)。

項(xiàng)目合作既要落地有聲，又要潤(rùn)物無(wú)聲，應(yīng)結(jié)合雙方優(yōu)勢(shì)和當(dāng)?shù)匦枨?，既要有高瞻遠(yuǎn)矚、高大上的國(guó)際項(xiàng)目，打造品牌、形成示范，可聚焦于路網(wǎng)等基建項(xiàng)目；又要有造福當(dāng)?shù)亍⑿《赖拿裆こ?，接地氣、聚人心，通過改善社會(huì)民生的小項(xiàng)目，講好中國(guó)故事，更好地融入當(dāng)?shù)亍?/p>

（二）貿(mào)易引領(lǐng)、鏈?zhǔn)胶献?，注重?jīng)貿(mào)協(xié)同和技術(shù)溢出效應(yīng)

上合示范區(qū)的優(yōu)勢(shì)在于物流和貿(mào)易，投資合作也應(yīng)當(dāng)基于這種優(yōu)勢(shì)，借助貿(mào)易關(guān)系改善和提升投資關(guān)系，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域形成合力共同發(fā)展。同時(shí)，要避免投資合作的單打獨(dú)斗，形成大企業(yè)牽頭、中小企業(yè)積極參與的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)胶献髂Ｊ剑诟叨酥圃旌透呖萍碱I(lǐng)域開展深度合作，并融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)，不斷拓寬合作領(lǐng)域、創(chuàng)新合作模式。

海外投資不是一家企業(yè)、某個(gè)行業(yè)、單個(gè)領(lǐng)域的事情，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上體現(xiàn)為正外部性，在實(shí)踐中應(yīng)實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果。為了實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，上合示范區(qū)應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，具體表現(xiàn)為行業(yè)指引和平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息共享和資源互助，為整體經(jīng)濟(jì)利益而非單個(gè)企業(yè)利潤(rùn)進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃指導(dǎo)。另外，行業(yè)協(xié)會(huì)或產(chǎn)業(yè)組織要充分發(fā)揮民間協(xié)調(diào)的橋梁作用，通過市場(chǎng)手段進(jìn)行資源調(diào)配，充分發(fā)揮好中介協(xié)調(diào)的功效，助力產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)降慕?jīng)貿(mào)合作。

（三）立規(guī)則、建機(jī)制，在營(yíng)商環(huán)境和便利化實(shí)踐方面努力提升

加強(qiáng)制度體系建設(shè)，一方面，在上合組織層面爭(zhēng)取制定并實(shí)施最新經(jīng)貿(mào)規(guī)則和投資便利化政策；另一方面，要充分利用現(xiàn)有的全球規(guī)則、區(qū)域自貿(mào)協(xié)定和雙邊投資協(xié)定，為投資合作建立良好的投資自由化、規(guī)范化和便利化的制度性環(huán)境，并通過中國(guó)整體和青島當(dāng)?shù)貭I(yíng)商環(huán)境的改善，進(jìn)一步發(fā)揮制度型開放的優(yōu)勢(shì)。另外，針對(duì)不穩(wěn)定的地區(qū)局勢(shì)和海外投資風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)完善我國(guó)的海外投資擔(dān)保制度，為中國(guó)企業(yè)“走出去”提供必要的保險(xiǎn)服務(wù)和制度保障。

但制度型開放不是制度紅利，這是新時(shí)代改革開放的新特點(diǎn)。上合示范區(qū)不能寄希望于政策紅利，不應(yīng)對(duì)優(yōu)惠政策等靠要，應(yīng)致力于政府效率和服務(wù)質(zhì)量，在實(shí)踐中可結(jié)合世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)行有針對(duì)性的改進(jìn)工作，并重點(diǎn)關(guān)注貿(mào)易和投資便利化舉措，通過改善營(yíng)商環(huán)境，將上合示范區(qū)和青島的特色優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)。

（四）始于示范區(qū)、輻射全中國(guó)，立足上合組織、拓展“一帶一路”

青島是上合示范區(qū)的起點(diǎn)，但絕非終點(diǎn)，而且也不能僅靠青島。在全國(guó)一盤棋的格局下，上合示范區(qū)的遠(yuǎn)景規(guī)劃應(yīng)當(dāng)放眼全國(guó)，統(tǒng)籌并整合國(guó)內(nèi)資源進(jìn)行高效投資。同時(shí)，面對(duì)上合組織現(xiàn)有成員的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和投資體量都較小的現(xiàn)狀，上合示范區(qū)投資合作的目標(biāo)對(duì)象應(yīng)該在更廣闊的區(qū)域和領(lǐng)域進(jìn)行拓展，重點(diǎn)是結(jié)合當(dāng)下的“一帶一路”倡議進(jìn)行深度的產(chǎn)能合作和雙向投資。

格局決定發(fā)展，上合示范區(qū)是中國(guó)大陸的切入點(diǎn)，上合組織是“一帶一路”的切入點(diǎn)。未來(lái)的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，應(yīng)站在更大的視角下看待當(dāng)下的上合示范區(qū)，頂層設(shè)計(jì)的高度決定了未來(lái)發(fā)展的廣度和深度。

六、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)與上合組織其他成員國(guó)之間的投資合作發(fā)展相對(duì)遲緩，究其原因：一是經(jīng)貿(mào)聯(lián)系松散，缺乏經(jīng)貿(mào)合作的行動(dòng)機(jī)制和具體舉措；二是上合示范區(qū)剛剛起步，成效有待時(shí)間和實(shí)踐檢驗(yàn)；三是投資僅是議題之一，缺少經(jīng)貿(mào)規(guī)則尤其是投資規(guī)則；四是社會(huì)和人文交流相對(duì)有限，不利于經(jīng)貿(mào)合作的深入開展。

作為對(duì)比，中國(guó)與東盟的投資合作呈現(xiàn)出長(zhǎng)期增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，一是因?yàn)闁|盟自身的經(jīng)濟(jì)一體化程度較高，有經(jīng)貿(mào)合作的成功經(jīng)驗(yàn)；二是中國(guó)境外合作區(qū)是重要載體，可以整合多方優(yōu)勢(shì)和資源；三是行之有效的合作機(jī)制和經(jīng)貿(mào)協(xié)定，為投資合作提供規(guī)則保障；四是海外華僑的紐帶作用，通過民心相通促進(jìn)經(jīng)貿(mào)往來(lái)。

有鑒于此，未來(lái)工作任重道遠(yuǎn)，既要學(xué)習(xí)東盟合作成功經(jīng)驗(yàn)，又要立足上合組織自身特點(diǎn)；既要在規(guī)則機(jī)制層面做好制度性保障，又要在實(shí)踐操作層面推進(jìn)上合示范區(qū)建設(shè)；既要抓好示范性工程，又要兼顧小而美項(xiàng)目；既要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)酵顿Y合作，又要注重協(xié)同和溢出效應(yīng)；既要立足青島和上合組織，又要輻射全國(guó)并拓展“一帶一路”。