繆 文

(四川省營(yíng)山縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川 營(yíng)山 637700)

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”。這既體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央，在治國(guó)理政中對(duì)糧食安全的高度重視，更是在當(dāng)前復(fù)雜特殊的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，對(duì)糧食安全的響鼓重錘。營(yíng)山縣人多地少，耕地屬稀缺資源，據(jù)營(yíng)山縣自然資源和規(guī)劃局最新“三調(diào)”成果顯示，營(yíng)山縣耕地面積5.65×105hm2，人均耕地793.7m2。營(yíng)山縣是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣，耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，必須牢牢守住耕地保護(hù)紅線，在嚴(yán)防耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的同時(shí)，也要盡量減少耕地的撂荒。雖然從2021年開始，營(yíng)山縣就全面開展了撂荒耕地的復(fù)耕治理，但治理進(jìn)度緩慢，治理效果不顯，目前農(nóng)村耕地撂荒的現(xiàn)象仍較突出，必須在治理的方式方法上加以探索改進(jìn)。

1 營(yíng)山縣耕地撂荒的現(xiàn)狀

自2021年省市統(tǒng)一開展撂荒地治理以來，營(yíng)山縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局多次召開專題會(huì)議，研究、布置該項(xiàng)工作。在開展調(diào)查研究、積極與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府協(xié)調(diào)溝通的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局將全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成7個(gè)片區(qū)，整合單位技術(shù)力量，抽調(diào)業(yè)務(wù)人員，組建7個(gè)工作小組，分片包干負(fù)責(zé)。深入到田間地角，和當(dāng)?shù)攸h委政府、村社干部一起，對(duì)撂荒地塊逐一進(jìn)行核實(shí)，造冊(cè)登記，并發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心和國(guó)土所工作人員結(jié)合撂荒地“衛(wèi)星圖斑”進(jìn)行多次實(shí)地比對(duì)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)再以村為單位進(jìn)行匯總上報(bào)。截至2021年12月31日，核實(shí)清理出全縣耕地撂荒面積3660hm2，占全縣耕地總面積的6.5%，涉及26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個(gè)涉農(nóng)街道辦，325個(gè)行政村,37161戶農(nóng)戶或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。耕地撂荒后，不僅直接導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量減少，耕地質(zhì)量變差，農(nóng)產(chǎn)品供給減少，糧食危機(jī)、生存危機(jī)隨之加大，而且撂荒后，往往雜草叢生，不僅影響村容村貌，也嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的平壩鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及偏遠(yuǎn)的丘陵山區(qū)耕地撂荒較為嚴(yán)重。由于這個(gè)撂荒面積來源于農(nóng)戶耕地承包時(shí)的土地面積，在土地承包時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了農(nóng)戶少交農(nóng)業(yè)稅，大多按889m2、1000m2折算成667m2。加之在登記、核實(shí)時(shí)也難以做到一塊不漏，所以實(shí)際撂荒面積肯定遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于統(tǒng)計(jì)上報(bào)數(shù)，若不加以有效制止，耕地撂荒還有擴(kuò)大化的趨勢(shì)。

2 耕地撂荒的主要原因

2.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益太低

目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍存在靠天吃飯的現(xiàn)象，自然風(fēng)險(xiǎn)高，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍偏低，種子、農(nóng)藥、化肥、人工工資等每年都不斷上漲。從事耕種的農(nóng)民文化素質(zhì)普遍偏低，掌握農(nóng)業(yè)新知識(shí)、新技術(shù)少，防蟲治病、栽培管理靠經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行等因素，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益普遍偏低。種植雜交水稻，平均純收益僅7.5元/667m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他行業(yè)收入。在營(yíng)山打一天小工的收入也不低于80元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于種地的收益。特別是改革開放以來，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，只要有勞力、肯干，就可以獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在家種地的收入，所以也加速了農(nóng)村大量青壯勞力外出務(wù)工。而在外務(wù)工稍稍有點(diǎn)作為的年輕人也千方百計(jì)阻止留守家人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致成片良田無人耕種，這是造成目前耕地撂荒的直接原因。但因還有部分農(nóng)民無法離家外出，只能靠耕種土地為生，靠自己的苦力養(yǎng)活自己和家人。如今，農(nóng)業(yè)已經(jīng)成了弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民種地已經(jīng)成了微利或無利狀態(tài)，農(nóng)民棄農(nóng)務(wù)工、棄農(nóng)經(jīng)商、棄農(nóng)進(jìn)城打拼就成了優(yōu)先選擇。營(yíng)山這類撂荒面積286.7hm2，占全縣撂荒面積7.8%。

2.2 大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力不足

改革開放以來，農(nóng)村大量勞動(dòng)力外出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力嚴(yán)重不足這是不爭(zhēng)的事實(shí)。隨著人們收入的增加、農(nóng)村“城鎮(zhèn)化”進(jìn)程的加快，在營(yíng)山縣偏遠(yuǎn)的安化、大廟、孔雀、悅中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的丘陵山村出現(xiàn)了不少的“空心村”“空白戶”，一個(gè)社僅有1～2個(gè)孤寡老人留守的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普及，農(nóng)村互助互幫的現(xiàn)象已經(jīng)很少見了，農(nóng)村請(qǐng)人做事均要支付報(bào)酬，尤其是缺勞戶，由于不能與人換工，只能出錢請(qǐng)人幫忙。目前在農(nóng)村請(qǐng)人做事，除了管煙、管酒、管飯外，工錢還不低于50～80元/d，由于農(nóng)村勞力普遍緊缺、請(qǐng)人成本過高，農(nóng)忙時(shí)節(jié)還請(qǐng)不到人，這也加速了缺勞戶不愿種地而導(dǎo)致耕地的荒蕪。目前營(yíng)山這類撂荒面積達(dá)1733.3hm2，占全縣撂荒面積47.4%。這是目前造成營(yíng)山耕地撂荒的最主要原因。現(xiàn)在農(nóng)村種地的基本是50后、60后，而80后、90后的獨(dú)生子女，不僅不懂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且基本都不愿意再回在農(nóng)村種地了！潛在的耕地撂荒風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

2.3 耕種地農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件差，耕種不便

營(yíng)山屬淺丘帶壩，以丘陵為主，境內(nèi)無大江大河，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出行、灌溉、收獲等基礎(chǔ)條件還是較差。盡管高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升了部分耕地質(zhì)量，脫貧攻堅(jiān)也大大改善了農(nóng)村耕種條件，但“十年九旱”、農(nóng)業(yè)靠天吃飯的現(xiàn)象在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還不能徹底改變，耕種困難，自然風(fēng)險(xiǎn)高的現(xiàn)象仍普遍存在。隨著農(nóng)村“聚集點(diǎn)”建設(shè)的推廣，使得遠(yuǎn)離生活“聚集點(diǎn)”的耕地耕種就顯得更加不便，從而造成遠(yuǎn)離“聚集點(diǎn)”的部分耕地閑置荒廢，這種現(xiàn)象在丘陵山區(qū)尤為突出。營(yíng)山這類撂荒面積1393.3hm2，占全縣撂荒面積38.0%。

2.4 農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)管理不善，資金投入不足，資金鏈斷裂

前幾年，在“脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)業(yè)要發(fā)展”的指導(dǎo)思想帶動(dòng)下，各地紛紛出臺(tái)優(yōu)惠政策，引進(jìn)龍頭企業(yè)、業(yè)主規(guī)模發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。具統(tǒng)計(jì)，僅在脫貧攻堅(jiān)期間，營(yíng)山縣成規(guī)模發(fā)展的“晚熟柑橘”、花椒產(chǎn)業(yè)近4667hm2，引進(jìn)業(yè)主200多家。通過近幾年的發(fā)展，大部分業(yè)主都存在產(chǎn)業(yè)規(guī)模過大、物資技術(shù)準(zhǔn)備不充分、在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展認(rèn)識(shí)上存在偏差、“重建輕管”等現(xiàn)象。加之這些產(chǎn)業(yè)大多分布在丘陵坡地，產(chǎn)業(yè)的機(jī)械化程度低、人工管理成本高。部分業(yè)主本身就是沖著優(yōu)惠政策而來，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果很差，產(chǎn)業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)困難。部分產(chǎn)業(yè)建成后就被迫交給村集體代管，個(gè)別村集體組織在管理經(jīng)驗(yàn)、管理能力、管理資金等方面普遍不足，致使部分農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)管理不善，遲遲難見效益，或者效益不顯，甚至個(gè)別業(yè)主一走了之，造成部分產(chǎn)業(yè)基地荒廢。據(jù)調(diào)查，營(yíng)山這類撂荒面積126.7hm2，占全縣撂荒面積3.5%。由于目前政府還在對(duì)這些產(chǎn)業(yè)想盡辦法進(jìn)行扶持，所以目前這類撂荒面積不大，但有擴(kuò)大的趨勢(shì)。

2.5 其他因素造成耕地暫時(shí)撂荒

比如因臨時(shí)工程建設(shè)、生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)需堆碼用地等原因造成耕地暫時(shí)撂荒。營(yíng)山這類撂荒面積120hm2，占全縣撂荒面積3.3%。

3 建議

3.1 堅(jiān)持實(shí)施黨委政府土地撂荒總負(fù)責(zé)制

營(yíng)山縣地形復(fù)雜，耕地分布廣泛，要通過實(shí)行農(nóng)業(yè)機(jī)械化來解決耕地撂荒問題，還任重道遠(yuǎn)，當(dāng)前必須堅(jiān)持實(shí)施黨委政府土地撂荒總負(fù)責(zé)制，縣上應(yīng)成立工作專班，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)全縣撂荒地復(fù)耕治理及違規(guī)占用耕地等“非糧化”工作的協(xié)調(diào)處置。必須加大對(duì)基層政府及集體撂荒耕地的處罰問責(zé)力度，將農(nóng)村耕地撂荒問題納入地方政府年度目標(biāo)考核。制定考核獎(jiǎng)懲辦法，加強(qiáng)督查檢查和情況通報(bào)，實(shí)施監(jiān)督、考核、評(píng)估為一體的解決機(jī)制，對(duì)撂荒地治理復(fù)耕成效明顯的要重獎(jiǎng)，對(duì)制止耕地撂荒不力或有瀆職行為者，對(duì)相關(guān)責(zé)任人要嚴(yán)肅處理和問責(zé)。只有依托基層黨委政府，發(fā)動(dòng)村社干部帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厝罕姂?yīng)種盡種，必要時(shí)，發(fā)動(dòng)黨員干部、民兵組建助耕小分隊(duì)或開展結(jié)對(duì)幫扶，在農(nóng)忙時(shí)節(jié)幫助缺勞戶、困難戶搶種搶收。發(fā)動(dòng)千家萬戶的農(nóng)戶主動(dòng)耕種、應(yīng)種盡種，才是目前解決耕地撂荒比較簡(jiǎn)單可行的辦法。

3.2 加強(qiáng)政策配套、加大宣傳力度

3.2.1 繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持力度 建議通過立法，從制度上對(duì)扶持政策作適當(dāng)調(diào)整。在對(duì)撂荒耕地進(jìn)行認(rèn)真清理核實(shí)，分情況分類別建好臺(tái)賬的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)施“撂荒土地停發(fā)補(bǔ)貼”等措施，建議將長(zhǎng)期無人耕種、撂荒在2年以上耕地由村集體暫時(shí)收回，由村集體組織代耕代種或進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對(duì)種糧大戶適當(dāng)降低生產(chǎn)規(guī)模的要求，以增大獎(jiǎng)補(bǔ)面。不斷完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，改變“在一個(gè)村社，必須大家都同意才能整體流轉(zhuǎn)村社土地”的做法，積極消除土地流轉(zhuǎn)瓶頸，方便農(nóng)戶流轉(zhuǎn)自己的承包地，讓農(nóng)戶逐步養(yǎng)成不愿撂荒土地的良好習(xí)慣。

3.2.2 加大政策宣傳力度 加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)、土地流轉(zhuǎn)等政策宣傳力度，解決好農(nóng)戶擔(dān)心“將土地交給別人耕種，土地就是別人的了”等顧慮。鼓勵(lì)外出戶、缺勞戶將自家耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，農(nóng)戶以一定租金將土地委托給村集體，再由村集體委托給種糧大戶，農(nóng)戶又以土地租金入股村集體經(jīng)濟(jì)分紅，既有利于壯大村集體經(jīng)濟(jì)，又可避免土地撂荒。

3.2.3 積極培育、扶持種糧大戶，走集約化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路 積極鼓勵(lì)農(nóng)機(jī)專合社、龍頭企業(yè)、種糧大戶等實(shí)行代耕代種，將農(nóng)戶承包地或無人耕種的土地委托給這些新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行代耕代種，這是解決耕地撂荒的有效途徑。

3.2.4 對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)規(guī)模產(chǎn)業(yè)進(jìn)行認(rèn)真梳理清理 加強(qiáng)分類指導(dǎo)，協(xié)助企業(yè)(業(yè)主)解決實(shí)際問題。已撂荒的產(chǎn)業(yè)，盡早還給農(nóng)戶或村集體自行耕種；短期難見效益或效益極差的產(chǎn)業(yè)，該轉(zhuǎn)向的就轉(zhuǎn)向，業(yè)主無能力轉(zhuǎn)向又不愿繼續(xù)流轉(zhuǎn)土地的，該退出的堅(jiān)決退出，及早終止土地流轉(zhuǎn)，對(duì)規(guī)模過大或資金鏈已出現(xiàn)問題的基地(業(yè)主)，積極探索托管、分租、轉(zhuǎn)租等模式，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)、種子、肥料等方面繼續(xù)予以扶持，以化解撂荒的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 加大農(nóng)業(yè)科技投入，提高生產(chǎn)效益

目前營(yíng)山縣具體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員素質(zhì)普遍不高，加之深入到田間地角從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)的基層農(nóng)技干部力量嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)存在較大的盲目性、隨意性，導(dǎo)致生產(chǎn)成本偏高，產(chǎn)出效益低下。這也是目前營(yíng)山縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在的普遍現(xiàn)象。因此，必須繼續(xù)加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)推廣體系建設(shè)，管好用好現(xiàn)有的技術(shù)力量，不斷補(bǔ)充基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣力量，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)宣傳、指導(dǎo)和推廣力度，加大科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中推廣與應(yīng)用，將“測(cè)土配方施肥”“農(nóng)藥化肥減量增效”等實(shí)用技術(shù)真正落到實(shí)處。結(jié)合產(chǎn)業(yè)建設(shè)，繼續(xù)因地制宜調(diào)結(jié)構(gòu)，千方百計(jì)提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，提高生產(chǎn)質(zhì)量和效益。同時(shí)，有條件的地方，要逐步整合農(nóng)資公司、銀行、技術(shù)支持等要素，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供“一站式服務(wù)”，千方百計(jì)降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。

3.4 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)

結(jié)合鄉(xiāng)村振興建設(shè)，加強(qiáng)水利、產(chǎn)業(yè)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和老舊水利設(shè)施維護(hù)，繼續(xù)改善農(nóng)業(yè)耕種、灌溉等條件；不斷提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量。加強(qiáng)現(xiàn)有塘、庫、堰等水利設(shè)施的管護(hù)，充分發(fā)揮抗旱保收的作用，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的旱澇等自然風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 保險(xiǎn)托底，為農(nóng)業(yè)降風(fēng)險(xiǎn)增動(dòng)力

爭(zhēng)取將主要糧食作物水稻、玉米等納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)金融保險(xiǎn)企業(yè)，積極探索試點(diǎn)“在國(guó)家政策性保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上提供商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)”，以降低農(nóng)民種地的風(fēng)險(xiǎn)。

總之，農(nóng)村耕地撂荒是由多種因素綜合造成的，屬普遍現(xiàn)象，短時(shí)間還不可完全避免，因此，農(nóng)村撂荒地治理也將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，需要各級(jí)政府主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，相關(guān)部門協(xié)同配合。既要著眼解決撂荒地復(fù)耕治理，又要狠抓耕地的日常保護(hù)監(jiān)管，需落實(shí)專人逐步建立從社到村再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦)的層層監(jiān)管體系，可以借鑒濮陽市濮陽縣的經(jīng)驗(yàn)，成立“田長(zhǎng)”制，建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)聯(lián)動(dòng)的耕地保護(hù)工作體系，實(shí)行耕地信息共享，同時(shí)加強(qiáng)日常巡查督查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止、處置耕地撂荒行為，做到撂荒一塊，就能發(fā)現(xiàn)登記一塊，登記一塊就及時(shí)治理復(fù)耕一塊，堅(jiān)持“治理”與“監(jiān)管”兩手抓，兩手都要硬。

同時(shí)還要積極探索建立避免耕地撂荒的長(zhǎng)效機(jī)制：首先要抓好宣傳。讓社會(huì)各界普遍了解保護(hù)耕地的重要性，保護(hù)耕地對(duì)維護(hù)糧食安全的必要性；讓農(nóng)戶知曉土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，掌握“輕簡(jiǎn)實(shí)用”的技術(shù)，營(yíng)造好勞動(dòng)光榮、吃苦耐勞的良好社會(huì)風(fēng)氣。其次要持續(xù)開展基本農(nóng)田建設(shè)，努力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出行、運(yùn)輸、灌排條件，方便耕種管理。第三，要加強(qiáng)技物服務(wù)。開展好上門送物資、送技術(shù)等“一條龍”服務(wù)活動(dòng)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)，努力降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。第四，在政策上加大扶持。在持續(xù)開展農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)收購的基礎(chǔ)上，對(duì)支農(nóng)政策上作出適當(dāng)調(diào)整，消除土地流轉(zhuǎn)障礙，在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面不斷創(chuàng)新，千方百計(jì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，提高農(nóng)民種糧的積極性。第五，要以吸引年輕人務(wù)農(nóng)、培育職業(yè)農(nóng)民為重點(diǎn)，構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。最終通過富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)有效益，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園，從而盡可能地從根本上解決好耕地撂荒問題。