李文秀

(廣東金融學院，廣東 廣州 510521)

一、引言

服務業(yè)作為國民經濟的重要組成部分，其發(fā)達程度直接影響到一國經濟發(fā)展水平。因此，加快服務業(yè)發(fā)展一直是我國經濟發(fā)展的現(xiàn)實選擇。黨的十五屆五中全會指出：“加快發(fā)展服務業(yè)對于推進社會主義現(xiàn)代化具有深遠的戰(zhàn)略意義，必須要進一步解放思想，更新觀念，真正把服務業(yè)作為產業(yè)對待。”為此，我國陸續(xù)出臺了促進服務業(yè)發(fā)展的相關政策，那么，這些政策在各地產生的效果如何？

目前多數學者主要通過對政策文本進行本質分析揭露基本公共服務政策的演變特征、價值轉向和政策目標的變化[2]。進一步的，地方治理是國家治理的重要組成部分，政策分析不單單只是對政策文本的內容進行考察，更是要充分考慮到地方政府的行為特征，將政策分析同地方治理結合起來，才能夠更為詳細地把握一項政策的具體效果[3]。

基于此，本文從政策區(qū)域差異化特征入手，以國家及地方治理的政策文件作為研究對象，從相關理論視角，研究我國自“十二五”時期至“十四五”時期服務業(yè)發(fā)展的歷史變遷、政策特征以及典型模式，探索中國推進服務業(yè)發(fā)展的政策化規(guī)律，研判我國服務業(yè)未來發(fā)展趨勢。

二、文獻綜述

隨著服務業(yè)在國民經濟中的地位不斷增強，已有不少研究對“推進服務業(yè)發(fā)展”展開了分析與討論。周侃等[4]研究發(fā)現(xiàn)服務業(yè)企業(yè)對政策的認知度低是服務業(yè)發(fā)展滯后的一大影響因素。而在高端服務業(yè)層面，王冠鳳[5]、張清正等[6]則認為經濟指標、科技指標等均會對服務業(yè)發(fā)展具有一定影響。

此外，潘海嵐[7]從產業(yè)政策變遷的角度分析了改革開放以來我國服務業(yè)的發(fā)展狀況，指出新興現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展仍存在門檻高、管制多、壟斷經營現(xiàn)象嚴重等問題。而對于各項服務行業(yè)，李麗[8]通過對生活性服務業(yè)的政策演變趨勢及政策措施的剖析，指出了政策協(xié)同對于生活服務業(yè)發(fā)展的影響。另一方面，吳賓[9]、車峰[10]則對健康服務業(yè)進行了政策內容量化研究和文獻計量分析，提出了養(yǎng)老服務業(yè)存在著法律法規(guī)不健全、政策工具的缺失等不足。

總體來看，已有文獻主要研究了我國服務業(yè)發(fā)展的影響因素并在此基礎上對政策文本內容進行了定性分析，但其缺乏對地方政府在推進服務業(yè)發(fā)展方面的研究。此外，相關研究分析的方式較為單一，主要集中于對單一行業(yè)影響因素的研究、單一政策文本內容的研究等。基于此，本文的特質在于：一是在研究方法上，本文采用扎根理論三級編碼的方式，力求使建立的地方服務業(yè)發(fā)展政策特征分析框架更加完備；結合聚類分析，以科學合理地比對服務業(yè)發(fā)展的地域性差異。二是在研究內容上，通過對“十二五”至“十四五”時期相關政策性文件中有關推進服務業(yè)發(fā)展的相關內容進行分析，梳理最新地方政策的關注重點及內在邏輯。

三、研究設計及數據處理

(一)樣本數據選取

為確保研究的科學性與可行性，本文參考謝治菊[11]的數據采集方法，通過各部門網站及地方層面的各政府網站收集各省公開的區(qū)域性規(guī)劃文件和政策性文件。總計選取“十二五”至“十四五”時期涉及“推進服務業(yè)發(fā)展”的國家和省級規(guī)劃兩個層面的政策文本共計93個作為分析對象。

(二)研究方法

本文運用TF-IDF算法[12]，并結合Nvivo工具開展質性研究。首先對已有數據通過主成分分析、Topsis法進行區(qū)域性聚類，并使用TF-IDF算法進行檢驗。然后根據聚類結果，對各區(qū)域各時期政策文本的關鍵詞及其詞頻進行分析。并使用三級編碼分析各省在推動服務業(yè)發(fā)展過程中的異同，梳理我國服務業(yè)政策的發(fā)展脈絡，研究我國服務業(yè)政策體系的事實特征。

(三)數據處理

本文采用張馳等[3]文本數據處理的方法，對于典型文本，本文采用關鍵詞法度量政府對服務業(yè)政策注意力的變化，并使用Nvivo軟件進行三級編碼操作。編碼過程總共分為三步進行：

第一步是開放式編碼。通過閱讀分析原文，標記政策文本中的觀點句、結論句等重要語句，并從中進行挖掘和概括。第二步是主軸式編碼。尋找和構建開放式編碼之間的聯(lián)系，以展示出語句間的潛在聯(lián)系。本文將生產性服務業(yè)向專業(yè)化和價值鏈高端延伸、生活性服務業(yè)向高質量和多樣化升級等歸納為發(fā)展對象。第三步是選擇性編碼。本文結合現(xiàn)有資料及研究文獻，在所有已發(fā)現(xiàn)的概念類屬中經過系統(tǒng)的分析后形成一個主范疇，構建出最終的結構模型如圖1所示。

圖1 三級編碼結構圖

四、十二五至十四五時期地區(qū)推進服務業(yè)發(fā)展政策特征

(一)區(qū)域服務業(yè)政策事實特征的差異

1.地區(qū)服務業(yè)發(fā)展水平相似性聚類分析。當前我國服務業(yè)政策特征的文獻大多都停留在分析國家層面，而缺乏對地方政府層面的關注，且相關研究多只針對單一影響因素進行聚類，更多地是采用地理指標分類進行分析。本文認為，傳統(tǒng)研究的聚類方式并不能很好表現(xiàn)出各個地區(qū)服務業(yè)的發(fā)展特征。因此本文選用服務業(yè)發(fā)展水平指標進行聚類分析，可以更好地了解在不同服務業(yè)發(fā)展水平下服務業(yè)政策存在哪些差異，同時能夠分析服務業(yè)發(fā)展水平相似的省份在實施服務業(yè)政策的時候，是否存在協(xié)同作用。

(1)聚類指標的選擇。本文在參閱文獻[13-15]的基礎上，遵循指標的科學性、針對性及可行性等原則，構建一個包含三個一級指標和九個二級指標的衡量服務業(yè)發(fā)展水平的評價體系框架：從服務業(yè)發(fā)展基礎維度，選擇人均地區(qū)生產總值、居民人均可支配收入、大專以上學歷在校人數三個二級指標；從服務業(yè)發(fā)展規(guī)模與速度角度，利用服務業(yè)增加值以及服務業(yè)勞動生產率作為指標；從服務業(yè)發(fā)展?jié)摿砜?，選擇服務業(yè)增加值占GDP比重、城鎮(zhèn)化率、專利申請數、服務密度作為指標。

(2)數據預處理。為防止指標間可能存在較強的相關性，導致評估模型的指標權重分配失真，使得聚類結果不準確，本文選用主成分分析法消除其多重共線性的影響。

(3)主成分分析。本文根據李新蕊等[16]、劉紅玉等[17]的方法，依據貢獻率大于90%的原則提取了4個主成分，其方差累計貢獻率達到93.86%，表明其包含了絕大部分原數據的信息量。又因直轄市與省份在各指標差異較大，所以直轄市不參與本次聚類。接著使用TOPSIS法對以上數據進行聚類。

(4)Topsis法聚類分析。TOPSIS方法可對多個具有可度量屬性的被評價對象進行排序，通過構建向量歐氏距離計算相對接近程度的方式獲得27個省綜合評價指數。并采用聚類分析法, 將各省份按照現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展水平進行劃分。為了保證聚類的科學性，本文采用林曉薇[19]的分類方法，分為差(評估指數小于0.3) 、中(評估指數為0.3—0.4) 、良 (評估指數為0.4—0.5) 、優(yōu)(評估指數0.5以上)四個等級，具體聚類結果如表1所示。

表1 依據各省服務業(yè)發(fā)展水平的聚類結果

(5)文本相似度的驗證。為了驗證聚類結果的準確性以及區(qū)域政策間的協(xié)同作用，本文依據參考文獻[20-21]，采用TF-IDF對典型文本進行分析，其計算公式為：

TF-IDF=TFw×IDFw

其中TF表示詞頻，IDF表示逆向文檔頻率，而TF-IDF值則表示兩者的乘積。在該算法中，TF-IDF值越大則表示當前文本的重要性越大。最終基于TF-IDF法的服務業(yè)政策文本相似度聚類結果如圖2。

圖2 各聚類地區(qū)服務業(yè)政策文本相似度聚類結果

本文將省份間的相似度作為判斷聚類合理程度的指標，兩省之間的連線代表其相似度大于50%?？梢园l(fā)現(xiàn)，四個聚類結果省份間的文本相似度均呈較高水平，只有極少數與其他省份聯(lián)系不是很緊密，證明了上述聚類的合理性，同時證明了服務業(yè)發(fā)展水平相似的省份在服務業(yè)政策上存在較強的協(xié)同性。

2. 參照點數與編碼密度統(tǒng)計。本文將三級編碼作為理論依據，將服務業(yè)發(fā)展方式作為各節(jié)點的參照點，并計算各個節(jié)點的編碼密度。其中，參照點數是節(jié)點在文本數據中分布數量的表現(xiàn)，編碼密度則是表示節(jié)點在文本數據中所占的百分比。編碼密度越高，說明該省政府對該方面的關注度越高。由于篇幅限制，本文僅展示部分省份數據(見表2)。

表2 制度治理特征相關信息表

(1)在大力培養(yǎng)服務業(yè)新業(yè)態(tài)新模式方面。浙江(2.76%)、安徽(2.66%)、廣東(2.35%)覆蓋率排名前三，這表明服務業(yè)發(fā)達的省份更注重培養(yǎng)服務業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是各地服務業(yè)發(fā)展水平的不同，在那些服務業(yè)發(fā)展水平較好的省份，如果要進一步發(fā)展服務業(yè)，就必須開拓新服務業(yè)業(yè)態(tài)以及一些新的模式從而促進經濟平穩(wěn)快速發(fā)展。

(2)在生產性服務業(yè)向專業(yè)化和價值鏈高端延伸方面。排名在前的省份主要為評級優(yōu)良中的省份。表明該方面主要受服務業(yè)較發(fā)達的省份重視，較不發(fā)達地區(qū)因為服務業(yè)基礎較弱，當務之急是“加快發(fā)展”而非“專業(yè)化發(fā)展”，只有將自身的服務業(yè)水平提升上去，才能力求進一步的發(fā)展。

(3)在生活性服務業(yè)向高質量多樣化發(fā)展方面。同樣觀察覆蓋率排名可以發(fā)現(xiàn)，評級為中和差的省份占據了6席。這表明在這方面，服務業(yè)發(fā)展水平不高的省份更加重視，究其原因，可能是因為這些省份經濟不太發(fā)達，導致群眾生活服務需求較為單一，沒有形成多樣化多層次多方面特點，且服務業(yè)體系還不夠完善。因此其當務之急是進一步完善居民生活服務體系，提高居民的生活水平。

(4)在提升服務業(yè)集聚發(fā)展水平方面。通過觀察覆蓋率排名前十的省份可以明顯看出，評級為優(yōu)和良的省份占比較高，表明其更加注重提升服務業(yè)集聚水平。主要原因在于，這些省份有著較好的經濟基礎作為支撐，且擁有較好的產業(yè)基礎以及較好的技術。具有良好的科技創(chuàng)新、服務開放等政策，吸引了外商投資和一批批高技術人才，培育出具有影響力的服務業(yè)集聚區(qū)。

(二)實證結果分析

1.“十二五”規(guī)劃時期服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2011—2015)

此階段各聚類區(qū)域典型服務業(yè)發(fā)展政策文本的相關關鍵詞詞頻搜索結果如圖3所示。

圖3 “十二五”時期各聚類區(qū)域詞頻搜索詞頻云

“十二五”時期，“物流、旅游、金融”高頻詞表明物流業(yè)、旅游業(yè)和金融業(yè)依然作為推進服務業(yè)發(fā)展的領頭行業(yè)，但是在服務業(yè)發(fā)展水平較高的省份中，“信息”化已經成為物流業(yè)的新發(fā)展趨勢，《商貿物流發(fā)展規(guī)劃》、《物流業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃》等規(guī)劃文件指出，現(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展要完善技術標準，推進物流標準化、信息化建設和高新技術改造應用；而在服務業(yè)發(fā)展水平較低的省份，則需要先加強物流基礎“設施”建設，加強資源型城市道路、交通、通信等基礎“設施”建設。

除“物流”外，《綱要》還指出我國“文化”產品無論是數量還是質量，都還不能很好滿足人民群眾多方面、多層次、多樣化的精神“文化”需求。因此，我國需要進一步解放和發(fā)展“文化”生產力、提高“文化”產品和服務供給能力。而針對“文化”事業(yè)的發(fā)展，聚類Ⅰ、Ⅱ則從“科技”“創(chuàng)新”入手，加快推進科技與文化融合發(fā)展；而聚類Ⅲ、Ⅳ則堅持一手抓“文化體育”事業(yè)，一手抓“文化旅游”產業(yè)，以促進經濟效益與社會效益有機統(tǒng)一。

2.“十三五”規(guī)劃時期服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2015—2020)

此階段各聚類區(qū)域典型服務業(yè)發(fā)展政策文本的相關關鍵詞詞頻搜索結果如圖4所示。

圖4 “十三五”時期各聚類區(qū)域詞頻搜索詞頻云

由圖4可知，“旅游、金融、物流”依舊在各聚類延續(xù)“十二五”繼續(xù)引領服務業(yè)發(fā)展，但相較于前一時期，服務業(yè)發(fā)展水平較差的區(qū)域也開始呈現(xiàn)物流“信息”化發(fā)展趨勢，加快整合與合理布局物流園區(qū)，鼓勵大數據、云計算等“信息”技術在物流領域的應用已成為現(xiàn)代物流業(yè)高質量發(fā)展的必由之路。這表明隨著各地區(qū)服務業(yè)政策針對性的實施，區(qū)域間的差異化水平不斷縮小。并且，“養(yǎng)老、生活、服務、健康”以較高的權重比出現(xiàn)在各聚類中，這表明服務業(yè)發(fā)展貫徹了“以人民為中心”的發(fā)展思想，國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結構升級的指導意見》指出，要著力解決供給、需求、質量方面存在的突出矛盾和問題，推動生活性服務業(yè)便利化精細化品質化，加快發(fā)展健康養(yǎng)老等生活性服務業(yè)。但相較于聚類Ⅲ、Ⅳ，服務業(yè)發(fā)展水平較好的區(qū)域出現(xiàn)“咨詢、品牌、打造、設計、國際”等高頻詞，表明隨著“一帶一路”建設的展開，部分發(fā)達區(qū)域需要打造具有國際影響力的自主品牌增加企業(yè)競爭力。

3.“十四五”規(guī)劃時期服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2021—2025)

此階段各聚類區(qū)域典型服務業(yè)發(fā)展政策文本的相關關鍵詞詞頻搜索結果如圖5所示。

可以看出，“發(fā)展、建設、推進、產業(yè)、融合”等詞匯在四個聚類區(qū)域的占比都很大，這意味著近年來各省政府推進服務業(yè)發(fā)展政策的目標保持了一定的一致性，相比于“十二五”時期，區(qū)域間服務業(yè)發(fā)展的差異性持續(xù)縮減。特別是聚類Ⅰ中“質量”一詞權重比較高，這表明加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，推進生產服務業(yè)向專業(yè)化和價值鏈高端延伸，與先進制造業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)深度融合，推進服務業(yè)專業(yè)化、高端化發(fā)展已成為每個省的政策目標。而聚類ⅠⅡ中提及的“提升、加快”表明服務業(yè)專業(yè)化、高端化發(fā)展的緊迫性、可持續(xù)性。但是在推進發(fā)展的服務行業(yè)上，各區(qū)域存在一定的差異性，服務業(yè)發(fā)展水平較高的省份，主要推進“科技服務、金融服務、研發(fā)設計”等數字化企業(yè)，并不斷培育會展名企、提升會展業(yè)專業(yè)化、國際化水平。而水平較差的省份，則主要推進“工業(yè)設計、研發(fā)外包、人力資源”等行業(yè)專業(yè)化。但無論發(fā)展水平如何，各個區(qū)域均貫徹了“以人民為中心”的發(fā)展方針，不斷加快生活性服務業(yè)的高品質、多樣化升級，并不斷促進“健康、養(yǎng)老、文化、家政”等公益性服務業(yè)供給。

總體來看，從“十二五”時期至“十四五”時期，自實施服務業(yè)綜合改革試點政策以來，各省份不僅都重視服務業(yè)產業(yè)的“發(fā)展”，同時聚焦“產業(yè)”的轉型升級，“推進”“服務業(yè)”規(guī)?；?、品牌化、網絡化經營，“加強”服務業(yè)體系“建設”，不斷提高“服務業(yè)”比重和“水平”。但是區(qū)域間的發(fā)展存在一定的差異性，服務業(yè)較發(fā)達的地區(qū)更注重于“創(chuàng)新”，培育服務業(yè)新業(yè)態(tài)新模式和提高服務業(yè)集聚發(fā)展水平，而其他地區(qū)側重點在于“企業(yè)”層面，由于服務業(yè)水平沒有那么發(fā)達，只能先通過一系列政策“推動”企業(yè)高質量可持續(xù)“發(fā)展”，提升當地服務業(yè)水平，再進行“創(chuàng)新”和推動產業(yè)集聚水平，以實現(xiàn)增加該地區(qū)總產值和“經濟”平穩(wěn)快速發(fā)展的目標。

五、結論與政策建議

(一)重視地方服務業(yè)水平差異，量身定制具有彈性的政策體系

根據各地方服務業(yè)水平為其量身定制適合其的政策體系。對于服務業(yè)較發(fā)達地區(qū)，要鼓勵其利用現(xiàn)有的經濟優(yōu)勢、科技優(yōu)勢、人才優(yōu)勢等得天獨厚的優(yōu)勢，大力培養(yǎng)服務業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，同時提升服務業(yè)集聚發(fā)展水平。對于服務業(yè)水平相對薄弱的地區(qū)，給予一定的政策傾斜，在現(xiàn)有規(guī)模的基礎上，基于當地優(yōu)勢資源，培育更多的服務型企業(yè)。同時，加大企業(yè)轉型升級力度，鼓勵企業(yè)轉型升級，先提升現(xiàn)有服務業(yè)水平，再謀求服務業(yè)的進一步發(fā)展。

(二)重視區(qū)域協(xié)同作用，發(fā)揮區(qū)域協(xié)同優(yōu)勢

借鑒國外先進經驗，加強政府對于企業(yè)的規(guī)劃引導力度，同時發(fā)揮政府對區(qū)域城市群規(guī)劃和城市基礎設施建設的協(xié)調機制，發(fā)揮政府通過實施區(qū)域規(guī)劃對城市群協(xié)調發(fā)展的引領作用。推進城市間基礎交通設施網絡體系的建設，提高不同城市間通行效率，從而促進區(qū)域一體化發(fā)展。強化并完善中心城市在高端服務業(yè)上的領軍作用，發(fā)揮核心城市的高端服務業(yè)對周邊城市的集聚和輻射帶動效應。

(三)健全人才引進機制

服務業(yè)大多是知識密集性企業(yè)，我國服務人才雖數量眾多，但素質普遍偏低，高端人才不足。因此，應該建立健全人才引進機制，增加接受高等教育人才的比例，加大對于高端人才的政策扶持力度，為服務業(yè)發(fā)展提供更多高端人才。