常 江 張 震

人類從農(nóng)耕時(shí)代、工業(yè)時(shí)代步入到信息化時(shí)代后，隨著電子計(jì)算機(jī)的發(fā)明和廣泛應(yīng)用，深刻改變了人們的生產(chǎn)生活方式，數(shù)字化給全球經(jīng)濟(jì)和人們的生活帶來了全方位的變化。越來越多的人認(rèn)識(shí)到，數(shù)據(jù)是一種社會(huì)發(fā)展的新資源，堪比一種“新石油”。2020 年3 月30 日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，將數(shù)據(jù)比肩為與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)地位相等的第五生產(chǎn)要素，深刻揭示了數(shù)據(jù)的資源價(jià)值。各地也愈發(fā)重視數(shù)據(jù)資源的開發(fā)，尤其是對于公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)。業(yè)內(nèi)有一種廣泛的比喻，可以從側(cè)面說明公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)價(jià)值：從數(shù)量上看，公共數(shù)據(jù)與非公共數(shù)據(jù)比為二八開；從價(jià)值上看，公共數(shù)據(jù)與非公共數(shù)據(jù)的比為八二開。但是公共數(shù)據(jù)的開發(fā)并非易事，從全國來看，目前各省、市、縣一級，基于數(shù)字化治理、數(shù)字化政務(wù)服務(wù)的需求，公共數(shù)據(jù)資源平臺(tái)（中心）的建設(shè)都是如火如荼，公共數(shù)據(jù)的物理歸集正在迅速推進(jìn)，形成了很大規(guī)模的數(shù)據(jù)“池”，甚至是數(shù)據(jù)“湖”，但是由于種種原因，這些“湖水”是“靜止的、沉淀的”，被公開的公共數(shù)據(jù)只占極少量，公共數(shù)據(jù)的資源價(jià)值遠(yuǎn)沒有被充分開采釋放。

2021 年3 月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》正式發(fā)布，首次提出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘和利用”，這為公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值的開發(fā)指明了新的方向，上海、成都等地遂開展了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的探索。但相比國家層面提出的“政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營”，在地方層面推進(jìn)的是“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營”，其概念和范圍還略有不同；且公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營還是一個(gè)全新的事物，在法律理論和具體實(shí)踐路徑上仍有一些模糊地帶。本文僅就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的特點(diǎn)、性質(zhì)作一淺顯分析，以圖為今后的法律規(guī)制明晰方向。

一、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的特點(diǎn)

（一）授權(quán)運(yùn)營首先要基于安全考量

挖掘數(shù)據(jù)資源價(jià)值，開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的第一考慮，應(yīng)該是安全。這是由數(shù)據(jù)的特質(zhì)所決定的。與土地、水、石油等資源相比，數(shù)據(jù)與它們最大的不同是其“無限性”，它不像土地、石油等越用越少，相反越用會(huì)越多。數(shù)據(jù)的“海量”，正是其真正的價(jià)值所在。有限資源的開發(fā)，常以保護(hù)性為主，控制開采量、提高利用效率往往是首要考慮，但數(shù)據(jù)不同。政府囿于其基本職能在于社會(huì)管理，對數(shù)據(jù)的社會(huì)化開發(fā)并非其主要工作內(nèi)容，也并不是其所擅長的，因此，引入第三方力量，“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情”，更有利于數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用。但數(shù)據(jù)的開發(fā)使用必須以安全為前提，公共數(shù)據(jù)涉及多方利益，從加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)公共安全的角度，政府責(zé)無旁貸。

這種安全有兩個(gè)基本因素，一是確保國家安全。數(shù)據(jù)的任何開發(fā)、使用都應(yīng)當(dāng)以維護(hù)國家安全為前提。二是確保市場主體的商業(yè)安全和自然人個(gè)人信息的安全。因此，政府在推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營之時(shí)，首要考慮的是安全的因素，這種考量甚至要建立在數(shù)據(jù)價(jià)值的有效開發(fā)之前。這一點(diǎn)，我們可以從國家立法層面看出些許端倪:涉及到數(shù)據(jù)領(lǐng)域最先出臺(tái)的是《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》，而事關(guān)數(shù)據(jù)開發(fā)的數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)跨境等法律反而還沒有出臺(tái)。這種制度安排的序位，其實(shí)是有其深刻內(nèi)涵的。

因此，政府作為社會(huì)管理者，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)的社會(huì)化開發(fā)和應(yīng)用，其前提必然是安全，與公用事業(yè)特許經(jīng)營的基本考量有差異。相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，必然以安全作為基準(zhǔn)展開。

（二）授權(quán)運(yùn)營的數(shù)據(jù)是“受限的特定數(shù)據(jù)”

并不是所有的公共數(shù)據(jù)都可以進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營。首先，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的范圍比政務(wù)數(shù)據(jù)更廣，確切地說，是“公共數(shù)據(jù)”的概念比“政務(wù)數(shù)據(jù)”含義更廣。政務(wù)數(shù)據(jù)的概念比較好理解，就是各級行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生和擁有的各類數(shù)據(jù)。但事實(shí)上，各地政府掌握的數(shù)據(jù)要遠(yuǎn)超政務(wù)數(shù)據(jù)的范疇，在地方層面存在有大量的被授予行政許可、行政處罰權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，他們雖不是行政機(jī)關(guān)，但是也掌握了大量數(shù)據(jù)，在各地推進(jìn)數(shù)字化建設(shè)中，這些數(shù)據(jù)都?xì)w入了公共數(shù)據(jù)范疇進(jìn)行管理。對此，《數(shù)據(jù)安全法》第43 條也予以了認(rèn)可，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織為履行法定職責(zé)開展數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，適用本章規(guī)定”。除了上述數(shù)據(jù)之外，在各地的實(shí)踐中，還把其他類型的數(shù)據(jù)也歸入到了公共數(shù)據(jù)的范疇。例如浙江、山東、上海、廣東等地，在地方立法中將履行公共服務(wù)職能的一些公用企業(yè)的數(shù)據(jù)，典型的如供水、供電、供氣、公共交通等公用企業(yè)在履行社會(huì)服務(wù)職能時(shí)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，也歸入到公共數(shù)據(jù)范疇，這就使得公共數(shù)據(jù)的屬性更加復(fù)雜。

其次，政務(wù)數(shù)據(jù)之外的公共數(shù)據(jù)開展授權(quán)運(yùn)營，必須厘定清楚。政務(wù)數(shù)據(jù)和具有管理公共事務(wù)職能組織的公共性數(shù)據(jù)拿來開展授權(quán)運(yùn)營爭議還少，但公用企業(yè)所掌握的數(shù)據(jù)是否可以拿來進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營，就爭議很大?！肮闷髽I(yè)的數(shù)據(jù)”與“公用企業(yè)的公共數(shù)據(jù)”僅兩字之差，卻有云泥之別。公用企業(yè)多是市場化運(yùn)營，既有國企（含國有控股、參股企業(yè)），還有民營企業(yè)，甚至是外資企業(yè)。這些企業(yè)的數(shù)據(jù)并不當(dāng)然都是公共數(shù)據(jù)，例如企業(yè)的運(yùn)營數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、內(nèi)部管理數(shù)據(jù)等，沒有公共管理屬性，當(dāng)然不是公共數(shù)據(jù)。只有涉及到公共屬性的特定的、較小范圍的數(shù)據(jù)，才納入公共數(shù)據(jù)范疇進(jìn)行管理，比如公共交通企業(yè)在提供公共服務(wù)中產(chǎn)生的運(yùn)輸總?cè)藬?shù)數(shù)據(jù)、線路運(yùn)行數(shù)據(jù)等。類似公用企業(yè)的相關(guān)事業(yè)單位的數(shù)據(jù)也同樣面臨此問題，如教育機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，但也只是在履行公共服務(wù)職能時(shí)產(chǎn)生的特定數(shù)據(jù)，才是公共數(shù)據(jù)，才能考慮納入授權(quán)運(yùn)營范疇。如教育機(jī)構(gòu)中學(xué)生的入學(xué)人數(shù)、學(xué)生的年齡分布、某些流行疾病發(fā)病情況等。關(guān)于學(xué)生的學(xué)科成績、老師的薪酬、學(xué)校運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的具體使用方向等，都不應(yīng)成為公共數(shù)據(jù)。至于像滴滴、美團(tuán)打車等平臺(tái)企業(yè)，本身就不是公用企業(yè)，無論其掌握的數(shù)據(jù)有沒有“公共”屬性，都不是公共數(shù)據(jù)，都不存在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的問題。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營存在最大爭議或者最為敏感的，是關(guān)聯(lián)到個(gè)人信息的數(shù)據(jù)，如個(gè)人的醫(yī)療數(shù)據(jù)（病因、病癥、用藥等），由于這些數(shù)據(jù)對于推進(jìn)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分必要，如果單純納入授權(quán)運(yùn)營或者將其排斥在授權(quán)運(yùn)營之外，都不妥當(dāng)。解決之道是對這些數(shù)據(jù)承載的個(gè)人信息進(jìn)行匿名化，方可進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營。

再次，“有條件公開的公共數(shù)據(jù)”是授權(quán)運(yùn)營價(jià)值所在。公共數(shù)據(jù)具有公共屬性，理論上來說都應(yīng)該向社會(huì)公開，為“公共”所用。但事實(shí)上，公共數(shù)據(jù)公開工作在各地推行多年，但成效并不顯著。很多時(shí)候，有關(guān)部門基于安全的考慮，對公共數(shù)據(jù)的把握往往是“以不公開為基準(zhǔn)，以公開為例外”，這就使公共數(shù)據(jù)這個(gè)富礦沉寂多時(shí)。打破這種僵局，對公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行深度挖掘、開發(fā)，正是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的初衷。從現(xiàn)實(shí)來看，公共數(shù)據(jù)的公開可以分為三類，一類是無條件對外公開（現(xiàn)實(shí)中數(shù)量稀少）；第二類是絕對不予公開（如涉及到國家安全等）；第三類是有條件對外公開（絕大多數(shù)的公共數(shù)據(jù)都可以歸類于此）?？梢赃M(jìn)行授權(quán)運(yùn)營的，其實(shí)就是大多數(shù)的第三類數(shù)據(jù)。第二類絕對不對外公開的數(shù)據(jù)，當(dāng)然不能對外授權(quán)運(yùn)營。第三類有條件對外公開，最重要的就是保障這些數(shù)據(jù)被處理時(shí)的安全性，而授權(quán)運(yùn)營，恰恰是為了數(shù)據(jù)安全，在授權(quán)主體監(jiān)控之下開展數(shù)據(jù)開發(fā)。至于第一類已經(jīng)對外公開的數(shù)據(jù)，原則上可以不必納入授權(quán)運(yùn)營范疇，但由于數(shù)據(jù)開發(fā)涉及到大量數(shù)據(jù)提取、分析、加工，在通過數(shù)據(jù)公開路徑不便于進(jìn)行開發(fā)時(shí)（比如開發(fā)者進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)取時(shí)，數(shù)據(jù)控制者為維護(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定對數(shù)據(jù)傳輸進(jìn)行限制），通過授權(quán)運(yùn)營主體在數(shù)據(jù)控制者本系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行直接開發(fā)，更有利于數(shù)據(jù)開發(fā)，因此也宜將公開數(shù)據(jù)一并提供給被授權(quán)方進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營。

（三）公共數(shù)據(jù)平臺(tái)是授權(quán)運(yùn)營的重要載體

公共數(shù)據(jù)運(yùn)營不是將數(shù)據(jù)導(dǎo)出，給第三方進(jìn)行獨(dú)立的加工、使用。如前文所述，授權(quán)運(yùn)營是基于安全角度開展的第三方數(shù)據(jù)開發(fā)活動(dòng)，這是一種受控開發(fā)，授權(quán)方要進(jìn)行全程監(jiān)控，以保證數(shù)據(jù)安全。而隨著數(shù)字化政府建設(shè)的推進(jìn)，各地均加大了公共數(shù)據(jù)平臺(tái)（中心）的建設(shè)，目前全國有31 個(gè)省、直轄市、自治區(qū)已建成省級政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)后面的技術(shù)支撐即為公共數(shù)據(jù)平臺(tái)（中心）。故此，先行開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的地方，均將公共數(shù)據(jù)平臺(tái)（中心）作為授權(quán)運(yùn)營的重要載體。這一方面是便于對授權(quán)運(yùn)營行為的監(jiān)督管理，另一方面也是為了更有效地整合授權(quán)運(yùn)營數(shù)據(jù)的質(zhì)量?，F(xiàn)實(shí)中，各系統(tǒng)都在建設(shè)自己的數(shù)據(jù)體系，但由于標(biāo)準(zhǔn)、格式不一，共享難度很大，“數(shù)據(jù)煙囪”“數(shù)據(jù)孤島”普遍存在，而通過公共數(shù)據(jù)平臺(tái)（中心）的建設(shè)，會(huì)對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行較好的治理，提高公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量。數(shù)據(jù)綜合性強(qiáng)、質(zhì)量高、便于安全管理，這些對于開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營都極為必要。因此以公共數(shù)據(jù)平臺(tái)作為重要載體，開展相關(guān)授權(quán)運(yùn)營工作無疑會(huì)成為現(xiàn)實(shí)中各地的優(yōu)選。

（四）授權(quán)運(yùn)營的方式要具有開放性、競爭性

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是引入社會(huì)第三方力量，對暫不公開的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)，這就意味著對于引入的社會(huì)第三方力量一定會(huì)設(shè)有門檻，但這種門檻不是高壁壘，不能造成絕對的一家獨(dú)占。從理論上說，數(shù)據(jù)越用越多，社會(huì)力量對公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)，越多越好、越充分越好。所以，這種授權(quán)運(yùn)營就不能是內(nèi)部式的、封閉式的，而應(yīng)當(dāng)是開放式的。對于授權(quán)運(yùn)營主體的確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)采取競爭方式。競爭的衡量尺度，應(yīng)當(dāng)是數(shù)據(jù)開發(fā)水平和安全管控能力，這個(gè)尺度應(yīng)當(dāng)是標(biāo)準(zhǔn)化的、對外公開的，符合條件的就可以獲取授權(quán)運(yùn)營的資格，授權(quán)運(yùn)營要絕對避免“一家獨(dú)占”的情況出現(xiàn)。消除壟斷和權(quán)力尋租的灰色地帶，是授權(quán)運(yùn)營機(jī)制設(shè)計(jì)的必然要求。

（五）授權(quán)運(yùn)營是數(shù)據(jù)權(quán)屬不清前提下的探索

一般而言，授權(quán)其他主體開展相關(guān)活動(dòng)時(shí)，一個(gè)基本前提是對授權(quán)的 “物”應(yīng)當(dāng)具有所有權(quán)，但是對于數(shù)據(jù)的所有權(quán)，在現(xiàn)行法律層面還沒有定論。無論是民法典還是各單行法，對于數(shù)據(jù)權(quán)屬都沒作規(guī)定。授權(quán)運(yùn)營似乎處于一種“非法地帶”，或者說“模糊地帶”。而筆者認(rèn)為，數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營不能被動(dòng)地等待數(shù)據(jù)權(quán)屬“塵埃落定”。數(shù)據(jù)的特殊性質(zhì)，決定了數(shù)據(jù)從產(chǎn)生之際，就會(huì)對應(yīng)多個(gè)主體，所謂的所有權(quán)就會(huì)從“絕對擁有”到“相對擁有”，從“排他性”到“容他性”，這是對傳統(tǒng)物權(quán)的一種顛覆。如果套用傳統(tǒng)物權(quán)，就會(huì)一直難以確定數(shù)據(jù)的權(quán)屬。其實(shí)，一切理論的發(fā)展都不是靜止的，馬克思早就說過，“在美國歷史時(shí)代中，所有權(quán)以各種不同的方式在完全不同的關(guān)系下發(fā)展著。”①楊峰：《論馬克思所有權(quán)理論及其對我國國企改革的指導(dǎo)意義》，載《求實(shí)》2016 年第12 期。既然所有權(quán)是以物的使用、收益為目的而設(shè)立的權(quán)利，在面臨物質(zhì)資料的所有與需求之間的矛盾時(shí)，大膽地與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)豐富傳統(tǒng)物權(quán)的內(nèi)涵和表現(xiàn)方式，不失為一種社會(huì)的進(jìn)步。對于數(shù)據(jù)這種無形物，其權(quán)屬必然是雙重所有，乃至多重所有，不存在對物的“完全”的權(quán)利，這是一種新型的“容他性物權(quán)”。即數(shù)據(jù)主體，包括自然人、法人（含國家機(jī)關(guān)）、非法人組織等在生產(chǎn)、生活、社會(huì)管理中所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，具有“同時(shí)占有性”（多重所有），在不阻礙他人合法權(quán)利的情況下，數(shù)據(jù)主體（數(shù)據(jù)權(quán)人）可以使用、加工、處理，并獲得財(cái)產(chǎn)性收益。在國家法律尚不能對數(shù)據(jù)權(quán)屬進(jìn)行析定之時(shí)，可以從數(shù)據(jù)權(quán)益的角度，即誰有權(quán)使用這個(gè)視角進(jìn)行積極探索。目前上海、深圳等地的地方立法對數(shù)據(jù)權(quán)益進(jìn)行的規(guī)定，為開展公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營提供了很好的法制支撐。因此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營不是對數(shù)據(jù)所有權(quán)的處分，而是國家機(jī)關(guān)對公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)權(quán)益進(jìn)行的適格處理。這是在數(shù)據(jù)權(quán)屬不清前提下進(jìn)行的有益探索。

二、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的性質(zhì)

厘清公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的特點(diǎn)后，我們再來判斷一下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的性質(zhì)。

（一）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與行政許可

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是否屬于行政許可是一個(gè)非常有爭議的問題，直接關(guān)聯(lián)到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營能采取何種運(yùn)營模式。根據(jù)《行政許可法》第12 條第2 項(xiàng)的規(guī)定，“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”可以設(shè)定行政許可。如前文所述，公共數(shù)據(jù)不是有限資源，但確實(shí)是一種公共資源，而且還直接關(guān)系到公共利益，所以對照《行政許可法》第12 條的規(guī)定，對公共數(shù)據(jù)開展“授權(quán)運(yùn)營”可以將其視為特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入，亦即賦予了一種特殊的專營權(quán)。

根據(jù)全國人大常委會(huì)法工委所編《中華人民共和國行政許可法釋義》，對第12 條第2 項(xiàng)的說明是：“專營權(quán)利的賦予，即特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入，主要是公用事業(yè)服務(wù)等行業(yè)，如自來水、煤氣、電力、電信、郵政等與人民群眾日常生活、公共利益密切相關(guān)的行業(yè)。這些行業(yè)由于其整體性和統(tǒng)一性的特點(diǎn)，無法放開競爭，放開競爭容易影響其服務(wù)效能。因此，進(jìn)入這些行業(yè)要實(shí)行準(zhǔn)入制度，要設(shè)定比較高的門檻，以使進(jìn)入者能為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！雹趶埓荷?、李飛：《中華人民共和國行政許可法釋義》，法律出版社2003 年版，第32 頁。由此看來，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)當(dāng)定性為一種行政許可，但是筆者認(rèn)為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與一般的行政許可有著很大的差別。

其一，行政機(jī)關(guān)和被賦權(quán)主體雙方地位不一樣。一般的行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。行政機(jī)關(guān)在行政許可中處于絕對主導(dǎo)地位，可以視為一種單項(xiàng)的賦權(quán)性行為，而被賦權(quán)方幾乎沒有任何“討價(jià)還價(jià)”的余地。但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營明顯不同，這種授權(quán)運(yùn)營是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)起公共數(shù)據(jù)運(yùn)營的項(xiàng)目（類似于合同的要約），被授權(quán)主體在符合運(yùn)營資格的前提下，通過競爭獲取實(shí)際的運(yùn)營權(quán)（類似于合同的承諾），行政機(jī)關(guān)與被授權(quán)主體雙方之間除了行政管理關(guān)系（確保公共數(shù)據(jù)安全）之外，還有平等主體之間的關(guān)系。

其二，一般的行政許可是單向賦權(quán)，是一種要式行政行為，遵循一定的法定形式，通常是出具加蓋印章或簽名的認(rèn)可和證明，例如許可證和執(zhí)照等，沒有合同之說。但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營一定會(huì)簽訂合同，明確授權(quán)運(yùn)營的具體事項(xiàng)，約定違約責(zé)任等。

其三，一般的行政許可是被許可方獲得從事某種活動(dòng)的權(quán)利，獲得這份權(quán)利通常不需要支付對價(jià)，如取得駕駛執(zhí)照、獲得煙酒專營許可等。但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營顯然不是如此，從目前開展的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的探索看，基本上都要求授權(quán)運(yùn)營方應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)（公共數(shù)據(jù)管理方）支付一定的對價(jià)。

因此，盡管公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營有著《行政許可法》第12 條規(guī)定的特征，但簡單地將其視為一種行政許可顯然是不夠妥當(dāng)?shù)?。筆者認(rèn)為，這是因?yàn)椤缎姓S可法》出臺(tái)較早（2003 年），其后也沒有根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行修改，而這些年經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步迅猛，大量出現(xiàn)行政特許經(jīng)營、授權(quán)運(yùn)營等情況，再沿用老的行政許可的模式顯然勉為其難。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)質(zhì)上是一種典型的行政機(jī)關(guān)與社會(huì)力量合作的模式，不是“單向”的行政許可，我們需要從“合作關(guān)系”的視角重新對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營進(jìn)行審視。

（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與公用事業(yè)特許經(jīng)營

有觀點(diǎn)認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營“就是”一種公用事業(yè)的特許經(jīng)營。筆者認(rèn)為不能簡單地作此結(jié)論，只能說從性質(zhì)上看，“接近于”公用事業(yè)特許經(jīng)營。之所以說接近，而不是說“就是”，是因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營還不能簡單地納入到“公用事業(yè)特許經(jīng)營”的范疇。

其一，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營不在法定的公用事業(yè)特許經(jīng)營范圍。我國沒有專門的法律或者行政法規(guī)對公用事業(yè)特許經(jīng)營進(jìn)行規(guī)定，最早的規(guī)章層面的規(guī)定，是2004 年建設(shè)部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，針對市政公用事業(yè)，且包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)。及至2015 年4 月，國家發(fā)改委、城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，其適用范圍針對的是“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)”，公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營并不在其中。

其二，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的模式不是公用事業(yè)特許經(jīng)營模式。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第3 條規(guī)定，前述的特許經(jīng)營是法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)“投資建設(shè)”運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第5 條又詳細(xì)羅列了特許經(jīng)營可以采取的幾種方式：“（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（三）特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營；（四）國家規(guī)定的其他方式?！逼浜诵亩际切陆?、改擴(kuò)建后，移交政府，換句話說，就是先有社會(huì)參與者新建、改擴(kuò)建這個(gè)“蛋”，再有政府授權(quán)其運(yùn)營這個(gè)“雞”。筆者認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營無法完美拷貝這一模式，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營以安全為第一要義，其一大特征是以公共數(shù)據(jù)平臺(tái)為載體，公共數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)更多的是政府直接建設(shè)，而非法人或者其他組織投資建設(shè)，否則潛在風(fēng)險(xiǎn)極大。通俗一點(diǎn)說，就是要先有政府授權(quán)運(yùn)營這個(gè)“雞”，再有社會(huì)參與者對公共數(shù)據(jù)開發(fā)這個(gè)“蛋”，此“蛋”是數(shù)據(jù)開發(fā)，而非彼“蛋”（公共數(shù)據(jù)系統(tǒng)或者平臺(tái)建設(shè)）。

故此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營不宜歸入公用事業(yè)特許經(jīng)營范疇。

（三）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是公共服務(wù)性質(zhì)的特許經(jīng)營

既然公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營不是公用事業(yè)特許經(jīng)營，其性質(zhì)究竟如何？筆者認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是一種尚缺乏法律明確規(guī)定的政府特許經(jīng)營，更接近一種公共服務(wù)的特許經(jīng)營。

特許經(jīng)營也可稱為“特許權(quán)”，對應(yīng)的英文是concession。對特許權(quán)（concession）一詞解釋得最詳細(xì)的是歐盟在2000 年專門出的關(guān)于特許權(quán)的解釋性通訊：COMMISSION INTERPRETATIVE COMMUNICATION ON CONCESSIONS UNDER COMMUNITY LAW（2000/C 121/02）。③參見景婉博：《國外特許經(jīng)營的演變及其理論基礎(chǔ)》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2016 年第15 期。其中對特許權(quán)進(jìn)行了定義，并分別對兩種情況的特許權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)說明。兩種情況的特許權(quán)分別是指公共設(shè)施特許權(quán)和公共服務(wù)特許權(quán)，本質(zhì)都屬于公共事務(wù)，無實(shí)質(zhì)差異。根據(jù)該通訊的定義，特許權(quán)是指下述政府行為：通過該行為，公共機(jī)構(gòu)以合同或（取得第三方事前同意情況下）單邊行為將通常應(yīng)由其負(fù)責(zé)的全部或部分對某種服務(wù)的管理職能委托給一個(gè)第三方，由該第三方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。④參見致上談兵：《政府特許經(jīng)營的內(nèi)容含義解析》，https://www.163.com/dy/article/DUV6VFDP053844LO.html，2021 年10 月4 日訪問。

筆者認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營即屬于concession 語境下的“公共服務(wù)特許權(quán)”。即政府在提供公共服務(wù)方面，因客觀原因的制約，無法直接向社會(huì)提供完善的服務(wù)，而引入社會(huì)第三方，以合同的形式將通常應(yīng)由其負(fù)責(zé)的全部或部分服務(wù)轉(zhuǎn)由該第三方承擔(dān)（當(dāng)然該第三方不是狹隘的單一主體）。

這種授權(quán)運(yùn)營兼有公法和私法雙重屬性，行政機(jī)關(guān)和社會(huì)第三方既有行政管理和被管理的關(guān)系，也有在一定意義上平等合作的關(guān)系。授權(quán)運(yùn)營從形式要件上說，不一定需要許可證（licence），但一定要有授權(quán)運(yùn)營協(xié)議。通過授權(quán)運(yùn)營協(xié)議，約束規(guī)范行政機(jī)關(guān)和社會(huì)第三方的權(quán)利義務(wù)，即使這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系是不平等的。因此，從性質(zhì)上看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)質(zhì)上是一種特殊的行政協(xié)議關(guān)系。

這種行政協(xié)議關(guān)系有典型的公法特征。從公法角度上看，行政機(jī)關(guān)對被授權(quán)主體有著典型的行政管理職能和責(zé)任。誠如前文所述，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的第一要?jiǎng)?wù)是確保安全，行政機(jī)關(guān)的安全管理責(zé)任是置于運(yùn)營之上的，基于安全考慮可以隨時(shí)中止甚至終止運(yùn)營。被授權(quán)主體違反協(xié)議出現(xiàn)危害安全的情形，行政機(jī)關(guān)除了終止運(yùn)營外，還可以依據(jù)法定職權(quán)對被授權(quán)主體進(jìn)行行政處罰。正是因?yàn)檫@種特殊情形，2019年11 月12 日由最高人民法院審判委員會(huì)第1781 次會(huì)議通過的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第2 條規(guī)定，公民、法人或者其他組織有權(quán)對“政府特許經(jīng)營協(xié)議”提起行政訴訟，就是把這種“政府特許經(jīng)營協(xié)議”視為了一種行政法上的權(quán)利義務(wù)，而非民法上的權(quán)利義務(wù)。

這種行政協(xié)議關(guān)系也具有民法特征。首先，協(xié)議本身就是一種契約，脫胎于民法演化而來；其次，這種協(xié)議也需要雙方當(dāng)事人意思表示一致性，不是單純的單方面意志就可以完成；再次，這種協(xié)議雙方當(dāng)事人具有互選性和妥協(xié)性；最后，協(xié)議締結(jié)過程中也要有公開性和競爭性。

綜上，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營在目前法律沒有明確規(guī)定的前提下，可以定性為行政機(jī)關(guān)將其公共服務(wù)職能通過行政協(xié)議的方式，授權(quán)社會(huì)第三方部分或者全部承擔(dān)。不是行政許可，而是一種公共服務(wù)特許權(quán)的授予，本質(zhì)上是行政協(xié)議關(guān)系。

三、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的操作路徑

（一）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的方式

從概念上說，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是廣義上PPP（Public-Private Partnership）模式的一種。PPP 是一個(gè)很寬泛的概念，如以世界銀行采用的定義，其“是私人實(shí)體和政府實(shí)體之間的為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而達(dá)成的長期合同，在該合同下，私人實(shí)體承擔(dān)重要風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任，并且其報(bào)酬和績效掛鉤?！雹葜律险劚骸墩卦S經(jīng)營的內(nèi)容含義解析》，https://www.163.com/dy/article/DUV6VFDP053844LO.html，2021 年10 月4 日訪問。PPP 模式下，還有很多種具體方式，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)采取何種方式呢？

1.非BOT（Build-Operate-Transfer，即“建設(shè)-運(yùn)營-移交”）模式。筆者認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營基本上是依托公共數(shù)據(jù)平臺(tái)展開的，而公共數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)基于安全考慮，應(yīng)以政府自建為主。如以BOT模式進(jìn)行，一是不能控制安全風(fēng)險(xiǎn)，二是會(huì)造成建成運(yùn)維以后授權(quán)運(yùn)營的實(shí)質(zhì)性壟斷，故此不能采取。

2.非BOO（Build-Own-Operate，即“建設(shè)-擁有-運(yùn)營”）模式。這種模式與BOT 模式的最大不同是，社會(huì)第三方不僅對項(xiàng)目擁有經(jīng)營權(quán)，還擁有所有權(quán)，這顯然更不適合公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營。

3.非TOT（Transfer-Operate-Transfer，即“轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交”）模式。這種模式的前提是政府具有“存量資產(chǎn)所有權(quán)”，然后將其有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)第三方，并由后者負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府。這種模式只適用于基礎(chǔ)設(shè)施，而且其權(quán)屬明確。像數(shù)據(jù)這種權(quán)屬不清，且無法全部將所有權(quán)移交的情況下，顯然并不適合。

4.非ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer，即“改建-運(yùn)營-移交”）模式。這種模式適合基礎(chǔ)設(shè)施的改建、擴(kuò)建，但公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營顯然不是，更適合對于存量公共數(shù)據(jù)的挖掘，且不涉及所有權(quán)的移交。

5.是一種改良的OM（Operations and Maintenance，即“運(yùn)營-維護(hù)”）模式。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，核心在于對于存量公共數(shù)據(jù)（授權(quán)運(yùn)營期間這些公共數(shù)據(jù)會(huì)不斷變化，但并不是因?yàn)樯鐣?huì)第三方的介入才產(chǎn)生和擴(kuò)大，而是基于公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)依法履職的行為而產(chǎn)生、歸集）根據(jù)行政機(jī)關(guān)的指令進(jìn)行開發(fā)，或者說Operations 和Maintenance，然后產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)產(chǎn)品、提供更多的數(shù)據(jù)服務(wù)。社會(huì)第三方的行為義務(wù)主要是Operations 和Maintenance，不涉及對既有公共數(shù)據(jù)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，或者對公共數(shù)據(jù)處理權(quán)的轉(zhuǎn)移。

（二）統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營還是分散授權(quán)運(yùn)營

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營在實(shí)踐中還有“統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營”和“分散授權(quán)運(yùn)營”的爭論。前者是指在某一行政區(qū)域，只能由一個(gè)部門（公共數(shù)據(jù)主管部門）統(tǒng)一對外進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營。好處是拿出來運(yùn)營的公共數(shù)據(jù)比較綜合、全面，數(shù)據(jù)開發(fā)的價(jià)值大，因?yàn)閿?shù)據(jù)只有一個(gè)口徑運(yùn)作也極易對授權(quán)運(yùn)營活動(dòng)進(jìn)行管理。后者是指在某一行政區(qū)域內(nèi)，掌握公共數(shù)據(jù)資源的各部門（交通、醫(yī)療等）均可以自行開展授權(quán)運(yùn)營。好處是能夠調(diào)動(dòng)相關(guān)部門將相關(guān)領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行充分挖掘。筆者認(rèn)為，任何一種制度設(shè)計(jì)，都要與發(fā)展階段相適應(yīng)，“統(tǒng)一”與“分散”之爭還是要與當(dāng)前公共數(shù)據(jù)發(fā)展和管理的現(xiàn)狀相匹配。不可否認(rèn)，當(dāng)前公共數(shù)據(jù)的發(fā)展和管理仍然存在“九龍治水”的情況，但未來一定會(huì)消除這種“各治一方”的狀況，向一個(gè)部門統(tǒng)管、一個(gè)部門治理的目標(biāo)前進(jìn)。但這需要有一個(gè)過程。統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營在理論上無疑是好的，但根據(jù)當(dāng)前公共數(shù)據(jù)管理和發(fā)展的現(xiàn)狀，完全否定“分散（部門）授權(quán)運(yùn)營”不僅會(huì)讓統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營在實(shí)踐中受到掣肘，而且也易被質(zhì)疑會(huì)造成事實(shí)上的“授權(quán)壟斷”，被質(zhì)疑權(quán)力過于集中，被質(zhì)疑容易造成權(quán)力尋租的灰色地帶。

為此，現(xiàn)階段公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營應(yīng)當(dāng)采取“統(tǒng)一（或者說全面）授權(quán)運(yùn)營”和“分散授權(quán)運(yùn)營”相結(jié)合的模式。就是在一個(gè)行政區(qū)域，既有一個(gè)權(quán)威部門（公共數(shù)據(jù)主管部門）組織社會(huì)第三方對公共數(shù)據(jù)平臺(tái)（系統(tǒng)）內(nèi)的綜合性公共數(shù)據(jù)開展授權(quán)運(yùn)營，又允許相關(guān)部門也可以組織社會(huì)第三方對本系統(tǒng)內(nèi)的行業(yè)性公共數(shù)據(jù)開展授權(quán)運(yùn)營。但是，組織開展授權(quán)運(yùn)營的規(guī)則應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，而且是公共數(shù)據(jù)主管部門負(fù)責(zé)制定的。這樣可以避免政出多門的情況，以免造成實(shí)踐中授權(quán)運(yùn)營的混亂。

允許兩種模式并存，其目的就是為了更好地促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的開發(fā)。事實(shí)上，因?yàn)榻y(tǒng)一（全面）授權(quán)運(yùn)營方式所推出的授權(quán)運(yùn)營數(shù)據(jù)范圍更廣、更綜合、開發(fā)價(jià)值更高，只要規(guī)則合理，社會(huì)第三方會(huì)自主選擇進(jìn)行綜合性公共數(shù)據(jù)的開發(fā)運(yùn)營還是選擇行業(yè)性數(shù)據(jù)的開發(fā)運(yùn)營。這兩種模式，未來必然只有一種模式會(huì)生存到底。

因?yàn)楫?dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營還在探索之中，公共數(shù)據(jù)系統(tǒng)在建設(shè)的時(shí)候，還存在著不同級別的行政區(qū)域各有不同公共數(shù)據(jù)系統(tǒng)（平臺(tái)）的情況，如省一級、地級市一級、縣一級，甚至更低一級的公共數(shù)據(jù)系統(tǒng)等。開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，還要考慮授權(quán)運(yùn)營經(jīng)濟(jì)成本和管理成本的最優(yōu)化，從這個(gè)角度考慮，省、地級市一級的公共數(shù)據(jù)系統(tǒng)開展授權(quán)運(yùn)營是比較適宜的，而縣一級因?yàn)樾姓^(qū)域相對較小，很多公共數(shù)據(jù)為地級市公共數(shù)據(jù)系統(tǒng)所涵蓋，故此不建議在縣級層面開展公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營。

（三）確定社會(huì)第三方進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營的方式

開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，如何選擇適格的社會(huì)第三方是必須面對的重要問題。一方面社會(huì)第三方應(yīng)當(dāng)具有足夠的維護(hù)數(shù)據(jù)安全的能力；一方面還要有較高的技術(shù)開發(fā)能力，能夠?qū)矓?shù)據(jù)進(jìn)行有效開發(fā)。

在確定這樣的對象時(shí)，應(yīng)遵循公開、公平、公正的原則。公開原則，就是要求把公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營協(xié)議的簽訂與履行置于公眾的監(jiān)督之下，通過招投標(biāo)、競爭性談判等公開競爭方法選擇被授權(quán)經(jīng)營的對象，并公布公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營項(xiàng)目的相關(guān)信息、協(xié)議的主要內(nèi)容等，當(dāng)然涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外的除外。公平原則，就是要求公共數(shù)據(jù)主管部門在確定被授權(quán)對象時(shí)，應(yīng)當(dāng)同等對待授權(quán)經(jīng)營的申請機(jī)構(gòu)，不能因?yàn)樯暾垯C(jī)構(gòu)企業(yè)性質(zhì)的不同而予以不同的待遇，不能因?yàn)樯暾垯C(jī)構(gòu)是國有控股等原因就獲得“加分”。公正原則，就是公共數(shù)據(jù)主管部門在進(jìn)行授權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)第三方的資質(zhì)能力和授權(quán)經(jīng)營項(xiàng)目的性質(zhì)、要求來選擇被授權(quán)對象，這一點(diǎn)可以通過設(shè)立專門的專家委員會(huì)進(jìn)行遴選，以保證授權(quán)機(jī)關(guān)在遴選過程中的相對獨(dú)立和公正。

（四）授權(quán)經(jīng)營是否可以收費(fèi)

有觀點(diǎn)認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)因具有公共屬性，原則上都應(yīng)當(dāng)是無償提供給社會(huì)使用的，如果對授權(quán)經(jīng)營對象進(jìn)行收費(fèi)，一是背離了公共數(shù)據(jù)的公共性，二是會(huì)造成行政機(jī)關(guān)將注意力都轉(zhuǎn)移到授權(quán)運(yùn)營謀利上，消減了行政機(jī)關(guān)公共數(shù)據(jù)公開的動(dòng)力。這種觀點(diǎn)表露出的擔(dān)憂可以理解，但并不成立。從授權(quán)運(yùn)營的本質(zhì)上看，授權(quán)運(yùn)營是讓本不能全面公開的公共數(shù)據(jù)通過一種合理方式，進(jìn)行開發(fā)、利用，讓社會(huì)更好地應(yīng)用、為社會(huì)更好地服務(wù)，體現(xiàn)“公共性”。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營進(jìn)行收費(fèi)，一是可以給公共財(cái)政提供必要的補(bǔ)償，所獲資金可以用來更好地加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)歸集、治理、應(yīng)用，會(huì)更有利于公共數(shù)據(jù)的開發(fā)、利用；二是公共數(shù)據(jù)也是一種公共資源，維護(hù)管理公共資源都要有一定成本，在被授權(quán)主體進(jìn)行開發(fā)時(shí)，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的管理費(fèi)用，否則就是拿公共財(cái)政去填補(bǔ)少數(shù)社會(huì)第三方的經(jīng)營成本了，反而有違財(cái)政資金使用的本意；三是被授權(quán)主體向行政機(jī)關(guān)支付必要的費(fèi)用，必然會(huì)刺激其加速開發(fā)公共數(shù)據(jù)資源以獲取更多的經(jīng)濟(jì)收益，也利于加速公共數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用。

因此，被授權(quán)運(yùn)營主體使用公共數(shù)據(jù)系統(tǒng)（平臺(tái)）進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的費(fèi)用，當(dāng)然這種費(fèi)用是公共資源占用的服務(wù)費(fèi)，不是公共數(shù)據(jù)的售賣費(fèi)用，收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與數(shù)據(jù)交易的標(biāo)準(zhǔn)不同，體現(xiàn)彌補(bǔ)公共管理的必要成本費(fèi)用即可。

（五）授權(quán)經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)督管理

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營協(xié)議與一般民事合同最大的不同，就是一方主體對另一方具有行政監(jiān)管職能。這種監(jiān)管可以體現(xiàn)在以下幾方面：

一是被授權(quán)運(yùn)營的主體對數(shù)據(jù)的開發(fā)和應(yīng)用活動(dòng)始終都處于行政機(jī)關(guān)監(jiān)督之下。被授權(quán)主體需要先提供根據(jù)市場需求而設(shè)計(jì)的公共數(shù)據(jù)應(yīng)用場景規(guī)劃，進(jìn)而形成公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的需求和主要路徑方式。行政機(jī)關(guān)可以組織相關(guān)行業(yè)主管部門和專家委員會(huì)對其進(jìn)行評估，監(jiān)督其具體實(shí)施公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。當(dāng)然，開發(fā)利用活動(dòng)還應(yīng)當(dāng)符合公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營協(xié)議約定的行為規(guī)范。

二是被授權(quán)運(yùn)營主體開發(fā)出數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)后，供需雙方的相關(guān)活動(dòng)也可以為行政機(jī)關(guān)所監(jiān)督。如可以通過公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營平臺(tái)進(jìn)行交易撮合、簽訂合同、業(yè)務(wù)結(jié)算等。

三是被授權(quán)主體開發(fā)出的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品，其定價(jià)也不能是“隨心所欲”。因?yàn)槠溟_發(fā)的源頭是“公共數(shù)據(jù)”，其產(chǎn)品也具有一定的公共屬性，故此其開發(fā)的產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格不能完全市場化。對于其價(jià)格的確定，筆者認(rèn)為可以由行政機(jī)關(guān)組織專家，會(huì)同價(jià)格相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等編制價(jià)格評估指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這樣的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，被授權(quán)運(yùn)營主體來最終合理確定具體價(jià)格。

四是信用監(jiān)管。鑒于授權(quán)運(yùn)營具有一定的行政管理性，對于違反授權(quán)運(yùn)營協(xié)議的行為，行政機(jī)關(guān)還可以進(jìn)行信用管理，對嚴(yán)重違反協(xié)議規(guī)定、擾亂公共數(shù)據(jù)管理秩序的，行政機(jī)關(guān)可以將相關(guān)行為確定為失信行為，將嚴(yán)重失信信息納入公共信用信息管理系統(tǒng)，進(jìn)行失信懲戒。

四、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律規(guī)制

目前從全國范圍看，對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營尚缺法制規(guī)范，國家立法沒有涉及，地方立法也僅有《上海市數(shù)據(jù)條例》有所涉及?？紤]到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營將是未來激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力的重要舉措，相關(guān)法制保障還是要及時(shí)跟進(jìn)。為此，筆者建議對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)盡早進(jìn)行法律規(guī)制。

（一）先地方立法探索，后國家立法固化

隨著各地?cái)?shù)字化政府的建設(shè)，各政務(wù)平臺(tái)正在蓬勃發(fā)展，海量數(shù)據(jù)不斷歸集，各方都充分認(rèn)識(shí)到公共數(shù)據(jù)的資源價(jià)值，開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是對公共數(shù)據(jù)價(jià)值深度挖掘、實(shí)現(xiàn)資源合理配置、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要路徑。但在國家層面，一方面是“公共數(shù)據(jù)”這個(gè)概念尚沒有正式確立，相關(guān)數(shù)據(jù)資源仍聚焦在政務(wù)數(shù)據(jù)方面；另一方面，國家政務(wù)數(shù)據(jù)還呈現(xiàn)各系統(tǒng)數(shù)據(jù)分別歸類，政務(wù)數(shù)據(jù)的整合尚不如地方。目前從全國范圍看，省、地級市一級的公共數(shù)據(jù)的歸集、管理、應(yīng)用等工作比較突出，特別是東部沿海地區(qū)，故此在公共數(shù)據(jù)法律規(guī)則上，可以采取先地方立法進(jìn)行制度探索，為國家立法進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)積累，最終開展國家立法。即便國家法律短時(shí)間不能出臺(tái)，也要盡快制定國務(wù)院行政法規(guī)。理由如下：

一是數(shù)據(jù)的開發(fā)規(guī)則需國家統(tǒng)一。行政區(qū)劃具有地域性，但數(shù)據(jù)沒有，即使是公共數(shù)據(jù)按照一定地域相對集中，但數(shù)據(jù)的流通和應(yīng)用是未來的大勢所趨。未來社會(huì)對公共數(shù)據(jù)的開發(fā)和應(yīng)用一定不受行政區(qū)劃的限制。當(dāng)各地分頭立法的時(shí)候，對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營的規(guī)則也難免會(huì)規(guī)則不一，這對于更廣、更深程度地開發(fā)利用全國范圍的公共數(shù)據(jù)顯然是不利的，特別是在當(dāng)下深入推進(jìn)建設(shè)中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)情形下，統(tǒng)一市場規(guī)則、統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營規(guī)則，就顯得尤為必要。

二是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律性質(zhì)需要國家層面確認(rèn)。行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)主體是何法律關(guān)系，不是地方立法所適宜調(diào)整的。依照行政許可處理，還是依照行政協(xié)議處理，對具體的權(quán)益處置差別很大，這個(gè)問題不是地方通過實(shí)踐探索可以解決的，必須要在國家立法層面予以明確。

三是公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題涉及國家專屬立法事權(quán)。雖然公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營可以在公共數(shù)據(jù)權(quán)屬不清情況下進(jìn)行探索。但理想情況下，對權(quán)屬作出明確規(guī)定，顯然更有利于開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營。而囿于地方立法權(quán)限，地方立法無法規(guī)定公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題，所以要加快國家立法，對此問題予以明晰。

（二）樹立公共利益的價(jià)值導(dǎo)向

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是在公共數(shù)據(jù)的管理、開發(fā)中引入了社會(huì)第三方力量，而資本是有其逐利性的。社會(huì)第三方開展授權(quán)運(yùn)營必然是為了有利所圖。但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的初衷，并不是為了資本利益的最大化，因此在法律規(guī)則的過程中，要明確授權(quán)運(yùn)營的制度設(shè)計(jì)必須以保證公共利益的實(shí)現(xiàn)作為制度選擇的首要決定因素。根據(jù)這一目標(biāo)，在整個(gè)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的制度設(shè)計(jì)上，要在授權(quán)的權(quán)限設(shè)置、被授權(quán)對象的選擇、可開發(fā)公共數(shù)據(jù)范圍的確定，以及授權(quán)協(xié)議內(nèi)容、形式等方面，始終朝著實(shí)現(xiàn)公共利益的方向進(jìn)行，避免權(quán)力集中、權(quán)力尋租、資本過度逐利、社會(huì)利益受損。

（三）明確授權(quán)運(yùn)營的性質(zhì)

立法需要對授權(quán)運(yùn)營的性質(zhì)作一晰定。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律關(guān)系，因?yàn)橐肓松鐣?huì)第三方力量，故此比較復(fù)雜。這既是一種政府與企業(yè)合作的商事活動(dòng)，也兼有行政管理的特征。在現(xiàn)行《行政許可法》未作修改的情況下，立法應(yīng)當(dāng)認(rèn)定公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營不是行政許可，被授權(quán)主體有一定的議價(jià)能力。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是一種公共服務(wù)特許權(quán)的授予，本質(zhì)上是行政協(xié)議關(guān)系，而這種行政協(xié)議需要在法律上明確其與一般民事合同的差別，如行政優(yōu)益權(quán)，即行政機(jī)關(guān)在協(xié)議中與被授權(quán)方的權(quán)利義務(wù)并不是平等的。

（四）內(nèi)容規(guī)則

通過立法確定授權(quán)運(yùn)營的性質(zhì)后，還需要對于授權(quán)運(yùn)營協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行基本的規(guī)范：

1.授權(quán)運(yùn)營的對象。即公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的數(shù)據(jù)范圍，一定是有限的，在確保安全的前提下，應(yīng)滿足以下條件：（1）附條件（或者有條件）公開的公共數(shù)據(jù)；（2）具有管理公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的屬性；（3）涉及個(gè)人信息必須是已進(jìn)行脫敏的數(shù)據(jù)。

2.被授權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)。被授權(quán)主體必須具有一定資質(zhì)，滿足公共數(shù)據(jù)開發(fā)的技術(shù)和安全要求；被授權(quán)主體獲得授權(quán)后，有在協(xié)議范圍內(nèi)自主進(jìn)行公共數(shù)據(jù)開發(fā)和應(yīng)用的權(quán)利，并可以對開發(fā)出的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)獲得收益。

3.行政機(jī)關(guān)的特殊權(quán)利和義務(wù)。（1）對協(xié)議的指揮權(quán)，包括協(xié)議履行的監(jiān)督權(quán)和對具體執(zhí)行措施的指揮權(quán)；（2）配合被授權(quán)方開展公共數(shù)據(jù)的開發(fā)、應(yīng)用；（3）單方面變更、解除權(quán)，出于公共利益需要，行政機(jī)關(guān)可以單方面變更或解除協(xié)議；（4）對單方面變更、解除協(xié)議時(shí)對被授權(quán)方的適當(dāng)補(bǔ)償。

（五）程序規(guī)則

1.擬定、簽署應(yīng)當(dāng)公開、公平、公正。授權(quán)運(yùn)營協(xié)議的擬定、簽署應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開（涉及國家安全不宜公開的除外）；在確定被授權(quán)對象時(shí)，應(yīng)有公開、明確、公平的標(biāo)準(zhǔn)；被授權(quán)對象的確定，應(yīng)當(dāng)采取招投標(biāo)、競爭性談判等競爭形式。

2.協(xié)議變更或解除的程序。因公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)單方面變更協(xié)議或者解除協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明理由、聽取對方的意見，還應(yīng)當(dāng)履行先行告知的義務(wù)。

3.救濟(jì)程序。行政機(jī)關(guān)在簽署授權(quán)運(yùn)營協(xié)議否決申請者時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明理由，允許被否決者表明自己的看法。行政機(jī)關(guān)在變更、解除協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)先行告知被授權(quán)方，被授權(quán)方可以提出異議。被授權(quán)方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違背授權(quán)運(yùn)營協(xié)議，或者有其他侵犯其合法權(quán)益的行為的，可以提起行政復(fù)議，或者依法向人民法院提起行政訴訟。