溫 松，劉淑慧

(1.中共廣東省委黨校(廣東行政學(xué)院) 校(院)刊編輯部，廣東 廣州 510053；2.中共廣東省委黨校(廣東行政學(xué)院)，廣東 廣州 510053；)

一、引言

自民族國(guó)家在近代勃興并成為當(dāng)代世界體系的基本治理單元以來，維系疆域內(nèi)部族際關(guān)系的協(xié)調(diào)穩(wěn)定便成為了多民族國(guó)家必須面對(duì)的重要任務(wù)。聚焦中國(guó)，兩千余年的王朝更替和歷史演化為后世留下了幅員遼闊的疆域領(lǐng)土和多元一體的民族結(jié)構(gòu)兩大歷史遺產(chǎn)，這既為中國(guó)現(xiàn)代民族國(guó)家建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也使得民族問題和邊疆問題在國(guó)家建設(shè)過程中成為一項(xiàng)重要卻又艱難繁重的任務(wù)。作為占國(guó)土面積約1/6，與8個(gè)國(guó)家接壤且擁有47個(gè)民族成分的多民族聚居地區(qū)，新疆維吾爾自治區(qū)因其特殊的地理位置和復(fù)雜的社會(huì)歷史環(huán)境，歷來都是中國(guó)民族工作的重中之重。新中國(guó)成立以來，為促進(jìn)新疆的穩(wěn)定發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)，黨和國(guó)家逐步構(gòu)筑了民族區(qū)域自治、生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等制度，并制定出臺(tái)了西部大開發(fā)、興邊富民等一系列政策行動(dòng)，逐步形成了一整套系統(tǒng)有效的治疆方略，其中，由內(nèi)地發(fā)達(dá)省市對(duì)口支援新疆地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)無疑是一項(xiàng)極具中國(guó)特色的政策模式。

作為一項(xiàng)既肩負(fù)著“推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安”[1]，又承載著中央將其“打造成加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的工程”[2]之期望的復(fù)合型政策，對(duì)口援疆自1996年啟動(dòng)以來，經(jīng)過兩輪共20余年的運(yùn)作，在取得了良好成效的同時(shí)，其政策重點(diǎn)和內(nèi)涵也在不斷調(diào)整與豐富。不過，對(duì)于這一演進(jìn)過程，既有的研究和梳理尚不充分。在新近召開的第三次中央新疆工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書記指出，“各援疆省市要加強(qiáng)同新疆協(xié)調(diào)配合，長(zhǎng)期堅(jiān)持對(duì)口援疆，提升對(duì)口援疆綜合效益”[3]。因此，回顧和總結(jié)對(duì)口援疆政策的變遷歷程，梳理其演化的邏輯特征，并在分析其存在問題的基礎(chǔ)上探討未來的完善路徑，對(duì)于這一政策運(yùn)行體制機(jī)制的優(yōu)化以及綜合效益的提升，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。①

二、啟動(dòng)背景及變遷歷程

(一)啟動(dòng)背景

新中國(guó)成立以來，黨中央一直重視新疆的穩(wěn)定和發(fā)展。1949年9月新疆和平解放后，在中央的指示下，駐疆解放軍在開展大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)的同時(shí)，還不斷招收來自內(nèi)地省市各行各業(yè)的相關(guān)領(lǐng)域人員支援新疆。這一舉措極大推動(dòng)了這一時(shí)期新疆的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和社會(huì)發(fā)展，還成為了對(duì)口援疆政策醞釀啟動(dòng)的重要經(jīng)驗(yàn)參考。黨的十一屆三中全會(huì)后，新疆生產(chǎn)建設(shè)進(jìn)程在“兩個(gè)大局”思想[4]277-278的引導(dǎo)下開始改變。在全會(huì)精神指引下，中央在1979年召開的全國(guó)邊防工作會(huì)議上專題研究了邊疆民族地區(qū)的建設(shè)問題并正式提出“對(duì)口支援”的概念[5]233，標(biāo)志著對(duì)口支援政策的正式確立。

在對(duì)口支援政策實(shí)施之初，由于財(cái)政、資源等多方限制，且彼時(shí)西藏的發(fā)展情況較新疆更為落后，對(duì)口援藏成為這一時(shí)期對(duì)口支援政策的主要內(nèi)容，援疆的規(guī)模和力度都遠(yuǎn)不及援藏。此后10余年里，在中央和內(nèi)地各省市的傾力支援下，援藏工作取得了突出成績(jī)，到1995年，西藏GDP增長(zhǎng)達(dá)7倍之多[6]。援藏工作取得的卓越成績(jī)表明，對(duì)口支援政策對(duì)于邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展能夠起到促進(jìn)作用，是基于中國(guó)基本國(guó)情制定并實(shí)施的合理政策措施，黨的領(lǐng)導(dǎo)人也多次要求內(nèi)地“有關(guān)的省、區(qū)、市和計(jì)劃單列市都要積極參加”[7]267。至20世紀(jì)末，國(guó)際形勢(shì)的變化以及“三股勢(shì)力”的抬頭，給新疆當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、發(fā)展以及民族團(tuán)結(jié)的鞏固帶來了極大的壓力與考驗(yàn)，也引起了黨中央和新疆當(dāng)?shù)攸h委政府的高度重視。在新疆當(dāng)?shù)攸h委政府的強(qiáng)烈要求下，黨中央慎重決策、認(rèn)真討論，做出培養(yǎng)和調(diào)配一批漢族干部赴疆工作的戰(zhàn)略部署，于1996年正式開啟了全國(guó)范圍內(nèi)的對(duì)口援疆工作。②

(二)變遷歷程

自1996年中共中央組織部聯(lián)合原國(guó)家人事部印發(fā)《關(guān)于做好為新疆選派干部工作有關(guān)問題的通知》以來，對(duì)口援疆政策大致經(jīng)過了醞釀啟動(dòng)、探索發(fā)展和轉(zhuǎn)型完善三個(gè)發(fā)展階段。

1. 醞釀啟動(dòng)階段：以干部援疆為起點(diǎn)揭開援疆序幕(1996—2000年)

面對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，黨中央意識(shí)到新疆工作的關(guān)鍵在于政治穩(wěn)定建設(shè)[4]284和干部建設(shè)[8]503，因此作出了選派干部進(jìn)疆工作的相關(guān)部署，以南疆四地州為支援重點(diǎn)，確立了內(nèi)地各支援省市與新疆的對(duì)口支援關(guān)系(見表1)[9]，并明確了援疆干部選拔的條件、方法以及相應(yīng)的管理和培訓(xùn)模式。

表1 1996年內(nèi)地8省市與新疆各地州對(duì)口支援關(guān)系表

1997年起，參加對(duì)口支援的省市逐年增加，由最初的內(nèi)地8省市增加到13省市，援助干部人數(shù)也由第一批的202人增加至第三批的480人，受援地增加了哈密市、吐魯番市、巴州、博州、昌吉州五個(gè)地州。至此，全國(guó)13個(gè)支援省市與新疆各地州的對(duì)口支援關(guān)系正式確立，干部援疆作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為對(duì)口援疆政策的落地執(zhí)行提供了強(qiáng)大的智力支持和堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。在后續(xù)20余年的政策運(yùn)行過程中，干部人才始終是援疆的核心舉措。

2. 探索發(fā)展階段：以拉動(dòng)受援地經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的多領(lǐng)域同步發(fā)展(2000—2010年)

最初，中央只是明確了從內(nèi)地省市對(duì)口選派干部進(jìn)疆開展工作的重要性和必要性，并在干部選派的條件、方法以及管理和培訓(xùn)的方式上做了相關(guān)部署，但未明確規(guī)定援疆干部進(jìn)疆工作的內(nèi)容和工作開展的方式。因此各省市援疆干部進(jìn)疆后，普遍帶著“進(jìn)疆工作為了什么？援疆能做什么？援疆工作怎么做？”等問題，結(jié)合自己在受援地的本職工作，探索對(duì)口援疆工作開展的具體方式和路徑。很快，經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療、科技文化等領(lǐng)域的援助工作紛紛進(jìn)入了各地援疆干部們的視野。

首先，干部援疆的規(guī)模日益擴(kuò)大且在崗位安排方面開始推進(jìn)試點(diǎn)改革。2002年第四批援疆干部總數(shù)逾800人，約等于前三批援疆干部人數(shù)的總和，不僅規(guī)模明顯擴(kuò)大，中組部還對(duì)援疆干部的工作崗位做出了嘗試性調(diào)整，選擇哈密市和霍城縣(分別由廣東省和江蘇省對(duì)口支援)開展援疆干部擔(dān)任縣市委書記試點(diǎn)工作，對(duì)口援疆的支援力度繼續(xù)強(qiáng)化。其次，教育援疆開始納入對(duì)口援疆工作計(jì)劃并逐步深入實(shí)施。由山東、江蘇、北京、天津、上海五省市率先加強(qiáng)新疆漢語教師的支援力度[8]565，以推進(jìn)雙語教學(xué)為起點(diǎn)開始擴(kuò)大內(nèi)地各省市支援新疆教育工作的規(guī)模。再次，經(jīng)濟(jì)援疆穩(wěn)步開啟并逐漸成為各地對(duì)口援疆工作的重要支點(diǎn)。確立了12家國(guó)有重要骨干企業(yè)和南疆的對(duì)口支援關(guān)系，旨在充分發(fā)揮市場(chǎng)力量，促進(jìn)南疆四地州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定(見表2)[8]607。最后，科技、醫(yī)療援疆力度逐漸加強(qiáng)，專業(yè)技術(shù)人才支持規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。基于新疆長(zhǎng)期缺乏專業(yè)技術(shù)人才的現(xiàn)狀和中央“進(jìn)一步擴(kuò)大干部和專業(yè)人才的援疆規(guī)?！钡闹甘綶8]677，科技部、衛(wèi)健委等部門牽頭推進(jìn)科技和醫(yī)療援疆，將科技和醫(yī)療領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才納入援疆體系中協(xié)同推進(jìn)工作。由此，新一輪對(duì)口援疆的支援關(guān)系基本確立，形成了經(jīng)濟(jì)、科技、教育、醫(yī)療、文化援助多領(lǐng)域同步推進(jìn)的援疆格局[8]677。

表2 探索發(fā)展階段對(duì)口援疆支援關(guān)系表

3. 轉(zhuǎn)型完善階段：以全面、精準(zhǔn)為要求著力提升對(duì)口援疆的綜合效益(2010—2020年)

2010年前后，隨著新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化，中央適時(shí)召開了第一次新疆工作座談會(huì)，在深刻分析當(dāng)時(shí)新疆工作面臨的形勢(shì)和任務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了當(dāng)時(shí)和此后一個(gè)時(shí)期做好新疆工作的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、工作要求，并對(duì)推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安作出了戰(zhàn)略部署。作為推動(dòng)這一戰(zhàn)略部署的重要抓手，對(duì)口援疆政策也隨著中央新一輪對(duì)口援疆工作的啟動(dòng)而做出了相應(yīng)調(diào)整，進(jìn)入轉(zhuǎn)型完善的發(fā)展階段，并明顯呈現(xiàn)出頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)化、歸口負(fù)責(zé)更加明確以及任務(wù)布局相對(duì)清晰等特征。

(1)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，調(diào)整對(duì)口關(guān)系，構(gòu)筑五位一體援疆新格局(2010—2014年)。在新一輪的對(duì)口援疆工作部署中，中央明顯加強(qiáng)了政策運(yùn)行的頂層設(shè)計(jì)。一是對(duì)援疆工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和歸口負(fù)責(zé)單位進(jìn)行了調(diào)整和明確，強(qiáng)化了政策運(yùn)行的政治和組織保障。中央新疆工作協(xié)調(diào)小組辦公室改設(shè)在國(guó)家民委，中央各部委多主體依據(jù)自身職能協(xié)作配合推進(jìn)對(duì)口援疆各項(xiàng)政策的落實(shí)。干部人才的選派工作主要由統(tǒng)戰(zhàn)部、國(guó)家民委、中組部、人社部等部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)；經(jīng)濟(jì)援疆由發(fā)改委、財(cái)政部、扶貧辦等部門牽頭開展；科技援疆工作由科技部、水利部等部門主要負(fù)責(zé)；文化教育援疆工作由教育部、人社部等部門協(xié)調(diào)開展；醫(yī)療援疆由衛(wèi)健委、醫(yī)保局等部門主導(dǎo)推進(jìn)。二是明確將中央新疆工作座談會(huì)和全國(guó)對(duì)口支援新疆工作會(huì)議作為對(duì)口援疆政策實(shí)施的指導(dǎo)性機(jī)制。2010年起，截至目前，中央新疆工作座談會(huì)先后召開三次，全國(guó)對(duì)口支援新疆工作會(huì)議共召開八次，為對(duì)口援疆工作的實(shí)施和逐步完善提供了強(qiáng)有力指導(dǎo)。三是強(qiáng)化了對(duì)援助項(xiàng)目的整體統(tǒng)籌和系統(tǒng)規(guī)劃。對(duì)口支援關(guān)系確定后，在中央的協(xié)調(diào)推動(dòng)下，全國(guó)19個(gè)承擔(dān)援疆任務(wù)的省市全部組建了高規(guī)格的代表團(tuán)，在一個(gè)多月的時(shí)間內(nèi)相繼赴新疆考察調(diào)研，提前為新一輪援疆各項(xiàng)工作的開展謀篇布局，從而為各省市援疆干部進(jìn)疆后的工作內(nèi)容提供了相較于上一輪更為明確的指向性和方向感。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，對(duì)口支援關(guān)系也進(jìn)行了重新調(diào)整，受援地范圍覆蓋全疆(見表3)，參與省市更多，且著重向難點(diǎn)更多的基層和南疆地區(qū)傾斜。在總結(jié)和提煉上一輪各省市援疆經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央也開始對(duì)援疆工作開展的重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目進(jìn)行主動(dòng)布局，著力構(gòu)建“經(jīng)濟(jì)、干部、人才、教育、科技”五位一體的對(duì)口援疆新格局[8]715。一是經(jīng)濟(jì)援疆開始以增強(qiáng)新疆自我“造血”能力為重點(diǎn)，加快推進(jìn)喀什、霍爾果斯特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)，轉(zhuǎn)化新疆資源、地緣優(yōu)勢(shì)[11]，不斷拓寬合作渠道[12]。二是干部援疆從制度層面對(duì)援疆干部的工作時(shí)間、組織行政關(guān)系、考核方式等進(jìn)行了較大幅度的改革，干部人才的派出規(guī)模大增，單是第七批援疆干部人數(shù)就有逾3200人，超過前十年的總和。三是人才援疆的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略提出之后[13]，中央正式啟動(dòng)“三區(qū)”③人才支持計(jì)劃，在“加大各級(jí)各類急需緊缺人才、智力的支持力度”的要求下，人才的規(guī)范化、體系化、科學(xué)化不斷提升。四是教育援疆開始強(qiáng)調(diào)做好民族團(tuán)結(jié)教育的重要性，承擔(dān)起“夯實(shí)各民族大團(tuán)結(jié)”的政治目標(biāo)[14]。五是由科技部牽頭成立領(lǐng)導(dǎo)小組，首次編制援疆專項(xiàng)規(guī)劃，推動(dòng)各項(xiàng)工作有序開展。

表3 新一輪對(duì)口支援關(guān)系表④

(2)調(diào)整政策重點(diǎn)，向以就業(yè)、教育和人才培養(yǎng)為重點(diǎn)的民生領(lǐng)域精準(zhǔn)推進(jìn)(2014—2020年)。黨的十八大召開之后，隨著精準(zhǔn)扶貧、“一帶一路”等相關(guān)政策深入實(shí)施，新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境更加繁榮穩(wěn)定，為援疆舉措的精準(zhǔn)推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。黨中央多次強(qiáng)調(diào)“社會(huì)穩(wěn)定”“長(zhǎng)治久安”“民族團(tuán)結(jié)”在新疆工作中的重要性[2]，并在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案中將對(duì)口援疆工作歸口到中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)[15]，標(biāo)志著援疆工作政治定位的進(jìn)一步提高，以就業(yè)、教育、人才為重點(diǎn)的各項(xiàng)民生舉措也開始精準(zhǔn)推進(jìn)。一是著重強(qiáng)調(diào)“就業(yè)是新疆最大的民生問題”[2]。通過吸引內(nèi)地企業(yè)向新疆轉(zhuǎn)移、發(fā)展民族特色手工業(yè)等方式帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)科技、人才支援力度[12]，以促進(jìn)新疆當(dāng)?shù)厝罕姟凹幸?guī)范”[2]“就地就近”[16]就業(yè)。二是明確教育是實(shí)現(xiàn)新疆發(fā)展和穩(wěn)定的“治本之策”。在為新疆輸送漢語教師積極推進(jìn)“雙語”教育的基礎(chǔ)上，教育部聯(lián)合各部委相繼出臺(tái)了“三區(qū)”人才支持計(jì)劃教師專項(xiàng)計(jì)劃、中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要等工作方案，強(qiáng)調(diào)“民族團(tuán)結(jié)”在民族教育中的重要性，并開始擴(kuò)大新疆少數(shù)民族群眾前往內(nèi)地接受教育的規(guī)模[2]。三是大力推進(jìn)人才建設(shè)為新疆發(fā)展穩(wěn)定“提供保障”[12]。2016年起，中組部從第九批援疆干部人才開始實(shí)施“組團(tuán)式”援助工作，通過人才智力結(jié)構(gòu)的科學(xué)配置，發(fā)揮人才的“傳幫帶”作用，為新疆提供有效可持續(xù)的人才支持。

三、演進(jìn)特征

歷經(jīng)20余年的變遷，對(duì)口援疆逐漸從干部人才援疆向系統(tǒng)全方位且更加精準(zhǔn)的援疆格局發(fā)展。整體上看，這一演進(jìn)過程具有鮮明的特征，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

首先，頂層設(shè)計(jì)的專業(yè)性逐漸加強(qiáng)，對(duì)口援疆工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)適時(shí)調(diào)整，政治定位不斷提升。對(duì)口援疆啟動(dòng)之初，其具體工作由原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)(后改組為國(guó)家發(fā)改委)牽頭，國(guó)家民委和國(guó)家生產(chǎn)辦公室等部門協(xié)同參與[7]267。干部選派工作主要由中組部負(fù)責(zé)推進(jìn)，確定各省援疆干部指標(biāo)后由各支援省(市)委組織部負(fù)責(zé)干部人才的遴選及分工，組成援疆工作隊(duì)進(jìn)疆開展工作。中央新疆工作座談會(huì)召開之后，依照中央要求，各支援省市成立對(duì)口支援新疆工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和對(duì)口援疆前方指揮部組成，組長(zhǎng)及副組長(zhǎng)由支援方政府主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，小組辦公室主任以及前方指揮部總指揮均由發(fā)改委、經(jīng)開區(qū)等有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，對(duì)口援疆的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)不斷完善。

其次，逐步確立對(duì)口援疆工作的資金支援體系，為援疆工作提供資金保障。在醞釀啟動(dòng)和探索發(fā)展階段，以干部支援為龍頭的全方位援疆格局在“摸著石頭過河”的過程中初具雛形，但當(dāng)時(shí)中央未明確規(guī)定對(duì)口援疆的資金支持，援疆資金更多要依靠援疆干部們根據(jù)實(shí)際工作需要采取“叩門招商”“千里化緣”等靈活方式爭(zhēng)取。隨著新一輪對(duì)口支援關(guān)系的確定，國(guó)務(wù)院確立了各支援省市“參照地方財(cái)政的一般預(yù)算收入(扣除部分有專門用途的收入項(xiàng)目)的0.3%—0.6%測(cè)算”[17]的資金投入標(biāo)準(zhǔn)，各支援省市隨之出臺(tái)相應(yīng)實(shí)施方案，例如浙江、上海、山西分別確定地方財(cái)政一般收入的0.5%[18]、0.6%[19]326、0.3%[17]為對(duì)口支援資金量，廣東確定未來五年至少支援96億的具體指標(biāo)等[20]。自2010年起，各支援省市的援疆資金投入總和已逾百億，超過前兩個(gè)階段支援量的總和。在規(guī)范、科學(xué)、專業(yè)測(cè)算的基礎(chǔ)上，結(jié)合援受雙方的實(shí)際情況明確援疆資金量，為全方位援疆格局的建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)保障。

再次，始終以新疆的社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安為總目標(biāo)，致力于加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)。實(shí)現(xiàn)新疆的社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安是對(duì)口援疆政策實(shí)施的總目標(biāo)，而加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)作為長(zhǎng)治久安的“根本保障”[1]，也作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)貫穿始終。各地援疆干部們進(jìn)疆之初便開始在加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)方面進(jìn)行探索性嘗試。一是通過經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、科技等領(lǐng)域的援助改善了當(dāng)?shù)氐拿裆鷹l件，其中既包括公路、水庫(kù)、大型草場(chǎng)等大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也包括搭建新疆與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)、科技領(lǐng)域交流的橋梁促進(jìn)當(dāng)?shù)蒯t(yī)療、紡織、畜牧、養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)、采礦等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是通過教育文化領(lǐng)域的援助提高了當(dāng)?shù)厝瞬排囵B(yǎng)的水平，一定程度上也加強(qiáng)了民族團(tuán)結(jié)，例如通過教育援疆中對(duì)于國(guó)家通用語學(xué)習(xí)和文化課成績(jī)的強(qiáng)調(diào)夯實(shí)少數(shù)民族青少年國(guó)家認(rèn)同的根基、重建回王府等歷史文化符號(hào)將愛國(guó)情懷厚植新疆大地，以及通過構(gòu)筑文化交流平臺(tái)、舉辦形式多樣的文藝交流活動(dòng)讓拼搏奮進(jìn)創(chuàng)新的主流文化潤(rùn)進(jìn)了新疆各族人民群眾的心中。

然后，新疆的主體地位不斷凸顯，援疆重點(diǎn)由“輸血”轉(zhuǎn)向“輸血”與“造血”并重。對(duì)口援疆政策實(shí)施之初，主要舉措是由各支援省市根據(jù)新疆當(dāng)?shù)貙?shí)際需求提供人力物力支持。在中央和各支援省市的不斷努力下，新疆的社會(huì)發(fā)展程度不斷提高，自我“造血”能力逐漸加強(qiáng)。因此，援疆的重點(diǎn)開始由單向“輸血”向“輸血”與“造血”并重轉(zhuǎn)變。一是通過推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等戰(zhàn)略，擴(kuò)大當(dāng)?shù)厝罕娋徒蜆I(yè)規(guī)模；二是通過人才“組團(tuán)式援疆”發(fā)揮“傳幫帶”作用，不斷開發(fā)新疆當(dāng)?shù)氐娜瞬刨Y源；三是加強(qiáng)雙語教育、職業(yè)教育、思想政治教育等的力度，擴(kuò)大新疆當(dāng)?shù)馗髯迦嗣袢罕妬韮?nèi)地接受教育的規(guī)模，提高當(dāng)?shù)馗髯迦嗣袢罕姷目茖W(xué)文化素質(zhì)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力[12]，為新疆的發(fā)展穩(wěn)定提供智力保障。在政策的演進(jìn)過程中，新疆自治區(qū)黨委開始“站在一線”，履行社會(huì)主義新疆建設(shè)進(jìn)程中的“主體責(zé)任”[3]。

最后，政策重點(diǎn)始終聚焦于民生，扎實(shí)推進(jìn)民生援疆舉措落地?；仡櫾畾v程，有關(guān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)的一系列舉措，根本目的都是為了切實(shí)改善人民的生活水平，政策導(dǎo)向始終極為鮮明。事實(shí)上，各地援疆干部在疆期間始終將目光聚焦在民生問題上，新疆當(dāng)?shù)厝瞬?、?jīng)濟(jì)、教育、科技、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的問題不斷進(jìn)入援疆干部們的視野，援疆工作也始終以民生問題為導(dǎo)向扎實(shí)推進(jìn)。黨的十八大之后，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，對(duì)口援疆的政策形態(tài)也趨向成熟，因此，援疆政策開始明確聚焦于“就業(yè)、人才、教育”等民生問題精準(zhǔn)推進(jìn)，出臺(tái)了一系列擴(kuò)大當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)、提高教育質(zhì)量、改善人才建設(shè)的政策方案，旨在增強(qiáng)新疆自身的“造血”功能，促進(jìn)新疆的科學(xué)發(fā)展[12]，精準(zhǔn)、精確提升人民生活質(zhì)量，不斷提高新疆當(dāng)?shù)氐拿裆鷹l件。

四、未來展望

對(duì)口援疆政策發(fā)展至今，為推進(jìn)新疆的跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安做出了卓越貢獻(xiàn)，但從整體的運(yùn)行狀況上看，還存在一些有待完善之處。一是在頂層設(shè)計(jì)方面仍然存在較大改進(jìn)空間；二是直接面向促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同等方面的舉措尚存較大缺口；三是以援受雙方互利共贏為導(dǎo)向的經(jīng)貿(mào)合作長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)有待加強(qiáng)。對(duì)于上述不足與問題，中央有著清醒的認(rèn)知，并多次在中央新疆工作座談會(huì)、全國(guó)對(duì)口支援新疆工作會(huì)議等相關(guān)會(huì)議上給予了針對(duì)性布局和強(qiáng)調(diào)。如在頂層設(shè)計(jì)方面，提出要“科學(xué)編制援疆規(guī)劃”[16]；要“把對(duì)口援疆打造成加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的工程”[2]，“深入開展文化潤(rùn)疆工程”[3]以促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，鑄牢中華民族共同體意識(shí)；而在支援地和受援地合作發(fā)展方面，中央提出“要從互利共贏出發(fā)，對(duì)口支援促進(jìn)新疆科學(xué)發(fā)展”，“切實(shí)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)共贏發(fā)展的重要作用，援受雙方按照平等協(xié)商、互利互惠原則，不斷拓寬合作渠道，促進(jìn)共同發(fā)展”[12]。就此而言，面向未來，對(duì)口援疆政策有必要著力在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、推進(jìn)文化潤(rùn)疆、構(gòu)建支援地與新疆受援地經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制等方面進(jìn)行優(yōu)化與完善。

首先，加強(qiáng)對(duì)口援疆政策的頂層設(shè)計(jì)。作為一項(xiàng)有必要長(zhǎng)期堅(jiān)持的重要國(guó)家戰(zhàn)略抓手[3]，頂層設(shè)計(jì)的加強(qiáng)至關(guān)重要。有必要以西部大開發(fā)政策規(guī)劃、扶貧開發(fā)綱要以及人才發(fā)展、教育改革中長(zhǎng)期規(guī)劃等政策方案為參照，制定出臺(tái)對(duì)口援疆總體規(guī)劃。一是由中央援疆工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)牽頭，統(tǒng)籌編制整體援疆規(guī)劃，確立援疆工作的總原則和階段性目標(biāo)，設(shè)立人員、資金、項(xiàng)目等援助計(jì)劃的明確任務(wù)及具體舉措，堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，統(tǒng)籌各支援省市科學(xué)有序推進(jìn)援疆工作。二是確立援疆政策監(jiān)督和評(píng)估體系，建立系統(tǒng)、明確的考核指標(biāo)，中央、援受方分別成立政策監(jiān)督與評(píng)估工作小組，定期對(duì)各項(xiàng)援疆工作展開全方位評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)援疆干部“德、能、勤、績(jī)、廉”的全面考核，形成科學(xué)準(zhǔn)確的評(píng)估報(bào)告，并及時(shí)聽取專家意見，審慎決策，合理調(diào)整。三是進(jìn)一步加強(qiáng)立法保障，建立法律法規(guī)制度，對(duì)援疆工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，完善干部人才管理辦法，規(guī)范援疆項(xiàng)目的招商引資機(jī)制和監(jiān)督評(píng)估體系，針對(duì)援疆工作各方面的內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)和有序規(guī)范，推動(dòng)各項(xiàng)政策措施精準(zhǔn)高效落地。

其次，以加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)為目標(biāo)縱深推進(jìn)文化潤(rùn)疆工程。對(duì)口援疆不僅承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，也承擔(dān)著加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)文化交流的政治任務(wù)，但文化潤(rùn)疆的實(shí)施難度更大，因此需要更為細(xì)致深入的政策布局。一是要廣泛開展文化交流活動(dòng)，依托廣大援疆干部人才發(fā)揮各支援省市的文化優(yōu)勢(shì)，搭建起新疆與內(nèi)地文化廣泛深入溝通交流的平臺(tái)，通過擴(kuò)大新疆人民來內(nèi)地學(xué)習(xí)交流的規(guī)模、頻率和開展形式多樣的文化交流活動(dòng)將內(nèi)地主流文化“潤(rùn)”進(jìn)新疆，加深新疆各族人民對(duì)于國(guó)家主流文化的了解和認(rèn)同。二是引進(jìn)內(nèi)地先進(jìn)文化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和資源，培育新疆特色文化的發(fā)展。有效利用內(nèi)地人才優(yōu)勢(shì)，吸引內(nèi)地藝術(shù)家深入新疆開展文化采風(fēng)等活動(dòng)。引進(jìn)新媒體技術(shù)，對(duì)新疆當(dāng)?shù)鬲?dú)特文化資源進(jìn)行深度挖掘和大力宣傳。三是在對(duì)新疆特色文化深度挖掘的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大其在內(nèi)地的傳播與交流力度，通過舉辦各類具有新疆特色的文體交流活動(dòng)，積極引導(dǎo)新疆特色文化走出來，擴(kuò)大相關(guān)領(lǐng)域人才及作品的輸出規(guī)模，持續(xù)開展體育援疆，發(fā)揮當(dāng)?shù)厍嗌倌甑捏w育特長(zhǎng)，構(gòu)建“特色文化走出來、主流文化潤(rùn)進(jìn)去”的文化全面交流、深度交融的發(fā)展格局。

最后，加快構(gòu)建以互利共贏為導(dǎo)向的經(jīng)貿(mào)合作長(zhǎng)效機(jī)制。面臨新形勢(shì)下廣闊的合作空間，援受雙方應(yīng)當(dāng)建立起以互利共贏為導(dǎo)向的經(jīng)貿(mào)合作長(zhǎng)效機(jī)制。其一，通過舉辦經(jīng)貿(mào)合作洽談會(huì)、主題調(diào)研等活動(dòng)，由政府牽頭廣泛搭建新疆與內(nèi)地商貿(mào)溝通合作的平臺(tái)，加強(qiáng)雙方經(jīng)貿(mào)溝通，提升市場(chǎng)活力。其二，著力引進(jìn)內(nèi)地先進(jìn)經(jīng)貿(mào)發(fā)展理論和實(shí)踐模式，促進(jìn)內(nèi)地各類產(chǎn)業(yè)向新疆轉(zhuǎn)移，出臺(tái)更多優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)內(nèi)地企業(yè)擴(kuò)大在新疆投資的規(guī)模，充分利用內(nèi)地改革開放的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，助力新疆成為新發(fā)展格局中的重要經(jīng)濟(jì)樞紐。其三，在提高新疆自身“造血”能力的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)新疆當(dāng)?shù)氐奶厣Y源積極主動(dòng)走出來并加強(qiáng)宣傳力度，打開內(nèi)地市場(chǎng)的同時(shí)向西打開中亞國(guó)際市場(chǎng)，加強(qiáng)新疆與內(nèi)地及中亞各國(guó)的商貿(mào)往來，以新疆為重要基點(diǎn)，積極投身于新發(fā)展格局的建設(shè)，建立新疆和內(nèi)地各支援省市的經(jīng)貿(mào)合作長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

注釋：

①本研究涉及的政策文本主要來自以下文獻(xiàn)或網(wǎng)站：國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)政策研究室.中國(guó)共產(chǎn)黨主要領(lǐng)導(dǎo)人論民族問題[M].北京：民族出版社，1994；新疆維吾爾自治區(qū)民族事務(wù)委員會(huì).新疆民族辭典[M].烏魯木齊：新疆人民出版社，1995；國(guó)家民委政策研究室.國(guó)家民委民族政策文件選編(1979—1984)[M].北京：中央民族大學(xué)出版社，1988；中共中央文獻(xiàn)研究室，中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì).新疆工作文獻(xiàn)選編(一九四九—二〇二〇年)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2010；共產(chǎn)黨員網(wǎng)；中央政府網(wǎng)；中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室官網(wǎng)；新華社；中國(guó)人才網(wǎng)；人民網(wǎng)；新華網(wǎng)；央視網(wǎng)；央廣網(wǎng)；鳳凰網(wǎng)；搜狐網(wǎng)；國(guó)家發(fā)改委官網(wǎng)；國(guó)家教育部官網(wǎng)；國(guó)家科技部官網(wǎng)；國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)官網(wǎng)；人力資源和社會(huì)保障部官網(wǎng)；國(guó)家水利部官網(wǎng)；國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng)；國(guó)家衛(wèi)健委官網(wǎng)；國(guó)家統(tǒng)戰(zhàn)部官網(wǎng)；中國(guó)新疆網(wǎng)；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)網(wǎng)等等。

②1996年，黨中央召開關(guān)于主題研究新疆穩(wěn)定工作的會(huì)議并印發(fā)《中共中央關(guān)于維護(hù)新疆穩(wěn)定工作會(huì)議紀(jì)要》(中發(fā)〔1996〕7號(hào))，提出“培養(yǎng)和調(diào)配一大批熱愛新疆，能夠堅(jiān)持黨的基本理論、基本路線和基本方針，正確執(zhí)行黨的民族宗教政策的漢族干部去新疆工作”的戰(zhàn)略部署，標(biāo)志著全國(guó)對(duì)口援疆工作的正式啟動(dòng)。

③“三區(qū)”指邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)。2010年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》，提出“實(shí)施引導(dǎo)人才向農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)流動(dòng)政策”，“為西部地區(qū)特別是邊疆少數(shù)民族地區(qū)提供人才和智力支持”，“實(shí)施邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計(jì)劃”。

④表格中信息來源于中國(guó)新疆網(wǎng)，由筆者收集整理。