劉姝殷，肖瑞寧

(中國紀檢監(jiān)察學(xué)院，北京 100877)

黨和國家機構(gòu)是行使公權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)和基本載體，是治理體系的重要組成部分。黨和國家機構(gòu)設(shè)置的科學(xué)完善與否，直接反映治理能力，關(guān)系治理成效。為充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，提升治理效能，推動“中國之治”邁向新的階段，黨的十九屆三中全會決定深化黨和國家機構(gòu)改革，解決“黨的機構(gòu)設(shè)置不夠健全有力，黨政機構(gòu)職責(zé)重疊，仍存在疊床架屋問題”[1]237。習(xí)近平總書記指出，此次改革是“對黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)”[2]105，旨在發(fā)揮黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下黨政分工的優(yōu)勢和效能，構(gòu)建“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的黨和國家機構(gòu)職能體系”[1]257，意義深遠。這次改革中，組建國家監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)、同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公是一大亮點，引起廣泛關(guān)注。論者多從國家監(jiān)察體制改革角度，對監(jiān)察委員會的權(quán)屬、職能等問題進行討論：比如林緒武從歷史角度分析了民國時期合署辦公的實踐，認為“不僅是辦公的集中、公文的統(tǒng)一，而且要以合署辦公來促進政府機構(gòu)改革”[3]；呂永祥等從政治系統(tǒng)論的視角對紀委監(jiān)委合署辦公模式的問題進行了分析，并提出了改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與保障監(jiān)察權(quán)獨立相統(tǒng)一、優(yōu)化留置的法律規(guī)范和實踐舉措、健全紀法銜接體制機制、構(gòu)建紀檢監(jiān)察全方位監(jiān)督機制等四條完善合署辦公的路徑[4]；秦前紅等從法學(xué)角度對黨政合署合并改革中存在的諸如黨政關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)體制、法規(guī)制度等問題進行了探討，提出“黨政機構(gòu)合署合并必須處理好黨的機構(gòu)與國家機構(gòu)之間的關(guān)系”，以實現(xiàn)政治與法治的平衡[5]；薛小建等詳述了國家監(jiān)察委員會的歷史沿革和發(fā)展變遷，并分析了當前紀委監(jiān)委合署辦公的歷史依據(jù)與現(xiàn)實要求[6]。本文從紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的角度出發(fā)，梳理中國共產(chǎn)黨在百年奮斗歷程中對這一組織形式的探索，對其背后蘊含的政治邏輯和價值理念進行分析。

一、合署辦公的概念厘清

合署辦公，“署”指辦公場所，即兩個機關(guān)在同一處辦公場所辦公。根據(jù)中央編辦《機構(gòu)編制工作用語釋義》的解釋，合署辦公機構(gòu)指工作性質(zhì)相近或聯(lián)系緊密，在同一處所合并辦公的兩個機構(gòu)。實踐中，合署辦公的機構(gòu)一般是黨委機構(gòu)和政府機構(gòu)。由此可見，合署辦公是我國黨政機關(guān)機構(gòu)的一種編制組織形式和機構(gòu)管理運行模式，通常是兩個具有不同編制、職責(zé)的機構(gòu)因為工作對象、工作性質(zhì)相近或其他原因而在同一地點辦公，兩個機構(gòu)的人員、資源可統(tǒng)一調(diào)度、靈活運用。與之相似，我國還存在合并設(shè)立的形式，即通常所言“一個機構(gòu)兩塊牌子”、“加掛牌子”和“對外保留牌子”。此次改革中，黨中央(在地方先行探索紀委監(jiān)委合署辦公基礎(chǔ)上)明確黨的中央紀律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會合署辦公，即黨的紀律委員會和國家的監(jiān)察委員會作為黨和國家機構(gòu)分別由黨的全國代表大會和全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，但兩者均在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由一個工作機構(gòu)——中央紀委國家監(jiān)委機關(guān)，使用兩個機關(guān)名稱處理中央紀委和國家監(jiān)委的具體事務(wù)，履行黨紀和國法賦予的監(jiān)督職責(zé)使命。合署辦公后，監(jiān)察委員會不設(shè)黨組，以紀委常委兼任監(jiān)委委員的方式保證紀委常委會對紀檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)模式，實現(xiàn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)①。

中國共產(chǎn)黨在革命時期局部執(zhí)政條件下即對合署辦公進行過探索。在延安時期，為了克服一切困難爭取抗日民族戰(zhàn)爭的早日勝利，陜甘寧邊區(qū)政府在精兵簡政的過程中裁并機構(gòu)，實行部分邊區(qū)機構(gòu)合署辦公。例如1943年專門設(shè)立邊區(qū)政府辦公廳，涵蓋教育、民政、財政、建設(shè)等部門，實行合署辦公。正是憑借合署辦公減少了各抗日根據(jù)地“魚大水小”的矛盾，減輕了人民的負擔(dān)。新中國成立后，在全面執(zhí)政的情況下，黨在探索國家政權(quán)組織機構(gòu)的過程中，進一步發(fā)展了合署辦公的理念和實踐。例如為了更好地查處違紀違法事件，黨中央曾于1952年提出中央紀委和政務(wù)院人民監(jiān)察委員會可以合署辦公。到了1960年，為了與國家機構(gòu)精簡改革相適應(yīng)，黨中央同意公、檢、法三機關(guān)合署辦公的請示，對政法部門管理體制進行調(diào)整，由公安部黨組統(tǒng)率三家單位，對外“三機關(guān)名義不變，保留三塊牌子”[7]388。2008年黨政機構(gòu)改革開始試行大部制，將職能相近的部門進行整合，相對集中地行使行政職權(quán)，合署辦公再次頻繁出現(xiàn)。由此可見，合署辦公作為一種機構(gòu)的組織形式早已出現(xiàn)，且在不同時期、不同語境下有著不同的內(nèi)涵和呈現(xiàn)形式。同時應(yīng)該注意，合署辦公的使用往往伴隨著機構(gòu)改革，處于統(tǒng)籌行政職能和改革的話語之下，且往往有著集中統(tǒng)一行使權(quán)力、精簡機構(gòu)的現(xiàn)實要求。

二、紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的歷史演進

合署辦公作為一種機構(gòu)改革模式，有著長期的實踐探索，而紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公在黨的歷史上也曾數(shù)次出現(xiàn)。

(一)新民主主義革命時期

這一時期，黨因初創(chuàng)對國家和政權(quán)機構(gòu)設(shè)置的理論思考和實踐探索較為粗淺，尚未形成科學(xué)合理完善的職權(quán)配置方案。雖然，黨在成立伊始就注重自身組織和紀律建設(shè)，并在共產(chǎn)國際的影響下效仿蘇共體制于1927年黨的五大上設(shè)計了“監(jiān)察委員會”制度，首次選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會，但是受限于革命環(huán)境和客觀現(xiàn)實，在實踐中并未發(fā)揮黨的專責(zé)監(jiān)督機關(guān)作用，故在黨的六大取消了監(jiān)察委員會的設(shè)計。而在中央蘇區(qū)的局部執(zhí)政探索中，為確保黨的紀律、清除異己分子、維護工農(nóng)政權(quán)，形成了以黨的監(jiān)察機構(gòu)和蘇維埃政府監(jiān)察機構(gòu)為主體的監(jiān)督組織體系，負責(zé)對黨的各級機關(guān)及干部、蘇維埃各級政府部門及干部、國家公營企業(yè)中的工作人員及某些軍事機關(guān)的工作人員的監(jiān)督——黨的中央黨務(wù)委員會和省縣兩級監(jiān)察委員會負責(zé)“監(jiān)視黨章和黨決議的實行，檢查違反黨的總路線的各種不正確的傾向與官僚主義及腐化現(xiàn)象等，并與之作無情的斗爭?！盵8]340蘇維埃政府的各級工農(nóng)檢察部、控告局和各級檢舉委員會負責(zé)監(jiān)督本級蘇維埃政府機關(guān)，執(zhí)行上級政府頒布的政治、經(jīng)濟、文化教育和軍事等方面的法規(guī)法令和其他指示，同時履行監(jiān)察職能，對行賄、浪費公款、貪污等犯罪行為報告法院實行法律制裁②。雖然在組織形式上區(qū)分了黨和蘇維埃政府兩套機構(gòu)，但在實際中形成了共同查辦案件，處理違紀違法人員的慣例，為此后的合署辦公奠定了實踐基礎(chǔ)。例如在1934年查辦“于都官員集體腐敗案”時，由中央黨務(wù)委員會與中央工農(nóng)檢察委員會聯(lián)合組成調(diào)查組進行調(diào)查。此后，由于抗日戰(zhàn)爭及解放戰(zhàn)爭的影響，黨對紀檢監(jiān)察工作機構(gòu)的探索較少，更多從革命目標和政權(quán)建設(shè)整體考慮，通過加強黨自身建設(shè)，頒布系列規(guī)章制度來約束黨員干部和政府(邊區(qū)及抗日根據(jù)地政權(quán))公職人員，而沒有設(shè)立專門的黨政監(jiān)察機構(gòu)③。

(二)社會主義革命和建設(shè)時期

新中國成立后，中央紀律檢查委員會和中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會作為黨和政府的監(jiān)督機構(gòu)先后成立，分別負責(zé)對各級黨組織、黨員干部的監(jiān)督檢查工作和對各級國家機關(guān)和各類公務(wù)人員違法及損害國家人民利益的行為進行檢舉糾正。根據(jù)《中華人民共和國中央人民政府組織法》規(guī)定，在中央人民政府委員會下設(shè)立最高人民檢察署，負有對政府機關(guān)、公務(wù)員和全國國民之嚴格遵守法律的檢察責(zé)任。但隨著建設(shè)社會主義過程中暴露出的違紀違法處理不力、貪污腐化日益凸顯等問題，黨、政、法三部門“各管一攤”的行政邏輯難以有效滿足黨中央“嚴管、嚴抓”紀律的要求。而因黨、政的相對分離致使黨的領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)弱化，紀律檢查委員會和人民監(jiān)察委員會均出現(xiàn)難以聚焦于確保黨中央的決策部署落實的問題④。因此在第一次全國組織工作會議和人民監(jiān)察工作會議召開之時，中央紀律檢查委員會也召開全國紀律工作會議，明確要求“黨的各級紀律檢查委員會和各級人民監(jiān)察委員會應(yīng)在工作中取得密切的配合，以便在黨與非黨的政府工作人員中，和那些破壞國家綱紀、違犯政府法令以及陽奉陰違、官僚主義、貪污浪費、不負責(zé)任等現(xiàn)象，進行嚴重的系統(tǒng)的斗爭?！盵9]467隨著“三反”運動的開展，現(xiàn)有的監(jiān)督模式難以形成合力跟上中央決策部署的步伐⑤。1952年，黨中央專門發(fā)出《關(guān)于加強紀律檢查工作的指示》，指出“各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監(jiān)察委員會可酌情實行合署辦公”[10]54-55。雖然這一建議沒有在全國鋪開，但安徽省在1953年開始了紀委和人民監(jiān)察委員會合署辦公的試點，并延伸至省內(nèi)部分其他單位?！叭础边\動結(jié)束后，由于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)尤其是對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)之需要以及“高饒事件”的直接影響，黨中央在1955年召開全國黨代表會議，決定成立黨的中央監(jiān)察委員會取代中央紀律檢查委員會，以便“在新的激烈的階級斗爭時期加強黨的紀律，加強對各種違法亂紀現(xiàn)象的斗爭”[11]321-323。黨的監(jiān)察委員會成立后，既處理違紀又查處黨員違法案件，恰逢政府監(jiān)察機關(guān)組織、職能調(diào)整，黨的監(jiān)察委員會權(quán)責(zé)逐漸增大，形成了以黨的監(jiān)察委員會為主導(dǎo)的黨和國家監(jiān)督機構(gòu)體系⑥。雖然《中共中央監(jiān)察委員會工作細則》提出要與監(jiān)察部“密切結(jié)合進行工作，經(jīng)?；ネㄇ闆r，交流經(jīng)驗，必要時統(tǒng)一組織力量，聯(lián)合檢查案件”[12]218，但由于現(xiàn)實需要，監(jiān)察部的監(jiān)督重點主要側(cè)重在國家財經(jīng)(反貪污反浪費)和經(jīng)濟建設(shè)方面，而人民檢察院則側(cè)重司法監(jiān)督且其組織機構(gòu)、人員隊伍還較為薄弱，因此在此后黨政機構(gòu)精簡改革的大背景下，先后被撤銷和合署⑦。因此，從1959年開始至中央監(jiān)委被撤銷，承擔(dān)監(jiān)督專責(zé)的紀檢監(jiān)察機關(guān)實際上只有黨的監(jiān)察委員會。

(三)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期

黨的十一屆三中全會后，黨的紀律檢查機關(guān)和政府的監(jiān)察機關(guān)先后恢復(fù)重建，分別承擔(dān)維護黨規(guī)黨法、切實搞好黨風(fēng)黨紀的監(jiān)督職責(zé)和檢查監(jiān)察對象貫徹實施國家政策和法律法規(guī)的情況、監(jiān)察國家行政機關(guān)及其工作人員、國家行政機關(guān)任命的國營企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部嚴格履行職責(zé)的政紀監(jiān)督職責(zé)⑧。由此再次形成黨的紀律檢查機關(guān)負責(zé)黨紀問題，政府監(jiān)察機關(guān)負責(zé)行政監(jiān)察政紀問題，司法機關(guān)負責(zé)違法問題的分工模式。與新中國成立之初不同，這一時期的分工是在改革開放大背景下“黨政分開”觀念影響下設(shè)計產(chǎn)生的，旨在建立“分工協(xié)作”的黨、政管理體系的具體舉措。且此時的政權(quán)體系架構(gòu)已經(jīng)趨于穩(wěn)定和完善，職能劃分較為明晰，黨、政、法等各機關(guān)(部門)的組織、人員結(jié)構(gòu)均已成型。因此，這種“分工協(xié)作、各司其職”的工作模式在國家政權(quán)組織形式中持續(xù)了較長的時間。

進入20世紀90年代，隨著黨的紀律檢查機關(guān)職責(zé)集中到端正黨風(fēng)、維護黨紀上，不再作為如打擊嚴重經(jīng)濟犯罪斗爭等具體事務(wù)的辦事機構(gòu)，如何更加有效地開展工作以滿足加強黨風(fēng)廉政建設(shè)的需要成為一大重要議題。1993年1月7日，中央紀委和監(jiān)察部共同請示中央，建議中央紀委和監(jiān)察部合署辦公，形成合力，“進一步加強黨的紀律檢查工作、強化行政監(jiān)察機關(guān)職能”[13]184來保證經(jīng)濟建設(shè)順利進行。一個多月后，黨中央經(jīng)過研究決定同意這一請求，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱的體制。合署后的中央紀委“履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能，對黨中央全面負責(zé)”[14]182，監(jiān)察部仍屬于國務(wù)院序列，接受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。地方層面，各級紀委和監(jiān)察機關(guān)合署后，接受所在政府和上級紀檢監(jiān)察機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。此次合署辦公是在1992年“南方談話”后為促進改革開放和經(jīng)濟建設(shè)又快又好發(fā)展而進行機構(gòu)改革的大背景下進行的，是根據(jù)“監(jiān)督部門和宏觀調(diào)控部門是改革的重點”要求，“按照政企職責(zé)分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡政，提高效率”的精神來進行的[15]124。此后，中央紀委和監(jiān)察部合署辦公的形式一直延續(xù)到最近的國家監(jiān)察體制改革。

(四)中國特色社會主義進入新時代

2018年，面對社會主義建設(shè)進入新時代后出現(xiàn)的新情況、新局面、新要求，從統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置、科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)的角度出發(fā)，黨中央專題研究深化黨和國家機構(gòu)改革問題。其中，在完善黨中央機構(gòu)職能方面的第一條即為組建國家監(jiān)察委員會，同中央紀委合署辦公，以加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”[1]243。至此，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公經(jīng)過歷史演進和實踐探索，成為黨和國家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)的制度化形式，成為新時代推進全面從嚴治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要抓手，也為進一步優(yōu)化黨政職能分工，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了思路和方向。

三、紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的現(xiàn)實邏輯

合署辦公和合并設(shè)立作為黨和國家機構(gòu)改革中兩種改革組織形式，是黨在長期執(zhí)政條件下探索出的優(yōu)化黨政職能、提升國家治理能力和水平的重要舉措。此次中央紀委和國家監(jiān)委合署辦公，是在此前中央紀委監(jiān)察部合署辦公的模式上進一步深化，探索黨政職能優(yōu)化協(xié)同高效模式的新舉措，是一體推進“黨的紀律檢查體制改革”、“國家監(jiān)察體制改革”和“紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革”的重要內(nèi)容，對于堅持完善黨和國家監(jiān)督體系具有重要意義。從新中國成立70年來執(zhí)政建設(shè)的實踐探索來看，紀檢監(jiān)察合署辦公遵循著以下邏輯演進理路。

(一)以加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為價值導(dǎo)向，形成在黨全面領(lǐng)導(dǎo)下黨政職能分工、一體同構(gòu)的新型政治關(guān)系

從歷史上數(shù)次黨的紀律檢查機關(guān)和國家監(jiān)察機關(guān)合署辦公的實踐探索來看，往往都有著加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高協(xié)同處理問題能力的現(xiàn)實要求。新中國成立初期，鑒于黨的紀律檢查委員會人員力量薄弱，而人民監(jiān)察委員會側(cè)重于政務(wù)院系統(tǒng)的行政監(jiān)察，對于違反黨紀、政紀人員處置不力⑨，為了強化黨對紀律檢查和行政監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，加大監(jiān)督力度，確保黨能夠向人民群眾交上“滿意答卷”，黨中央提出中央紀委可酌情與人民監(jiān)察委員會合署辦公以便提升工作效率。黨的十一屆三中全會以后，經(jīng)濟建設(shè)成為中心工作。為了更好地解放和發(fā)展生產(chǎn)力，在1980年8月召開的討論黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革問題的中央政治局擴大會議上，鄧小平同志提出“權(quán)力不宜過分集中”和“著手解決黨政不分、以黨代政的問題”[16]321。彭真同志在1981年曾提出恢復(fù)監(jiān)察機構(gòu)，并建議將黨紀監(jiān)督、政紀監(jiān)督與司法監(jiān)督分開。喬石同志也提出政紀監(jiān)督職能的載體應(yīng)由監(jiān)察部承擔(dān)，實行分級監(jiān)察原則，主管國務(wù)院系統(tǒng)大案。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和黨和國家政治民主化探索過程中，出于促進經(jīng)濟發(fā)展和解決“黨政不分”問題而提出明晰黨政權(quán)責(zé)邊界的思想，受到改革開放初期社會環(huán)境的熏陶和西方思潮的影響，在內(nèi)在邏輯上形成了“黨”與“政”相分離的狀態(tài)。但在“黨政分開”的演進下，稍有不慎就可能逐漸形成黨在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和政治秩序上全面退出的局面。而從初衷上看，黨對行政領(lǐng)導(dǎo)的削弱乃至退出絕非本意，也不符合社會主義發(fā)展的道路。在黨的十四大后，為了應(yīng)對改革開放面臨的新問題，尤其是回應(yīng)“蘇東劇變”帶來的對社會主義道路和制度的質(zhì)疑，以及解決社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的問題，探索新型“黨—政”關(guān)系勢在必行。黨的十四屆二中全會提出積極穩(wěn)妥推進機構(gòu)改革，調(diào)整國務(wù)院的機構(gòu)設(shè)置，一方面優(yōu)化職能，實現(xiàn)政企分開，消除行政的經(jīng)濟利益因素；另一方面，加強黨對監(jiān)督機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，實行中央紀委和監(jiān)察部合署辦公。

黨的十八大以來，為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)為導(dǎo)向，深化黨和國家機構(gòu)改革。為貫徹落實黨的十九大精神，堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持和完善中國特色社會主義制度、推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2018年開始了新一輪的黨和國家機構(gòu)改革。此次改革組建國家監(jiān)察委員會，與中央紀委合署辦公，是在1993年合署辦公的基礎(chǔ)上進一步深化、探索新型黨政結(jié)構(gòu)的突破性創(chuàng)舉。在中國特色社會主義發(fā)展進入新時代的歷史關(guān)鍵時期，如何確保黨對社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重中之重。習(xí)近平總書記指出，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”[2]16，而堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系黨和國家前途命運，關(guān)系到社會主義事業(yè)的成敗。此次改革進行紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公，其重要意義在于加強黨對紀檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一行使監(jiān)督權(quán)，把黨的紀律檢查和國家監(jiān)察相貫通，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)帶動各類監(jiān)督，健全黨和國家監(jiān)督體系。此外，通過合署辦公的新實踐，破除“黨—政”對立的思想，突出“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，探索在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，黨政職能分工、一體同構(gòu)的新型政治關(guān)系。也就是說，在中國特色社會主義制度下，黨和政府并非西方截然分離的兩個主體，相反正是因為黨的領(lǐng)導(dǎo)才能保證政府的行政職能不偏離社會主義建設(shè)道路，不偏離人民至上的立場，中國的黨政關(guān)系和黨政結(jié)構(gòu)所有的邏輯起點均在于此。因此在黨全面執(zhí)政70年的歷程中，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的探索和發(fā)展是以治理體系治理能力現(xiàn)代化為目標，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下黨政分工的思想理念指導(dǎo)下進行的，呈現(xiàn)出“螺旋上升”的發(fā)展態(tài)勢，最終形成適應(yīng)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系的黨和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)、組織形式。

(二)組織結(jié)構(gòu)上從強調(diào)“分開、制約、配合”發(fā)展為“統(tǒng)一、順暢、高效”，以“統(tǒng)一配置行使職權(quán)”為實踐導(dǎo)向，追求國家治理最佳性與正當性，優(yōu)化黨和國家機構(gòu)組織形式

政權(quán)結(jié)構(gòu)和政權(quán)組織形式是影響國家治理成效的重要因素之一，不斷追求行政效率的提升則是政權(quán)結(jié)構(gòu)和組織形式的目標追求。新中國成立初期，中央層面有黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)——中央委員會、工作機構(gòu)——書記處、辦公廳、組織部、宣傳部、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、對外聯(lián)絡(luò)部、紀律檢查委員會、書記處政策研究室等和政權(quán)組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)——中央人民政府委員會、政務(wù)院(下設(shè)各委員會，分管各部)、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署等職能部門的組織架構(gòu)；地方層面則設(shè)立大區(qū)—省—市—縣政權(quán)層級結(jié)構(gòu)。此后，國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和組織形式隨著國家發(fā)展和治理的要求而不斷變化，整體朝著努力解決組織機構(gòu)中的問題，不斷健全和完善職能配置的方向發(fā)展。具體到紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公可以看到，正是因為在“分權(quán)制約”思想影響下形成的政權(quán)結(jié)構(gòu)和組織形式在實踐中暴露出諸多問題，不利于黨和國家監(jiān)督工作的開展，掣肘黨政職能關(guān)系的理順。1952年，時任中央紀律檢查委員會書記的朱德致函毛澤東，建議黨的紀律檢查委員會和人民監(jiān)察委員會合署辦公，以便分工合作，相互輔助更好地完成工作任務(wù)[17]82。毛澤東當日即復(fù)函表示同意。雖然此后由于客觀環(huán)境和實踐并未真正落實合署辦公，但也看出在社會主義國家的政權(quán)架構(gòu)上，黨的紀律檢查機關(guān)和國家的監(jiān)察機關(guān)職能上有重疊的地方，而如何從體制機制上理順重疊部分就是黨和國家機構(gòu)改革的關(guān)鍵。

1993年，為落實中央“兩手抓、兩手都要硬”的戰(zhàn)略方針，中央紀委和監(jiān)察部開始合署辦公，探索如何發(fā)揮黨政監(jiān)督機關(guān)的整體效能。合署辦公后的中央紀委實際上既履行黨的紀律檢查職能，又履行政府行政監(jiān)察職能，而監(jiān)察部實際上成為虛體機構(gòu)。在領(lǐng)導(dǎo)上，中央紀委常委，包括未擔(dān)任監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的常委，“都有權(quán)處理分管部門的行政監(jiān)察工作”，監(jiān)察部“黨員部長、副部長已進入中央紀委常委會的，在常委會統(tǒng)一分工下進行工作”[13]186。而監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)班子在工作上既對中央紀委常委會負責(zé)，又對國務(wù)院負責(zé)。為了克服合署辦公后認識不到位的問題，中央紀委、監(jiān)察部還專門發(fā)出通知，指出合署辦公后的紀檢監(jiān)察干部要克服“單打一”的思想，認識到紀檢監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)懲治腐敗、推進黨風(fēng)廉政建設(shè)、更好地為黨的基本路線服務(wù)的重要責(zé)任，需要履行好紀檢監(jiān)察兩項職能，形成合力，充分發(fā)揮合署的優(yōu)勢，加強對行政監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)[18]201?？梢钥闯觯醒爰o委和監(jiān)察部合署辦公的目的是發(fā)揮工作合力，路徑和方向就是從組織機構(gòu)上構(gòu)建一套協(xié)作機制，通過紀委常委會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)紀檢監(jiān)察兩項工作來避免工作交叉和重復(fù)，提高工作質(zhì)量和效率。及至此次黨和國家機構(gòu)改革，合署辦公的改革思路愈發(fā)清晰明了。正如習(xí)近平總書記所言，要解決黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置中存在的突出矛盾和問題，理順黨政職責(zé)的關(guān)系，從根本原則上說，就是要堅持一類事項由一個部門統(tǒng)籌、負責(zé)，“避免出現(xiàn)政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮”的情況，同時明確定位、合理分工、增強合力[1]235，241。紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公正是在這一邏輯下展開——黨政職能關(guān)系本身的核心在于如何更為有效地進行治理，而中國語境下由于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨政職能一體同構(gòu)，加之歸口管理和條塊管理的行政特色，合署辦公無疑是治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標下治理效能最優(yōu)化的選擇方案之一。

在中國的國家結(jié)構(gòu)、組織體系中，無論是黨的紀律檢查還是國家監(jiān)察，本質(zhì)上都是監(jiān)督——黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督。在“大監(jiān)督”的概念范疇下，統(tǒng)一配置行使監(jiān)督權(quán)，從主體上而言，避免了不同行政主體造成的交織重復(fù)問題；從客體上而言，改變了過去因被監(jiān)督者身份特性而出現(xiàn)“監(jiān)督空白”的難題；從工作方式上而言，從過去的外部機構(gòu)銜接合作轉(zhuǎn)為機關(guān)內(nèi)部工作程序的分工，提升了工作效率，節(jié)約了資源。因此中央紀委和國家監(jiān)委的合署辦公，改變過去多個主體行使監(jiān)督權(quán)的局面，由紀檢監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一行使監(jiān)督權(quán)，依托紀委常委兼任監(jiān)委委員的方式加強黨對監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，從行政職能效率的角度而言，也符合行政最佳性原則——“行政活動能夠達到最為恰當，即最符合行政目的及行政經(jīng)濟之狀態(tài)”[19]。此外，在職能、機構(gòu)較為統(tǒng)一的情況下，“雙軌制”政權(quán)結(jié)構(gòu)已被實踐證明治理效能低下，轉(zhuǎn)而以合署辦公和合并設(shè)立為方式，破解黨政職能關(guān)系困境，探索新型結(jié)構(gòu)形式也是必然。所以《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》均指出黨的有關(guān)機構(gòu)可以根據(jù)工作需要與職能相近、聯(lián)系緊密的國家機構(gòu)或其他部門合署辦公，而試行的“大部制”改革也遵循這一邏輯。

(三)從正當性角度而言，此次紀委監(jiān)委合署辦公，解決了過去紀委調(diào)查貪腐案件的合法性瑕疵

由于中國國情的特殊性，公職人員中很大比例為黨員，從而導(dǎo)致在調(diào)查違紀違法案件，尤其是公職人員職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件時，紀委的調(diào)查行為能否從國家法律上得到支持成為一個問題。1993年中央紀委和監(jiān)察部合署辦公后，由中央紀委履行紀律檢查和行政監(jiān)察職能，在調(diào)查過程中采用的“兩規(guī)”“兩指”措施常常為法學(xué)界所詬病，認為其在法理上存在合法性瑕疵。究其本質(zhì)是將黨從國家領(lǐng)域內(nèi)排除，認為國家事務(wù)內(nèi)一切活動均由法律進行約束，且沒有對黨內(nèi)法規(guī)的地位予以承認。此次黨和國家機構(gòu)改革，一方面明確黨內(nèi)法規(guī)的地位，另一方面通過國家立法對紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的法律地位進行明確，從而將黨的活動與國家活動相統(tǒng)一，賦予法理上的正當性⑩，為紀檢監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)籌監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法工作奠定了合法性基礎(chǔ)。

總而言之，從紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的現(xiàn)實邏輯來看，在價值理念上是以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)為追求，以健全黨和國家監(jiān)督體系為目標；在組織結(jié)構(gòu)上是以統(tǒng)一、順暢、高效為優(yōu)化原則，追求治理效能的最佳性和正當性，并在實踐中不斷發(fā)展創(chuàng)新，逐漸形成黨和國家監(jiān)督專責(zé)機關(guān)的明確定位，代表黨和國家統(tǒng)一行使監(jiān)督權(quán)。

四、紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的發(fā)展路徑

“周雖舊邦，其命維新。”習(xí)近平總書記指出中華民族是一個充滿改革精神的民族，中國的歷史就是一部改革的歷史。從紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的歷史探索和現(xiàn)實邏輯可以看出，每一次合署辦公的調(diào)整和改變，都是改革的一部分。習(xí)近平總書記強調(diào)“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化”，改革只有進行時、沒有完成時，改革永遠在路上[20]。隨著改革不斷深化，如何圍繞堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系來推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)“中國之制”的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成“中國之治”的治理效能，成為紀檢監(jiān)察合署辦公進一步發(fā)展和完善的探索方向。

(一)在理論上以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)思想為根基，構(gòu)建包括本體論、認識論、實踐論在內(nèi)的紀檢監(jiān)察合署辦公的理論解釋體系

不同于其他改革實踐，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公既是中國特色社會主義理論體系指導(dǎo)下優(yōu)化黨和國家機構(gòu)職能的有益探索，又是黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的具體舉措，還是中國特色社會主義監(jiān)督體系的重要組織載體。因此，有必要從理論上闡釋清楚紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的必然、實然、應(yīng)然。有學(xué)者認為黨的機關(guān)與國家機關(guān)合署可能導(dǎo)致黨政不分，由黨的工作機關(guān)直接涉足公共事務(wù)的管理，有架空、虛置政府機構(gòu)的潛在風(fēng)險，甚至可能造成行政職能被政治職能所取代而使得國家機關(guān)淪為落實政黨政策的政治工具。這種考慮有一定道理，對于優(yōu)化黨政職能關(guān)系有一定的警醒作用，但其立論的基點還是西方的分權(quán)學(xué)說，未能準確把握中國共產(chǎn)黨與西方政黨的本質(zhì)區(qū)別。正如習(xí)近平總書記指出的，“一定要認清，中國最大的國情就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。什么是中國特色？這就是中國特色?！盵21]中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是在革命和建設(shè)的實踐中形成的，為中國人民群眾所選擇、擁護的，是現(xiàn)代中國的國家筋骨和脈絡(luò)。不同于西方國家與政黨的二元結(jié)構(gòu)，中國的國家活動與黨的活動是深度融合、血肉相連的關(guān)系，無論是國家的創(chuàng)建還是發(fā)展，均離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。所以說，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大政治優(yōu)勢。只有理解這一點，才能明確黨全面領(lǐng)導(dǎo)下職能分工的邏輯。

在中國特色社會主義進入新時代的今天，紀檢監(jiān)察機關(guān)實行合署辦公，既是歷史經(jīng)驗發(fā)展的結(jié)果，也是面向未來發(fā)展的需要，更是為實現(xiàn)法治、善治的現(xiàn)代化治理體系提供監(jiān)督保障的抓手，對于推動新型黨政關(guān)系的構(gòu)建和理論的提煉總結(jié)有著重要貢獻。因此，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的進一步發(fā)展和完善需要在已有實踐的基礎(chǔ)上形成系統(tǒng)理論體系，為深化黨和國家機構(gòu)改革提供助益。

(二)在實踐上以健全黨和國家監(jiān)督體系為目標，推動黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的貫通銜接，正確處理“黨紀”與“國法”的關(guān)系

紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公引起學(xué)術(shù)界尤其是法學(xué)界高度警惕的重要原因在于對“黨政不分”“以黨紀代替國法”的擔(dān)憂。事實上，對于如何處理黨的監(jiān)督和國家監(jiān)督關(guān)系，在黨的歷史上有過論爭和探索，所以才有紀檢監(jiān)察機關(guān)的設(shè)立、裁并、合署等諸多變化。一般而言，對于紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的擔(dān)憂主要在于兩方面。一方面，由于紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公后黨的紀律檢查機關(guān)和國家監(jiān)察機關(guān)的雙重身份屬性使得紀檢監(jiān)察機關(guān)的政治地位顯著抬升，明顯高于行使檢察權(quán)和審判權(quán)的司法機關(guān)。在現(xiàn)實層面，紀檢監(jiān)察機關(guān)主要負責(zé)人一般為同級黨委常委，而無論是公安、檢察院還是法院的主要負責(zé)人雖在行政級別上相當，但在政治地位上難以相提并論，只有分管政法工作的政法委主要負責(zé)人才能與之相當。2014年黨的十八屆四中全會提出優(yōu)化司法職權(quán)配置，要求公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，確保偵查、監(jiān)察、審判、執(zhí)行能夠相互配合、相互制約。此后中央又提出推進以審判為中心的刑事訴訟改革，進一步從制度上進行重申。如此一來，在現(xiàn)行“一府一委兩院”的政權(quán)結(jié)構(gòu)上，如何在行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)之間保持合理的平衡，避免失衡和“權(quán)力越界”，成為紀檢監(jiān)察機關(guān)需要在實踐中給予回答的問題。另一方面，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公后，此前“違紀”、“職務(wù)違法”和“職務(wù)犯罪”分別由黨的紀律檢查委員會、行政監(jiān)察機構(gòu)和檢察院查處、管轄、偵辦的分工模式被紀檢監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一管轄模式所取代，檢察院僅保留司法訴訟(國家公訴)的職能。執(zhí)紀執(zhí)法的雙重程序由同一機關(guān)掌握，如何確?！凹o律問題”與“法律問題”的邊界清晰，不會出現(xiàn)以紀律處分代替法律刑罰的現(xiàn)象，在程序上實現(xiàn)兩者的貫通銜接，成為學(xué)術(shù)界爭議的焦點。因此，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的發(fā)展需要在“貫通執(zhí)紀執(zhí)法、有效銜接司法”上下功夫，在實踐中探索有效工作機制，確保整體政權(quán)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和各種權(quán)力的順暢運行。

紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使監(jiān)督權(quán)，通過內(nèi)部職能的分設(shè)，將執(zhí)紀與執(zhí)法貫通，目的在于貫徹“懲前毖后、治病救人”的工作理念，把監(jiān)督挺在前面，努力削減腐敗存量、遏制腐敗增量，一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”。所以說，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的目的就是更好地行使監(jiān)督權(quán)，把黨的紀律與國家法律有效貫通、有機銜接，構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，保障黨中央的重大決策部署落實和執(zhí)行到位，促進黨和國家制度體系和治理體系不斷完善發(fā)展。

(三)在組織上以持續(xù)深化“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”為方向，堅持以刀刃向內(nèi)的態(tài)度加強自我監(jiān)督

紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公后，作為監(jiān)督專責(zé)機關(guān)，承擔(dān)對所有黨員干部和行使公權(quán)力人員的監(jiān)督。與此同時，紀委監(jiān)委在行使監(jiān)督權(quán)的過程中，必然處于權(quán)力運行邏輯范疇內(nèi)，成為最大的公權(quán)力機關(guān)。因此，如何提高自身拒腐防變能力成為紀檢監(jiān)察合署辦公后進一步發(fā)展的重要議題。習(xí)近平總書記多次談及紀檢監(jiān)察機關(guān)如何防止“燈下黑”“誰來監(jiān)督紀委”等問題，更是提醒紀檢監(jiān)察機關(guān)和紀檢監(jiān)察干部“打鐵還需自身硬”，律人先律己?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《紀檢監(jiān)察機關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》《監(jiān)察法實施條例》等黨內(nèi)法規(guī)、國家法律和規(guī)范性文件相繼出臺，正是黨中央和中央紀委給紀檢監(jiān)察機關(guān)定制度、立規(guī)矩的具體體現(xiàn)。

紀檢監(jiān)察機關(guān)本質(zhì)上是政治機關(guān)，擔(dān)負保障黨章黨規(guī)黨紀和憲法法律法規(guī)、黨中央重大決策部署、重大戰(zhàn)略舉措落實的職責(zé)。因此，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公后要持續(xù)深化“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”，從協(xié)助黨委落實全面從嚴治黨任務(wù)入手，完善紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接制度，強化監(jiān)督的協(xié)助引導(dǎo)推動功能，促進黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督貫通融合、協(xié)調(diào)協(xié)同，在組織上推進紀檢監(jiān)察工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化。也就是說，在組織形式上，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的發(fā)展方向一方面應(yīng)繼續(xù)推動雙重領(lǐng)導(dǎo)體制機制的健全，加強上級紀檢監(jiān)察機關(guān)對下級紀檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，加強同級監(jiān)督和對“一把手”的監(jiān)督；另一方面要完善自我監(jiān)督形式，通過設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督組織機構(gòu)，加強對紀檢監(jiān)察機關(guān)自身的監(jiān)督。此外，還要推動建立以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他監(jiān)督的工作格局和協(xié)作機制，形成監(jiān)督合力。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記指出，“我們現(xiàn)在所處的，是一個船到中流浪更急、人到半山路更陡的時候，是一個愈進愈難、愈進愈險而又不進則退、非進不可的時候?！盵22]在過去的歷史探索中，黨和人民共同從實踐中形成一套行之有效的制度體系，找到適合中國國情的發(fā)展道路。行至今日，身處百年未有之大變局，應(yīng)該堅持中國特色社會主義制度，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)該樹立制度權(quán)威、保障制度執(zhí)行，通過合署辦公構(gòu)建起行之有效的權(quán)力監(jiān)督體系和執(zhí)紀執(zhí)法體系，以全面從嚴治黨新成效推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，跳出“歷史周期率”，向黨和人民交出滿意答卷。當然同時應(yīng)該看到，對于紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公，外界還有諸多的質(zhì)疑和擔(dān)憂。紀檢監(jiān)察機關(guān)更應(yīng)該立足監(jiān)督專責(zé)機關(guān)的定位，以政治監(jiān)督帶動各類監(jiān)督，扎實做好監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法工作，向著規(guī)范化、法治化、正規(guī)化的方向發(fā)展。

注釋：

①在紀檢監(jiān)察機關(guān)人事安排上，我國設(shè)計了一套由紀委書記兼任監(jiān)委主任(中央層面例外，由于中央紀委書記為中央政治局常委，故由主持中央紀委日常工作的副書記兼任監(jiān)委主任)，紀委常委兼任監(jiān)委委員的制度來保證黨對紀檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。

②1931年5月，共產(chǎn)國際執(zhí)委會要求成立隸屬于蘇維埃人民委員會的工農(nóng)檢查機構(gòu)和隸屬于(直至地區(qū)的)黨委的由工人、雇農(nóng)和貧農(nóng)組成的監(jiān)察委員會。隨后，中共中央鄂豫皖分局發(fā)出《關(guān)于組織工農(nóng)監(jiān)察委員會問題的通知》，決定在鄂豫皖蘇區(qū)設(shè)立工農(nóng)監(jiān)察院，領(lǐng)導(dǎo)全區(qū)的監(jiān)察工作。在當年11月召開的中央蘇區(qū)第一次黨代表會議上，嚴肅黨的紀律被確立為黨建工作的中心任務(wù)。在蘇維埃第一次全國代表大會上，鄧廣仁做了工農(nóng)檢查處的報告，通過了《工農(nóng)檢查處問題的決議案》。至此，中央蘇區(qū)形成從中央到地方的各級工農(nóng)檢察部、控告局和各級檢舉委員會。

③抗日戰(zhàn)爭及解放戰(zhàn)爭時期，黨員的違紀違法行為一般由黨組織處理。雖然黨的六屆六中全會規(guī)定區(qū)黨委下設(shè)立監(jiān)察委員會，但在實際工作中由于戰(zhàn)爭環(huán)境等客觀因素未能發(fā)揮預(yù)期的作用。而在民主聯(lián)合政權(quán)的設(shè)計中，監(jiān)督的職責(zé)更多由群眾監(jiān)督和民主監(jiān)督進行，并最終交由司法審判。例如陜甘寧邊區(qū)的參議會具有監(jiān)督邊區(qū)政府公職人員的權(quán)力。在延安時期，黃克功案和肖玉璧案最終都是由邊區(qū)法院進行審理和判決。

④根據(jù)《中共中央關(guān)于下發(fā)中央紀律檢查委員會工作細則的通知》的要求，中央紀律檢查委員會與中央組織部、人民監(jiān)察委員會黨組應(yīng)保持密切的聯(lián)系，以便及時了解黨的組織及黨員有無違犯黨章、黨紀、黨的決議的行為，有無違犯國家法律、法令及政策的行為，有無損害群眾利益及脫離群眾的官僚主義等行為或傾向，以期制止或預(yù)防這些行為和傾向的發(fā)生。

⑤《中共中央關(guān)于實行精兵簡政、增產(chǎn)節(jié)約、反對貪污、反對浪費和反對官僚主義的決定》明確要求黨的紀律檢查委員會、人民政府的監(jiān)察委員會、檢察機關(guān)和司法機關(guān)、軍隊的政治工作機關(guān)和紀律檢查委員會應(yīng)將系統(tǒng)地進行反貪污、反浪費、反官僚主義的斗爭作為當前的中心工作。

⑥《中國共產(chǎn)黨全國代表會議關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》規(guī)定黨的監(jiān)察委員會任務(wù)為經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件。黨員違反國家法律、法令的行為，除應(yīng)依法由人民法院審理或政府監(jiān)察機關(guān)懲處外，其應(yīng)受黨紀處分者即由黨的監(jiān)察委員會負責(zé)處理。黨的監(jiān)察委員會要同檢察機關(guān)和政府的監(jiān)察機關(guān)密切結(jié)合進行工作，以便充分有效地發(fā)揮黨和國家的監(jiān)督機關(guān)的作用。

⑦1955年6月21日，人民日報刊發(fā)《積極發(fā)揮國家監(jiān)察工作在反浪費斗爭中的作用》一文，指出在保證國家經(jīng)濟建設(shè)計劃的順利實施上，國家監(jiān)察工作占著一個很重要的地位。1959年，周恩來提議監(jiān)察工作應(yīng)在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，依靠群眾，建議撤銷監(jiān)察部，今后對于國家行政機關(guān)工作人員的監(jiān)督工作，一律由各有關(guān)國家機關(guān)負責(zé)進行。1960年，中央決定公安部、最高人民檢察院、最高人民法院合署辦公，最高人民檢察院只保留二三十人。當然，此次改革也與整風(fēng)運動、“反右派斗爭”有關(guān)。

⑧《國務(wù)院關(guān)于提請設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部的議案》指出，為了監(jiān)察國家行政機關(guān)及其工作人員、國家行政機關(guān)任命的國營企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴格履行職責(zé)，以保證國家政策和法律法規(guī)的貫徹實施，保障全面改革和四化建設(shè)的順利進行，現(xiàn)提請批準設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部，以恢復(fù)并確立國家行政監(jiān)察體制，使社會主義法制建設(shè)進一步健全、完善。

⑨新中國成立初期，紀律的概念內(nèi)涵十分豐富，不僅有黨紀，還有政紀、勞動紀律、財經(jīng)紀律。也就是說，國家的制度基礎(chǔ)在于各項紀律，因此黨的紀律檢查委員會絕非僅僅查處黨內(nèi)違紀問題(當然這是其中最重要的一條)，其對于政紀問題從理念上也負有管理職責(zé)。

⑩如在《監(jiān)察法》中創(chuàng)設(shè)了“留置”一詞，取代原來的“兩規(guī)”和“兩指”，加上對紀檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查取證的措施和手段進行了規(guī)定，奠定了紀檢監(jiān)察機關(guān)工作的合法性基礎(chǔ)。