吳晶晶

(中共山東省委黨?！采綎|行政學(xué)院〕 哲學(xué)教研部，濟(jì)南 250014)

1856年，馬克思在《人民報(bào)》創(chuàng)刊紀(jì)念會上曾說：“在我們這個(gè)時(shí)代，每一種事物好像都包含有自己的反面?！?1)《馬克思恩格斯全集》(第十二卷)，北京：人民出版社，1962年，第4頁。事物包含“自己的反面”，并在自身發(fā)展過程中呈現(xiàn)雙重效應(yīng)，是客觀世界的一個(gè)普遍規(guī)律，以此來考察政治權(quán)力的運(yùn)行效果也同樣適用。正如習(xí)近平總書記所指出：“權(quán)力是一把‘雙刃劍’，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民?！?2)《習(xí)近平談治國理政》(第二卷)，北京：外文出版社，2017年，第128-129頁。數(shù)字治理作為當(dāng)代中國最先進(jìn)的治理手段，同樣出現(xiàn)了雙重效應(yīng)。一方面，政府通過大數(shù)據(jù)的運(yùn)用，加快推進(jìn)“數(shù)字政府”“智慧城市”等建設(shè)，政府職能出現(xiàn)了較大的轉(zhuǎn)變，公共決策的科學(xué)化和服務(wù)水平較此前有了很大提升。特別是在疫情防控、生態(tài)建設(shè)、交通治理、刑事偵查等公共事務(wù)上，數(shù)字治理掀起了一場國家治理的顛覆性革命。但另一方面，數(shù)字治理又給我們的生產(chǎn)生活帶來了“負(fù)面效應(yīng)”，諸如“數(shù)字鴻溝”“技術(shù)難民”、社會排斥等問題。數(shù)字賦能國家治理的雙重效應(yīng)，已為學(xué)術(shù)界所高度關(guān)注和熱烈討論。

一、文獻(xiàn)梳理

在國際上，自20世紀(jì)90年代以來，數(shù)字治理理論就一直是公共治理的研究熱點(diǎn)。這一理論因應(yīng)數(shù)字時(shí)代的發(fā)展趨勢，對公共治理工具即數(shù)字化手段進(jìn)行研究指出，數(shù)字治理是一個(gè)社會的整體運(yùn)動(dòng)，重點(diǎn)在于“治理”而非“數(shù)字”。而對數(shù)字治理雙重效應(yīng)的剖析，尤以美國哈佛大學(xué)教授、曾任白宮信息管制事務(wù)辦公室主任的凱斯·R·桑斯坦的觀點(diǎn)令人印象深刻。他在《信息烏托邦》一書中敏銳地指出：對個(gè)體知識和判斷力而言，“聚合信息的巨大好處是——驚人的準(zhǔn)確?！钡谌后w協(xié)商中聚合信息就會出現(xiàn)負(fù)作用，“他們不是糾正，而是放大個(gè)人的錯(cuò)誤”，因?yàn)樾畔ⅰ爸皇悄軌蛟黾尤后w成員間的同意和自信”(3)[美]桑斯坦：《信息烏托邦：眾人如何生產(chǎn)知識》，畢競悅譯，北京：法律出版社，2008年，導(dǎo)論。。

在國內(nèi)，近年來也有許多學(xué)者對數(shù)字治理的“負(fù)面效應(yīng)”進(jìn)行關(guān)注。于文軒(2017)認(rèn)為，大數(shù)據(jù)及其技術(shù)本身存在著不可調(diào)和的矛盾。如果沒有制度、法律、文化的支撐，大數(shù)據(jù)技術(shù)就是對人類的巨大威脅(4)于文軒：《大數(shù)據(jù)之殤：對人文、倫理和民主的挑戰(zhàn)》，《電子政務(wù)》2017年第11期。。沈費(fèi)偉等(2019)認(rèn)為，智慧政府運(yùn)用信息化手段推動(dòng)職能革新、提升社會公信力，但也帶來了極大的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)(5)沈費(fèi)偉、諸靖文：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的智慧政府治理：優(yōu)勢價(jià)值、治理限度與優(yōu)化路徑》，《電子政務(wù)》2019年第10期。。李延舜(2019)認(rèn)為，公共視頻監(jiān)控既是技術(shù)偵查和管理創(chuàng)新的工具，也讓公民隱私無所遁形(6)李延舜：《公共視頻監(jiān)控中的公民隱私權(quán)保護(hù)研究》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2019年第3期。。胡春艷(2020)認(rèn)為，數(shù)字化提高了公共服務(wù)的便捷性和可及性，但也產(chǎn)生了不均衡、不公平的問題(7)胡春艷：《公共服務(wù)如何跨越“數(shù)字鴻溝”》，《人民論壇》2020年第23期。。本清松等(2020)認(rèn)為，把人工智能嵌入政府治理，可以減少信息不對稱、推動(dòng)社會資源的智能化配置，但也面臨個(gè)體數(shù)據(jù)隱私泄露等風(fēng)險(xiǎn)(8)本清松、彭小兵：《人工智能應(yīng)用嵌入政府治理：實(shí)踐、機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)架構(gòu)——以杭州城市大腦為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。。鐘偉軍(2021)認(rèn)為，新技術(shù)在提升治理效能的同時(shí)，也給基層干部帶來巨大壓力，是技術(shù)手段與目的的背離(9)鐘偉軍：《技術(shù)增負(fù)：信息化工具為什么讓基層干部壓力重重——基于扎根理論的探索性研究》，《電子政務(wù)》2021年第10期。。劉偉(2021)認(rèn)為，技術(shù)治理在形塑國家治理形態(tài)的同時(shí)，也潛藏著公平陷阱與正義鴻溝(10)劉偉：《“人性秩序”還是“機(jī)器秩序”：數(shù)字治理中的正義修復(fù)——基于技術(shù)政治性視角的剖析》，《理論月刊》2021年第9期。。鄭磊(2021)認(rèn)為，只靠技術(shù)的單兵突進(jìn)，數(shù)字治理可能帶來副作用，應(yīng)該把握好效度、溫度和尺度(11)鄭磊：《數(shù)字治理的效度、溫度和尺度》，《治理研究》2021年第2期。。涂子沛(2018)考察了數(shù)字治理作為人類社會形態(tài)的一種新文明的雙重效應(yīng)。他在《數(shù)文明》一書中指出，“用好大數(shù)據(jù)是通向國家治理現(xiàn)代化的最佳路徑”，但“大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)又帶來挑戰(zhàn)。國家力量已經(jīng)不可能完全左右互聯(lián)網(wǎng)連接起來的有機(jī)社會了，相反，越來越多的公共功能在向私人公司、社會機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移……數(shù)治因此是一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的話題”(12)涂子沛：《數(shù)文明：大數(shù)據(jù)如何重塑人類文明、商業(yè)形態(tài)和個(gè)人世界》，北京：中信出版集團(tuán)，2018年，前言。。

二、“大數(shù)據(jù)之殤”的外在表現(xiàn)

本文試從馬克思主義關(guān)于政治權(quán)力雙重作用的視角，逐層剖析數(shù)字技術(shù)在國家治理中的“惡”，對它應(yīng)該怎樣走向“善治”，提出自己的思考。

(一)數(shù)字技術(shù)的使用性障礙造成“社會排斥”

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，數(shù)字技術(shù)已被廣泛運(yùn)用于政治領(lǐng)域，正在深刻改變著國家治理的傳統(tǒng)模式和路徑。但它的廣泛應(yīng)用，并不一定就是全體社會成員的“福音”。在現(xiàn)實(shí)生活中，“大數(shù)據(jù)之殤”也如影隨形，在相應(yīng)的制度、文化和社會心理等支撐性條件缺失的情況下，數(shù)字技術(shù)的缺陷和弊端被不斷放大，比如數(shù)字鴻溝、信息繭房、信息孤島、數(shù)字碾壓等現(xiàn)象，就有不斷加劇的發(fā)展態(tài)勢。

1.數(shù)字技術(shù)的使用性障礙造成“數(shù)字鴻溝”。生活在社會場域的每個(gè)人，在天賦、年齡、教育、能力等方面都存在著差異，而這些差異被數(shù)字技術(shù)無限放大，比如“數(shù)字鴻溝”以數(shù)字技能為尺度，對社會群體進(jìn)行了重新劃分，加劇了社會的撕裂。因?yàn)閿?shù)字技能的缺乏，老年人和技術(shù)盲等群體被邊緣化，淪為“技術(shù)難民”。對于“技術(shù)精英”而言，數(shù)字治理是謀求個(gè)人福祉、維護(hù)個(gè)人利益的最便捷工具；但對于“技術(shù)難民”而言，數(shù)字治理則是他們被社會拒斥的極大障礙。在數(shù)字治理的大力推進(jìn)中，“技術(shù)難民”不但無法享受到同等的福利，還要讓渡自己的一部分利益。例如，各地政府在“云平臺”上發(fā)放數(shù)百萬元的文化旅游消費(fèi)“大禮包”，那些不會操作微信小程序的人就無法享受到這項(xiàng)公共福利。再比如，基層政府推行的“全程數(shù)字化、一次也不跑”數(shù)字服務(wù)，也不一定就是讓群眾滿意和高興的服務(wù)(13)鄭磊：《數(shù)字治理的效度、溫度和尺度》，《治理研究》2021年第2期。。

2.數(shù)字技術(shù)的信息偏好誘發(fā)了“信息繭房”現(xiàn)象。美國學(xué)者凱斯·R·桑斯坦在《信息烏托邦》一書中指出，在一個(gè)海量信息所構(gòu)成的世界里，人們只對那些使自己愉悅的信息感興趣，于是這些信息便以驚人的速度聚合，從而把信息的接收者囚禁于狹窄的“繭房”之中，人們只和可以共享信息的他者打交道，而對其他人則“老死不相往來”。人類為輕易得到這些信息而“作繭自縛”，并且以失去人類的洞察力和判斷力為慘重代價(jià)(14)③ [美]桑斯坦：《信息烏托邦：眾人如何生產(chǎn)知識》，畢競悅譯，北京：法律出版社，2008年，導(dǎo)論。。桑斯坦把此類現(xiàn)象稱為“信息繭房”“對于私人和公共機(jī)構(gòu)而言，繭房可以變成可怕的夢魘?！雹邸靶畔⒗O房”的形成，大大降低了人與自然、社會和他者的共在性，妨礙了人類的社會交往。

3.數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用促發(fā)了“信息孤島”的形成。所謂“信息孤島”是指各個(gè)地區(qū)和部門在數(shù)字治理上都有各自的信息操作系統(tǒng)，在信息上不共享、應(yīng)用上不交叉、技術(shù)上相脫節(jié)的一種社會現(xiàn)象?！靶畔⒐聧u”已成為基層治理面臨的一個(gè)普遍性問題。許多地方和政府部門都有自己的信息管理系統(tǒng)，每個(gè)系統(tǒng)都有自己的信息中心、自己的數(shù)據(jù)庫、自己的操作系統(tǒng)、自己的開發(fā)應(yīng)用軟件和用戶界面；部門和部門之間也沒有形成平臺共建共享、信息互通互聯(lián)的協(xié)同性治理。而在區(qū)域之間，數(shù)字技術(shù)的不同發(fā)展程度，也同樣造成了眾多的區(qū)域性“信息孤島”，加劇了不同地區(qū)、城鄉(xiāng)在公共服務(wù)的可及性和可享性方面的不公平感(15)胡春艷：《公共服務(wù)如何跨越“數(shù)字鴻溝”》，《人民論壇》2020年第23期。，使先進(jìn)地區(qū)對落后地區(qū)造成“數(shù)字碾壓”態(tài)勢。

(二)數(shù)字治理的差異化服務(wù)妨礙社會公正

我國數(shù)字治理的一個(gè)重要目標(biāo)，就是實(shí)現(xiàn)數(shù)字服務(wù)的均等化和可及性，讓公共產(chǎn)品和服務(wù)成為人人能夠享有的普惠性福利。但由于數(shù)字技術(shù)的使用性障礙，這些公共產(chǎn)品和服務(wù)，逐漸異化為“技術(shù)精英”群體所獨(dú)享的福利。這就使數(shù)字治理呈現(xiàn)如下悖論：越是在數(shù)字治理成效顯著的地方，人們越能夠享受到均等化、可及性的公共服務(wù)；而越是在數(shù)字治理成效差的地方，人們能夠享受的公共服務(wù)水平差距就越大。

我國目前尚有6億多人口的低收入群體、2.64億60歲以上的老年人口，在這個(gè)龐大的群體中，大多數(shù)人同時(shí)也是“技術(shù)難民”，無法享受均等化的數(shù)字福利。盡管各級政府在推進(jìn)數(shù)字治理的同時(shí)，也提供了非數(shù)字化的備選項(xiàng)，但在各級政府優(yōu)先發(fā)展數(shù)字技術(shù)、治理方式“一刀切”、片面強(qiáng)調(diào)治理效率而輕視治理價(jià)值的情況下，不可避免會產(chǎn)生社會精英群體對弱勢群體的“劫掠效應(yīng)”和“擠出效應(yīng)”，這與公平正義的價(jià)值相違和，與共同富裕的目標(biāo)相偏離。

(三)數(shù)字治理單向度賦能造成權(quán)力異化

盡管數(shù)字治理在簡化政務(wù)流程方面有所進(jìn)步，但始終沒有改變治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)、邊界及其運(yùn)行機(jī)制，反而鞏固和強(qiáng)化了既有的權(quán)力體系，使得體制的總體優(yōu)化變得更為困難(16)黃曉春、嵇欣：《技術(shù)治理的極限及其超越》，《社會科學(xué)》2016年第11期。，政府自身的行政特性在不斷加強(qiáng)，甚至走向了自我循環(huán)和內(nèi)卷化。有學(xué)者指出，大數(shù)據(jù)改變的僅僅是公共服務(wù)的接口，但無法改變科層制運(yùn)作下的公共服務(wù)生成機(jī)制(17)龐明禮等：《大數(shù)據(jù)背景下科層運(yùn)作失效了嗎?》，《電子政務(wù)》2020年第1期。。還有學(xué)者指出，數(shù)字治理存在“看不準(zhǔn)”“做不到”“改不了”三大問題。“看不準(zhǔn)”即信息失真，“做不到”即執(zhí)行偏差，“改不了”即修正困難(18)王翔：《我國電子政務(wù)的內(nèi)卷化：內(nèi)涵、成因及其超越》，《電子政務(wù)》2020年第6期。。政府權(quán)力超過了合理運(yùn)行的范圍，數(shù)字治理的過度化、形式化、官僚化等問題，使治理效果大打折扣。

1.數(shù)字治理的過度化。名目繁多的APP、訂閱號、微信群和小程序，不僅增加了工作負(fù)擔(dān)，對提升公共服務(wù)品質(zhì)也并無幫助(19)趙玉林等：《指尖上的形式主義：壓力型體制下的基層數(shù)字治理——基于30個(gè)案例的經(jīng)驗(yàn)分析》，《電子政務(wù)》2020年第3期。?；鶎庸ぷ魅藛T每天忙于在多個(gè)應(yīng)用軟件上打卡、填表和建群，與群眾打交道的時(shí)間受到影響。許多APP應(yīng)用都是“重復(fù)的工作”，無非是把“線下”搬到“線上”，過度數(shù)字化造成人財(cái)物的大量浪費(fèi)。

2.數(shù)字治理的形式化。一些地方和部門出于功利性考慮，匆匆推出一些華而不實(shí)、擺空架子的APP應(yīng)用，不僅使用率低，還十分?jǐn)_民。群眾在線下辦理業(yè)務(wù)后，還要在線上再“跑”一次，“轟轟烈烈地搞形式”的做法，不僅增加了行政管理成本、加重了群眾的負(fù)擔(dān)，還讓基層治理衍生出“指尖上的形式主義”，把服務(wù)群眾變成了官場作秀(20)⑦ 鄭磊：《數(shù)字治理的效度、溫度和尺度》，《治理研究》2021年第2期。。

3.數(shù)字治理的官僚化。由于技術(shù)使用的便利，使一些部門和干部滋生了“懶政”思想，產(chǎn)生了“數(shù)字迷信”“電子衙門”“數(shù)字官僚主義”的現(xiàn)象(21)劉偉：《“人性秩序”還是“機(jī)器秩序”：數(shù)字治理中的正義修復(fù)——基于技術(shù)政治性視角的剖析》，《理論月刊》2021年第9期。?！皵?shù)字官僚”比傳統(tǒng)官僚更具有自由裁量權(quán)、更易產(chǎn)生“黑箱效應(yīng)”。在決策失誤情況下，出于規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)的考慮，相關(guān)部門往往選擇屏蔽掉那些政策執(zhí)行效果不好、群眾評價(jià)不高、影響到部門實(shí)際利益的“負(fù)面賦分”信息，使社會監(jiān)督失去了應(yīng)有作用。

(四)數(shù)字治理的工具理性造成人自由的喪失

從政府權(quán)力的本質(zhì)看，政府不應(yīng)該以片面追求效率為目的，然而以大數(shù)據(jù)為核心的數(shù)字治理，就是建立在效率本體論和認(rèn)識論基礎(chǔ)之上。對于技術(shù)官僚而言，大數(shù)據(jù)是最有效、最科學(xué)、成本最低的治理手段(22)⑤ 于文軒：《大數(shù)據(jù)之殤：對人文、倫理和民主的挑戰(zhàn)》，《電子政務(wù)》2017年第11期。。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，人類全面進(jìn)入數(shù)據(jù)信息本體和“可數(shù)據(jù)化”的認(rèn)知系統(tǒng)。人所到之處，皆被納入一個(gè)個(gè)冰冷的數(shù)字系統(tǒng)。人的一切行動(dòng)、信息甚至個(gè)人隱私，都自動(dòng)成為政府掌握的一條條數(shù)據(jù)信息。在大數(shù)據(jù)分析師看來，“一切皆為數(shù)據(jù)”，人的情感、意志、態(tài)度、行為，都是可以數(shù)據(jù)化的⑤。人被信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)所物化和異化。

在數(shù)字治理中，政府權(quán)力越出邊界、侵犯私人領(lǐng)域的事情屢見不鮮。比如，公共場合的視頻監(jiān)控在保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的同時(shí)，也使公民的個(gè)人隱私無所遁形，私人領(lǐng)域被公共權(quán)力進(jìn)一步壓縮(23)李延舜：《公共視頻監(jiān)控中的公民隱私權(quán)保護(hù)研究》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2019年第3期。，在一定程度上抑制人的自主性和參與度，損害人的權(quán)益和尊嚴(yán)⑦。再比如，一些地方政府出臺的把“健康碼”升級為“文明碼”的“一攬子行動(dòng)計(jì)劃”，像“文明碼”這樣的治理方式，就過度涉入個(gè)人生活中不應(yīng)該“視”“聽”“言”“動(dòng)”的私域(24)郭春鎮(zhèn)：《對“數(shù)據(jù)治理”的治理——從“文明碼”治理現(xiàn)象談起》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2021年第1期。，反映了公共權(quán)力企圖全面滲透私人領(lǐng)域的企圖。有學(xué)者認(rèn)為，倘若公共權(quán)力可以持續(xù)地在公共場所獲得一個(gè)人的照片，還不需要經(jīng)過當(dāng)事人的同意、甚至是在當(dāng)事人不知情的情況下就能獲得的，“這種能力，歷史上的任何政府都從來沒有具備過。”(25)涂子沛：《數(shù)文明：大數(shù)據(jù)如何重塑人類文明、商業(yè)形態(tài)和個(gè)人世界》，北京：中信出版社，2018年，第119頁。

在數(shù)字治理中，政府在數(shù)字監(jiān)管中還存在公共監(jiān)管責(zé)任缺失的情況。大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)和強(qiáng)大信息整合能力，使公民個(gè)人的消費(fèi)記錄、行動(dòng)軌跡和興趣偏好被大量篩選出來，現(xiàn)行法律對公民個(gè)人信息的傳統(tǒng)保護(hù)制度已成“牛欄關(guān)貓”，數(shù)字訛詐、金融犯罪時(shí)有發(fā)生?？傊?，基于政府視角的數(shù)字治理，由于過多強(qiáng)調(diào)資金投入、技術(shù)至上、行政思維，而忽視了社會評價(jià)、人文關(guān)懷和治理共同體的互動(dòng)，影響了其效用的發(fā)揮，應(yīng)該對其進(jìn)行深刻反思，以期得到更好的改進(jìn)。

三、數(shù)字治理“負(fù)面效應(yīng)”的生成機(jī)理

政府權(quán)力在數(shù)字治理中因何出現(xiàn)了上述“負(fù)面效應(yīng)”，其生成的機(jī)理是怎樣的？數(shù)字治理的成效受到了哪些因素的影響和制約？為了深入回答這些問題，有必要從數(shù)字資本邏輯、數(shù)字技術(shù)有限理性、碎片化數(shù)字治理等方面進(jìn)行探究。

(一)數(shù)字資本邏輯與社會三維結(jié)構(gòu)理論

大數(shù)據(jù)在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用不是一個(gè)技術(shù)問題，而是一個(gè)社會政治的過程(26)于文軒：《大數(shù)據(jù)之殤：對人文、倫理和民主的挑戰(zhàn)》，《電子政務(wù)》2017年第11期。。勞動(dòng)主體的缺位，是數(shù)字治理出現(xiàn)“負(fù)面效應(yīng)”的第一個(gè)重要原因。多年以前，龐元正教授曾在一篇文章中指出：權(quán)力、資本和勞動(dòng)構(gòu)成支撐我國發(fā)展最基本的三維結(jié)構(gòu)，是驅(qū)動(dòng)中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的“三駕馬車”(27)龐元正：《權(quán)力、資本、勞動(dòng)：中國問題的三維結(jié)構(gòu)》，《理論視野》2016年第4期。。權(quán)力、資本、勞動(dòng)不僅是驅(qū)動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的三重動(dòng)力，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的三大主體，在各自領(lǐng)域均發(fā)揮著不可代替的作用。

應(yīng)該看到，在信息化社會，代表權(quán)力的政府和代表資本的企業(yè)都無法單獨(dú)應(yīng)對現(xiàn)代化治理的重重困難，必須吸納代表勞動(dòng)一方的人民群眾參與國家治理。但在數(shù)字治理中，人民群眾作為治理主體是缺位的。一方面，由于數(shù)字治理對政府部門提出了更高的技術(shù)要求，政府部門苦于自身技術(shù)和能力的限制，不得不借助企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢來提升治理效能，還無暇顧及勞動(dòng)主體。另一方面，企業(yè)作為資本運(yùn)作的主體，又有壟斷某些領(lǐng)域社會關(guān)系的內(nèi)在邏輯，資本更愿意與權(quán)力合作，而忽視人民群眾的利益或主體作用。當(dāng)然，權(quán)力與資本的合作，給政府治理本身也帶來了不小挑戰(zhàn)。雖然一些地方政府已經(jīng)探索出了“管辦分離”“政企共建”等辦法，但作為數(shù)據(jù)信息的購買者和使用者，僅用這些辦法來駕馭資本對數(shù)據(jù)資源的無限開發(fā)和利用，顯然是杯水車薪。

從權(quán)力—資本—?jiǎng)趧?dòng)的三維結(jié)構(gòu)看，在數(shù)字治理過程中，權(quán)力的優(yōu)勢主體地位受到資本的極大挑戰(zhàn)，而人民群眾則是“沉默的大多數(shù)”。比如，在數(shù)字治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，政府享有數(shù)據(jù)主導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)，企業(yè)享有算法設(shè)計(jì)權(quán)、信息流量權(quán)、技術(shù)保障權(quán)以及對其他治理主體的“降維打擊”能力，只有人民群眾是惟一無實(shí)權(quán)的治理主體。在這種情況下，人民群眾不應(yīng)被理解為治理的“主體”，它只是治理的“客體”。由于人民群眾地位的缺失，數(shù)字治理就成為政府與供應(yīng)商之間的事情，而作為終端用戶的公民并沒有作為關(guān)鍵主體納入系統(tǒng)之中，未建立用戶深度參與、開放、互動(dòng)的生態(tài)系統(tǒng)(28)鐘偉軍：《公民即用戶：政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、路徑與反思》，《中國行政管理》2019年第10期。。在地方政府與大型數(shù)字技術(shù)企業(yè)的合作中，企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)只對政府負(fù)責(zé)，而不是對服務(wù)對象負(fù)責(zé)(29)王亞玲：《公眾參與：智慧城市向智慧社會的躍遷路徑》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第2期。。

總之，由于權(quán)力、資本、勞動(dòng)在社會治理結(jié)構(gòu)的失衡，尚未形成多元主體共建共治共享的治理共同體，由此產(chǎn)生了大量的矛盾和問題，使數(shù)字治理缺少了“溫度”。

(二)數(shù)字技術(shù)推崇與“有限理性”理論

一些地方政府對“數(shù)字萬能”的盲目迷信以及對“數(shù)字技術(shù)工具理性”的片面強(qiáng)調(diào)，也是數(shù)字治理困局的一個(gè)極為重要的原因。從“有限理性”理論的角度看，數(shù)字即使給政府充分賦能，政府的理性仍然是有限的。

1.數(shù)字技術(shù)是有限理性的應(yīng)用，不能指望它能夠解決所有的治理問題。盡管技術(shù)可以對一切公共場域的社會交往“加以記錄和檢測”，但若缺乏人的理性思考，僅靠技術(shù)分析本身是無法還原一個(gè)真實(shí)的社會境況的。因此，我們應(yīng)該批判“數(shù)據(jù)迷信”“數(shù)字萬能”的錯(cuò)誤認(rèn)知，對數(shù)字治理本身抱持一種審慎的態(tài)度。

2.數(shù)字技術(shù)只是一種賦能方式，不能代替政府決策。數(shù)字技術(shù)只是給決策者提供數(shù)據(jù)樣本和信息的一種手段，它本身不能代替政府的決策。在人類技術(shù)發(fā)展史上，每當(dāng)一種新技術(shù)被發(fā)明創(chuàng)造出來，人類便對它寄予厚望，希望通過這項(xiàng)新技術(shù)使生活變得更加美好。但再好的技術(shù)也無法取代決策者的價(jià)值立場和主體的選擇性。一味強(qiáng)調(diào)“技術(shù)至上”，勢必會弱化決策主體的能動(dòng)價(jià)值。

3.技術(shù)治理只能體現(xiàn)真理尺度，而決策還需要體現(xiàn)價(jià)值尺度。作為人類社會的政治實(shí)踐活動(dòng)，數(shù)字治理本應(yīng)是真理與價(jià)值兩個(gè)基本尺度的統(tǒng)一。政府應(yīng)該遵循人類社會發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)信息化時(shí)代要求，給國家治理模式進(jìn)行數(shù)字化賦能。更為重要的是，政府要根據(jù)人民群眾日益增長的美好生活需要，不斷提升治理的數(shù)字化水平，以保障人的自由全面發(fā)展。因此，數(shù)字化賦能是手段，實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展是目的。現(xiàn)階段的數(shù)字治理，沒有很好地解決真理尺度與價(jià)值尺度相統(tǒng)一的問題。

總之，沒有數(shù)字技術(shù)的賦能，國家治理現(xiàn)代化是無法實(shí)現(xiàn)的；但如果單純地強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)，則無法解決數(shù)字治理的各種問題。因此數(shù)字治理不僅要插上信息技術(shù)的翅膀，更要將自身全面融入由社會認(rèn)知、組織體系、政治思想、文化傳統(tǒng)等構(gòu)成的政治上層建筑中。破除數(shù)字治理的困局，不能僅僅關(guān)注數(shù)字技術(shù)本身，更要關(guān)注數(shù)字技術(shù)以外的其他因素。

(三)“碎片化”治理與“系統(tǒng)—結(jié)構(gòu)”理論

數(shù)字治理過程中出現(xiàn)的“碎片化”問題，既是當(dāng)前我國政府治理的困境，也是世界各國的治理通病。20世紀(jì)70年代末，肇始于英國的新公共管理運(yùn)動(dòng)暴露出數(shù)字治理的“碎片化”問題。為了降低政府管理的成本，英國政府把市場機(jī)制引入行政管理，把一些本應(yīng)政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)和公共服務(wù)提供交給市場，這一舉措固然極大提高了政府管理的質(zhì)量和效率，但也引發(fā)了政策制定權(quán)與政策執(zhí)行權(quán)的分離，造成了嚴(yán)重的治理碎片化，因此受到了社會各界的批評和質(zhì)疑。

系統(tǒng)理論認(rèn)為，任何一個(gè)復(fù)雜事物都是作為系統(tǒng)而存在的，系統(tǒng)功能的改善，源自系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的合理安排與協(xié)同效應(yīng)?！霸谏鐣到y(tǒng)中，若各種要素不能很好協(xié)同，甚至相互拆臺，這樣的系統(tǒng)必然呈現(xiàn)無序狀態(tài)，系統(tǒng)最終走向瓦解?！?30)董振華：《治國理政思想方法十講》，北京：人民出版社，2017年，第127-128頁。數(shù)字治理是一項(xiàng)體量龐大的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)要素的協(xié)調(diào)、協(xié)作，以便形成整體治理的合力。我國數(shù)字治理的制度基礎(chǔ)，是長期歷史形成的條塊分割和垂直管理，這種結(jié)構(gòu)類型不可避免地會造成工作重復(fù)、程序繁復(fù)、力量關(guān)系“內(nèi)卷”，難以適應(yīng)新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化的要求。

數(shù)字治理的碎片化，還源于地區(qū)和部門之間的不同利益考量。在它們之間本來就存在著相互沖突的價(jià)值目標(biāo)，在缺乏溝通協(xié)調(diào)的情況下，就會出現(xiàn)重復(fù)采集信息、信息過多過濫、線上線下重復(fù)工作、治理低效運(yùn)轉(zhuǎn)等治理亂象。即使來自上級的命令能夠傳達(dá)到位，但來自基層的情況卻面臨信息的深度篩選而失真。這樣的上下溝通，其實(shí)渠道是堵塞的，使得地方和部門要為協(xié)調(diào)具體事務(wù)付出大量的時(shí)間和精力，治理的結(jié)果往往是事倍功半(31)門理想、王叢虎：《“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”：基層整體性治理的數(shù)字化實(shí)現(xiàn)路徑》，《電子政務(wù)》2019年第4期。。特別是處于治理“金字塔”底端的基層，更是飽受條塊分割之苦，工作千頭萬緒、行動(dòng)處處受限。人們常用“上面千條線，底下一根針”“小馬拉大車”來形容基層治理的復(fù)雜性和艱巨性(32)吳晶晶：《向基層放權(quán)賦能放什么怎么放》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2021年11月17日。。

四、走向善治的路徑突破

數(shù)字治理并非簡單的技術(shù)賦能，而是一種全新的治理路徑設(shè)計(jì)，更是信息化時(shí)代政府權(quán)力在運(yùn)作方式上的迭代升級。把“數(shù)字治理”推向“數(shù)字善治”，其根本方法是在確保治理效率的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)治理的多元性、價(jià)值性、邊界性和整體性。

(一)加快形成數(shù)字治理共同體

馬克思指出：“難道探討這一切問題不就是研究每個(gè)世紀(jì)中人們的現(xiàn)實(shí)的、世俗的歷史，不就是把這些人既當(dāng)成他們本身的歷史劇的劇作者又當(dāng)成劇中人物嗎？”(33)《馬克思恩格斯文集》(第一卷)，北京：人民出版社，2009年，第608頁。人民群眾是歷史的主體和創(chuàng)造者，人民不僅是歷史的“劇作者”，更是歷史的“劇中人”。

從目標(biāo)上看，數(shù)字治理要建立一個(gè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的治理共同體。這是因?yàn)?，現(xiàn)代社會日益成為一個(gè)扁平化的平權(quán)結(jié)構(gòu)，無論數(shù)據(jù)的掌握者、運(yùn)營者，還是提供者，都對數(shù)字資源的獲取、使用和發(fā)展發(fā)揮了重要作用，都是治理主體的重要一極。因此，吸納其他主體共同參與數(shù)字治理，就成為數(shù)字善治的一個(gè)必要條件。建立治理共同體，不是簡單地對傳統(tǒng)模式進(jìn)行賦能，而是要改變傳統(tǒng)治理思維方式，重塑國家與社會、政府與市場、個(gè)人與社會的關(guān)系。比如，從單純強(qiáng)調(diào)權(quán)力主導(dǎo)、資本運(yùn)作的思維模式跳出來，轉(zhuǎn)向激發(fā)廣大人民群眾的參與活力，更多依靠群眾的力量、體現(xiàn)群眾的意志。事實(shí)上，人民對數(shù)字治理的參與，會產(chǎn)生顯著而積極的治理效果。比如，在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中，群眾調(diào)處和化解社會矛盾的能力，并不就比政府和有關(guān)部門的能力差。

滿足人民美好生活需要是數(shù)字治理的目的，而實(shí)現(xiàn)人民自主治理則是數(shù)字治理的手段，我們一定不能顛倒了二者的關(guān)系。各級政府應(yīng)該開發(fā)一些能夠與群眾進(jìn)行平等對話、充分溝通的APP應(yīng)用，最大限度地匯集民智，吸納社會組織和人民力量的參與。首先要堅(jiān)持以“共建”為前提。與權(quán)力、資本一樣，賦予勞動(dòng)以真正參與數(shù)字治理的平臺和機(jī)會。其次要堅(jiān)持以“共治”為原則。避免權(quán)力單向度運(yùn)行和資本邏輯的貪婪，加快形成權(quán)力、資本、勞動(dòng)三大治理主體共同參與、有序治理的新格局。最后要堅(jiān)持“共享”的價(jià)值取向。創(chuàng)新數(shù)字治理的體制機(jī)制，讓數(shù)據(jù)提供者直接分享、平等分享數(shù)字治理的紅利。

(二)關(guān)注數(shù)字治理的價(jià)值維度

系統(tǒng)與算法是冷漠的，它計(jì)算的是理性與效益，忽視的卻是人格、尊嚴(yán)與豐富性(34)劉偉：《“人性秩序”還是“機(jī)器秩序”：數(shù)字治理中的正義修復(fù)——基于技術(shù)政治性視角的剖析》，《理論月刊》2021年第9期。。數(shù)字治理應(yīng)該追求真理和價(jià)值的統(tǒng)一，不僅要追求治理的效能，更要體現(xiàn)治理的溫度，因?yàn)閿?shù)字善治的本義是“數(shù)字包容”而不是“數(shù)字鴻溝”。因此，實(shí)現(xiàn)數(shù)字善治的內(nèi)在要求，就是努力彌合社會群體之間的技術(shù)鴻溝，推動(dòng)數(shù)字公共產(chǎn)品的普惠性、均等化、可及性，賦予技術(shù)以道德倫理的溫度，而不僅僅惠及數(shù)字化的強(qiáng)者。

1.凸顯數(shù)字治理的人文關(guān)懷。數(shù)字治理在追求高效性的同時(shí)，必須堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，以促進(jìn)社會的公平正義為戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)行組織重構(gòu)和流程再造。首先要更加凸顯價(jià)值理性?？朔?shù)字治理從“事本主義”異化為“技術(shù)主義”的簡化思維，避免把數(shù)字技術(shù)當(dāng)成治理本身、以工具理性遮蔽其價(jià)值理性。其次要更多幫扶社會弱勢群體。在治理APP應(yīng)用上進(jìn)行合理的適老化改造，為“技術(shù)難民”創(chuàng)設(shè)平等發(fā)展和權(quán)益保護(hù)的制度空間，努力縮小“數(shù)字鴻溝”。

2.建立公共產(chǎn)品和服務(wù)的“政策留白”制度。保留“技術(shù)難民”熟悉的傳統(tǒng)治理模式，特別要防止對數(shù)字公共產(chǎn)品和服務(wù)“一刀切”的行政沖動(dòng)。積極開發(fā)以身份證為核心業(yè)務(wù)的信息平臺建設(shè)，簡化和創(chuàng)新信息技術(shù)手段，使身份證成為“一證在手、走遍天下”的“通行證”。

(三)厘定數(shù)字治理的權(quán)力邊界

政府部門和工作人員在被賦予了強(qiáng)大的數(shù)字化技術(shù)能力時(shí)，是否也被授予了相應(yīng)的權(quán)力？如何確保私人部門在追求商業(yè)利益的同時(shí)，還能尊重和保護(hù)社會公共利益，使權(quán)力、資本各安其位、各司其職，是當(dāng)前亟待解決的重要問題。

1.堅(jiān)持立法先行，為數(shù)字治理的規(guī)范化提供法治保障。政治權(quán)力本來就有無限擴(kuò)張的天然本性，在大數(shù)據(jù)技術(shù)的推波助瀾下，如果不建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，就會肆無忌憚地侵害公民權(quán)利和自由。而只有依法治理，政府的各種錯(cuò)誤才能令行禁止、及時(shí)糾偏。因此，厘清數(shù)字治理邊界、明確責(zé)任關(guān)系，以法治建設(shè)保障數(shù)字治理，必須先行一步。要對大數(shù)據(jù)應(yīng)用、智能技術(shù)開發(fā)、個(gè)人信息保護(hù)等加快立法，通過法律和制度約束，為公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域劃分一個(gè)清晰合理的邊界。

2.堅(jiān)持把技術(shù)運(yùn)用限定在特定場域。雖然技術(shù)創(chuàng)新是不斷向前發(fā)展的，但對技術(shù)的使用，決不應(yīng)該擴(kuò)大到一切場域，必須把數(shù)字治理限定在特定場景、用來解決特定問題，在推進(jìn)過程中注意“填空”與“留白”。比如在新冠肺炎疫情防控、城市交通治理、全國人口普查、政府的行政審批等方面，就應(yīng)該加以留白。在涉及人的參與、人的意愿、人的尊嚴(yán)、市場和社會等方面，也應(yīng)該留出一些政策空間。特別是要防止公共權(quán)力對公民個(gè)人信息的超范圍采集，避免因個(gè)人信息泄露而引發(fā)數(shù)字犯罪。

3.警惕數(shù)字資本的權(quán)力邏輯。在馬克思的哲學(xué)視域中，只有每個(gè)人獲得自由和全面發(fā)展，才是“美好生活”。借助數(shù)字治理的政策東風(fēng)迅速膨脹起來的數(shù)字資本，以最大限度追求剩余價(jià)值為最高目的。數(shù)字資本邏輯和“美好生活”圖景是相沖突的。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，必須警惕數(shù)字資本的“數(shù)據(jù)壟斷”行為和綁架公共權(quán)力的企圖。一是要充分引入市場競爭機(jī)制，讓企業(yè)在機(jī)會均等、公共平臺上參與數(shù)字治理。二是要對數(shù)字資本的天然本性保持應(yīng)有的警惕，防止資本在我國恣意妄為，把整個(gè)社會關(guān)系異化為數(shù)字支配關(guān)系。三是在鼓勵(lì)新業(yè)態(tài)、新技術(shù)發(fā)展的前提下，對數(shù)字技術(shù)企業(yè)加強(qiáng)行政監(jiān)管，堅(jiān)決防止數(shù)字資本對人民利益的肆意收割。

(四)推動(dòng)數(shù)字治理整體性升級

20世紀(jì)90年代末，以佩里·希克斯為代表的學(xué)者對新公共管理運(yùn)動(dòng)中的“碎片化”癥候進(jìn)行深刻反思，提出“整體性治理”概念(35)竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》2008年第10期。?！罢w性治理”的提出，是西方學(xué)者克服市場化分權(quán)和“碎片化”治理危機(jī)的解決方案。盡管我國的治理“碎片化”是權(quán)力結(jié)構(gòu)的條塊分割所致，與西方國家原因不同，但“整體性治理”的理念，是值得我們?nèi)W(xué)習(xí)和借鑒的。

當(dāng)前，我國數(shù)字治理的癥結(jié)不在于技術(shù)本身，而是在于傳統(tǒng)治理的科層組織架構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)系統(tǒng)的扁平化組織架構(gòu)之間的張力，數(shù)字治理的挑戰(zhàn)也不在于提高政府的數(shù)字技術(shù)能力，而是在于克服政府在使用這些數(shù)字技術(shù)之后“所面臨的組織性挑戰(zhàn)與制度性挑戰(zhàn)?！?36)[美]芳汀：《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年，序言。比如，由于條塊分割和屬地管理，一個(gè)基層干部對接上級幾十個(gè)部門的情況還大量存在，加之?dāng)?shù)字治理工作的千頭萬緒，使數(shù)字治理的“碎片化”困局難以破解。以極大的勇氣、有效的辦法繼續(xù)推進(jìn)大部制改革，打破部門之間的職能壁壘，整合部門之間的利益，加快擺脫傳統(tǒng)治理路徑的依賴，實(shí)現(xiàn)各種治理權(quán)力的“云整合”，是根本解決辦法。

1.強(qiáng)化縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)整合。一是改變自上而下的條塊分割、多頭管理的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式，推行部門單位“聯(lián)合辦公”“集中辦公”等制度，促進(jìn)部門、單位由“單打獨(dú)斗”走向“系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)”。二是繼續(xù)深化“放管服”改革，以公共產(chǎn)品和服務(wù)的均等化、整體性、可及性為基準(zhǔn)，整合不同職能部門之間的行政審批權(quán)限，去掉不必要的行政審批和繁瑣手續(xù)。三是整合市場監(jiān)管、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品安全、城市建設(shè)、自然資源等領(lǐng)域的執(zhí)法資源，組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，打好綜合治理的“組合拳”。四是整合綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、應(yīng)急處置權(quán)，以及關(guān)乎本區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展和基層根本利益的重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排的參與權(quán)、建議權(quán)等配套性權(quán)力。

2.強(qiáng)化橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)整合。應(yīng)借助信息技術(shù)手段繼續(xù)向基層科學(xué)放權(quán)、系統(tǒng)賦能?；鶎又卫須w根到底是要解決好群眾的操心事、煩心事、揪心事，推動(dòng)政府治理方式和手段的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為群眾多辦實(shí)事、好事。一是把數(shù)字技術(shù)賦能作為加強(qiáng)治理技術(shù)層面的著力點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字治理的基礎(chǔ)設(shè)施、平臺建設(shè)和應(yīng)用技術(shù)開發(fā)等工作。二是整合各種數(shù)據(jù)資源，加快建設(shè)和運(yùn)營國家層面的治理數(shù)據(jù)庫，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共建共享，特別是要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“一次采集、多方利用”。三是實(shí)施政府治理的“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)，打破條塊分割與部門壁壘，對各類社會資源重新“織網(wǎng)”，整合公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給機(jī)制，更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。四是做好政府對市場和平臺企業(yè)的數(shù)據(jù)監(jiān)管，對數(shù)字資源建立規(guī)則公平的使用權(quán)限，監(jiān)管商業(yè)資本過度采集公民信息的行為，防止過度無序的數(shù)字消費(fèi)，限制“流量經(jīng)濟(jì)”的肆意擴(kuò)張，加強(qiáng)對數(shù)字平臺運(yùn)營資本的監(jiān)管。