任怡多

(吉林大學(xué) 法學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

為盤活農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房，實(shí)現(xiàn)宅基地資源的高效利用，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱為“2018年中央一號(hào)文件”)，明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”改革政策采用“宅基地所有權(quán)——宅基地資格權(quán)——宅基地使用權(quán)”的權(quán)利配置結(jié)構(gòu)，改變了原有宅基地“兩權(quán)分離”下“宅基地所有權(quán)——宅基地使用權(quán)”的權(quán)利配置格局，創(chuàng)設(shè)出“宅基地資格權(quán)”這一新型民事權(quán)利。鑒于宅基地資格權(quán)僅停留在政策性規(guī)范層面，尚未實(shí)現(xiàn)政策語(yǔ)言向法律語(yǔ)言的轉(zhuǎn)換，故自宅基地資格權(quán)產(chǎn)生之日起，便引發(fā)了學(xué)術(shù)界的廣泛熱議，目前尚未達(dá)成統(tǒng)一的共識(shí)(1)結(jié)合宅基地資格權(quán)的研究現(xiàn)狀來(lái)看，絕大多數(shù)學(xué)者堅(jiān)持宅基地“三權(quán)分置”改革的政策模式，肯定宅基地資格權(quán)的現(xiàn)實(shí)存在意義，并對(duì)其內(nèi)涵、性質(zhì)、主體、權(quán)能、實(shí)現(xiàn)等內(nèi)容展開(kāi)法律分析。但是，仍有部分學(xué)者認(rèn)為宅基地資格權(quán)不符合權(quán)利構(gòu)造邏輯，并沒(méi)有存在的現(xiàn)實(shí)必要(韓松：《宅基地立法政策與宅基地使用權(quán)制度改革》，《法學(xué)研究》2019年第6期；申建平：《宅基地“資格權(quán)”的法理反思》，《學(xué)習(xí)與探索》2019年第11期)。由于筆者倡導(dǎo)宅基地“三權(quán)分置”改革舉措的積極效用，主張創(chuàng)設(shè)宅基地資格權(quán)具有現(xiàn)實(shí)意義，故下文不再提及反對(duì)設(shè)立宅基地資格權(quán)的相關(guān)文獻(xiàn)內(nèi)容。。其中，關(guān)于宅基地資格權(quán)的法律屬性、主體認(rèn)定以及權(quán)能內(nèi)容，不僅是學(xué)者們產(chǎn)生分歧的爭(zhēng)議焦點(diǎn)問(wèn)題，亦是實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)法律表達(dá)的關(guān)鍵所在。為此，應(yīng)立足于當(dāng)前宅基地資格權(quán)的研究現(xiàn)狀，將宅基地資格權(quán)置于現(xiàn)有的法律體系之內(nèi)，明確宅基地資格權(quán)的性質(zhì)、主體及內(nèi)容，準(zhǔn)確厘清宅基地資格權(quán)法律關(guān)系，以期對(duì)全面推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”改革，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益以及發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有所裨益。

一、“三權(quán)分置”下宅基地資格權(quán)的法律屬性

(一)宅基地資格權(quán)權(quán)利性質(zhì)的學(xué)說(shuō)評(píng)析

一項(xiàng)權(quán)利的法律性質(zhì)關(guān)乎該項(xiàng)權(quán)利在整個(gè)法律體系中的定位，不僅影響法律關(guān)系的定性和法律規(guī)范的適用，還決定權(quán)利行使、權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)方式等具體規(guī)則的設(shè)計(jì)。為此，準(zhǔn)確界定“三權(quán)分置”下宅基地資格權(quán)的法律屬性，是明晰宅基地資格權(quán)法律構(gòu)造，實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)制度構(gòu)建的前提和基礎(chǔ)。關(guān)于宅基地資格權(quán)的法律性質(zhì)，學(xué)者們展開(kāi)了激烈的討論，并形成了全然迥異的觀點(diǎn)。其中，主要包括以下三種代表性學(xué)說(shuō)：成員權(quán)說(shuō)、宅基地使用權(quán)說(shuō)和剩余權(quán)說(shuō)。

1.成員權(quán)說(shuō)(2)需要注意的是，目前學(xué)界對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)法律屬性的認(rèn)識(shí)仍存在較大爭(zhēng)議，分別形成了身份權(quán)說(shuō)、混合權(quán)利說(shuō)以及獨(dú)立權(quán)利說(shuō)三種代表性學(xué)說(shuō)。囿于學(xué)者們針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)本身存在不同的理解，故而同樣持宅基地資格權(quán)成員權(quán)說(shuō)觀點(diǎn)的學(xué)者，對(duì)于宅基地資格權(quán)的法律表達(dá)并非完全一致。例如，宋志紅教授堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)身份權(quán)說(shuō)，主張宅基地資格權(quán)僅指分配取得宅基地的資格，并不包含實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容(宋志紅：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、實(shí)踐探索與制度構(gòu)建》，《法學(xué)評(píng)論》2021年第1期)；程秀建博士堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)混合權(quán)利說(shuō)，主張農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)兼具身份屬性與財(cái)產(chǎn)屬性，強(qiáng)調(diào)宅基地資格權(quán)不僅包括身份性權(quán)利，還包含財(cái)產(chǎn)性內(nèi)容(程秀建：《宅基地資格權(quán)的權(quán)屬定位與法律制度供給》，《政治與法律》2018年第8期)。本文堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)身份權(quán)說(shuō)，主張將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的法律性質(zhì)認(rèn)定為身份權(quán)。。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為“成員權(quán)”意指“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)”，認(rèn)為宅基地資格權(quán)的法律性質(zhì)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。其主要理由在于：第一，從文義的角度出發(fā)，根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，“資格”是指從事某種活動(dòng)所應(yīng)具備的條件、身份。由此，宅基地資格權(quán)應(yīng)指與宅基地權(quán)益有關(guān)的某種身份條件(3)宋志紅：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、實(shí)踐探索與制度構(gòu)建》，《法學(xué)評(píng)論》2021年第1期。，具有宅基地資格權(quán)是享受宅基地各項(xiàng)權(quán)益的身份前提。那么，運(yùn)用文義解釋的法律解釋方法，可將宅基地資格權(quán)釋義為宅基地身份權(quán)，這與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)“身份權(quán)”的本質(zhì)屬性相互契合，故應(yīng)將宅基地資格權(quán)的法律屬性認(rèn)定為成員權(quán)。第二，從權(quán)利來(lái)源的角度看，宅基地資格權(quán)基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而獲得，來(lái)自于成員天然享有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，是成員對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有的特定權(quán)利。據(jù)此，宅基地資格權(quán)導(dǎo)源于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，廣大集體經(jīng)濟(jì)組織成員依據(jù)其所享有的成員權(quán)衍生出宅基地資格權(quán)，應(yīng)當(dāng)將宅基地資格權(quán)列入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的范疇(4)陳廣華、羅亞文：《鄉(xiāng)村振興背景下宅基地資格權(quán)研究》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年第5期。。第三，從價(jià)值目的的角度出發(fā)，宅基地“三權(quán)分置”改革設(shè)立宅基地資格權(quán)的初衷在于，穩(wěn)步落實(shí)宅基地的居住保障功能，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的制度效應(yīng)，確保億萬(wàn)農(nóng)民“戶有所居”的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。因而，宅基地“三權(quán)分置”改革遵循“土地所有權(quán)——成員權(quán)——宅基地使用權(quán)”的制度設(shè)計(jì)路徑(5)夏沁：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的立法實(shí)現(xiàn)》，《地方立法研究》2018年第4期。，宅基地資格權(quán)在本質(zhì)上屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。

2.宅基地使用權(quán)說(shuō)。堅(jiān)持此學(xué)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)就是原有宅基地“兩權(quán)分離”下的宅基地使用權(quán)。得出此種結(jié)論的原因在于，其在對(duì)宅基地“三權(quán)分置”政策進(jìn)行法律解讀時(shí)，遵循“宅基地所有權(quán)——宅基地使用權(quán)——地上權(quán)”(6)⑦ 席志國(guó)：《民法典編纂視域中宅基地“三權(quán)分置”探究》，《行政管理改革》2018年第4期?！罢厮袡?quán)——宅基地使用權(quán)——次級(jí)宅基地使用權(quán)”(7)劉國(guó)棟：《論宅基地三權(quán)分置政策中農(nóng)戶資格權(quán)的法律表達(dá)》，《法律科學(xué)》2019年第1期。的路徑，主張“三權(quán)分置”改革旨在堅(jiān)持原有的“兩權(quán)分離”模式，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)能夠自由轉(zhuǎn)讓的“第三項(xiàng)權(quán)利”，實(shí)現(xiàn)宅基地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，切實(shí)發(fā)揮其自身的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。據(jù)此，在上述三層次權(quán)利結(jié)構(gòu)模式下，宅基地資格權(quán)即對(duì)應(yīng)著原宅基地使用權(quán)，原有“兩權(quán)分離”下的宅基地使用權(quán)就是“三權(quán)分置”中的宅基地資格權(quán)。基于此，倡導(dǎo)該學(xué)說(shuō)的學(xué)者普遍認(rèn)為，因應(yīng)宅基地資格權(quán)就是原有的宅基地使用權(quán)，創(chuàng)設(shè)宅基地資格權(quán)的目的即在于實(shí)現(xiàn)原宅基地使用權(quán)。故而，另行設(shè)立宅基地資格權(quán)存在邏輯冗余之嫌，繼續(xù)沿用原宅基地使用權(quán)即可達(dá)到同等效用，宅基地資格權(quán)不具有獨(dú)立存在的意義⑦。

3.剩余權(quán)說(shuō)。此學(xué)說(shuō)以宅基地使用權(quán)為重心，主張宅基地資格權(quán)是宅基地使用權(quán)人讓渡一定期限使用權(quán)之后的剩余權(quán)(8)李鳳章、趙杰：《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的規(guī)范分析》，《行政管理改革》2018年第4期。。宅基地資格權(quán)剩余權(quán)說(shuō)堅(jiān)持宅基地“三權(quán)分置”的政策路徑，堅(jiān)持宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)相互分立的模式，意在通過(guò)宅基地資格權(quán)彰顯宅基地的身份屬性，借助宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。其思路演化路徑為，鑒于宅基地“三權(quán)分置”改革旨在切實(shí)保障農(nóng)民基本居住權(quán)益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的高效流轉(zhuǎn)，平衡了宅基地的居住保障功能與資產(chǎn)流轉(zhuǎn)價(jià)值。故而，宅基地資格權(quán)承載著宅基地的福利保障屬性，宅基地使用權(quán)肩負(fù)實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值之重任。由此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依據(jù)宅基地資格權(quán)獲得宅基地使用權(quán)，其在轉(zhuǎn)讓僅具有財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)后，仍可基于成員身份享有某些宅基地權(quán)益，該部分剩余權(quán)益即為宅基地資格權(quán)(9)陳基偉：《農(nóng)村宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式淺議》，《中國(guó)土地》2019年第3期。。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者以“宅基地使用權(quán)”為核心闡釋宅基地資格權(quán)，始終將宅基地使用權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”改革的中心點(diǎn)，并未從完全獨(dú)立的視角對(duì)宅基地資格權(quán)進(jìn)行審視。

(二)宅基地資格權(quán)宜采用獨(dú)立民事權(quán)利說(shuō)

不論是宅基地資格權(quán)成員權(quán)說(shuō)，還是宅基地資格權(quán)用益物權(quán)說(shuō)(10)由于宅基地使用權(quán)說(shuō)和剩余權(quán)說(shuō)均認(rèn)為宅基地資格權(quán)屬于一項(xiàng)用益物權(quán)，故宅基地資格權(quán)用益物權(quán)說(shuō)包括上述兩種學(xué)說(shuō)，是宅基地使用權(quán)說(shuō)和剩余權(quán)說(shuō)的統(tǒng)稱。，均在一定程度上存在著問(wèn)題。具體來(lái)講，一方面，宅基地資格權(quán)成員權(quán)說(shuō)將宅基地資格權(quán)完全等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)在本質(zhì)上屬于身份權(quán)，這意味著其僅將宅基地資格權(quán)視為一項(xiàng)身份性權(quán)利，不包含任何財(cái)產(chǎn)權(quán)益的內(nèi)容。然而，從權(quán)利內(nèi)容上看，宅基地資格權(quán)依據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而無(wú)償獲得，不僅承載著宅基地分配權(quán)、宅基地管理權(quán)等身份性權(quán)益，還涵蓋基于宅基地資格權(quán)自愿退出、政府征收行為而享有宅基地收益權(quán)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。據(jù)此，成員權(quán)說(shuō)僅看到宅基地資格權(quán)的身份屬性，忽視了其所具備的財(cái)產(chǎn)屬性，總體上較為片面和單一。同時(shí)，成員權(quán)說(shuō)亦無(wú)法合理解釋宅基地資格權(quán)有償保留制度。為保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的合法權(quán)益，各試點(diǎn)地區(qū)普遍構(gòu)建宅基地資格權(quán)有償保留制度，允許因落戶城市而喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)民保留一定期限的宅基地資格權(quán)，確保生存發(fā)展實(shí)質(zhì)受阻的“新市民”能夠重返農(nóng)村生活。這意味著失去成員資格者并不當(dāng)然喪失宅基地資格權(quán)，其仍可享有一定期限的宅基地資格權(quán)。由此，可反推出宅基地資格權(quán)不等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，宅基地資格權(quán)成員權(quán)說(shuō)并不成立。另一方面，宅基地資格權(quán)用益物權(quán)說(shuō)將宅基地資格權(quán)認(rèn)定為一項(xiàng)用益物權(quán)，形成了所有權(quán)對(duì)應(yīng)兩種物權(quán)的“三權(quán)分置”權(quán)利架構(gòu)，不僅存在違背“一物一權(quán)”的基本原則之嫌(11)程秀建：《宅基地資格權(quán)的權(quán)屬定位與法律制度供給》，《政治與法律》2018年第8期。，還忽視了宅基地資格權(quán)的身份屬性，實(shí)屬疊床架屋式的冗余制度設(shè)計(jì)。另外，據(jù)前可知，宅基地使用權(quán)說(shuō)否定了宅基地資格權(quán)的存在意義，反對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革的制度安排，阻礙了宅基地制度改革的順利推進(jìn)。而剩余權(quán)說(shuō)將宅基地資格權(quán)作為宅基地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)后的剩余權(quán)”，視其為依附于宅基地使用權(quán)的從權(quán)利，完全忽略了宅基地資格權(quán)的獨(dú)立性(12)張力、王年：《“三權(quán)分置”路徑下農(nóng)村宅基地資格權(quán)的制度表達(dá)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2019年第4期。。

為此，宅基地資格權(quán)既不是成員權(quán)，亦非屬用益物權(quán)，而應(yīng)是一項(xiàng)兼具身份屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的獨(dú)立民事權(quán)利。具體原因包括：首先，從生成路徑上看，宅基地資格權(quán)來(lái)源于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)(13)任怡多：《“三權(quán)分置”下宅基地信托流轉(zhuǎn)的法律探析》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2021年第1期。，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的具體表現(xiàn)形式，屬于成員權(quán)在宅基地方面享有的實(shí)體內(nèi)容。因而，宅基地資格權(quán)不僅具有身份專屬性、無(wú)償取得性、不可交易性等身份權(quán)所具備的屬性，還具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值性、財(cái)產(chǎn)收益性等財(cái)產(chǎn)權(quán)所具備的特性。由此，從權(quán)利形成的角度看，宅基地資格權(quán)源自于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，但其并不等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，而是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)在宅基地領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形態(tài)。易言之，宅基地資格權(quán)生成于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，卻又具有自身獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)性內(nèi)容。其次，從權(quán)利內(nèi)容上看，宅基地資格權(quán)不僅包括身份性權(quán)利，還包含財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。宅基地資格權(quán)包括宅基地分配權(quán)、宅基地管理權(quán)和宅基地收益權(quán)三項(xiàng)具體權(quán)能。其中，宅基地分配權(quán)與宅基地管理權(quán)屬于身份性權(quán)利，宅基地收益權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。據(jù)此，從具體權(quán)能的角度看，宅基地資格權(quán)不僅包含身份性內(nèi)容，還包括財(cái)產(chǎn)性內(nèi)容，是一項(xiàng)兼具身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性的民事權(quán)利(14)④ 劉恒科：《宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)與制度實(shí)現(xiàn)》，《法學(xué)家》2021年第5期。。最后，從價(jià)值目標(biāo)上看，在宅基地“三權(quán)分置”改革政策中，宅基地資格權(quán)連接著宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)，是二者之間的橋梁和紐帶。宅基地資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)，不僅能夠有效落實(shí)宅基地所有權(quán)，還為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了可能。據(jù)此，從制度價(jià)值的角度看，宅基地資格權(quán)承載著農(nóng)民的居住保障功能，具有專屬的設(shè)置價(jià)值和存在意義，是一項(xiàng)不依附于其他權(quán)利的獨(dú)立民事權(quán)利。

綜上，宅基地資格權(quán)衍生于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，體現(xiàn)在宅基地分配、交易以及收回或處分等各個(gè)階段(15)孫建偉：《宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)、使用權(quán)定性辨析——兼與席志國(guó)副教授商榷》，《政治與法律》2019年第1期。，是一項(xiàng)兼具身份屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的獨(dú)立民事權(quán)利。在法律性質(zhì)上，既不能將宅基地資格權(quán)定性為成員權(quán)，亦不能將其認(rèn)定為用益物權(quán)，其應(yīng)當(dāng)屬于一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利。

二、“三權(quán)分置”下宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定

(一)宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體：“農(nóng)戶”抑或“成員”

關(guān)于宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體，目前存在“農(nóng)村居住戶”與“成員個(gè)人”之二元爭(zhēng)辯。持農(nóng)戶權(quán)利主體說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，“2018年中央一號(hào)文件”在表述宅基地“三權(quán)分置”改革政策時(shí)，明確要求“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”，其意在確立“農(nóng)戶”的宅基地資格權(quán)主體地位(16)張力、王年：《“三權(quán)分置”路徑下農(nóng)村宅基地資格權(quán)的制度表達(dá)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2019年第4期。。同時(shí)，根據(jù)《土地管理法》第62條的規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。這表明“一戶一宅”是宅基地取得的基本原則，“農(nóng)戶”是宅基地的基本分配單位，宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶④。相反，持成員權(quán)利主體說(shuō)的學(xué)者指出，宅基地資格權(quán)來(lái)源于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而獲得，而成員權(quán)的法律主體是“成員個(gè)人”且成員身份認(rèn)定以“成員個(gè)人”為單位，故宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體亦應(yīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員(17)岳永兵、劉向敏：《宅基地農(nóng)戶資格權(quán)探討》，《中國(guó)土地》2018年第10期。。另外，鑒于“農(nóng)戶”內(nèi)部的成員始終處于變動(dòng)的狀態(tài)，其主體范圍及主體形態(tài)并不清晰和穩(wěn)定，故以“農(nóng)戶”作為宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體，將造成相關(guān)法律關(guān)系的嚴(yán)重混亂，有礙于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的實(shí)現(xiàn)(18)陳廣華、羅亞文：《鄉(xiāng)村振興背景下宅基地資格權(quán)研究》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年第5期。。因此，農(nóng)村居住戶并非是宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才是宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體。

1.農(nóng)村居住戶并非民事法律主體，不具有適格的法律地位。盡管《民法典》第55條將農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶視為自然人，賦予其明確的民事法律主體地位，但其并不代表農(nóng)村居住戶亦當(dāng)然具備法律主體資格。事實(shí)上，農(nóng)村居住戶與農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的成員構(gòu)成存在著一定差異，二者所指代的成員范圍并不一一對(duì)應(yīng)。因而，不可類推適用該條法律規(guī)定，將農(nóng)村居住戶視作民事法律主體。據(jù)此，農(nóng)村居住戶并非規(guī)范的法律主體，其具體內(nèi)涵、構(gòu)成對(duì)象及權(quán)利義務(wù)均不明晰，無(wú)法成為宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體。相反，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為自然人，具有明確的民事法律主體地位，能夠以自己的名義對(duì)外從事法律活動(dòng)，獨(dú)立實(shí)施相應(yīng)的民事法律行為，故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)成為宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體。

2.將農(nóng)村居住戶認(rèn)定為宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體，是對(duì)現(xiàn)有法律政策產(chǎn)生的嚴(yán)重誤讀。鑒于我國(guó)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活往往以家庭為單位，農(nóng)民以戶為基本單位生存于農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)戶是向農(nóng)民提供生存資料的最優(yōu)選擇，故土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)皆以戶為單位向農(nóng)民進(jìn)行分配，并在相關(guān)法律政策規(guī)定中凸顯農(nóng)戶的管理地位。然而，這既不代表著確立農(nóng)戶為涉農(nóng)權(quán)利的法律主體，也不意味著否定戶內(nèi)成員個(gè)人的資格與權(quán)利(19)房紹坤、任怡多：《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)糾紛的司法實(shí)證研究——基于 129 份裁判文書的整理分析》，《河北法學(xué)》2022年第4期。。從本質(zhì)上講，受到傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)風(fēng)俗影響的中國(guó)特色制度安排是作出如此規(guī)定之根本緣由。為此，在分析調(diào)整宅基地制度的法律及政策規(guī)定時(shí)，不能僅從“一戶一宅”“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”的字面表述出發(fā)，而應(yīng)結(jié)合民法基本原理進(jìn)行體系解釋，否則將構(gòu)成對(duì)相關(guān)規(guī)定的曲解。據(jù)此，現(xiàn)有法律政策并未明確農(nóng)村居住戶的宅基地資格權(quán)主體地位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才是宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體。

3.農(nóng)村居住戶為宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體，有違權(quán)利主體與受益主體相一致的傳統(tǒng)民法理論。根據(jù)西方傳統(tǒng)民法理論，權(quán)利享有和利益歸屬通常指向著同一主體，“人格體”和“受益體”應(yīng)當(dāng)是合二為一的(20)向勇：《中國(guó)農(nóng)村集體成員主體資格新論》，《河北法學(xué)》2016年第6期。。享有民事權(quán)利的主體與行使民事權(quán)利所獲利益之歸屬主體是同一個(gè)主體，具備權(quán)利主體資格者即為享受相應(yīng)利益者。鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是宅基地權(quán)益的最終享受者，成員個(gè)人實(shí)乃宅基地資格權(quán)的利益主體，故而宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。反之，若以農(nóng)村居住戶為宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體，將會(huì)對(duì)傳統(tǒng)民法理論造成強(qiáng)烈沖擊。

4.認(rèn)定農(nóng)村居住戶為宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體，有礙于成員個(gè)體權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)。如前所述，宅基地資格權(quán)是一項(xiàng)兼具身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性的獨(dú)立民事權(quán)利，包括宅基地分配權(quán)、宅基地管理權(quán)和宅基地收益權(quán)三項(xiàng)具體權(quán)能。據(jù)此，宅基地資格權(quán)人可以依據(jù)宅基地資格權(quán)享受相應(yīng)的身份性權(quán)益和財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。為此，其當(dāng)然能夠根據(jù)自身的主觀意愿，決定將宅基地資格權(quán)進(jìn)行法律處置，以獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)性對(duì)價(jià)。具言之，當(dāng)宅基地資格權(quán)人自愿退出宅基地時(shí)，其宅基地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所獲得，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)向其支付一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。由此可以推知，宅基地資格權(quán)人應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而非為農(nóng)村居住戶。其主要緣由在于，若將農(nóng)村居住戶認(rèn)定為宅基地資格權(quán)人，那么，唯有獲得全體戶內(nèi)成員的一致同意，才能退出宅基地并獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。亦即，只要在整個(gè)農(nóng)村居住戶內(nèi)，有一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)此持反對(duì)意見(jiàn)，便不能實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)的自愿退出。從保障權(quán)利人合法權(quán)益的角度來(lái)看，這已然構(gòu)成了對(duì)成員個(gè)人權(quán)利的不當(dāng)限制，嚴(yán)重違背了現(xiàn)代民法所倡導(dǎo)的基本價(jià)值理念。因而，宜將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定為宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體。

綜上，在法律主體定位上，宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循“按人認(rèn)定、按戶實(shí)現(xiàn)”的基本路徑，確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利主體地位，構(gòu)建以農(nóng)村居住戶為分配和管理單位的權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制。易言之，宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其依托于農(nóng)村居住戶而得以具體實(shí)現(xiàn)。

(二)宅基地資格權(quán)的主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：“單一”抑或“多元”

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體，宅基地資格權(quán)的主體資格認(rèn)定實(shí)質(zhì)上乃是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問(wèn)題。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的核心內(nèi)容，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)特定主體身份確認(rèn)的關(guān)鍵。關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不論是在理論界，抑或是在實(shí)務(wù)領(lǐng)域，一直是引發(fā)廣泛爭(zhēng)議之焦點(diǎn)問(wèn)題，目前主要形成了“單一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”和“多元認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”兩大學(xué)說(shuō)。具體來(lái)講，“單一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”主張將某一項(xiàng)要素作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，倡導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的單一化?！岸嘣J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”強(qiáng)調(diào)綜合考量各項(xiàng)相關(guān)要素，運(yùn)用多個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)判定是否具備成員資格，堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的多樣化。相比之下，因應(yīng)“多元認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”更為適合現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜情形，且最大程度上實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值，切實(shí)保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，故其受到普遍認(rèn)可而成為當(dāng)前的主流學(xué)說(shuō)。本文亦贊同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格“多元認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”，反對(duì)僅以某一項(xiàng)單一要素為標(biāo)準(zhǔn)判定成員身份，宜將多項(xiàng)要素作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以全面衡量。

在此基礎(chǔ)上，究竟以哪幾項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)為成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，亦即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定具體應(yīng)當(dāng)包括哪些標(biāo)準(zhǔn)，乃屬尚需盡快予以厘清的關(guān)鍵問(wèn)題?？v觀目前全國(guó)各地制定的地方性法律文件，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)出多元化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。申言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問(wèn)題頗為復(fù)雜，不但每個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況皆有不同，其所堅(jiān)持的文化傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣差異顯著，而且即便是處于同一地域范圍之內(nèi)，各個(gè)成員之間亦存在著明顯區(qū)別。筆者通過(guò)整理現(xiàn)有的地方性規(guī)范文件，找出下列具有代表性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：戶籍登記、土地生活保障、生產(chǎn)生活關(guān)系、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、宅基地權(quán)屬關(guān)系、對(duì)集體積累作出貢獻(xiàn)的六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。其中，“戶籍登記”是指依法登記為本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口；“土地生活保障”要求取得土地承包資格并且以本集體經(jīng)濟(jì)組織土地等資源作為基本生活保障；“生產(chǎn)生活關(guān)系”強(qiáng)調(diào)與本集體經(jīng)濟(jì)組織形成長(zhǎng)期固定的生產(chǎn)生活關(guān)系；“權(quán)利義務(wù)關(guān)系”是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間具有一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；“宅基地權(quán)屬關(guān)系”以是否在所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有房屋為判斷標(biāo)準(zhǔn)；“對(duì)集體積累作出貢獻(xiàn)”強(qiáng)調(diào)對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)積累具有貢獻(xiàn)，主要包含物質(zhì)貢獻(xiàn)和勞動(dòng)貢獻(xiàn)等。對(duì)于上述六項(xiàng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，筆者并非是完全隨機(jī)的進(jìn)行自由排列，而是按照其出現(xiàn)頻次和重要程度予以依次列明。

最高人民法院《第八次全國(guó)法院民事商事審判工作會(huì)議(民事部分)紀(jì)要》在關(guān)于因土地承包、征收、征用引發(fā)爭(zhēng)議的處理問(wèn)題中，強(qiáng)調(diào)以當(dāng)事人的生產(chǎn)生活狀況、戶口登記狀況以及農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民的基本生活保障功能為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)綜合考量成員資格。其既緊密契合當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況，又歷經(jīng)司法實(shí)踐反復(fù)多次檢驗(yàn)，實(shí)乃體現(xiàn)公正價(jià)值的最佳認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，故而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)宜采用此種多元認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。具言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格“多元認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”具體包括生產(chǎn)生活關(guān)系、戶籍登記以及土地生活保障三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。至于上述三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)適用的先后順序及權(quán)重占比，筆者建議優(yōu)先考慮土地生活保障標(biāo)準(zhǔn)，將其作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的基本依據(jù)。另外，再行考量戶籍登記及生產(chǎn)生活關(guān)系兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，將二者作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的輔助依據(jù)(21)房紹坤、任怡多：《“嫁出去的女兒，潑出去的水？”——從“外嫁女”現(xiàn)象看特殊農(nóng)民群體成員資格認(rèn)定》，《探索與爭(zhēng)鳴》2021年第7期。。如此設(shè)計(jì)之主要緣由為，在前述三項(xiàng)成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中，土地生活保障標(biāo)準(zhǔn)意指將本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地作為基本生活保障，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體土地與廣大農(nóng)民之間的物質(zhì)依賴關(guān)系，反映了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，體現(xiàn)出二者之間具備實(shí)質(zhì)意義上的緊密關(guān)聯(lián)，是成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間最本質(zhì)、最核心的連接點(diǎn)，故應(yīng)將土地生活保障標(biāo)準(zhǔn)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的主要標(biāo)準(zhǔn)。相比之下，伴隨我國(guó)戶籍制度改革的全面推進(jìn)和農(nóng)村人口流動(dòng)的日益加快，城鄉(xiāng)二元戶籍制度被徹底打破，戶籍登記已不再反映成員的主體身份，不能準(zhǔn)確界定成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，戶籍登記的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)愈發(fā)喪失權(quán)威性。同時(shí)，通常意義上講，生產(chǎn)生活關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)僅具有形式辨識(shí)性，展現(xiàn)出成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的淺層關(guān)系，并未真正反映集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的本質(zhì)屬性。因而，將戶籍登記標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)生活關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的次要標(biāo)準(zhǔn)較為適宜。

據(jù)此，宅基地資格權(quán)的主體資格認(rèn)定應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以是否將本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地作為基本生活保障為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并以戶籍登記和形成長(zhǎng)期固定的生產(chǎn)生活關(guān)系為形式標(biāo)準(zhǔn)(22)許中緣、范朝霞：《農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的規(guī)范路徑——以地方立法、司法實(shí)踐為視角》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2020年第5期。，對(duì)相關(guān)主體的身份資格進(jìn)行綜合考量。概言之，宅基地資格權(quán)的主體資格認(rèn)定采“土地生活保障、戶籍登記、生產(chǎn)生活關(guān)系”的多元認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，土地生活保障是根本性、兜底性判斷標(biāo)準(zhǔn)，最終決定著是否享有宅基地資格權(quán)主體身份。

三、“三權(quán)分置”下宅基地資格權(quán)的權(quán)能內(nèi)容

正如意大利羅馬法學(xué)家彭梵得所指出的，權(quán)利的本質(zhì)是受法律保障的在外部世界實(shí)施行為的權(quán)能(23)[意]彼得羅·彭梵得：《羅馬法教科書》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2018年，第19頁(yè)。?？梢?jiàn)，權(quán)能并非是獨(dú)立于權(quán)利的概念，而是權(quán)利本質(zhì)的表現(xiàn)形式(24)韓松：《論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第2期。，即權(quán)利的具體內(nèi)容或構(gòu)成要素。為此，明確特定權(quán)利所享有的權(quán)能內(nèi)容，對(duì)于準(zhǔn)確把握該項(xiàng)權(quán)利具有重要意義。本文認(rèn)為，宅基地資格權(quán)兼具身份屬性與財(cái)產(chǎn)屬性，主要包括宅基地分配權(quán)、宅基地管理權(quán)和宅基地收益權(quán)三項(xiàng)具體權(quán)能。

(一)宅基地分配權(quán)

作為宅基地資格權(quán)最重要的權(quán)能，宅基地分配權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償分配一定面積的宅基地，以建造農(nóng)房及相應(yīng)附屬設(shè)施，保障農(nóng)民基本居住權(quán)益的權(quán)利。具體來(lái)講，宅基地分配權(quán)的內(nèi)涵包括：第一，在權(quán)利主體上，宅基地分配權(quán)的申請(qǐng)人限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，被申請(qǐng)人為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。唯有具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的主體，才享有請(qǐng)求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配宅基地的權(quán)利。第二，在制度功能上，宅基地分配權(quán)承載著農(nóng)民基本生存保障的功能，代表著宅基地的居住保障屬性，是實(shí)現(xiàn)成員戶有所居目標(biāo)的前提。第三，在本質(zhì)屬性上，宅基地分配權(quán)屬于請(qǐng)求權(quán)，僅停留在“可期待利益”的層面(25)陳廣華、羅亞文：《鄉(xiāng)村振興背景下宅基地資格權(quán)研究》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年第5期。。宅基地分配權(quán)實(shí)質(zhì)上為宅基地分配請(qǐng)求權(quán)，享有宅基地分配權(quán)僅意味著具備請(qǐng)求集體經(jīng)濟(jì)組織分配宅基地的權(quán)利，至于是否能夠真正獲得自身專屬的宅基地，則尚且處于不確定的狀態(tài)之中。亦即，宅基地分配權(quán)代表著一種可期待的利益，蘊(yùn)含著未來(lái)可能獲得宅基地的意味，并不代表已經(jīng)實(shí)際獲得了宅基地使用權(quán)。第四，在行使規(guī)則上，宅基地分配權(quán)遵循身份專屬、一戶一宅、面積限定和同等區(qū)位的制度要素(26)劉恒科：《宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)與制度實(shí)現(xiàn)》，《法學(xué)家》2021年第5期。。其中，“身份專屬”強(qiáng)調(diào)宅基地分配權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使，不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份者無(wú)權(quán)行使宅基地分配權(quán)，亦不能向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織請(qǐng)求分配宅基地。“一戶一宅”意指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以農(nóng)村居住戶為宅基地分配單位，每一個(gè)農(nóng)村居住戶只能申請(qǐng)獲得一處宅基地。伴隨宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的多樣化，未來(lái)宜將傳統(tǒng)的“一戶一宅”擴(kuò)展至以“一戶一宅”為主、“一戶一房”為輔。“面積限定”要求按照相關(guān)法律和政策的規(guī)定，向農(nóng)村居住戶無(wú)償分配宅基地，超過(guò)限定面積的部分，應(yīng)當(dāng)繳納相應(yīng)的使用費(fèi)?！巴葏^(qū)位”旨在保障宅基地分配的實(shí)質(zhì)公平，確保每個(gè)農(nóng)村居住戶所獲宅基地的地塊價(jià)值大體相同，實(shí)現(xiàn)集體土地資源配置的真正公平，切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。

(二)宅基地管理權(quán)

宅基地管理權(quán)是宅基地資格權(quán)人以宅基地的用途維持為基本要求，對(duì)宅基地實(shí)際利用情況進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)利。根據(jù)宅基地使用權(quán)人的不同，宅基地資格權(quán)人的宅基地管理權(quán)包括兩種情形：第一，自我管理。當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員同時(shí)作為宅基地資格權(quán)人和宅基地使用權(quán)人時(shí)，宅基地管理權(quán)主要表現(xiàn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)自身日常一貫的自我約束。具言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以農(nóng)村居住戶為基本單位，在宅基地上建造農(nóng)房及附屬設(shè)施，以滿足農(nóng)戶家庭居住需求為用途利用宅基地，并接受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一管理和監(jiān)督。第二，管理他人。當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給他人時(shí)，宅基地資格權(quán)人與宅基地使用權(quán)人發(fā)生分離，宅基地管理權(quán)主要體現(xiàn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)受讓人宅基地利用行為的監(jiān)管。其具體實(shí)施路徑在于，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與宅基地使用權(quán)受讓人之間簽訂的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同中，應(yīng)當(dāng)明確載明宅基地用途的目的范圍，并設(shè)置違反該項(xiàng)義務(wù)性條款的法律后果。申言之，根據(jù)“2018年中央一號(hào)文件”的規(guī)定，“嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館?！鞭r(nóng)村宅基地主要承載著保障農(nóng)民基本居住需要之效用，不得改變宅基地用于居住的特定用途。為此，宅基地資格權(quán)人基于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的規(guī)定，享有約束和限定受讓人宅基地利用行為的權(quán)利，有權(quán)管理宅基地使用權(quán)人的具體開(kāi)發(fā)行為。如若受讓人違反合同義務(wù)對(duì)宅基地進(jìn)行破壞性開(kāi)發(fā)，宅基地資格權(quán)人可以通過(guò)追究違約責(zé)任、要求賠償損失及解除合同等方式，實(shí)現(xiàn)自身享有的宅基地管理權(quán)。

(三)宅基地收益權(quán)

宅基地收益權(quán)是宅基地資格權(quán)人基于政府征收及自愿退出宅基地的原因，而獲得相應(yīng)補(bǔ)償性收益的權(quán)利。宅基地資格權(quán)人實(shí)現(xiàn)宅基地收益權(quán)的具體情形包括：其一，根據(jù)《憲法》第10條的規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)集體土地實(shí)行征收并給予補(bǔ)償。為此，當(dāng)政府依法征收宅基地時(shí)，應(yīng)對(duì)宅基地資格權(quán)人作出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在具體的補(bǔ)償依據(jù)上，我國(guó)采用“宅基地+房屋”的雙向補(bǔ)償原則，不僅包含宅基地的土地補(bǔ)償費(fèi)用、社會(huì)保障性質(zhì)的費(fèi)用，還涵蓋宅基地上房屋及附屬建筑物的補(bǔ)償費(fèi)用。申言之，合法的政府征收行為將導(dǎo)致宅基地資格權(quán)人喪失宅基地，相應(yīng)地，依附于宅基地之上的宅基地資格權(quán)會(huì)隨即消滅。此時(shí)，囿于保障農(nóng)民基本居住權(quán)益之需要，國(guó)家應(yīng)當(dāng)作出一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)宅基地承載的居住保障功能。其二，隨著城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市市民，被納入城市社會(huì)保障體系，不再需要依賴農(nóng)村土地作為基本生活保障。為此，國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出宅基地，并給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)集體土地資源的高效利用。宅基地資格權(quán)人自愿退出宅基地時(shí)，將會(huì)失去宅基地資格權(quán)，此時(shí)宅基地相應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法獲得，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其作出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。需要強(qiáng)調(diào)的是，在收益性質(zhì)上，宅基地資格權(quán)人獲得的收益屬于補(bǔ)償性收益，僅限于滿足其基本居住需要，并不包括通過(guò)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)而獲得的經(jīng)營(yíng)性收益。在補(bǔ)償方式上，宅基地收益權(quán)既可以通過(guò)貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞接枰詫?shí)現(xiàn)，亦能夠經(jīng)由實(shí)物補(bǔ)償?shù)姆绞降靡詫?shí)現(xiàn)。據(jù)此，無(wú)論是具體內(nèi)涵，還是法律性質(zhì)，宅基地資格權(quán)人與宅基地使用權(quán)人享有的宅基地收益權(quán)均有所不同，應(yīng)當(dāng)將二者進(jìn)行有效區(qū)分。

綜上，在權(quán)能內(nèi)容上，宅基地資格權(quán)不僅包括宅基地分配權(quán)、宅基地管理權(quán)的身份性權(quán)利，還包括宅基地收益權(quán)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。申言之，宅基地資格權(quán)具有豐富的權(quán)利內(nèi)涵，是一項(xiàng)承載著身份性權(quán)益和財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的權(quán)利。

四、結(jié)語(yǔ)

探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”，不僅是新時(shí)代農(nóng)村改革的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，還代表著我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革的未來(lái)方向。宅基地資格權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”改革創(chuàng)設(shè)的新型權(quán)利,還處于“三權(quán)”體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，亟需從抽象的政策性話語(yǔ)轉(zhuǎn)化為具體的民事權(quán)利，實(shí)現(xiàn)法律層面上的妥適表達(dá)。結(jié)合宅基地“兩權(quán)分離”向宅基地“三權(quán)分置”的演進(jìn)路徑來(lái)看，宅基地“三權(quán)分置”政策中宅基地資格權(quán)的提出，旨在切實(shí)保障農(nóng)民的居住保障功能，實(shí)現(xiàn)戶有所居的制度目標(biāo)。為此，在充分把握宅基地資格權(quán)功能定位的基礎(chǔ)上，明晰宅基地資格權(quán)的法律屬性、主體認(rèn)定以及權(quán)能內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)的法律闡釋。從法律性質(zhì)上看，宅基地資格權(quán)衍生于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，并依循宅基地的自有屬性實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性變革；從主體認(rèn)定上看，宅基地資格權(quán)的主體資格認(rèn)定遵循農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持契合當(dāng)前現(xiàn)實(shí)復(fù)雜情況的“多元認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”；從權(quán)能內(nèi)容上看，宅基地資格權(quán)包含宅基地分配權(quán)、宅基地管理權(quán)和宅基地收益權(quán)的豐富內(nèi)涵，兼具身份性權(quán)利和財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。通過(guò)一系列邏輯嚴(yán)密的法理論證，實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)的法律表達(dá)，將其上升為一項(xiàng)明確的民事權(quán)利。這對(duì)于厘清宅基地資格權(quán)的法律內(nèi)涵，完善宅基地資格權(quán)的制度設(shè)計(jì)，把握宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)，以及切實(shí)維護(hù)廣大集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，深化我國(guó)農(nóng)村土地制度改革，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，扎實(shí)推進(jìn)全體人民共同富裕具有重大深遠(yuǎn)的意義。