梁獻儷

(南京審計大學(xué),江蘇 南京 211815)

一、審計委員會的設(shè)立與新《審計法》的頒布

2018年，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》(以下簡稱《機構(gòu)改革方案》，提出組建中央審計委員會作為中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。隨后各地方黨委積極響應(yīng)，紛紛成立本級黨委審計委員會。2021年10月23日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過了《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國審計法〉的決定》，新修訂的《中華人民共和國審計法》(以下簡稱新《審計法》)將第二條修改為“堅持中國共產(chǎn)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)”。審計委員會的設(shè)立是“黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作”的具體制度設(shè)計，而新《審計法》明確“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”隱含著對審計委員會領(lǐng)導(dǎo)地位的確認，二者的最終目的都是為了完善黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的運行機制，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系。在此背景之下，國家審計的首要屬性與本質(zhì)特征發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。

(一)政治性成為國家審計機關(guān)的首要屬性

國家審計機關(guān)的政治屬性源于國家審計機關(guān)行使審計監(jiān)督權(quán)。行使政治權(quán)力的國家機關(guān)與享有國家權(quán)力的主體之間的不信任與信息不對稱直接催生了國家審計機關(guān)，國家權(quán)力的所有者通過審計監(jiān)督約束國家權(quán)力的行使者，國家審計不僅是為了保障財政經(jīng)濟正常運行，其根本目的在于確保公共權(quán)力的合理配置和規(guī)范運行，因此國家審計機關(guān)與審計監(jiān)督權(quán)本身就是各種政治主體和政治權(quán)力博弈、協(xié)商和妥協(xié)的結(jié)果。審計委員會的組建實則是為了滿足執(zhí)政黨監(jiān)督管理干部和開展反腐敗斗爭的需要，通過經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)違法問題，審計結(jié)果被廣泛運用于反腐敗領(lǐng)域。隨著審計委員會的組建與經(jīng)濟責(zé)任審計制度的完善，國家審計的作用不僅局限于“經(jīng)濟監(jiān)督”，更加表現(xiàn)為“促進權(quán)力規(guī)范運行，促進反腐倡廉”，其表象在“經(jīng)濟”，用功在“政治”，這一時代任務(wù)客觀決定了國家審計機關(guān)的首要屬性是政治性。因此，國家審計機關(guān)是政治機關(guān)，更是黨的工作機關(guān)，這就要求審計機關(guān)要自覺與黨在不同時期的不同路線、不同方針對標(biāo)對表，將黨的方針、路線、精神嵌入審計工作中，服務(wù)于黨和國家監(jiān)督體系的構(gòu)建。

(二)黨的領(lǐng)導(dǎo)成為國家審計制度最本質(zhì)的特征

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義審計制度最本質(zhì)的特征，體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨是國家審計事業(yè)的開創(chuàng)者和引領(lǐng)者，國家審計在不同時期的變化和發(fā)展都是中國共產(chǎn)黨帶頭先行、統(tǒng)一部署的。1982年,黨的領(lǐng)導(dǎo)同志彭真、胡喬木、于明濤等人率先提出設(shè)立“審計院”，并積極推進憲法修改工作。中國特色社會主義進入新時代以來，中國共產(chǎn)黨召開多次會議對審計工作進行指導(dǎo)，十九屆三中全會《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出組建中央審計委員會，優(yōu)化審計署職能，為新時代審計事業(yè)的發(fā)展指明了方向。歷史和實踐都證明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義審計事業(yè)的根本保證。中國的國家審計受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，由全國人民代表大會立法產(chǎn)生并受其監(jiān)督，在憲法和法律框架內(nèi)行使審計監(jiān)督權(quán)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一。2018年改革設(shè)立審計委員會和2021年新《審計法》的修訂明確黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，更是鮮明地彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)這一本質(zhì)特征。

二、審計委員會與審計機關(guān)功能融合的邏輯基礎(chǔ)與基本原則

(一)審計委員會與國家審計機關(guān)功能融合的邏輯基礎(chǔ)

審計委員會與國家審計機關(guān)進行功能融合是由審計委員會的設(shè)立初衷、機構(gòu)設(shè)置、主要職責(zé)共同決定的。從設(shè)立初衷來看，審計委員會的設(shè)立是基于黨和審計機關(guān)雙方的考慮，一方面執(zhí)政黨能夠利用審計機關(guān)提供的信息和資源精準(zhǔn)決策，另一方面國家審計機關(guān)能夠依靠由黨中央或黨委組成的審計委員會強化自身實施審計監(jiān)督的能力，提高自身的政治地位。由此可見，二者之間是各司其職又相輔相成的關(guān)系，必須保持緊密聯(lián)系才能發(fā)揮各自的作用，才能實現(xiàn)審計委員會與審計機關(guān)的雙向耦合，達到 “1+1>2”的效果。從機構(gòu)設(shè)置來看，審計委員會辦公室的工作地點設(shè)在審計機關(guān)，審計機關(guān)負責(zé)人擔(dān)任審計委員會辦公室主任，目的是在審計委員會與審計機關(guān)之間形成密切的關(guān)聯(lián)關(guān)系，實現(xiàn)政令的上傳下達，使審計委員會成為執(zhí)政黨和審計機關(guān)之間信息傳遞的中心樞紐。從主要職責(zé)來看，審計委員會領(lǐng)導(dǎo)審計工作、審議審計報告、審議重大事項等都需要審計機關(guān)的配合，審計工作的主要實施主體是審計機關(guān)，年度審計結(jié)果報告由審計機關(guān)制作并向?qū)徲嬑瘑T會報告，審計領(lǐng)域的重大事項、重大改革都可能涉及審計機關(guān)的職責(zé)履行。

功能融合并不是合二為一，而是分工明確、相互配合，因此審計委員會與國家審計機關(guān)進行功能融合的前提是明確二者的職權(quán)分工。審計委員會的定位是黨的決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，決策不等于包辦一切，議事不同于命令，協(xié)調(diào)不是包攬和替代，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)通過嚴密的制度與規(guī)則設(shè)計來實現(xiàn)；審計全覆蓋也不代表審計機關(guān)想審什么就審什么，審計工作應(yīng)當(dāng)緊扣黨和國家發(fā)展的工作重心和首要任務(wù)，審計對象的范疇也應(yīng)當(dāng)嚴格依照法律規(guī)定。因此，合理劃分審計委員會與審計機關(guān)的職權(quán)邊界，在此基礎(chǔ)上推進二者的功能融合，實現(xiàn)協(xié)同配合。

(二)審計委員會與國家審計機關(guān)功能融合遵循的基本原則

1.堅持中國共產(chǎn)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義審計制度最本質(zhì)的特征，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是審計委員會與國家審計機關(guān)職權(quán)劃分和功能融合的基本宗旨和原則，一切研究的前提和核心都必須堅持中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，就談不上國家審計的發(fā)展與建設(shè)。設(shè)立審計委員會的根本目的在于強化中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，維護和鞏固中國共產(chǎn)黨在國家治理體系中的核心主導(dǎo)地位，是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在審計領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。因此，在討論審計委員會的職權(quán)職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)始終貫徹加強黨的領(lǐng)導(dǎo)這一主線。

2.堅持“政治決策”和“法律執(zhí)行”的劃分標(biāo)準(zhǔn)。十一屆三中全會以來，我國對黨政關(guān)系的認識逐步趨向成熟，執(zhí)政黨不再直接干預(yù)具體國家事務(wù)，對國家機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榭倲埲?、協(xié)調(diào)各方的政策性領(lǐng)導(dǎo)。進入新時代以來更是充分意識到黨政之間絕不是此消彼長的關(guān)系，既要避免完全的以黨代政，又要避免片面的黨政分開，黨政分工才是根本思路，明確什么是必須由黨決定的重大事項，什么是國家機關(guān)管理公共事務(wù)的職權(quán)范圍，才是黨政關(guān)系需要回答的問題?！包h”和“政”必須進行合理的權(quán)責(zé)分工，區(qū)分“政治決策”與“法律執(zhí)行”，承認在處理國家事務(wù)過程中的政治決策活動以“黨”為主導(dǎo)，執(zhí)政黨以合理方式對國家和社會進行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，而執(zhí)行法律和政策落實的實踐活動則納入“政”的范疇，以此來區(qū)分“黨”與“政”兩種不同的角色分工。

依據(jù)“黨決策”和“政執(zhí)行”的兩分標(biāo)準(zhǔn)，理清審計委員會與審計機關(guān)的分工關(guān)系。換言之，審計委員會的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于國家審計機關(guān)的各個環(huán)節(jié)，但審計委員會不能執(zhí)行具體審計工作和管理日常審計事務(wù)，更不能越俎代庖、事必躬親，否則就會造成權(quán)力過于集中、審計效率低下的后果。審計委員會的權(quán)責(zé)應(yīng)當(dāng)限縮至審議、決策、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、部署、指示等統(tǒng)一安排審計領(lǐng)域體制、機制、制度的范圍，充分尊重審計機關(guān)的審計監(jiān)督執(zhí)行權(quán)?？梢哉f，審計委員會在審計領(lǐng)域扮演頂層設(shè)計和總體布局的角色，而國家審計機關(guān)則扮演具體執(zhí)行和實踐的角色。

3.堅持審計委員會對重大事項的決策地位。審計委員會領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的職能定位和機構(gòu)性質(zhì)，表明審計委員會不宜注重繁雜的事務(wù)，而應(yīng)當(dāng)跳出細節(jié)，集中精力管路線、方針、政策，涉及重大事項的事宜必須經(jīng)過審計委員會審議決策后才能推進實施。在判斷一項業(yè)務(wù)是否屬于審計工作中的“重大事項”時，可以采取體系解釋的方法，參照《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》(以下簡稱《請示報告條例》)中關(guān)于重大事項的規(guī)定，即重大事項是指超出請示報告主體的自身職權(quán)范圍，或者是雖在自身職權(quán)范圍內(nèi)但涉及全局、影響較廣的重要事項和重要情況。重大事項還應(yīng)當(dāng)與已經(jīng)明確規(guī)定屬于該范疇的審計計劃、審計報告，具有相同程度的重要性。

三、功能融合視野下審計委員會與國家審計機關(guān)的職權(quán)劃分

(一)功能融合視野下審計委員會的職權(quán)

1.審議決策。根據(jù)上述確定的三項基本原則，可以直接推出審計委員會的首要職權(quán)是對重大事項的審議決策權(quán)。審計委員會設(shè)立之前，黨在審計機關(guān)內(nèi)部設(shè)有黨組織，通過組織嵌入的方式領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)，但這種領(lǐng)導(dǎo)是間接的、迂回的，在保持政令暢通、提供決策支持方面顯得捉襟見肘。因此在黨中央和地方黨委內(nèi)部設(shè)立專門領(lǐng)導(dǎo)和對接審計工作的組織，由黨中央或地方黨委的書記及領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任審計委員會的主任及成員，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)由此具體化為審計委員會的職權(quán)，審計委員會代表黨的意志，表達黨的思想，這種領(lǐng)導(dǎo)方式是一步到位的，黨的主張可以直接以決策部署的形式傳遞給國家審計機關(guān)。應(yīng)當(dāng)注意的是，審計委員會僅具有對重大事項的決策權(quán)，而非審計活動執(zhí)行權(quán)。

審議決策權(quán)是指對于審計領(lǐng)域涉及范圍廣、影響大的事項，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)向?qū)徲嬑瘑T會報告，由審計委員會進行評議審查和討論，并決定能否通過的職權(quán)。審議決策權(quán)具體包括：(1)審議年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政支出情況審計報告；(2)審議年度審計計劃；(3)審議年度整改情況報告；(4)審議通過法律文件和有關(guān)制度文件；(5)審議決定重大政策、改革方案和其他重大事項。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是極具中國特色的機構(gòu)設(shè)置，是中國“協(xié)商民主”制度下的衍生物，作為決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的審計委員會本職功能就是議事和協(xié)調(diào)。當(dāng)今國家事務(wù)具有綜合性和復(fù)雜性，單一的政府管理部門往往無法獨立完成對宏大國家任務(wù)的有效管控，而議事協(xié)調(diào)機構(gòu)可以迅速召集各方力量，靈活處理跨部門的特殊性任務(wù)。審計委員會和審計委員會辦公室負責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)方面在審計工作中的配合，打破部門壁壘和信息阻塞，整合因科層分工而形成的分散資源。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是指審計委員會針對本轄區(qū)內(nèi)的審計工作進行總體謀劃、整體部署、通盤籌劃，把各方面的重大工作有機結(jié)合起來，并與其他方面銜接溝通，整合各方資源，調(diào)動各方積極性的職權(quán)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能具體包括：(1)統(tǒng)籌安排轄區(qū)內(nèi)重大工作和重點工作；(2)組織各成員單位召開聯(lián)席會議，聯(lián)合反饋審計結(jié)果，聯(lián)合督查審計整改等；(3)牽頭審計部門與其他監(jiān)督部門協(xié)同行動；(4)協(xié)調(diào)審計線索移送和案件移送。

3.組織實施。堅持審計委員會對重大事項的決策地位，決定了審計委員會對國家審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是方向性、宏觀性、綜合性、整體性的戰(zhàn)略型領(lǐng)導(dǎo)，就是為審計工作把方向、謀大局、定政策、促改革。

組織實施是指審計委員會對審計工作就指導(dǎo)思想、目標(biāo)要求、重點內(nèi)容、總體規(guī)劃等做出全面明確的安排，從全局的高度安排各項重大工作。組織實施職能具體包括：(1)研究部署審計重點工作和審計發(fā)展規(guī)劃、提出年度工作指導(dǎo)方針；(2)及時傳達學(xué)習(xí)黨中央的會議精神和重要指示批示，結(jié)合本轄區(qū)實際情況制定貫徹落實的具體措施；(3)負責(zé)黨中央政策決策的整體推進、督促落實；(4)組織實施審計委員會通過的決議、文件、規(guī)劃等，傳達審計委員會的會議精神；(5)組織實施經(jīng)濟責(zé)任審計。審計委員會辦公室與經(jīng)濟責(zé)任審計業(yè)務(wù)部門共同開展經(jīng)濟責(zé)任審計工作，并履行以下職責(zé)：(1)召集經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議；(2)商討有關(guān)部門制定和提出年度經(jīng)濟責(zé)任審計項目計劃；(3)與經(jīng)濟責(zé)任審計業(yè)務(wù)部門組成經(jīng)濟責(zé)任審計組并實施審計；(4)向?qū)徲嬑瘑T會報告經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果和發(fā)現(xiàn)的重大問題線索；(5)復(fù)查對審計報告的申訴。

(二)功能融合視野下國家審計機關(guān)的職責(zé)

審計署和地方各級審計機關(guān)的職權(quán)職責(zé)由《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)和新《審計法》規(guī)定，由此產(chǎn)生國家審計機關(guān)的基本職責(zé)，即對中央和地方的預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支、國有金融機構(gòu)、企事業(yè)單位的財務(wù)收支等法律規(guī)定的財政收支或財務(wù)收支進行審計監(jiān)督，審計機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定執(zhí)行具體的審計監(jiān)督活動，表現(xiàn)為收集與財政收支和財務(wù)收支有關(guān)的材料、下達審計通知書、就有關(guān)問題進行調(diào)查、出具審計報告等，緊急情況下審計機關(guān)還能對有關(guān)賬戶、財產(chǎn)進行查封、扣押、凍結(jié)等。由于審計委員會并不開展具體的審計監(jiān)督活動，審計機關(guān)的這些基本職責(zé)是作為黨的機構(gòu)的審計委員會所沒有的，是法律規(guī)定了只能交由審計機關(guān)來執(zhí)行的事項，體現(xiàn)了審計機關(guān)“法律執(zhí)行”的角色。

除此之外，審計機關(guān)與審計委員會在彼此的交流互動中，產(chǎn)生了一些特殊的職責(zé)。審計委員會的職權(quán)與國家審計機關(guān)的職責(zé)是一一對應(yīng)的，正如法律權(quán)利與法律義務(wù)是對應(yīng)的，一方法律關(guān)系主體享有權(quán)利，另一方法律關(guān)系主體就必須承擔(dān)一定的義務(wù)。例如，向?qū)徲嬑瘑T會提交審計結(jié)果報告、請示報告重大事項、貫徹落實審計委員會對審計工作的指示與安排等，涉及審計領(lǐng)域的重大事項，審計機關(guān)都要向?qū)徲嬑瘑T會辦公室和審計委員會報告，經(jīng)有關(guān)成員單位傳閱批示或開會決定后，再按照審計委員會的指示部署工作。審計委員會承擔(dān)“決策”的職責(zé)，而審計機關(guān)則承擔(dān)“執(zhí)行”的職責(zé)。

四、審計委員會與國家審計機關(guān)功能融合的對策建議

(一)鞏固和深化黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)

改革審計管理體制，設(shè)立中央審計委員會，優(yōu)化審計署職責(zé)，是在《憲法》的框架內(nèi)從黨的領(lǐng)導(dǎo)方面對國家審計體制進行了改良，啟動了國家審計體制從行政型向綜合性、治理型的轉(zhuǎn)變。此次審計管理體制改革取得的最豐碩成果就是建立起中國共產(chǎn)黨對審計機關(guān)的全面領(lǐng)導(dǎo)機制，形成了以黨中央和地方黨委為核心，黨的職能部門、黨組、審計委員會按照各自職責(zé)分別領(lǐng)導(dǎo)國家審計工作的黨領(lǐng)導(dǎo)型審計體制，加之新《審計法》明確黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)提供了法律保障，可以說，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的審計體制已經(jīng)初步建成。在之后的研究和實踐中，應(yīng)當(dāng)將重點放在如何鞏固和深化黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)上，發(fā)揮審計委員會的頂層領(lǐng)導(dǎo)設(shè)計作用與審計委員會辦公室的組織協(xié)調(diào)功能。中央審計委員會與各級黨委審計委員會立足全局，強化頂層設(shè)計，為審計工作提供有力、有效的指導(dǎo)。審計委員會辦公室則負責(zé)重大決策、重要精神的督促落實，對重大審計項目、重大問題的整改、中央和各級黨委議定事項的落實情況開展督察督辦，通過日常提醒、調(diào)研走訪等方式，對被審計單位辦理落實情況加強督促，并及時匯總向?qū)徲嬑瘑T會報告，確保相關(guān)政策得到落實。此外，審計委員會辦公室還承擔(dān)組織協(xié)調(diào)會議、建立聯(lián)絡(luò)員工作機制等職責(zé)。

(二)構(gòu)建審計委員會與國家審計機關(guān)之間的協(xié)同交流機制

黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系目前處于相對割裂、分離的狀態(tài)，各自處于封閉的系統(tǒng)，為了打破審計委員會作為黨的機構(gòu)與審計機關(guān)作為國家機構(gòu)之間的立法壁壘，可以采取黨政聯(lián)合發(fā)文或各部門聯(lián)合發(fā)文的形式建構(gòu)二者的協(xié)同交流機制。此種法律文件既能調(diào)整黨內(nèi)的法律關(guān)系，也能調(diào)整國家機構(gòu)的法律關(guān)系，在調(diào)整范圍上橫跨黨政兩大領(lǐng)域，其規(guī)定的職權(quán)和職責(zé)也具有黨政二元屬性，能夠提高政黨立規(guī)與國家立法的協(xié)同性，減少政黨和國家分開立法的成本與抵牾。若同時涉及審計委員會的職權(quán)與審計機關(guān)的職責(zé)，可以以審計委員會辦公室與審計機關(guān)的名義聯(lián)合發(fā)布，如中央審計委員會辦公室、審計署印發(fā)的《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》便是如此。

構(gòu)建審計委員會與審計機關(guān)之間的協(xié)同交流機制，實現(xiàn)審計機關(guān)與審計委員會傳遞信息的及時性、有效性，應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制發(fā)審計委員會與審計機關(guān)協(xié)作配合工作辦法，關(guān)鍵在于落實審計機關(guān)的請示報告責(zé)任，重大違法違紀(jì)行為的審計結(jié)果和其它涉及審計的重要情況必須向?qū)徲嬑瘑T會請示報告。建立審計機關(guān)向?qū)徲嬑瘑T會的請示報告制度，在聯(lián)合發(fā)布相關(guān)法律文件時應(yīng)當(dāng)重點明確請示報告的范圍、主體、內(nèi)容、程序、方式、時間等。首先應(yīng)當(dāng)明確重大事項的范圍，制定審計領(lǐng)域重大事項請示報告清單。關(guān)于報告的流程，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)重大事項類型和緩急程度采用口頭、通話、書面、會議等方式進行請示報告，經(jīng)審計委員會辦公室研究后向?qū)徲嬑瘑T會提出意見，審計委員會可以召開專題會議對有關(guān)事項進行議定，或者通過傳閱的方式做出批示。

五、審計委員會與國家審計機關(guān)功能融合的法律保障

(一)新《審計法》明確了中國共產(chǎn)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)地位

把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入新《審計法》，以國家法律的方式再次強調(diào)中國共產(chǎn)黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)作為國家審計制度的基本原則和指導(dǎo)思想，是黨和國家基于對諸多因素考量后所做的最優(yōu)選擇。第一，在審計活動中，執(zhí)政黨在審計工作中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。例如，審計委員會設(shè)立后，經(jīng)濟責(zé)任審計通知書由“經(jīng)組織部門委托”改為“經(jīng)審計委員會批準(zhǔn)”，有效解決了權(quán)力倒掛和欠缺授權(quán)的問題。執(zhí)政黨以合理方式體制化于國家政權(quán)已經(jīng)成為現(xiàn)實所趨和歷史必然。第二，審計機關(guān)的業(yè)務(wù)不僅是純粹的政務(wù)管理和經(jīng)濟監(jiān)督，還涉及干部管理、權(quán)力監(jiān)督等領(lǐng)域，國家審計已然成為黨管干部和國家治理的重要工具，在審計規(guī)范與審計行為中嵌入黨的領(lǐng)導(dǎo)是執(zhí)政黨基于治國理政的特殊需要。第三，將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入新《審計法》的總則部分，作為政策性原則予以抽象確認，是期待將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為新《審計法》以及相關(guān)配套法律制定、實施的指導(dǎo)準(zhǔn)則，貫穿審計法律活動的始終，并落實到審計工作的各方面、各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域。

此次修改后的新《審計法》只在總則部分加入了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，其他條款則再無詳細的規(guī)定，此種對黨的領(lǐng)導(dǎo)原則只做抽象確認不做細致規(guī)定的立法技術(shù)，既在法律層面確定了黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，又劃清了國家法律與黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范對象上的界線，還保證了黨規(guī)與國法的銜接與一致性。據(jù)統(tǒng)計得知，目前我國共有21部現(xiàn)行有效的法律以及3部待生效的法律明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，且均是在法律文件開頭以原則的形式進行抽象確認。例如，《中華人民共和國監(jiān)察法》第二條規(guī)定：“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

新《審計法》已經(jīng)明確規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，而審計委員會恰恰是黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的具體方式和表現(xiàn)形式，中央審計委員會的設(shè)立是新時代審計管理體制改革的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點，也是實現(xiàn)黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)制度化的具體設(shè)計，今后審計工作的開展都要緊緊圍繞中央審計委員會的決策部署展開，其政策和方針不僅要約束黨組織和黨員，還要得到非黨組織和黨外人士的貫徹與執(zhí)行。將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入新《審計法》，一方面隱含著對審計委員會在審計領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位的確認，為其提供合法依據(jù)，另一方面也要求審計委員會及其辦公室在憲法和法律的框架下指導(dǎo)審計工作。

(二)以黨內(nèi)法規(guī)的形式對審計委員會制度做出具體規(guī)定

新《審計法》抽象地確認黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨內(nèi)法規(guī)則具體規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何領(lǐng)導(dǎo)審計工作，換言之，審計委員會的機構(gòu)設(shè)置和運作機制應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)法規(guī)做出規(guī)定，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)互相補充，相互銜接，共同形成黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的規(guī)范體系，發(fā)揮我國“黨規(guī)”和“國法”二元結(jié)構(gòu)的特色和優(yōu)勢。中央審計委員會第一次會議通過了《中央審計委員會工作規(guī)則》和《中央審計委員會辦公室工作細則》，地方審計委員會也陸續(xù)通過了相應(yīng)的工作規(guī)則與工作細則。這些有關(guān)審計委員會的規(guī)則都是黨中央和地方各級黨委的內(nèi)部文件，效力只及于本級審計委員會，無法調(diào)整本級審計委員會與其他級別審計委員會的縱向法律關(guān)系，因此有必要出臺一部覆蓋全黨的《中國共產(chǎn)黨審計委員會工作條例》，對中央和黨委審計委員會與審計委員會辦公室的領(lǐng)導(dǎo)體制、機構(gòu)定位、具體職權(quán)職責(zé)、工作流程、責(zé)任追究等做出統(tǒng)一的規(guī)定。在該條例中，應(yīng)當(dāng)重點明確上下級審計委員會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、審計委員會及其辦公室的重大事項請示報告制度、黨中央關(guān)于審計工作的政策落實督查督辦機制，形成全國統(tǒng)一的審計委員會工作運行機制。各級黨委審計委員會應(yīng)當(dāng)盡快研究出臺《審計監(jiān)督重大事項督查督辦辦法》《審計委員會成員單位聯(lián)絡(luò)員制度》《審計委員會成員單位協(xié)調(diào)會議制度》等關(guān)于審計委員會工作運行的配套辦法。