韋仁忠 劉心悅

習(xí)近平總書記于2021年中央民族工作會議上指出：“要準確把握和全面貫徹黨關(guān)于加強和改進民族工作的重要思想，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，推動新時代民族工作高質(zhì)量發(fā)展?！?1)《習(xí)近平出席中央民族工作會議并發(fā)表重要講話》， 2021年8月28日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/28/content_5633940.htm，2022年3月12日。自古以來，中國就是一個統(tǒng)一的多民族國家，民族地區(qū)是國家治理版圖中獨特又重要的部分，對其進行治理優(yōu)化一方面是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標的必要途徑，另一方面也回應(yīng)了民族地區(qū)人民的愿望與訴求。

民族地區(qū)社會治理的特殊性主要體現(xiàn)在三方面。一是治理范疇的多樣性。民族地區(qū)的社會治理涉及貧困與反貧困、發(fā)展與穩(wěn)定、市場機制不健全與地域差距大等多方面問題。(2)黨秀云：《社會建設(shè)“新常態(tài)”與民族地區(qū)政府社會治理面臨的挑戰(zhàn)》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第6期，第59-69頁。二是治理機制的獨特性。普遍意義上的國家治理方式在民族地區(qū)呈現(xiàn)特殊的表現(xiàn)形式，即國家社會治理邏輯中“法理情”的治理順序在民族地區(qū)出現(xiàn)了“情理法”的現(xiàn)實沖突。(3)黃艷：《民族地區(qū)社會治理中情理法的沖突與融合》，《學(xué)術(shù)論壇》2019年第5期，第75-81頁。三是治理場域的復(fù)雜性。由于民族地區(qū)自然資源稟賦、人口居住格局、城鄉(xiāng)牧三元結(jié)構(gòu)、文化多元與環(huán)境的特殊性均對當?shù)厣鐣卫硖岢鲋T多考驗，因而增加了社會治理的難度。(4)馮旭、蔡立群：《共建共治共享格局下民族地區(qū)的社會治理策略》，《民族學(xué)刊》2022年第1期，第84-92頁。盡管，以往對于民族地區(qū)社會治理的研究已取得了一定成果，但對于民族地區(qū)社會治理元理論、元問題的討論仍舊稍顯薄弱。秉承道路、理論、制度與文化的自覺與自信，突破傳統(tǒng)研究的定勢，把握國家治理內(nèi)在的規(guī)律與脈絡(luò)，對民族地區(qū)社會治理進行基于理論譜系、模式嬗變與實踐向度的深度探索，具有學(xué)術(shù)與實踐層面的雙重意義。

一、理論譜系：民族地區(qū)社會治理思想的歷史溯源

民族地區(qū)社會治理是置身于國家治理場域中的宏大歷史敘事。對民族地區(qū)這一兼具獨特性與整體性的空間區(qū)域進行話語創(chuàng)新，首先要對民族地區(qū)的社會治理思想進行歷史制度主義的溯源分析；其次是對中國傳統(tǒng)的社會治理思想實行鑒別與承繼；再次是對馬克思主義的社會治理思想實施轉(zhuǎn)換與創(chuàng)新、對新時代的社會治理思想實現(xiàn)發(fā)揚與踐行，進而錨定民族地區(qū)社會治理創(chuàng)新實踐的歷史根基與現(xiàn)實依據(jù)。

(一)華夏一統(tǒng)的中國傳統(tǒng)社會治理思想

在民族地區(qū)社會治理的理論秩序建構(gòu)層面上，中華民族傳統(tǒng)文化是十分重要的元素，歷史地看，其始終貫穿于民族地區(qū)社會治理實踐當中。由于中國傳統(tǒng)文化具有極大的包容性、延展性與抽象性，難以對其進行全面的梳理與考察，但仍可以通過對傳統(tǒng)主流治理思想的詮釋，實現(xiàn)民族地區(qū)社會治理思想的繼承與發(fā)揚。

中國自秦漢以來建立的國家政權(quán)，均為中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的多民族國家。從國家治理的視域來看，“華夷一統(tǒng)”是多元民族一體格局形成過程中核心的治理理念，其既是一套政治文化價值觀，也是維護政權(quán)正統(tǒng)性的政治基礎(chǔ)與合法化的資源。(5)賈益：《從國家治理的角度思考中國歷史上的“華夷”與“大一統(tǒng)”》，《史學(xué)理論研究》2020年第5期，第48-58頁。這不僅體現(xiàn)為中央自上而下對民族地區(qū)進行的行政化管理過程，也表現(xiàn)在對于各個族群采取的融合通匯乃至兼收并蓄的德化政策?！耙南闹妗薄叭A夷一體”的政治原則與“和親聯(lián)姻”“冊封朝貢”的政策制度共同貫穿于古代中央政權(quán)對民族地方經(jīng)略實踐的始終。為了進一步實現(xiàn)對民族地區(qū)有效的管理與掌控，中央王朝采取了多樣靈活的方式，如《漢書》載“典客，秦官，掌諸歸義蠻夷”；西漢“尚書”系統(tǒng)中亦以“夷狄”事務(wù)為重要管理內(nèi)容；漢武帝將匈奴之地“分五屬國以領(lǐng)之”，并設(shè)“護烏桓校尉”行監(jiān)察職能；隋唐時設(shè)六部尚書掌“諸蕃朝見之事”；元朝，中央設(shè)立專管吐蕃地區(qū)的宣政院，等等。歷代王朝在民族地區(qū)的治理中“齊其政”的同時，兼施 “修其教”的德化政策以穩(wěn)固統(tǒng)治。如西漢在南越、西南夷地區(qū)設(shè)郡縣，“仍令其君長治之”；清朝以民族之異分類施行教育政策，北方八旗兼重儒學(xué)與騎射，南方土司則以“文教為先”，等等。“懷化遠人”“籠絡(luò)夷狄”與“因俗而治”的政策實踐實質(zhì)是以一種更為精細化的管理方式實現(xiàn)“大一統(tǒng)”的治理目標。從華夷政策發(fā)展的整體性歷史脈絡(luò)來看，“以漢朝都護府制度為開端，唐朝羈縻之治，元朝土司制度，均是‘一體遵行’下的一統(tǒng)之治”，亦是對民族地區(qū)進行的兼具普遍性與特殊性的哲學(xué)性治理實踐。

“中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是我國深厚文化軟實力的不竭源泉，也是中國特色社會主義植根的文化沃土?！?6)任麗梅：《傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展研究初探》，《觀察與思考》2019年第5期，第54-62頁。通過對古代中國社會治理思想的復(fù)盤梳理，可以看出傳統(tǒng)的民族社會治理重視司法、行政與道德的三重實踐，并普遍強調(diào)“群體先于個體”、認可“安定高于沖突”、尊崇“責(zé)任重于權(quán)利”。中國傳統(tǒng)社會中“六合同風(fēng)”“九州共貫”的德化政策與治理理念，在民族國家與治理體系形成與演化的過程中發(fā)揮著不可或缺的作用。但傳統(tǒng)的社會治理思想在時代語境中也暴露出諸如過分重視倫理綱常而忽視個性自由、過多強調(diào)尊禮崇德而阻滯法治建構(gòu)的弊端，因而我們應(yīng)從客觀維度辯證地對傳統(tǒng)治理思想進行合理化揚棄，進而實現(xiàn)其“時代延續(xù)”。

(二)馬克思主義民族理論的社會治理思想

十月革命一聲炮響為中國送來了馬克思主義，在實踐日益豐富與創(chuàng)新的基礎(chǔ)上迸發(fā)出強大的生命力，其中蘊含的民族理論亦為中國民族地區(qū)的治理實踐提供了一定的借鑒。歷史地看，這一理論是馬克思、恩格斯等在批判繼承西方空想社會主義的基礎(chǔ)上，以人的本質(zhì)和利益為基本邏輯前提，汲取“公意”學(xué)說的精華，并結(jié)合無產(chǎn)階級革命實踐，凝練成的民族國家思想學(xué)說。其根植于資本主義產(chǎn)生與發(fā)展的歷史時期，先后經(jīng)歷萌芽、形成、發(fā)展三個歷史階段，對國家治理特征與規(guī)律的探索亦成為貫穿其中的主要線索。

自李大釗初倡理論聯(lián)系實際的原則并開啟馬克思主義中國化之思想端緒后，中國共產(chǎn)黨歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體都力求在將馬克思主義的民族理論與中國政治經(jīng)濟實情相結(jié)合的基礎(chǔ)上，豐富與發(fā)展民族理論，以此作為民族地區(qū)社會治理實踐的主要遵循，并逐步推動馬克思主義民族理論中國化的進程。換言之，馬克思主義之中國化進程，即為這一理論不斷上升為民族地區(qū)社會治理指導(dǎo)思想之過程。其主要歷經(jīng)以下四個階段。第一階段為中華人民共和國成立前夕，中共中央書記處決議通過《關(guān)于內(nèi)蒙工作的意見》，首次將民族區(qū)域自治作為民族地區(qū)社會治理的制度性資源供給應(yīng)用于內(nèi)蒙古自治區(qū)治理實踐，亦即預(yù)示著中共中央在深刻把握民族地區(qū)歷史與現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，以“幅度穩(wěn)妥、政策從寬、時間放長”為治理民族地區(qū)的指導(dǎo)方針，著重從經(jīng)濟要素出發(fā)提升民族地區(qū)的整體活力，實現(xiàn)民族發(fā)展權(quán)利上的平等，這標志著馬克思主義民族理論的初步中國化。第二階段是中華人民共和國成立后，以“民族團結(jié)”這一時代論斷為代表，黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體秉持民族平等的政策觀念，通過“五四憲法”保障各族民眾享有同等權(quán)利，與此同時開展民族識別工作并相繼建立5個自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣(旗)，民族地區(qū)治理理論亦開始走向成熟。第三階段即鄧小平于改革開放時期結(jié)合新形勢提出的有關(guān)民族問題、矛盾與關(guān)系的新論述，“社會主義民族關(guān)系的本質(zhì)是平等、團結(jié)、互助”“民族平等包括政治、經(jīng)濟與文化多個方面”等一系列新觀點的提出標志著馬克思主義民族理論的第二次飛躍。第四階段以“以人為本”“兩個共同”的民族工作思想為代表，首次明確將民族區(qū)域自治與基層民眾自治、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商共同列為國家的三大基本政治制度，并進一步提出祖國統(tǒng)一是國家的最高利益，形塑了具有中國特色的民族事務(wù)治理體系。

但是，必須看到，由于民族地區(qū)社會治理實踐帶有明顯的地域性，民族地區(qū)社會治理實踐仍舊與國家治理總格局差距顯著，如不同民族間協(xié)同能力不足、社會治理活力低下、民眾參與積極性不高等。在“共建共治共享”的社會治理新格局下，中國共產(chǎn)黨牢牢把握馬克思主義的社會治理思想，統(tǒng)籌治理中心區(qū)域與外延地帶，協(xié)調(diào)不同群體的實際利益與訴求，貼合中國特色社會主義治理實踐，豐富和建構(gòu)統(tǒng)一多民族社會治理的中國方案。

(三)新時代中華民族共同體的社會治理思想

中國是由56個民族構(gòu)成的政治共同體，國家須根據(jù)具體國情與歷史經(jīng)驗，慎重理性地治理民族地區(qū)的社會事務(wù)。如何實現(xiàn)民族地區(qū)社會治理與國家治理總格局的手段相適應(yīng)、理念相調(diào)適、主體相嵌合，是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中的一項重大課題。習(xí)近平總書記于2014年中央民族會議中首次提出“中華民族共同體”這一概念(7)《中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會舉行》，2014年9月30日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/28/content_5633940.htm，2022年3月18日。，隨著理論與實踐的不斷豐富與發(fā)展，“民族共同體”的內(nèi)涵逐漸延伸為各民族群眾基于共同歷史與時代格局、價值與精神認同、生產(chǎn)與生活基礎(chǔ)的“命運共同體”。也正因為此，在民族地區(qū)社會治理話語建構(gòu)中，中華民族共同體意識不僅成為當下處理民族事務(wù)、治理民族地區(qū)的總基調(diào)，亦成為新時代中國特色社會主義治理重要理論導(dǎo)向與實踐指引。

中華民族共同體意識與民族地區(qū)社會治理，蘊含著理論指導(dǎo)實踐、實踐推動理論進一步發(fā)展的緊密邏輯關(guān)系。在現(xiàn)實向度上，中華民族共同體意識業(yè)已成為民族地區(qū)社會治理的主要邏輯線索，而“鑄牢中華民族共同體意識”的理論詮釋則廓清了中華民族共同體意識內(nèi)在效用的啟用前提，鑄牢中華民族共同體意識有著雙重時代內(nèi)涵：一是在民族認同與國家認同的基礎(chǔ)上構(gòu)建中華民族命運共同體，民族國家最本質(zhì)的內(nèi)涵是通過“民族”對“國家”的認同實現(xiàn)二者的結(jié)合，而這種認同以系統(tǒng)的治理制度為保障(8)周平：《民族國家時代的民族與國家》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2013年第5期，第5-11頁。，因而民族國家的本質(zhì)即建構(gòu)多民族廣泛認同的國家治理方式與機制。二是中華民族共同體是具有傳統(tǒng)歷史底蘊、廣泛族群聯(lián)結(jié)、深厚實踐基礎(chǔ)的實際共同體，中華民族對“共同體”的認同，不是固化靜止的，而是動態(tài)變遷的，不是部分的抽象，而是整體的概括。近年來，黨中央將鑄牢中華民族共同體意識作為民族工作的主線，強調(diào)民族與文化認同，在治理實踐中實施“西部大開發(fā)”“一帶一路”“對口援疆”等一系列經(jīng)濟舉措破解困擾民族地區(qū)的貧困問題這一歷史頑疾，提出“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的等重要戰(zhàn)略思想，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起。

中華民族共同體意識從“樹立”到“培育”再到“鑄牢”，在“動態(tài)”的“整體”中彰顯了其理論價值與實踐意蘊，并從觀念層面的理論指導(dǎo)過渡到現(xiàn)實層面的治理應(yīng)用。民族地區(qū)是國家治理版圖重要的組成部分，也是維護國家安全與穩(wěn)定的特殊領(lǐng)域，其安定有序與和諧發(fā)展直接關(guān)系到國家的長治久安。中華民族共同體意識本質(zhì)是“休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共”的民族共同體觀，是新時代黨和國家關(guān)于民族地區(qū)“善治”的最新理論成果，它建立在對以往民族地區(qū)社會事務(wù)與族際關(guān)系深刻總結(jié)的基礎(chǔ)上，并賦予民族地區(qū)社會治理以新的內(nèi)涵，為現(xiàn)代民族地區(qū)的整體性治理提供了思想指南。

二、模式嬗變：民族地區(qū)社會治理方式的現(xiàn)實回應(yīng)

中國共產(chǎn)黨第十九屆四中全會創(chuàng)造性地回答了“如何科學(xué)治理民族地區(qū)”的重大理論問題，民族地區(qū)的特殊性決定了該地區(qū)的社會治理要充分考慮其獨特的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰與價值體系。有學(xué)者認為，治理模式是一個國家或地區(qū)社會治理力量的聚合方式，即采用特定的方式將不同的人群通過一定的作用機制整合成一體化的行動體系，它包含價值理念、主體要素、目標設(shè)置、操作體系等核心元素。在民族地區(qū)歷史發(fā)展的過程中，形成了鄉(xiāng)規(guī)民約、互助共同體、行政國家三種有效的治理模式。

(一)鄉(xiāng)規(guī)民約治理模式：化解民族內(nèi)部差異的有效治理

鄉(xiāng)規(guī)民約是指在有限的鄉(xiāng)域范圍之內(nèi)，基層群眾組織以自我管理、服務(wù)與約束為宗旨制定的域內(nèi)所有群眾統(tǒng)一遵行的行為與道德規(guī)范，極具自發(fā)性、地域性、民間性與自控性(9)馬宇峰：《民間法視野下的回族鄉(xiāng)村鄉(xiāng)規(guī)民約——以寧夏郭橋鄉(xiāng)為例》，《青海民族研究》2011年第4期，第44-49頁。，是鄉(xiāng)村共同體共有的治理模式。長期以來，國家法律與鄉(xiāng)規(guī)民約在民族地區(qū)的社會治理過程中均扮演著重要角色，然而，從民族地區(qū)社會表征而言，族際關(guān)系多元、文化多樣是其基本特征。“民族地區(qū)更具鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮作用的各種社會與政治條件”(10)岳怡靜：《民族文化的社會治理功能研究》，昆明：云南財經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017年，第33頁。，盡管法律具有強制性，但其難以成為各民族價值觀念差異的調(diào)適中介。而產(chǎn)生于地方文化的鄉(xiāng)規(guī)民約，是在各民族的長期交往中形成的一種價值共識，兼顧了各民族群體的利益訴求。作為一種“民間智慧”，鄉(xiāng)規(guī)民約在民族地區(qū)有著堅實的社會基礎(chǔ)，這恰是處理民族事務(wù)的一種理想方式?！皣鴻?quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”(11)李少惠、趙軍義：《鄉(xiāng)村文化治理：鄉(xiāng)賢參與的作用機理及路徑選擇》，《圖書館建設(shè)》2021年第4期，第20-28頁。，作為一種本土化治理資源，鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律、宗族倫理制度共同維系了民族地區(qū)傳統(tǒng)社會的政治運行。

費孝通以“雙軌政治”解釋中國傳統(tǒng)的基層社會治理結(jié)構(gòu)，在自下而上的政治一軌，士紳作為基層精英隊伍與地方政府共同管理政治事務(wù)、塑造社會風(fēng)俗、制定鄉(xiāng)規(guī)民約。歷史上，大多少數(shù)民族都有旨在維護本地區(qū)社會安定、保證居民正常生活秩序、抵御外族侵略的鄉(xiāng)規(guī)民約。如在中國西南地區(qū)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約有“寨規(guī)”“榔規(guī)”“款約”等多樣的稱謂表達形式(12)趙崇南：《貴州民族地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約及其歷史繼承問題》，《貴州社會科學(xué)》1984年第5期，第47-49頁。，就社會本質(zhì)屬性來講，其體現(xiàn)了習(xí)慣法的性質(zhì)。在少數(shù)民族歷史上，苗族通過“議榔”制定民族內(nèi)部統(tǒng)一規(guī)約，侗族通過“儀款”確立鄉(xiāng)規(guī)，瑤族以“石碑律”作為民約。鑒此，在這一地區(qū)，鄉(xiāng)規(guī)民約明顯具備了更完善的運作體系和更充分的運用條件，在長期的治理實踐中，其作為非正式制度資源，與法律法規(guī)互為補充，發(fā)揮著“外化于行、內(nèi)化于心”的獨特效用，成為化解民族地區(qū)內(nèi)部矛盾有效的治理工具。在政治的另一軌，當皇權(quán)政令自上而下與基層群眾接觸時，士紳會自如轉(zhuǎn)換角色，與宗族力量共同充當府民之間的緩沖器，成為中央統(tǒng)管與地方自治交匯博弈的中間場域。因此，傳統(tǒng)社會對于民族地區(qū)的治理呈現(xiàn)出“縣政紳治”的結(jié)構(gòu)特征。

籍由上述分析，我們可以得出有關(guān)鄉(xiāng)規(guī)民約的三方面內(nèi)涵：從其根源來看，鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生于少數(shù)民族生產(chǎn)生活實踐與民族文化的歷史積淀之中；從其發(fā)展沿革來看，鄉(xiāng)規(guī)民約遵循由“不成文規(guī)定”到“成文習(xí)慣法”的發(fā)展規(guī)律；從其功能來看，鄉(xiāng)規(guī)民約充當了中央政府與各族民眾之間溝通的橋梁，亦是治理民族事務(wù)、維系社會秩序的紐帶。列寧曾指出：“由各國無產(chǎn)階級系統(tǒng)建立起的國際文化并非是‘民族文化’的全盤接受，而是汲取了其中徹底的民主和社會主義因素。”(13)列寧：《列寧全集》第23卷，中共中央編譯局譯，2020年，https://www.marxists.org/chinese/lenin-cworks/23/093.htm，2022年10月1日。鄉(xiāng)規(guī)民約是國家治理體系的基層補充，它既是民族地區(qū)基層群眾的自治規(guī)范，也蘊含著基層治理的道德要求。如何更好地將市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、團體章程等社會規(guī)范納入社會主義法治的范疇，解決不同地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的問題，建立規(guī)范化、可操作化的治理流程，回應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的需要，是鄉(xiāng)規(guī)民約治理新的時代命題。

(二)互助共同體治理模式：多民族守望相濟的情感治理

不同于鄉(xiāng)規(guī)民約，民族地區(qū)互助共同體治理模式源自非制度因素的情感傳統(tǒng)。從時間向度而言，在近代中國對國家與社會建設(shè)進行初探的過程中，孫中山先生率先指出：“社會國家者，互助之體也；道德仁義者，互助之用也?！?14)曹世鉉: 《孫中山的政治理想主義和“互助”》，《紀念孫中山誕辰140周年國際學(xué)術(shù)研討會論文集》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2009年，第566-578頁。及至遵義會議時期，毛澤東同志承襲前人民族團結(jié)思想，提出將民族團結(jié)、平等、互助作為黨在民族工作中的重要指導(dǎo)思想(15)俸代瑜、梁鑫：《毛澤東民族平等團結(jié)思想與各族一家站起來——黨史百年馬克思主義民族理論中國化成就回顧之一》，《廣西民族研究》2021年第3期，第64-71頁。，藉此，互助共同體正式被定義為民族地區(qū)近代社會治理的一種典型表達形式。在馬克思歷史唯物主義的視野中，個體的共同活動維持了人的基本生存與生活，而蘊于“共同活動”之中的互助因子見于生產(chǎn)力發(fā)展的每個階段。(16)《馬恩全集(文字版)》第3卷，中共中央編譯局譯，1983年，https://www.marxists.org/chinese/marx-engels/03/index.htm，2022年10月1日。囿于歷史的社會發(fā)展階段與生產(chǎn)生活方式，基于血緣關(guān)系與親緣關(guān)系的扶持共濟是個體抵御社會化風(fēng)險的天然選擇，也是部落、宗族、村寨這類民族組織的核心力量；隨著血緣—親緣—地緣的情感擴散，民族地區(qū)先后形成了家庭內(nèi)、家族間、民族內(nèi)、民族間的自發(fā)性互助共同體，并逐漸顯化為民族地區(qū)社會治理的有效方式。

互助共同體作為一種社會治理方式始見于以血緣關(guān)系為紐帶的家庭單元中，疾病、意外與衰老等不可抗拒風(fēng)險與向善、扶弱、養(yǎng)老等道德約束將一個家庭單位中的數(shù)位成員緊緊凝聚在一起。比如彝族的“家支制度”，得益于血緣關(guān)系的緊密鏈條，“家支”成為親密的互助群團，一旦家支成員遭遇困難，其他成員都會對其傾囊相助。(17)羅興佐、劉天文：《從家支社會到半家支化社會:涼山彝族社會結(jié)構(gòu)的嬗變》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第4期，第32-39頁。它既是彝人生存的基礎(chǔ)，也是群團成員的情感寄托。從互助共同體的發(fā)展歷程看，基于血緣關(guān)系的互助團體僅為其初級階段，由血緣鏈接向親緣鏈接的轉(zhuǎn)變則是其發(fā)展的必然，“家支組織”也不能例外，隨著多個家支的不斷匯集，逐漸產(chǎn)生了以婚姻等親緣關(guān)系為鏈接的更大規(guī)?；ブ餐w(18)張慧慧：《關(guān)系疊加視角下的家支制政治形態(tài)——以傳統(tǒng)彝族家支社會調(diào)查為基點》，《云南社會科學(xué)》2020年第4期，第18-24頁。，于其本質(zhì)而言，家支組織的不斷擴大是血緣關(guān)系相疊加的結(jié)果，在這種情感疊加的驅(qū)使下，多個家支彼此相融互助、共同抵抗災(zāi)害；隨著情感關(guān)系的不斷交疊，彝族民眾逐漸形成了族內(nèi)互助共同體，并以此作為族內(nèi)治理的有效方式。在各民族長期大雜居小聚居的地緣格局、自發(fā)的跨民族貿(mào)易往來與共同抵御外敵的軍事斗爭的共同影響下，傳統(tǒng)親緣社會逐漸瓦解，各族人民打破民族固有身份的藩籬，文化互通互鑒、災(zāi)難同擔(dān)共防、習(xí)俗互適尊重，原有的親緣鏈接繼續(xù)向地緣連接擴大，民族地區(qū)互助治理共同體也以此為契機演化為以地緣關(guān)系為紐帶的族際互助共同體。

對于中國這一多民族國家而言，互助已然超越了個體或群體間自發(fā)的社會化行為，而成為各族人民追求國家獨立與發(fā)展的政治化手段。從家庭內(nèi)、家族間過渡至民族內(nèi)、民族間的自發(fā)性互助共同體，單位成員的血緣關(guān)系不斷弱化，在持續(xù)去同質(zhì)化的同時提升了其抵御風(fēng)險的能力，但其依舊受制于道德評價與不成文規(guī)定等軟性約束，而未形成穩(wěn)定可靠的法律法規(guī)標準，在社會發(fā)展與傳統(tǒng)變遷多重因素影響下，親緣社會互助共同體的局限性日益凸顯。有鑒于此，通過整合與凝結(jié)互助資源為民族地區(qū)注入社會治理的互助元素，是現(xiàn)代互助共同體的未來發(fā)展路徑。

(三)行政國家治理模式：政府權(quán)力合理介入的依法治理

從民族地區(qū)社會治理發(fā)展的進程來看，行政國家治理模式并非是民族地區(qū)社會治理的原生模式，而是在統(tǒng)一的國家權(quán)力出現(xiàn)后，作為一種外生力量與當?shù)氐拿袼琢?xí)慣相結(jié)合逐漸嵌入到社會治理中。現(xiàn)代行政國家治理以合作、柔和、開放為發(fā)展訴求，依靠國家強制力對治理體系范圍內(nèi)的資源進行調(diào)配，統(tǒng)合社會中各種分散的力量，形成政治與社會發(fā)展的合力，從而實現(xiàn)化解社會矛盾、解決內(nèi)部沖突、維護國家穩(wěn)定的最終目標。

基于歷史考察，中央政府對于民族地區(qū)的行政治理形成邏輯以“國家進入”“鄉(xiāng)政村治”“命運共同體”為主要階段特征，自中華人民共和國成立以后，國家治理權(quán)力開始向民族地區(qū)全面介入，這一時期民族地區(qū)大多尚處于生產(chǎn)基礎(chǔ)脆弱、生產(chǎn)力落后的農(nóng)牧社會，由于生產(chǎn)生活領(lǐng)域固定且單一，行政治理主體即政府主要依靠強制力對分散隔離的民族區(qū)域?qū)嵤┤轿坏墓芾?，在“慎重穩(wěn)進”的民族工作方針的指導(dǎo)下，逐步推進民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)社會主義改造，其以單方面、命令性、封閉性的政治色彩為顯著特征。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得人民公社賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)逐步瓦解，中央政府開始通過建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的基層政權(quán)行使決策與管理權(quán)力，進而彌補了民族地區(qū)基層治理的“真空”，伴隨物質(zhì)文明與精神文明不同程度的提升，民族地區(qū)逐步邁向法治化。以1984年第六屆全國人民代表大會通過的《民族區(qū)域自治法》為標志，中國少數(shù)民族政策與民族事務(wù)治理實現(xiàn)了初步法治化。(19)青覺：《民族區(qū)域自治：道路選擇、制度優(yōu)勢與共同體建設(shè)》，《思想戰(zhàn)線》2022年第2期，第42-49頁。黨的十八大召開以來，民族地區(qū)社會治理以鑄牢中華民族命運共同體意識為主線開啟了新征程，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”社會治理模式的提出標志著除政府與市場外，出現(xiàn)了社會這一第三治理場域，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)”這一頂層設(shè)計與把控下，社會多中心力量通過復(fù)合“民族”與“區(qū)域”、“集中”與“自治”的多重力量，均以主體身份參與治理實踐并發(fā)揮各自優(yōu)勢，這也是中央政府由“民族管理”轉(zhuǎn)向“民族治理”的偉大嘗試。

秉綱而目自張，執(zhí)本而末自從，于“十四五”時期進一步促進民族區(qū)域自治制度的完善與落實、民族群眾的團結(jié)與發(fā)展是黨中央對民族工作做出的重大戰(zhàn)略部署。新時代的行政國家治理以《民族區(qū)域自治法》為總綱領(lǐng)，將民族區(qū)域自治制度作為處理民族關(guān)系、促進民族發(fā)展、化解民族問題的基本政策，在充分尊重民族地區(qū)獨特的價值與行動體系、肯定原有的治理模式與體系的前提下，秉承維護、發(fā)展與建設(shè)的理念，有效把握政治權(quán)力行使的法律尺度，統(tǒng)籌中央權(quán)威性與地方積極性兩種力量，并通過治理重心的下沉使“權(quán)責(zé)能”不斷向基層輸送，進而調(diào)適治理結(jié)構(gòu)、發(fā)揮治理效能，因地制宜、順俗而治，推動民族地區(qū)治理體系與治理能力的發(fā)展。

三、實踐向度：民族地區(qū)社會治理模式的優(yōu)化路徑

黨中央先后于十八屆三中全會和十九大提出了“創(chuàng)新社會治理體制”與打造“共建共治共享”社會治理格局的重大戰(zhàn)略決策，其中“共治”集中體現(xiàn)了民族地區(qū)從“社會管理”到“社會治理”轉(zhuǎn)換的底層邏輯，也是黨對政府治理與社會結(jié)構(gòu)關(guān)系重塑的偉大嘗試。新時代民族地區(qū)的社會治理須秉承歷史基因，結(jié)合社會治理的現(xiàn)實境況，打破傳統(tǒng)社會治理的“路徑依賴”，統(tǒng)領(lǐng)民族地區(qū)政、教、禮、法等多種變量，于治理主體、流程與目標等三重維度進行創(chuàng)新，回應(yīng)民族地區(qū)的社會需求，從而實現(xiàn)多元主體的協(xié)同共治。

(一)主體重構(gòu)： “一元主導(dǎo)”到“多元協(xié)同”之轉(zhuǎn)向

在計劃經(jīng)濟時代，民族地區(qū)相對封閉、結(jié)構(gòu)比較單一，社會本身的同質(zhì)性導(dǎo)致管理模式呈現(xiàn)單一線性的整體特征，公共行政權(quán)力與服務(wù)供給均由政府壟斷。伴隨市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，民族地區(qū)呈現(xiàn)逐步開放的社會格局，并實現(xiàn)由“同質(zhì)性”向“異質(zhì)性”的轉(zhuǎn)變，與此同時，利益訴求多樣化、人口流動規(guī)?；⑸鐣^念多元化等諸多現(xiàn)實問題催生了治理主體由“一元”向“多元”的過渡。遵循把握“少一些管理，多一些治理”的元邏輯，處理好政府力量與自治力量的關(guān)系，有效銜接政府社會管理與民族社會自治，協(xié)調(diào)平衡并充分釋放多元主體尤其是民族地區(qū)本土化的治理力量，實現(xiàn)民族身份與民族利益訴求的互配問題，對實現(xiàn)民族地區(qū)社會治理的現(xiàn)代化具有決定意義。從長遠的謀篇布局來看，多方參與、協(xié)同有序的“善治”模式理應(yīng)是民族地區(qū)社會治理轉(zhuǎn)型的下一節(jié)點，鑒此，當下民族地區(qū)社會治理的關(guān)鍵問題是實現(xiàn)國家權(quán)威力量與社會治理力量的有機融合，進一步建設(shè)“有限政府”與“服務(wù)型政府”，并在此過程中不斷培育和提升社會的自組織和管理能力。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度最大的優(yōu)勢”(20)習(xí)近平：《關(guān)于中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定的說明》，2019年11月6日，http://china.cnr.cn/news/20191106/t20191106_524846556.shtml，2022年3月27日。，黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢經(jīng)過了多重歷史檢驗。在新疆地區(qū)，地方政府開展“訪惠聚”活動，探索建立的“組團”新型治理方式及對口援疆幫扶政策，將黨委政府的治理主體力量嵌入民族地區(qū)以情感與信仰為單位的基層社會，通過民族地區(qū)社會的結(jié)構(gòu)功能與特殊文化功能平衡內(nèi)部治理產(chǎn)生的張力，進而達到公共理性與治理能量的平衡。在新的發(fā)展階段，民族地區(qū)社會治理需要利用政府權(quán)力在社會空間中的輻射作用，進一步推進黨建引領(lǐng)的進程、發(fā)揮黨建引領(lǐng)的功能，促使政府、社會、民族群眾在治理實踐中走向融合。民族地區(qū)社會治理是“自組織”與“治理場域”雙向互動的結(jié)果，“自組織”涉及政府、習(xí)慣法組織與族群等多個治理主體，既是靜態(tài)的實體設(shè)計，也是動態(tài)的運作過程；是制約治理主體行為的無形力量，也是組成治理行為結(jié)果的有形架構(gòu)；“民族場域”不僅是單一地理意義上的行政區(qū)域，也是民族交融與文化互鑒過程中形成的網(wǎng)絡(luò)空間。在充分挖掘、汲取多元本土化治理力量的基礎(chǔ)上，民族地區(qū)取得了諸多成就，眾多獨具特色的民間組織在協(xié)調(diào)民族內(nèi)部成員關(guān)系、維護傳統(tǒng)倫理秩序方面都發(fā)揮了穩(wěn)定而特殊的作用(21)習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話》，2016年7月1日，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2021-04/15/c_1127330615.htm，2022年3月27日。，例如貴州省黔東南州的郎德苗寨在發(fā)展旅游業(yè)的進程中逐漸形成了全民參與、自組織管理、政府有限介入完整成熟的立體化治理結(jié)構(gòu)。在民族地區(qū)社會治理的過程中，既要保證最大限度地激發(fā)治理主體的活力，也要充分挖掘民族文化與傳統(tǒng)制度的治理效能。

當前，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的邏輯轉(zhuǎn)換已經(jīng)為民族地區(qū)社會治理實踐指明了前進路向——由傳統(tǒng)“政府管理”“權(quán)威管理”轉(zhuǎn)向黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)下的各族民眾協(xié)同參與和事務(wù)共謀，這一過程已將“賦權(quán)于民”“多元協(xié)同”定位為民族地區(qū)社會治理模式優(yōu)化的任務(wù)核心。推動這一任務(wù)不斷落實須以對國家力量、傳統(tǒng)權(quán)威、各族民眾的三重統(tǒng)合為導(dǎo)向，推動黨政職能向“引領(lǐng)性”與“服務(wù)性”的時代轉(zhuǎn)變；以時代精神驅(qū)動民族地區(qū)傳統(tǒng)權(quán)威轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代精英，使之成為國家力量的基層補充；進一步深入貫徹“三交”政策，在各民族交往交流交融中減少民族差異，實現(xiàn)尊重差異基礎(chǔ)上的共性兼容。實現(xiàn)黨政部門、民間精英、各族民眾的三重協(xié)作，進一步深化多元治理主體的“嵌”與“融”，為民族地區(qū)“善治”模式的實現(xiàn)筑牢根基。

(二)流程重塑：“碎片管理”到“系統(tǒng)整合”之轉(zhuǎn)變

社會治理流程是實現(xiàn)治理目標與落實制度運行的連續(xù)化、有序化載體，其本質(zhì)是多種要素相互作用與影響的特定集合。高效靈活的社會治理流程表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)狀的框架建構(gòu)與彈性的制度設(shè)計，它以解決社會問題、增強民族認同、化解民族矛盾、調(diào)節(jié)利益關(guān)系為宗旨，建立在不同民族主體間平等認同、相互信任的基礎(chǔ)之上。民族地區(qū)社會治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局要求從全局角度對其進行流程重塑，以“意識再造—資源重置—組織重塑—制度革新—流程優(yōu)化”為進路，促成各民族意識相通、資源相融、組織相嵌的良好格局，助力民族地區(qū)社會治理的模式優(yōu)化。從民族地區(qū)社會治理的實踐來對其進行流程再造面臨如下問題：其一，各民族的傳統(tǒng)權(quán)威均根源于其文化傳承，使得民族地區(qū)產(chǎn)生了繁雜多樣、極具個性的制度設(shè)計，如寨老制、石牌制、土司制，這些制度均帶有明顯的地域范圍局限性；其二，不同民族民眾在觀念上的分歧明顯造就了他們在價值追求上的相異，這不免對民族地區(qū)任務(wù)集成與人員整合提出一定挑戰(zhàn)；其三，不同民族的鄉(xiāng)規(guī)民約存在不同程度的分離甚至是抵觸，各族民眾的聯(lián)動性難以得到保障。為此，實現(xiàn)民族地區(qū)社會治理的整體優(yōu)勢須從以上三個維度著手，以流程之便捷、行為之規(guī)范與品質(zhì)之標準作為流程重塑的目標，運用復(fù)合型思維推動社會治理系統(tǒng)縱向與橫向的多維整合。

鑒此，民族地區(qū)社會治理流程之重塑需從以下方面進行考量。首先，在治理體制層面，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與總體規(guī)劃并建構(gòu)一體化治理框架，厘清黨政機關(guān)與宗教禮法多主體的治理地位與次序，避免因權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的治理失靈；明確治理職能機構(gòu)的橫縱協(xié)作關(guān)系與治理體系的科學(xué)化運作，加強公共部門與私人部門的伙伴關(guān)系，實現(xiàn)個體與集體行動的網(wǎng)絡(luò)互構(gòu)。其次，在治理機制層面，需要完善由共治、善治到法治的多維治理路徑；通過共治機制，實現(xiàn)現(xiàn)代治理模式的柔性延續(xù)變遷；通過善治機制，提升群眾的獲得感與幸福感，達到自利性與互利性的共贏；通過法治機制，保障民族地區(qū)治理的規(guī)范秩序與關(guān)系。最后，在治理平臺層面，需要建立多樣化的公眾參與方式，一方面，在民族地區(qū)要搭建與宗教民俗吻合的協(xié)作溝通的常態(tài)化實體平臺；另一方面，加快民族地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”的智能平臺建設(shè)，以科技力量為支撐，實現(xiàn)治理的集中管理、分散控制、數(shù)據(jù)決策和協(xié)同聯(lián)動。

(三)目標重置：“工具理性”到“價值理性”之轉(zhuǎn)換

歷史上，中央政府以“工具理性”為價值取向?qū)γ褡宓貐^(qū)施行兼具管制性與強制性的治理方式，雖有效遏制了民族地區(qū)諸多不穩(wěn)定因素，但難以回應(yīng)多樣的社會問題。民族地區(qū)是一個由不同文化背景與價值標準構(gòu)成的集合，過于追求“技術(shù)合理”與“工具合理”的官僚建制難以實現(xiàn)有效治理，“公平正義是社會治理的終極性價值旨歸，也是民族地區(qū)社會治理目標重置的出發(fā)點和落腳點”(22)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月16日，http://finance.cnr.cn/gundong/201311/t20131116_514149853.shtml，2022年4月3日。，需要在克服由“工具理性”導(dǎo)致的社會信任與認同危機過程中致力于創(chuàng)造機會、權(quán)利與規(guī)則公平的社會秩序，使得“自由、平等、公正”的價值觀念逐漸深入人心。

第四次中央民族工作會議指出，“民族問題是集物質(zhì)與精神的雙重問題”(23)《民族團結(jié)是各族人民的生命線——中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在社會各界引起強烈反響》，2014年9月30日，http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/30/content_2759415.htm，2022年4月3日。，為民謀利是民族地區(qū)進行社會治理的根本出發(fā)點與落腳點，也是中國特色社會主義的應(yīng)有之義，新時代民族地區(qū)的“社會治理”是對傳統(tǒng)治理追求“工具理性”觀念的顛覆，經(jīng)濟效率只有在實現(xiàn)公共利益與社會需求并兼具公平性、協(xié)調(diào)性、服務(wù)性的前提下才具有價值。(24)范逢春、尤佳：《社會治理現(xiàn)代化：理念、制度與過程的三維重構(gòu)》，《河南社會科學(xué)》2015年第1期，第23-28頁。重置民族地區(qū)社會治理的目標，在觀念層面要求致力于滿足不同民族群體的要求，以“‘公平’為核心的公共利益最大化”理念取代傳統(tǒng)以“‘經(jīng)濟’為核心的社會效率最大化”目標。在民生層面，以“公共服務(wù)均等化”為推進民族地區(qū)工作的根本指針，推動國家權(quán)威在民族地區(qū)的下沉，圍繞“扶持老少邊窮地區(qū)和中西部地區(qū)的文化發(fā)展”(25)楊志今：《加快推進少數(shù)民族和民族地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的實踐與思考》，《中華文化報》2012年8月13日，第1版。的綱領(lǐng)進行民族地區(qū)民生服務(wù)的制度構(gòu)建與框架設(shè)計，在精準評估公眾需求的基礎(chǔ)上提供高質(zhì)量的本土化服務(wù)，并進一步夯實對口援建工作的縱深發(fā)展。從主觀績效來看，民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的過程實質(zhì)是各族群眾共享社會發(fā)展成果的過程，亦是提升民眾實際獲得感與滿足感、鞏固民族共同體情感基礎(chǔ)的過程，這既是民族地區(qū)發(fā)展從“經(jīng)濟邏輯”到“社會邏輯”的轉(zhuǎn)換，也是社會治理從“工具理性”向“價值理性”遞進發(fā)展的生動體現(xiàn)。

縱觀歷史邏輯，回歸時代語境，新時期民族地區(qū)社會治理面臨著理想與現(xiàn)實的多重挑戰(zhàn)：社會沖突日益多元復(fù)雜、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距不斷拉大、法律制度約束過于寬泛、新的文化價值觀念與傳統(tǒng)禮法的對抗、社會組織參與程度有限、基層黨委作用難以發(fā)揮，等等。因此，社會治理亟須與“民族共同體建構(gòu)”“治理重心下沉”“民族復(fù)合問題”等現(xiàn)實問題匹配，并進一步回應(yīng)民族地區(qū)“民主與法治”“穩(wěn)定與發(fā)展”“活力與秩序”等時代問題。在面對民族地區(qū)治理特殊性問題上，激發(fā)公民作為治理主體的主人翁精神，通過社會治理主體的重構(gòu)、流程的重塑、目標的重置創(chuàng)新民族地區(qū)的社會治理體系，進一步回答“建設(shè)什么樣的社會，如何建設(shè)社會”的時代問題，進而為彰顯“中國之治”的制度優(yōu)勢提供現(xiàn)實圖景。