李桂華

（四川大學 公共管理學院，四川 成都 610065）

我國各級政府的數(shù)字政府建設正在快速推進，各地已經(jīng)探索出了不同的經(jīng)驗，“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)通管”等創(chuàng)新舉措使得“以民眾為中心”的數(shù)字政府治理理念深入人心并快速擴散，政府公共服務效率得到極大提升。與此同時，社會對數(shù)字政府治理也有了更高期待。習近平總書記指出，“要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新”①樊博、趙玉攀：《當前“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”存在的問題及對策研究》，《科技情報研究》2020 年第3 期，第13-19 頁。。雖然技術進步對政務服務的促進顯著，但數(shù)據(jù)應用效率遠低于數(shù)據(jù)生產(chǎn)效率，甚至出現(xiàn)“信息孤島”升級到“平臺孤島”的傾向。②歐陽康：《以大數(shù)據(jù)促進國家治理現(xiàn)代化》，2019年10月25日，http://theory..people.com.cn/n1/2019/1025/c40531-31419496.html，.2021.年11月9日。

建立大數(shù)據(jù)建設與治理能力之間的緊密紐帶需要通過組織、制度和技術的深入融合和深度變革才能實現(xiàn)，而這是當前數(shù)字政府治理必須克服的難點，也是重點問題。自從2015 年國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，地方市級政府紛紛建立大數(shù)據(jù)管理機構以提升數(shù)據(jù)服務于地方治理的效率，其中一些地方政府更將大數(shù)據(jù)管理職能與其他多種職能整合形成具有協(xié)調(diào)能力、決策能力的新型組織，促成大數(shù)據(jù)價值的直接實現(xiàn)。其中以成都市2019 年正式建立政務服務管理與網(wǎng)絡理政辦公室（以下簡稱網(wǎng)絡理政辦公室）為典型代表。這種新型組織是面向數(shù)字政府治理的“數(shù)據(jù)-決策一體化”機構，在近年的運轉(zhuǎn)過程中已初見成效。此類組織的構建對推動數(shù)據(jù)能力向治理能力的轉(zhuǎn)變發(fā)揮了關鍵作用，本研究稱之為數(shù)字政府治理的“數(shù)據(jù)-決策一體化”模式。

數(shù)字政府治理的“數(shù)據(jù)-決策一體化”模式具有以下特點：首先，在權力架構扁平化基礎上將大數(shù)據(jù)管理與其他重要職能部門整合重構，使大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)成為決策部門的感知系統(tǒng)，實現(xiàn)無中介信息傳遞，有助于實現(xiàn)決策時機合理和決策依據(jù)充分，并達成基于大數(shù)據(jù)需求驅(qū)動的治理。其次，政府組織運作績效與數(shù)據(jù)利用緊密聯(lián)系，并通過大數(shù)據(jù)渠道充分感知政府運作目標的復雜性和政府角色的多樣性，且實現(xiàn)決策效果反饋控制，使公共價值取向得以充分體現(xiàn)。再次，公民通過數(shù)字參與方式介入公共事務，政府和公民間的協(xié)作更可見，決策過程的透明度得以提升。

本研究將以成都市為案例對象，探索數(shù)字政府治理“數(shù)據(jù)-決策一體化”模式在實現(xiàn)“數(shù)據(jù)能力向治理能力轉(zhuǎn)化路徑”方面的具體效應及其實現(xiàn)途徑。

一、文獻回顧

我國關于數(shù)字政府的探討正在從技術視角、工具視角轉(zhuǎn)向治理視角。孟慶國和崔萌指出，數(shù)字政府治理強調(diào)的不僅是治理手段的數(shù)字轉(zhuǎn)型，在其深層意義上則是強調(diào)政府存在方式的革新。①孟慶國、崔萌：《數(shù)字政府治理的倫理探尋——基于馬克思政治哲學的視角》，《中國行政管理》2020 年第6 期，第51-56 頁。戴長征和鮑靜認為，“數(shù)字政府治理”是一個全新的治理理念與治理方式，應增強數(shù)字協(xié)商治理能力，提升政府公共服務水平，推動民眾參與治理。②戴長征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會形態(tài)演變進程的考察》，《中國行政管理》.2017 年第9 期，第21-27 頁。不管是在理論界還是在實踐領域，“用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)服務、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的數(shù)字政府治理訴求已經(jīng)成為共識。.

作為政府存在方式的革新，數(shù)字政府治理應當怎樣開展？針對這一問題的研究較多聚焦于政府機構改革問題。劉淑春認為，數(shù)字政府強調(diào)以需求為導向的數(shù)字化變革推動政府理念革新、職能轉(zhuǎn)變和體制機制重塑。③劉淑春：《數(shù)字政府戰(zhàn)略意蘊,技術構架與路徑設計——基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》2018 年第9 期，第37-45 頁。韓兆柱、馬文娟等指出，數(shù)字時代的治理研究并不局限于政府治理方式，更深層次的是探索政府機構改革和權責碎片化的重新整合、政府體制機制的系統(tǒng)優(yōu)化和流程再造、政務服務全面數(shù)字化變革。④韓兆柱、馬文娟：《數(shù)字治理理論及其應用的探索》，《公共管理評論》2016 年第1 期，第92-109 頁。李松玉認為，數(shù)字時代的治理應從行政管理的角度，探討政府運行的體制機制，分析如何實現(xiàn)政府的整體性、協(xié)同性和參與性，并從公共政策過程的角度，分析數(shù)字政府治理如何優(yōu)化政策的議程設置、執(zhí)行、評價和監(jiān)督。⑤李齊、賈開、曹勝：《數(shù)字治理時代公共管理學科的回應與發(fā)展——第三屆數(shù)字政府治理學術研討會會議綜述》，《中國行政管理》2018 年第11 期，第35-38 頁。忽略結構和制度的現(xiàn)代信息技術與傳統(tǒng)治理方式的簡單嫁接可能固化現(xiàn)有組織結構和工作流程，進而構成管理創(chuàng)新的障礙。⑥簡·E·芳?。骸稑嫿ㄌ摂M政府.信息技術與制度創(chuàng)新》，北京：中國人民大學出版社，2010 年，第10 頁。黃璜認為，“數(shù)字政府”要求政府在履職方式和治理手段等方面充分利用信息技術變革潛力提升治理水平和治理能力，實現(xiàn)從“流程范式”到“數(shù)據(jù)范式”的技術應用邏輯轉(zhuǎn)變。⑦黃璜：《數(shù)字政府：政策、特征與概念》，《治理研究》2020 年第3 期，第6-15 頁。

國際關于數(shù)字政府治理的探討中也出現(xiàn)類似觀點，較多研究將組織深度重塑作為數(shù)字政府發(fā)展的高級階段。如克利溫克（Klievink）.和詹森（Janssen）.從組織變革的角度提出，以數(shù)字政府系統(tǒng)為基礎的協(xié)同型政府建設經(jīng)歷“火爐管”式組織、整合化、.全國性入口、組織間整合以及需求驅(qū)動的協(xié)同型政府五個發(fā)展階段。①Klievink.B.and.Janssen.M..“Realizing.joined-up.government—Dynamic.capabilities.and.stage.models.for.transformation”，Government Information Quarterly，No.02,.2008,.pp.275-284.韋斯特（West）認為，數(shù)字政府的發(fā)展經(jīng)歷了四個階段：“公告板”階段、部分服務供給階段、系統(tǒng)服務的門戶網(wǎng)站階段、互動式民主階段。②達雷爾.韋斯特：《數(shù)字政府.技術與公共領域績效》，北京：科學出版社,.2011 年，第11-15 頁。揚科夫斯基（Janowski）提出數(shù)字政府演進類似于文化和社會進步過程，包括數(shù)字化、轉(zhuǎn)型、參與、情境化四個演化階段。③Janowski.T..“Digital.government.evolution:.From.transformation.to.contextualization”，Government Information Quarterly，No.03，2015..pp.221-236.芳?。‵ountain）則認為，開發(fā)利用互聯(lián)網(wǎng)的潛力需要對信息及決策進行跨政府組織整合，而這種政府組織內(nèi)部的整合從根本上影響了政治過程和決策過程。④簡·E·芳?。骸稑嫿ㄌ摂M政府.信息技術與制度創(chuàng)新》，北京：中國人民大學出版社，2010 年，第4 頁。

信息技術應用帶來的政府平臺化會通過數(shù)據(jù)集聚提升政府治理能力，然而這一過程既需要基于技術處理能力進行數(shù)據(jù)萃取，更需要決策者通過新的組織傳遞機制深度利用經(jīng)過萃取的數(shù)據(jù)，也就是說，數(shù)據(jù)能力向治理能力的轉(zhuǎn)化嚴重依賴組織機制變革。那么，數(shù)字政府治理的組織傳遞機制應該是怎樣的？這一問題的回答需要以實踐分析為基礎，而此類研究目前鮮見。

二、案例選擇與分析框架

（一）案例選擇

本研究以成都市數(shù)字政府治理實踐為案例對象。成都市于2015 年建立大數(shù)據(jù)管理局，.自從2017 年開始探索“數(shù)據(jù)-決策一體化”建設，2019 年1 月進一步深化機構改革，在原來的市政府辦公廳、政務服務與大數(shù)據(jù)管理局基礎上整合其他部門的數(shù)據(jù)管理職能，建立了網(wǎng)絡理政辦公室。這一機構是在實現(xiàn)權力架構扁平化基礎上對政務服務運行機制、政民互動機制、政府決策機制等進行的重構，作為成都市的獨特創(chuàng)新，也是數(shù)字政府治理探索的一個新嘗試。該模式已運行一年有余，取得明顯成效。

據(jù)調(diào)查，自2015 年國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，地方市級政府紛紛建立大數(shù)據(jù)管理機構，相關機構設置主要采取三種模式：獨立設置大數(shù)據(jù)局、將大數(shù)據(jù)管理功能與政務服務機構整合成立新機構（政務服務與大數(shù)據(jù)管理局）、在工業(yè)和信息化局等職能部門中下設大數(shù)據(jù)管理部門。而成都市網(wǎng)絡理政辦公室與原市政府辦公廳具有一定的承繼關系，且首次以“網(wǎng)絡理政”稱謂標識該機構的治理樞紐作用，職能進一步拓寬，具有鮮明特色。

成都市數(shù)字政府建設中樞機構設置有助于實現(xiàn)“數(shù)據(jù)-決策一體化”。成都市將大數(shù)據(jù)管理、政務服務等職能與原市政府辦公廳的決策支持職能整合一體，使得數(shù)據(jù)的決策支撐作用在組織機制上得到了充分保障。事實上，成都市這一機構改革效應也已在實踐中得到進一步放大。包括：已形成了“11637”網(wǎng)絡理政框架(即：1 個網(wǎng)絡理政中心、1 個市政府門戶網(wǎng)站、6 大功能平臺、3 大技術平臺、7 項工作機制在內(nèi)的一體化網(wǎng)絡理政框架)；已樹立了“社會訴求‘一鍵回應’、政務服務‘一網(wǎng)通辦’、城市治理‘一網(wǎng)統(tǒng)管’”的鮮明政府形象；在2019 年成都市在中國軟件評測中心主辦的“第十八屆中國政府網(wǎng)站績效評估”中獲得省會城市政府網(wǎng)站評估第一名，并入圍中國智慧城市“十強”；2019.年.12.月.23.日，李克強總理專門對成都市網(wǎng)絡理政中心進行了現(xiàn)場考察；2020 年初新冠肺炎疫情發(fā)生后，成都市疫情防控指揮部即設立在成都市網(wǎng)絡理政辦公室的網(wǎng)絡理政中心。

（二）分析框架

“數(shù)據(jù)-決策一體化”數(shù)字政府治理模式有怎樣的理論價值和實踐意義？可能帶來怎樣的施政效果？這一探索對于我國數(shù)字政府治理又有怎樣的啟示？這一系列問題有待回答。本研究將以芳汀的技術執(zhí)行理論為基礎，對成都市案例展開具體分析。

芳汀以虛擬政府為對象，從內(nèi)嵌性和網(wǎng)絡角色的角度來分析政府組織和政府制度，整合了治理研究、組織理論和社會學新制度主義研究以及信息技術與組織間關系研究三方面研究成果，提出了技術執(zhí)行框架理論。①簡·E·芳?。骸稑嫿ㄌ摂M政府信息技術與制度創(chuàng)新》，北京：中國人民大學出版社，2010 年，第11 頁。該理論區(qū)分了客觀的技術和被執(zhí)行的技術，將組織安排和制度安排視為一種內(nèi)嵌性的中介因素干預了技術的執(zhí)行。而本研究以成都市網(wǎng)絡理政辦公室這一機構改革實踐為主要觀察對象，認為該組織和制度建構嵌入技術應用過程、影響技術應用效果，并力求探索這一組織和制度建構的具體作用路徑和效果。因而，本研究基礎假設與技術執(zhí)行框架理論的思維方式高度一致。

根據(jù)技術執(zhí)行框架理論，本研究對案例的分析將分為四部分展開：首先，從技術、組織、制度三方面分析成都市數(shù)字政府建設的基礎條件準備；其次，觀察與分析成都市數(shù)字政府治理的組織和制度建構如何對技術執(zhí)行產(chǎn)生影響；第三，觀察與分析成都市數(shù)字政府治理效果及其與技術執(zhí)行之間的關系；第四，分析數(shù)據(jù)服務于治理的全流程及主要環(huán)節(jié)，梳理數(shù)據(jù)能力向治理能力轉(zhuǎn)化的路徑。如圖1 所示。

圖1 基于技術執(zhí)行框架理論的分析框架②簡·E·芳?。骸稑嫿ㄌ摂M政府信息技術與制度創(chuàng)新》，北京：中國人民大學出版社，2010 年，第11 頁。

三、案例分析

（一）條件準備：技術、組織、制度三維支撐

首先，信息技術。技術執(zhí)行理論指出信息技術在組織變革中扮演三個關鍵角色：公共管理和決策的工具、基礎設施、組織變化的催化劑。③簡·E·芳?。骸稑嫿ㄌ摂M政府信息技術與制度創(chuàng)新》，北京：中國人民大學出版社，2010 年，第166-169 頁。

成都市數(shù)字政府治理的技術基礎已經(jīng)日漸成熟。2017 年實現(xiàn)B2GR2GS2G 三網(wǎng)融合，構筑了網(wǎng)絡理政的基礎設施。2018 年，實現(xiàn)“云、網(wǎng)、端、數(shù)”四位一體，包括統(tǒng)一運營的政務云基礎平臺、互聯(lián)互通的政務網(wǎng)絡體系、集成應用服務的服務端和匯聚、共享、開放的政務大數(shù)據(jù)資源體系，為公共管理和決策提供了可用、易用的信息工具。2019 年開始，相繼完成市級政務云平臺搭建、天府市民云、網(wǎng)絡理政企業(yè)版、天府蓉易辦等，向上接入國家、省電子政務外網(wǎng)，向下接入各級部門終端網(wǎng)絡，橫向打通內(nèi)外政務服務系統(tǒng)。從技術的連通到服務的聯(lián)通，組織變化的催化劑功能開始得到深入實現(xiàn)。成都市信息技術的快速迭代式發(fā)展為數(shù)字政府治理提供了技術條件保障。

其次，組織創(chuàng)新。技術通過向組織賦能來實現(xiàn)其變革催化作用。信息技術帶來的組織變革涉及兩個方面：虛擬組織形成、組織間網(wǎng)絡實體化。

虛擬組織是政府將技術作為一種組織安排的結果。成都市網(wǎng)絡理政辦公室搭建了全媒體、多功能、智慧化的網(wǎng)絡理政平臺，該平臺就是一種技術催生的“以治理決策為中心”的虛擬組織。包括六個組成部分：社會訴求平臺、理政辦公平臺、行政審批服務平臺、便民服務平臺、綜合行政執(zhí)法平臺、信息公開發(fā)布平臺。網(wǎng)絡理政平臺既是政府間成員所形成的網(wǎng)絡，也是政府與社會的聯(lián)系網(wǎng)絡，它整合了主體、流程和項目，對數(shù)據(jù)及服務進行了虛擬重組，對信息和數(shù)據(jù)權力進行系統(tǒng)配置，而政府各部門成員將該平臺作為單一切入點開展工作。網(wǎng)絡理政平臺的信息流動、傳播流動以及對內(nèi)對外治理活動依賴的是網(wǎng)絡和信息系統(tǒng)，而不是傳統(tǒng)行政渠道。該平臺正是一個數(shù)字政府治理組織的虛擬形態(tài)，是技術變革催生的新型政府組織形態(tài)。

成都市網(wǎng)絡理政辦公室下設網(wǎng)絡理政中心，是以“用數(shù)據(jù)決策”為方向?qū)⒔M織間信息網(wǎng)絡實體化的一種機構改革的努力。成都市對該中心的定位是治理中心、服務中心、應急指揮中心。一方面，規(guī)定各職能部門須派專人駐守網(wǎng)絡理政中心。另一方面，網(wǎng)絡理政辦公室的組織來源之一是原市政府辦公廳，其具有議程準備、組織協(xié)調(diào)、決策服務、公文起草等職能，這些職能整合入網(wǎng)絡理政中心，決定了網(wǎng)絡理政中心在政府決策中的特殊功能。同時，該中心整合了市委書記信箱、市長信箱、12345 市長電話等信息輸入源，甚至將政民互動也作為該中心職能之一。網(wǎng)絡理政中心這種問政、理政合一的機制，使其成為由市委書記、市長直接指揮的數(shù)字政府戰(zhàn)略設計和執(zhí)行機構，所追求的不僅是技術帶來的效率增長，而是更大的制度性影響。

第三，制度配套。制度化能讓組織結構趨于穩(wěn)定并發(fā)揮預期的效用，并使得規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)。將公務人員的傳統(tǒng)主觀責任轉(zhuǎn)化為客觀責任，促進數(shù)字政府治理目標高效達成。

由表1 可知，成都市繼2017 年首次將網(wǎng)絡理政寫入政府工作報告，相關制度化過程也隨著數(shù)字政府建設穩(wěn)步推進。具體建立了包括訴求辦理、辦事服務、溝通互動、信息公開、數(shù)據(jù)分析、解讀回應、評估考核等在內(nèi)的七項工作制度。成都市數(shù)字政府治理制度建設特點在于，在為網(wǎng)絡理政工作效率提供制度保障的基礎上，側(cè)重于信息權責的分配、參與、利用等相關制度的建設。其中不但制定政務服務“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”等制度要求，而且創(chuàng)新性地提出社會訴求“一鍵回應”，強化從數(shù)據(jù)到治理的制度聯(lián)系。

表1 成都近年《政府工作報告》關于網(wǎng)絡理政的表述

（二）被執(zhí)行的技術：組織創(chuàng)新推動技術價值轉(zhuǎn)化

技術本身無法帶來收益，需要通過用戶感知和應用才能轉(zhuǎn)化為能量。所謂被執(zhí)行的技術，主要指用戶對技術的理解以及技術在特殊情境中的設計和使用。①簡·E·芳?。骸稑嫿ㄌ摂M政府.信息技術與制度創(chuàng)新》，北京：中國人民大學出版社，2010 年，第79 頁。這是一種選擇性注意的過程。不管是市民還是政府行動者，都會以主觀的方式感知、定義和使用信息技術，而被執(zhí)行的技術這一概念正是用來顯示政府行動者的特性怎樣影響對技術的設計、感知和使用。①簡·E·芳?。骸稑嫿ㄌ摂M政府.信息技術與制度創(chuàng)新》，北京：中國人民大學出版社，2010 年，第8 頁。成都市數(shù)字政府治理的“數(shù)據(jù)-決策一體化”模式同樣以其特有路徑既影響著政府行動者對技術的應用，又影響著市民對數(shù)字政府的感知。根據(jù)觀察，成都市數(shù)字政府治理的組織建制作用于政府行動者和市民的感知層面，主要體現(xiàn)為形成了以水平化政府、回應性政府、敏捷性政府等為特征的新政府形象的追求和認知。

1 水平化政府

成都市數(shù)字政府治理的機構改革使得政府行動者對信息技術的應用更追求治理效率，通過技術的創(chuàng)新應用不但實現(xiàn)了政府扁平化，而且達成了政府水平化。政府扁平化主要指政府體系內(nèi)部行政層級減少和權力下移為核心的政府流程再造。②張孝德：《建立內(nèi)生服務型政府的系統(tǒng)工程》，《國家行政學院學報》2004 年第6 期，第26-29 頁。信息技術所帶來的電子化信息流動使得大量管理中間環(huán)節(jié)被替代，使得扁平化政府形成成為其派生產(chǎn)物。而數(shù)字政府的組織變革更可能因其權力系統(tǒng)的開放性、權力邏輯的改變，而帶來深層次扁平化形成，有學者稱這種深層次扁平化為水平化。③曼紐爾·卡斯特：《網(wǎng)絡社會的崛起》，北京：社會科學文獻出版社，2001 年，第202 頁。

成都市網(wǎng)絡理政辦公室作為數(shù)字政府治理的主要承載機構，下設網(wǎng)絡理政、政府服務管理、數(shù)據(jù)資源管理、電子政務、政府信息公開等部門。這一設置有三個特點：第一，以網(wǎng)絡理政概念將“決策”職能納入其中，推動權力流向從以命令為主向以數(shù)據(jù)為依據(jù)、以透明和制約為主的轉(zhuǎn)變。第二，行政審批和政務服務進一步集中形成了新理政邏輯。成都市網(wǎng)絡理政辦公室提出了“兩集中、兩到位”?！皟杉小敝感姓徟块T將行政審批職能集中到一個內(nèi)設機構，并將該內(nèi)設機構向政務服務中心集中；“兩到位”是指，部門將行政審批權向政務服務中心窗口授權到位，行政審批事項在政務服務中心辦理到位。這些操作使得傳統(tǒng)的制度化監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)闃藴驶O(jiān)督，部門化監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖炕O(jiān)督。第三，網(wǎng)絡理政直接對接廣泛的內(nèi)外部數(shù)據(jù)資源。通過數(shù)據(jù)推送機制，各級政府負責人能夠而且必須直接通過移動設備隨時關注群眾訴求數(shù)據(jù)，隨時查看、審批訴求回應措施，并支持群眾實時查看回應狀態(tài)。這種對接本質(zhì)上以一種開放機制與社會直接互動，也使得等級式監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榉涸诨⑸鐣O(jiān)督。

借由以上創(chuàng)新，成都市數(shù)字政府治理減少了管理層次、拓寬了管理幅度，促進了政府各層級的政務互動，促進了政府與市場、社會之間的良性互動，進而構建了市民的“水平化政府”感知。

2 回應性政府

回應性政府指以公共治理為理念，以解決公共問題、社會問題為責任，具有自覺、穩(wěn)定、可持續(xù)的回應性和回應機制，以及有效回應社會所需回應力的治理模式。④盧坤建：《回應型政府：理論基礎、內(nèi)涵與特征》，《學術研究》2009 年第7 期，第66-70，138 頁。成都市提出網(wǎng)絡理政“基礎在網(wǎng)、關鍵在理、核心為民”這一技術應用理念，基于社會訴求數(shù)據(jù)理政，通過網(wǎng)絡等新型渠道與公眾對話、互動，貫徹“以人民為中心”的價值核心。成都市以該核心統(tǒng)籌政府服務、數(shù)據(jù)資源管理、數(shù)據(jù)開放等職能，構建了一系列回應性機制，在市民心目中建立了鮮明的回應性政府形象。

首先，構建“一鍵回應”機制。成都市政府以群眾打一個電話、寫一封信就可以反映問題、解決問題為目標，整合了全市2641 個政府信箱，將81 條非緊急救助類政府服務熱線整合并入“12345”市長公開電話，這些信息通過網(wǎng)絡理政平臺即時分發(fā)給各層級相關職能部門，并強制推送至部門負責人終端，規(guī)定回應時限，“點對點”安排落實。這些措施已構筑了以數(shù)據(jù)為質(zhì)量監(jiān)控依據(jù)的政府回應完整鏈路。

其次，構建政民互動網(wǎng)絡。.除了構建網(wǎng)絡理政中心作為匯集市民訴求的“總客服”外，成都市網(wǎng)絡理政辦公室還開設了多重政民互動渠道，包括政府與普通市民互動的“網(wǎng)絡理政·真情面對”、政府與專家互動的.“網(wǎng)絡理政·民生聚焦”、政府與企業(yè)互動的“網(wǎng)絡理政·企業(yè)直通”等系列廣播頻道，開設了“網(wǎng)絡理政·社會評議”“網(wǎng)絡理政·回應關切”兩個社會訴求解析新聞系列欄目，開設了“網(wǎng)絡理政·數(shù)據(jù)分析”“網(wǎng)絡理政·辦理公開”“網(wǎng)絡理政·媒體關注”三個數(shù)據(jù)新聞欄目。政民互動包括一對一互動、一對多互動、多對多互動，各地地方政務往往主要通過政務服務信息化促進一對一互動，而成都市網(wǎng)絡理政功能通過對數(shù)據(jù)資源和應用工具的有機利用所構建的一系列回應性機制促成了更多的政民之間一對多互動和多對多互動。

最后，集中開發(fā)社會訴求數(shù)據(jù)。建成社會訴求數(shù)據(jù)庫是成都市的一個特色數(shù)據(jù)資源管理舉措，基于該數(shù)據(jù)庫，成都市網(wǎng)絡理政中心進行大數(shù)據(jù)挖掘分析，及時發(fā)現(xiàn)市民反映的共性問題，研判政府管理的短板和政府服務的盲區(qū)，促成數(shù)據(jù)價值轉(zhuǎn)化。這一數(shù)據(jù)庫構建成為公共訴求與決策中樞的數(shù)據(jù)紐帶，聚焦公民的期望和利益，建立了公民與政府之間的聯(lián)結機制。

3 敏捷性政府

公眾對政府的認知很大程度上也體現(xiàn)在對政府政策制定效率的感知上。2018 年“世界經(jīng)濟論壇”提出，敏捷治理是一種以顧客為中心，適應性和包容性的政策制定過程。它承認政策的制定不僅僅包含政府主體，同時還包含其他廣泛的利益相關者。①World.Economic.Forum..Agile.Governance:.Reimagining.Policy-.making.in.the.Fourth.Industrial.Revolution,2018 年09 月20 日，http://www3.weforum.org/docs/WEF_Agile_Governance_Reimagining_Policy-making_4IR_report.pdf..2021 年11 月10 日。英國政府數(shù)字服務小組較早采納了敏捷治理的基本理念，成立敏捷服務社區(qū)，為公民提供敏捷的在線服務。②張曉、鮑靜：《數(shù)字政府即平臺:英國政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略研究及其啟示》，《中國行政管理》2018 年第3 期，第27-32 頁。政策是決策的主要輸出形式，而成都市“數(shù)據(jù)-決策一體化”的組織架構對政府政策制定過程也帶來了直接影響，使得公眾產(chǎn)生“敏捷治理”的新認識。具體原因在于以下三方面。

首先，數(shù)據(jù)驅(qū)動的彈性決策機制。第一，傳統(tǒng)的市政府辦公廳本身是一個具有彈性的組織設置，是城市決策中樞與其他職能機構連接的紐帶。成都市將數(shù)據(jù)治理功能與市政府辦公廳功能集成，有助于決策者對不斷變化的環(huán)境作出反應，采取更具彈性的運行機制，創(chuàng)造性地處理公共事務。第二，組織的動態(tài)能力構建需要以資源為基礎，大數(shù)據(jù)資源是數(shù)字政府動態(tài)能力形成的核心資源。大數(shù)據(jù)資源已成為成都市網(wǎng)絡理政中心動態(tài)能力構建的保障，數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)不斷驅(qū)動著市政府對社會變遷作出快速反應，形成適應性決策。新冠肺炎疫情期間成都市抗擊疫情應急指揮中心設于網(wǎng)絡理政中心，基于疫情數(shù)據(jù)變化靈活應對，快速出臺了一系列抗疫政策，充分體現(xiàn)了這種數(shù)據(jù)驅(qū)動的彈性決策機制的優(yōu)越性。第三，創(chuàng)新技術和服務的快速運用機制。將原市政府辦公廳部分職能整合入網(wǎng)絡理政辦公室，繼承了其對政府各職能部門協(xié)調(diào)能力，能促進創(chuàng)新技術運用于數(shù)字政府實踐，促進線上線下服務渠道融合。事實上，網(wǎng)絡理政辦公室成立后在數(shù)據(jù)融合、服務融合等方面出臺了大量有效措施，體現(xiàn)了組織變革對創(chuàng)新技術運用的關鍵作用。

其次，構建“問政于民”渠道。第一，政務服務從“政府端菜”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆忻顸c菜”。成都市網(wǎng)絡理政辦公室將社會訴求數(shù)據(jù)收集和處理作為網(wǎng)絡理政的新引擎，挖掘公眾對政務服務的新訴求，實現(xiàn)從面向常規(guī)服務到面向定制服務的擴展。第二，構建公民參與治理多重渠道。大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡技術為民眾參與公共治理打開新的渠道，也使得公眾關注成為政府快速決策新動力。而成都市構建了網(wǎng)絡問政矩陣，通過開放的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡獲取治理資源，賦予民眾服務需求者和治理者雙重身份，促進全民參與治理。第三，網(wǎng)絡學習能力的形成。成都市通過高頻率、高密度的數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)挖掘工作從中獲取新知識、新資源和新能力，提升決策者判斷力，促進合作解決問題，同時，數(shù)據(jù)從分散獲取到集中處理再分散到各職能部門，也提升了各層級管理者的判斷力、創(chuàng)造力和技能。

最后，彰顯“以人民為中心”的政策過程。政策變遷過程實際上就是通過政策搜索和調(diào)整使決策層的主流理念與社會理念相一致的過程。①趙德余：《主流觀念與政策變遷的政治經(jīng)濟學》，上海:復旦大學出版社，2008 年。成都市“數(shù)據(jù)-決策一體化”的數(shù)字政府治理方式對社會理念能夠及時捕獲，并以其為中心展開政策過程，已然具備了優(yōu)化政策的議程設置、執(zhí)行、評價和監(jiān)督全過程的特殊作用。第一，基于需求的政策問題形成。來自公眾的各渠道數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡理政中心以需求挖掘的方式報送決策者，甚至直接在網(wǎng)絡理政中心轉(zhuǎn)化為政策建議，影響著決策者政策議程設置，促進了依據(jù)社會公眾需求改善公共產(chǎn)品的生產(chǎn)速率和質(zhì)量。第二，形成從訴求到應急管理制度的政策構建直通車。成都市每天的社會訴求數(shù)據(jù)會直送市長和各區(qū)領導，每月的社會訴求數(shù)據(jù)分析報告都會在市長辦公會上通報研究。如新冠肺炎疫情防控期間，網(wǎng)絡理政中心每天都根據(jù)平臺的海量數(shù)據(jù)，研判市民反映的苗頭性問題，及時報告疫情防控指揮部，直接促成了“出租車運營補貼”等各項政策的出臺。第三，通過全民討論使得廣大民眾共同參與公共政策制定過程。成都市政府政策出臺前期會借助網(wǎng)絡理政平臺的.“民情12345”“政事茶敘”微信平臺等渠道進行充分的市民討論，并挖掘市民和企業(yè)重復投訴的難點問題，組織開展基層第三方評議，使得決策與底層的行動之間更加匹配和協(xié)調(diào)。

（三）結果：治理環(huán)境的深層優(yōu)化

從理性、政治的和社會的特征來看，數(shù)字政府治理的結果是不可預知和富有變化的。②簡·E·芳汀：《構建虛擬政府.信息技術與制度創(chuàng)新》，北京：中國人民大學出版社，2010 年，第4 頁。數(shù)字政府治理是基于技術的深層次改變，通過組織安排和制度安排的中介作用，新的信息技術得以執(zhí)行，并帶來不同的數(shù)字政府治理成果。而成都市的“數(shù)據(jù)-決策一體化”數(shù)字政府治理模式使其信息技術執(zhí)行過程成為水平化政府、回應性政府、敏捷性政府等政府訴求和政府形象的塑造過程，不僅帶來了效率的提升，而且?guī)砹酥卫砩鷳B(tài)的改變。

首先，社會信任深化。在缺乏信任的情況下，信息技術本身不能夠創(chuàng)造合作或者社會資本。③簡·E·芳?。骸稑嫿ㄌ摂M政府.信息技術與制度創(chuàng)新》，北京：中國人民大學出版社，2010 年，第68-69 頁。而“數(shù)據(jù)-決策一體化”的技術執(zhí)行過程塑造了公眾對政府的新感知，并將引發(fā)對地方政府決策者、治理能力、治理過程等多重信任疊加。包括：市民接觸渠道以市長電話等直接聯(lián)系渠道形象出現(xiàn)，具有一定符號價值，讓公眾看到?jīng)Q策者就在自己身邊，可以接近，提升了公眾對溝通有效性的信任；公眾以個體訴求、整體數(shù)據(jù)等形式參與決策過程，且決策過程高度透明、決策結果與社會訴求高度關聯(lián)，將提升公眾對政府治理能力的信任；公民與政府的互動過程有狀態(tài)追溯、形式追溯等多重形式可見可查，并直接生成績效評價，強化了公民對政務服務過程的制度信任；治理過程中，公眾通過網(wǎng)絡理政平臺與底層公務人員直接且反復接觸、對話、互動，增進了對基層政府的信任。成都市數(shù)字政府治理所帶來的多重信任疊加，提升了公民對政府的信任，并將轉(zhuǎn)化為公民參與信念。

其次，行動者行為更加協(xié)調(diào)。一旦行動者在信息、認知和決策等方面理解相互介入和參與的必要性，行為就更易于達成一致。事實上，成都市“數(shù)據(jù)-決策一體化”間接促成政府內(nèi)部各層級部門，以及政府與社會行為的協(xié)調(diào)一致。包括：網(wǎng)絡理政中心打破職能邊界，并通過數(shù)據(jù)高效任務分發(fā)，建立清晰可見的決策邏輯，有助于政務內(nèi)部各層級部門形成共識、步調(diào)一致，決策層與執(zhí)行層之間的行動也會更加匹配和協(xié)調(diào)；決策一旦建立在數(shù)據(jù)基礎之上，通過多重政民互動完成，將實現(xiàn)從應對性決策向預判性決策轉(zhuǎn)變，與公眾預期一致，也將實現(xiàn)政府與社會公眾行為上的協(xié)調(diào)一致；同時，政策議題往往來自于社會訴求，網(wǎng)絡理政平臺建立的多重溝通機制使得政策產(chǎn)生過程中與利益相關者反復溝通，公共政策也更可能得到支持。因而，“數(shù)據(jù)-決策一體化”的數(shù)字政府治理模式通過政府內(nèi)外部的動態(tài)連接，促進了多方的行動協(xié)調(diào)。

最后，治理參與新動力形成。數(shù)字政府有改革政府效率、透明度、公民信任和民主轉(zhuǎn)型過程中政治參與的潛力。①Seifert.J,.Bonham.M..The.transformative.potential.of.e-government.in.transitional.democracies,.Public.Management.Electronic.Journal.Issue，http://faculty.maxwell.syr.edu/gmbonham/Transformative_Potential_of_E-Government.pdf，2020 年09 月20 日。數(shù)字政府治理的要義在于通過協(xié)作與激勵機制的創(chuàng)新強化公眾合作治理的積極性，將公眾共同納入社會協(xié)同治理的聯(lián)合體當中。②孟慶國、崔萌：《數(shù)字政府治理的倫理探尋.——基于馬克思政治哲學的視角》，《中國行政管理》2020 年第6 期，第51-56 頁。成都“數(shù)據(jù)-決策一體化”的數(shù)字政府治理賦予公眾主動參與的高效渠道，正是一種協(xié)作和激勵機制創(chuàng)新，有助于培育公眾治理參與的新動力。表現(xiàn)為：一方面，傳統(tǒng)威權政府下的公眾參與治理往往是一種防御性參與，而成都數(shù)字政府治理中社會訴求與公共政策的緊密相連將在形成共識的基礎上帶來公眾的共識性參與；另一方面，傳統(tǒng)威權政府下公眾參與治理主要是基于經(jīng)驗的參與，而成都數(shù)字政府治理中社會訴求數(shù)據(jù)直達決策者，使得治理決策能夠聚焦公民的期望和利益，且公眾有更多機會體驗公共政策出臺全過程，更可能因為協(xié)作、自治的需要而參與，這是一種出于責任的參與、出于對話的參與。從防御性參與演變到共識性參與，從出于經(jīng)驗的參與演變到出于責任、對話的參與，公眾治理參與新動力的形成將創(chuàng)造更多的公共價值和共同利益，也將實現(xiàn)數(shù)字政府治理中行政和政治的互相推動。

（四）數(shù)據(jù)賦能治理的數(shù)據(jù)服務鏈

成都市數(shù)字政府治理模式所帶來的治理生態(tài)改變，既是需求驅(qū)動、以人民為中心等理念的貫徹結果，也是因為明確了數(shù)據(jù)服務于治理的邏輯鏈條，對治理能力促進也更加直接。

本研究把成都市數(shù)字政府治理中數(shù)據(jù)服務于治理的環(huán)節(jié)解析為一條長鏈，這條長鏈包括數(shù)據(jù)匯集、數(shù)據(jù)導流、數(shù)據(jù)增值、數(shù)據(jù)約束、數(shù)據(jù)融合、數(shù)據(jù)萃取、數(shù)據(jù)賦能等七個環(huán)節(jié)。在成都市數(shù)字政府治理過程中，每一個數(shù)據(jù)處理環(huán)節(jié)都會有直接的與治理相關的產(chǎn)出，包括需求感知、任務配置、政務服務、服務監(jiān)管、問題識別、政民互動、網(wǎng)絡理政等，體現(xiàn)了“數(shù)據(jù)-決策一體化”的數(shù)據(jù)治理特色（如圖2 所示）。其中數(shù)據(jù)匯集是政府對治理需求的感知過程，成都市政府相關典型舉措是實現(xiàn)12345“一號通”，構建了社會訴求數(shù)據(jù)庫，并集成政府部門負責人信箱等。數(shù)據(jù)導流是根據(jù)數(shù)據(jù)進行政務服務任務配置的過程，成都市政府的典型舉措是“一號通”與“一網(wǎng)辦”整合，將社會訴求信息實時推送給相關部門決策者，并建立了問題解決追溯系統(tǒng)。數(shù)據(jù)增值是基于數(shù)據(jù)高效率完成政務服務、實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值轉(zhuǎn)換的過程，成都市的典型操作是社會訴求“一鍵回應”、政務服務“一網(wǎng)通辦”、城市治理“一網(wǎng)通管”。數(shù)據(jù)約束是利用數(shù)據(jù)對政務服務進行監(jiān)管的過程。成都市通過接聽業(yè)務雙質(zhì)檢、工單質(zhì)量雙審核、訴求辦理雙閉環(huán)等實現(xiàn)數(shù)據(jù)約束過程；數(shù)據(jù)融合是將線上和線下數(shù)據(jù)融合管理，服務于政民互動，成都市通過搭建政民互動數(shù)據(jù)政府平臺、一體化自主服務平臺、天府市民云來完成這一目標。數(shù)據(jù)萃取是通過深度數(shù)據(jù)描述和分析，識別有待解決的決策問題。成都市通過建設訴求識別系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、并開發(fā)了一系列智慧化應用系統(tǒng)來實現(xiàn)數(shù)據(jù)萃取。數(shù)據(jù)賦能則是從數(shù)據(jù)中得出決策依據(jù)服務于網(wǎng)絡理政過程。成都市通過構建智能化輔助決策駕駛艙、實行向決策者遞送數(shù)據(jù)分析日報、周報、月報、專報的方式輔助治理決策。

圖2 成都市數(shù)字政府治理數(shù)據(jù)服務鏈

總的來看，成都市數(shù)字政府治理的“數(shù)據(jù)服務鏈”有兩個相互關聯(lián)的路徑，一個是數(shù)據(jù)對政務服務的促進，另一個是數(shù)據(jù)對政府決策的促進。正因為成都市數(shù)字政府治理通過“數(shù)據(jù)-決策一體化”操作兼顧了這兩條路徑，從雙向進路提升治理能力，既更好地實現(xiàn)了技術的效用，又構建了政治、行政之間的新型互動模式。

四、結論

根據(jù)對成都市政府數(shù)字政府治理實踐的分析，本研究主要有三個發(fā)現(xiàn)：

第一，“數(shù)據(jù)-決策一體化”數(shù)字政府治理模式通過改變政府行動者和市民的政府治理認知來促成信息技術價值轉(zhuǎn)換，并起到改善治理生態(tài)的積極作用。如成都市以“云、網(wǎng)、數(shù)、端”集成為技術基礎、以“數(shù)據(jù)-決策一體化”為組織特征，以“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管、一鍵回應”為制度規(guī)則，通過達成水平化政府、回應性政府、敏捷性政府的技術應用感知，使得公眾對政府治理信任增強、行動協(xié)調(diào)、參與積極（如圖3 所示）。

圖3 “數(shù)據(jù)-決策一體化”模式的技術執(zhí)行效應模型

第二，.“數(shù)據(jù)-決策一體化”的數(shù)字政府治理模式形成了清晰的數(shù)據(jù)服務鏈，實現(xiàn)了組織、制度邏輯與技術邏輯的匹配，使得數(shù)據(jù)能力向治理能力轉(zhuǎn)化更為高效。數(shù)據(jù)服務鏈的清晰化，一方面實現(xiàn)了高水平的集約政府，促進治理主體關系的緊密度；另一方面也使得政府漸趨成為“由外而內(nèi)”的信息融通者，增強了組織的靈活性，有助于政府突破傳統(tǒng)的組織慣性，對公眾需求更加敏感，能夠及時適應環(huán)境改變。

第三，“數(shù)據(jù)-決策一體化”是在.“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”基礎上的進化，實現(xiàn)了以治理為中心的新型數(shù)字政府治理思路。治理決策不僅需要數(shù)據(jù)存量來支撐，也需要對需求的實時感知，需要與動態(tài)數(shù)據(jù)的連接，其中包括來自社會訴求的實時數(shù)據(jù)，也包括對政務服務數(shù)據(jù)的適時掌握?！皵?shù)據(jù)-決策一體化”模式因為同時實現(xiàn)了兩方面連接，能夠從“數(shù)據(jù)服務于政務服務”“數(shù)據(jù)服務于治理決策”雙向進路推動數(shù)據(jù)能力向治理能力的轉(zhuǎn)化，其基于數(shù)字政府治理推動國家治理能力現(xiàn)代化方面的努力具有可推廣性。

當然，“數(shù)據(jù)-決策一體化”的數(shù)字政府治理模式可能也存在一些潛在風險。首先，該模式過于強調(diào)決策的回應性，這種強調(diào)可能會犧牲決策的遠見，并使得政策創(chuàng)新失去一定的調(diào)適空間；其次，“數(shù)據(jù)-決策一體化”的數(shù)字政府治理模式使得復雜的政策過程被簡化為數(shù)字過程和回應過程，可能會養(yǎng)成治理的機械性，使得政府職能部門主動預判問題的動力得到消解；最后，“數(shù)據(jù)-決策一體化”會深化公民和社會組織的治理參與，但這種社會參與可能是非均衡的，相關的回應也呈碎片化狀態(tài)，片面強調(diào)這種“表達出來的”需求的滿足也許會間接影響公共服務的公平性。因此，有必要在數(shù)字政府治理實踐中及時預判問題和發(fā)現(xiàn)問題，并推動進一步的數(shù)字政府治理體系的創(chuàng)新。