劉蕾，李春華（中國人民公安大學，北京 100038）

2018 年《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）中首次增加了快速辦理程序。這一程序旨在提高公安機關處理簡單治安違法行為的效率，加快簡單案件辦理速度，同時為復雜案件勻出警力，為基層民警減負。這項程序的設置體現(xiàn)了我國新時代行政執(zhí)法的理念，隨著現(xiàn)代化法治理念的發(fā)展和警務理論研究的不斷深入，快速辦理程序的現(xiàn)實運用也對基層民警提出了更高的要求。但是由于快速辦理內(nèi)容新、細節(jié)多，一線民警對案件性質(zhì)的判斷容易出現(xiàn)錯誤，導致執(zhí)法效果與立法預期之間出現(xiàn)偏差。在全面依法治國和公安執(zhí)法規(guī)范化建設背景下，立法與執(zhí)法機關應當在理性追求效率的前提下，嚴格控制行政權力，讓治安管理處罰快速辦理發(fā)揮出更大的作用，實現(xiàn)更高的社會價值。

一、治安管理處罰快速辦理程序的基本內(nèi)容

為了確保公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設的各項工作都能夠落實到位，提高群眾對公安機關辦理案件的信心和滿意度，行政案件的辦理程序被不斷地細化，辦案效率成為評價一項程序好壞的重要衡量指標。部分地區(qū)過分強調(diào)“服務”意識，增加了繁瑣的步驟導致簡單的治安案件拖延積壓，案件處理的公正和效率也大打折扣，引起民眾的不滿與反感。正是在這樣的現(xiàn)實背景下，行政案件快速辦理應運而生。通過改革創(chuàng)新舊有的執(zhí)法辦案機制，實現(xiàn)治安案件的“繁簡分流”，不僅緩解了民警的工作壓力，降低了執(zhí)法的成本，減輕了當事人的負累，還能在充分保證辦案效率和質(zhì)量的前提下大幅提高公安機關執(zhí)法工作效能，密切警民關系。治安管理處罰快速辦理立足公安工作實際，通過對行政案件進行再分類和辦案程序的再簡化，提高基層民警辦案效率。這項程序的設置以節(jié)約辦案資源為重點，在遵守法定程序的前提下幫助基層公安機關在較短時間內(nèi)實現(xiàn)司法公正，使辦案質(zhì)量與執(zhí)法效率得到了雙提升。

（一）快速辦理的基本內(nèi)涵

治安管理處罰簡易程序?qū)嵤┮詠?，行政效率已大幅度提升，但由于簡易程序適用范圍相對較窄、滿足其適用條件的案件不多，還有大量簡單案件只能適用普通程序進行辦理，警力明顯不足的基層仍需大費周章，說明簡易程序仍不足以緩解基層人案數(shù)之間的矛盾?；凇盀榛鶎訙p負、替民警松綁”的利益考量，立法者在原有的治安管理處罰程序中新增了治安管理處罰快速辦理程序，對不適用行政處罰簡易程序的案件做進一步的篩選歸納，繼續(xù)擴大“簡單”案件的范圍，將事實清楚，違法嫌疑人自愿認錯認罰，且對違法事實和法律適用沒有異議作為快速辦理的適用條件，公安機關對滿足前述要求的案件可以采取簡化取證方式和審核審批手續(xù)等措施，進行快速辦理。

快速辦理遵循依法從快、質(zhì)效并重、權利保障三大基本原則。其中依法從快原則是指行政案件快速辦理以效率為主導，以公正為前提。因此民警必須以遵守法定辦案程序為辦案前提，在確保事實清楚、證據(jù)充分的條件下，從快處理案件。質(zhì)效并重原則是指始終堅持服務與辦案、法律政治效果與經(jīng)濟社會效果的有機統(tǒng)一，這不僅是新時期黨和人民對人民法院審判工作的新期待，也是全國各級公安機關在處理行政案件時應有的價值追求。如何真正實現(xiàn)這二者的有機統(tǒng)一，需要公安機關在堅持以辦案質(zhì)量為根本的同時，高度重視辦案的法律效果和社會效果，一方面要主動匡扶正義，維護人民群眾利益，減少冤假錯案的發(fā)生；另一方面也要服務社會，積極發(fā)揮公安機關普法教育作用，倡導群眾遵紀守法。權利保障原則是指在快速辦理行政案件過程中，辦案民警必須嚴格履行告知義務，充分保障違法嫌疑人和相對人的權利，不能為了追求“快”而忽視了對相對人合法權益的保護，造成違法嫌疑人和相對人之間權利不對等的情形。

（二）快速辦理的價值追求

治安管理是一項復雜且不可間斷的日常性行政執(zhí)法行為，案件數(shù)量多，基層民警任務繁重，已有的簡易程序仍不足以破解當前基層警力有限、案多人少的困局。在處理一些違法事實清楚的簡單行政案件時，不論是為了求穩(wěn)而重復“常規(guī)程序”，還是為了提速而隨意刪減流程，都會造成公平效率的失衡，也會明顯降低執(zhí)法的社會經(jīng)濟效益，因此基于當前基層公安對于減負增效的迫切需求，公安部又增設了快速辦理程序，對滿足特定條件的簡單案件的取證方式和審批手續(xù)等措施進行簡化從而快速結案提高效率，與此同時也為復雜疑難的案件得以充沛的警力資源進行調(diào)用。快速辦理通過對執(zhí)法資源配置的合理優(yōu)化，及時保障了當事人的合法權益，促進了依法行政，真正實現(xiàn)“簡案快辦、疑案精辦”的目標。[1]

1.快速辦理側重提高效率

人民群眾對公平正義的感受，不僅來源于實體法律和執(zhí)法程序的公正，還取決于公安機關能夠及時實現(xiàn)辦案效益、及時止住群眾受損利益和及時恢復社會秩序的辦案效率。而快速辦理的主要優(yōu)勢即“快”，根據(jù)《程序規(guī)定》第42 條，是否適用快速辦理的決定權由違法行為人自己掌握，可以在案件辦理前拒絕，或在案件辦結前放棄使用該程序。這步流程優(yōu)化了一般程序中現(xiàn)場調(diào)查、詢問證人、收集證據(jù)、告知處罰決定等流程，有效地節(jié)約了時間和人力成本，緩解了當前基層警務資源緊缺的燃眉之急?？焖俎k理程序體現(xiàn)了公安機關行政執(zhí)法理念的轉變和管理模式的創(chuàng)新，通過簡化流程、縮短時間的方式給基層松綁，幫助公安機關實現(xiàn)打擊違法行為的效果和效率的“雙提升”，集中更多警力資源辦理疑難復雜的案件。快速辦理也能讓被違法行為破壞的社會資源、精神利益及時得到法律保護，保證被侵害人能夠盡早得到救濟和撫慰，促進社會秩序的恢復，為社會增加和諧因素、化解矛盾糾紛。此外，還能督促民警提高執(zhí)法素質(zhì)和自身素質(zhì)，進一步拉近警民距離，將行政執(zhí)法與法制教育合二為一。

2.快速辦理追求程序公正

公平正義是衡量公安機關行政案件快速辦理質(zhì)量的重要標準，是公安執(zhí)法工作的根本。若程序不公正，則效率無意義，快速辦理對程序公正的追求主要體現(xiàn)在兩方面。一是保障適用快速辦理的案件程序公正，這類案件必須滿足“事實清楚，嫌疑人自愿認錯認罰”的前提，民警必須經(jīng)過充分調(diào)查取證并固定證據(jù)來避免因草率結案埋下隱性風險，確保當事人對公正的感受不受減損。二是對公安機關辦理的所有案件而言，快速辦理能將有限的警力資源合理配置，保障復雜行政案件所需警力不被擠兌，從整體角度保護公安機關辦理行政案件的程序公正，真正提高民警的辦案質(zhì)量和效率，減少不必要的司法行政糾紛和爭議，消除民警的負擔和困擾。

3.快速辦理協(xié)調(diào)公正與高效的沖突

公平正義是執(zhí)法司法工作的生命線。只有公安機關把追求效率同實現(xiàn)公正、打擊犯罪同保障人權、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式有機緊密結合起來，才能真正實現(xiàn)執(zhí)法辦案的公平正義，建立高效的法治政府。立法者在制定和設置快速辦理程序的過程中，為了能夠達到提高效率的目的必須要跳過某些普通程序中的繁瑣環(huán)節(jié)，這對程序的公正必然會產(chǎn)生影響。雖然效率與公正之間的沖突無法避免，但二者并不是互相排斥的關系。因此，如何恰當?shù)貐f(xié)調(diào)這二者間的沖突是解決問題的關鍵。一方面，對于適用快速辦理程序的案件，能夠有效壓縮成本提高效率，盡快恢復違法行為造成的財產(chǎn)損失、秩序混亂，避免在簡單案件上浪費執(zhí)法資源，從而集中警力辦理嚴重治安案件或者刑事案件，避免案件長期積壓引起的惡性循環(huán)?？焖俎k理看似將程序公正放在靠后地位，但其立法初衷實際是為了保障更多復雜案件能夠?qū)崿F(xiàn)程序公正。另一方面，快速辦理程序雖然對流程進行了簡化，但實際上對執(zhí)法民警的道德素養(yǎng)、主觀能動性和法律功底提出了更高的要求，民警必須主動學習業(yè)務知識、不斷提升正確適用快速辦理程序的水平，為公安機關樹立良好形象。立法者在設計快速辦理程序的過程中，為了提高效率，在一般程序的基礎上精簡取證程序、簡化審批文書、降低證明標準[2]，同時也避免了當事人的程序權利和案件的準確性不被犧牲。

快速辦理縮短辦案時限的同時，也對民警的執(zhí)法過程提出了更高要求。案件的快速辦理避免了普通程序的繁冗環(huán)節(jié)，妥善運用將最大程度為當事人節(jié)省等待時間、保障人們的生產(chǎn)生活秩序不被干擾和破壞，其快速高效也能促進警民關系和諧，為警察群體贏得群眾的認可和社會的積極反響，真正實現(xiàn)治安處罰和法制教育相統(tǒng)一、執(zhí)法效果與社會效應相統(tǒng)一的目的。[3]

（三）快速辦理與政府流程再造理論的契合

由于快速辦理對適用范圍、處罰種類、程序?qū)嵤┑确矫娑加袊栏裣拗?，且快速辦理存在上述問題分布在公安機關辦理行政案件的各個階段，涉及到實踐部門的配合與外部環(huán)境的制約，公安機關控制行政權力、集中管理、強調(diào)紀律等傳統(tǒng)政策性措施的技術性較低且現(xiàn)代化程度不足，因此成效不佳，難以涵蓋快速辦理的全部內(nèi)容。政府流程再造理論起步較早、發(fā)展成熟，并且已經(jīng)被許多國家、企業(yè)廣泛應用，是公共管理改革領域的成功經(jīng)驗，對公安機關完善快速辦理程序具有借鑒意義。

政府流程再造源自企業(yè)業(yè)務流程再造理念，是上世紀70年代西方政府行政改革的主要內(nèi)容[4]，它以滿足公眾需求為核心目標，旨在提高政府行政效率效能、降低行政成本、提升行政能力和公共服務質(zhì)量，謀求工作效率和服務質(zhì)量的顯著提升。政府流程再造主要針對政府工作中存在的服務流程冗余、橫向溝通困難、管理效能低下等現(xiàn)象進行改造，通過刪減非必要環(huán)節(jié)、簡化繁瑣程序、合并重復行政職能等方式對政府部門進行系統(tǒng)性的重構。政府流程再造理論的具體內(nèi)容包括幾個方面：其一，公眾利益是刺激政府流程再造的核心動力，即提高滿足公眾需求的能力。其二，流程再造的關鍵在于優(yōu)化流程、整合行政職能，實現(xiàn)資源合理配置、降低成本。其三，流程再造必將打破部分傳統(tǒng)政策法規(guī)的規(guī)制，新生的組織結構將更加具有靈活性和創(chuàng)新空間[5]。對照治安管理處罰快速辦理程序，其目的是為了提高辦案效率，保障公民合法權益，通過簡化取證方式和審核審批手續(xù)的方式對辦案流程進行優(yōu)化改造，其制度設計的初衷和目標與政府流程再造相契合。

二、快速辦理在實踐中存在的問題

近年來，隨著執(zhí)法規(guī)范化建設工作的不斷深入，基層公安機關的案件處理標準越來越嚴格，行政案件的辦理程序也越來越復雜。在當前基層辦案警力資源嚴重不足、行政案件數(shù)量不斷增加的情況下，一件行政案件辦下來，不僅需要執(zhí)勤民警通宵作戰(zhàn)，案件當事人也要長時間等待處罰決定。針對這一情況，2018 年公安部對《程序規(guī)定》進行了修改并就治安管理處罰快速辦理作出了明確規(guī)定。治安管理處罰快速辦理具有所需法律文書少、程序簡單、效率高的優(yōu)點，在處理案情清楚、違法嫌疑人認錯認罰的行政違法行為時，可以有效降低執(zhí)法成本、提高行政執(zhí)法效能。但是由于治安管理處罰快速辦理起步晚、缺乏足夠的經(jīng)驗積累，而我國正處于經(jīng)濟飛速發(fā)展、社會快速進步的階段，快速辦理存在不足是必然的，需要立法者不斷摸索和執(zhí)法者不斷實踐，完善這項制度將是一個緩慢的過程。

（一）適用的案件范圍規(guī)定模糊

《程序規(guī)定》對于快速辦理的規(guī)定主要強調(diào)了“事實清楚，嫌疑人自愿認錯認罰”。就目前的現(xiàn)實情況而言，絕大部分行政案件其實都符合上述條件，如果一味追求執(zhí)法效率而對大多數(shù)案件適用快速辦理程序，程序的公正也必然會大打折扣。的確快速辦理重在“快”，其出臺目的是為了讓當前的執(zhí)法效率更上一層樓，但程序公正始終是行政執(zhí)法的第一要求，如果盲目求“快”而全盤適用快速辦理的話，必將對公安執(zhí)法工作的準確性和當事人權益的保障產(chǎn)生影響。

（二）民警主觀隨意性較大

規(guī)范化執(zhí)法是基層民警最基本的履職要求，也是規(guī)范辦案人員執(zhí)法行為的標準，雖然快速辦理已就適用范圍作出了較為詳細的規(guī)定，但是在實踐中，民警的主觀隨意性較大仍是突出的問題，主要表現(xiàn)為執(zhí)法人員濫用自由裁量權，這對基層民警的執(zhí)法權威和執(zhí)法形象都是一種嚴重破壞。由于快速辦理的特殊性，現(xiàn)實中因為執(zhí)法環(huán)境的多變性、民警對證據(jù)的把握標準不同、認識不同或因一些案外因素，經(jīng)常會導致實踐操作不符合法律規(guī)定[6]。一些本不該適用快速辦理的案件被民警按照快速辦理粗糙處理，而本該按照快速辦理的案件卻久拖不決，嚴重影響了法律的統(tǒng)一性和公正性，削弱了公安機關的嚴肅性和公信力，使公民對警察的執(zhí)法能力產(chǎn)生質(zhì)疑，同時也會使警民關系變得尖銳，不利于公安機關社會管理工作的展開。

（三）證據(jù)合法性和有效性難以保證

實踐中，有些違法嫌疑人在民警辦案過程中表現(xiàn)出積極配合的姿態(tài)，出于各種目的或心理努力迎合行政案件快速辦理的要求，有的民警為了快速解決眼前的問題，不積極調(diào)查取證[7]，根據(jù)違法嫌疑人的陳述在執(zhí)法風險不能完全排除、執(zhí)法程序不完全規(guī)范的情況下選擇了快速辦理程序。違法嫌疑人事后對公安機關作出的處罰決定不滿，他們便會提出復議、訴訟甚至上訪，一旦進入審查或訴訟程序，對公安機關在辦理案件時的取證方式和審核審批手續(xù)勢必會被審查，而所取得的證據(jù)往往是不符合訴訟活動中取證程序合法性和證據(jù)有效性要求的。

（四）監(jiān)督評價機制缺失

在執(zhí)法過程中，一些民警對于執(zhí)法的目的、依據(jù)、程序以及立法者所期望達到的效果等問題缺乏正確認識，執(zhí)法理念不夠強，執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公等問題突出，快速辦理的落實情況全憑執(zhí)法民警的主觀意愿。由于沒有職責分明的執(zhí)法責任追究考核機制和完善的考評體系對辦案人員加以約束，內(nèi)部的監(jiān)督方法也仍然停留在事后監(jiān)督上，如何把好事前源頭關、事中審核關、事后檢驗關，還沒有形成具有針對性和實效性的執(zhí)法監(jiān)督鏈接，這些問題在一定程度上制約了快速辦理的運行。

三、完善快速辦理程序的具體路徑

上述問題說明無論是一味求快草率結案，還是保守不前按“規(guī)矩”辦事，都與實現(xiàn)行政案件繁簡分流的目的背道而馳，而且還會降低執(zhí)法的社會經(jīng)濟效益。為了響應當前公安工作“減負增效、服務實戰(zhàn)”的戰(zhàn)略目標，立法機關在對快速辦理程序進行完善時可以靈活應用政府流程再造理論的基本方法，使快速辦理程序更加規(guī)范、系統(tǒng)、科學，為進一步加速掃除困難障礙，使高效便捷成為簡案快辦的常態(tài)。但立法機關也不能忽視程序公正這一基本追求，在追求效率的過程中程序公正仍有受到侵蝕的風險，因此為了保障案件的實體正義，規(guī)避案件錯辦和當事人的人格尊嚴受損的風險，立法機關應當以程序正義理論為支撐搭建快速辦理程序框架。根據(jù)程序正義理論的自然正義原則要求，公安機關在行政執(zhí)法過程中必須保證最低限度的公正，實現(xiàn)穩(wěn)中求快[8]。高效和公正是快速辦理的精髓所在，二者兼顧方可實現(xiàn)快速辦理程序的整體優(yōu)化，具體途徑主要包括五方面內(nèi)容。

（一）平衡效率與公正

面對社會節(jié)奏整體加速的趨勢，快速辦理程序的進一步簡化推廣是必然趨勢。為保護當事人程序權利的充分實現(xiàn)，結合程序正義理論中“任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見”的基本思想，立法機關應當規(guī)定辦案民警在適用快速辦理程序前，必須先向當事人就案件事實和可能適用的法律征求意見，了解可能存在的爭議，不能僅憑違法行為和證據(jù)推定案件性質(zhì)導致案件事實的遺漏。此舉能夠保證行政相對人在快速辦理過程中的參與權，確保對當事人作出的處罰決定經(jīng)過正當法定程序，降低適用快速辦理程序案件的錯誤率，實現(xiàn)效率與公正之間的動態(tài)平衡。

（二）統(tǒng)一適用條件

業(yè)務流程是政府流程再造的主要改造對象，通過對其進行重新設計實現(xiàn)工作質(zhì)效的優(yōu)化提升。在政府流程再造的認知框架下，制定統(tǒng)一的快速辦理的適用條件是完善快速辦理程序流程再造的前提和基礎，通過建立統(tǒng)一的快速辦理程序適用范圍幫助辦案民警實現(xiàn)對辦案過程的全方位動態(tài)把握。從橫向上通過列舉法或下定義將使用快速辦理的案件進行具體準確地歸類，代替“簡單”這樣模糊、易受主觀影響的概括性表述，要讓每一件適用快速辦理程序的案件都能找到法律依據(jù)。在縱向上貫穿快速辦理的根本要求，對執(zhí)法原則、證明標準、審批環(huán)節(jié)等內(nèi)容制定規(guī)范，確保立法者意志的體現(xiàn)，提高執(zhí)法辦案的公信力。在固定當前使用條件的同時，還要注重快速辦理適用導向的一致性，為制度的定期修訂、補充和可持續(xù)發(fā)展留出彈性空間[9]。

（三）構建流程規(guī)范

對整體流程的優(yōu)化是政府流程再造的核心，因此在統(tǒng)一快速辦理程序適用條件的基礎上，還需要進一步深化對快速辦理程序流程的創(chuàng)新，以構建清晰直觀的系統(tǒng)性規(guī)范流程為切入點和著力點，將原則性和抽象性的程序規(guī)定細化為數(shù)個環(huán)節(jié)，形成環(huán)環(huán)相扣的執(zhí)法步驟。同時，對其中關鍵的取證環(huán)節(jié)和審核審批手續(xù)建立明確的行為標準和責任標準，讓各個環(huán)節(jié)之間相互制約，確保案件取證過程清晰、審核審批手續(xù)內(nèi)容明確，辦案人員權責分明。通過對快速辦理流程的理性再建，實現(xiàn)快速辦理流程前后環(huán)節(jié)的有機銜接，保障快速辦理程序的高速有效運行，實現(xiàn)快速辦理流程的現(xiàn)代化升級，同時直觀清晰的工作流程也能方便事后糾錯和效果評估機制的運行，杜絕執(zhí)法爭議和民警隨意性，避免留下執(zhí)法死角。

（四）加強科技應用

信息技術的應用，是政府流程再造降低政務工作成本提高效率的重要方式[10]?？焖俎k理要打破傳統(tǒng)紙質(zhì)辦公的局限性也需要加強科學技術在辦案過程中的運用。比如通過開發(fā)執(zhí)法辦案軟件，及時掌握案件動態(tài)，在出現(xiàn)執(zhí)法民警少于兩人、違法嫌疑人拒絕認錯認罰、不承認違法事實或拒絕適用快速辦理等不宜適用的情況時，讓指揮中心能夠第一時間收到預警，避免民警自由裁量過限引發(fā)行政爭議；案件證據(jù)的收集自查和審批程序的報送可以直接通過手機等便攜設備線上完成，辦案民警無需為了提交材料往返現(xiàn)場；當辦案期限48 小時即將結束時，對辦案人員發(fā)出多段式的截止提醒。電子信息技術的運用實現(xiàn)了對快速辦理過程的全息控制，用科學技術為治安管理處罰快速辦理的高效運行提供保障，提高執(zhí)法公信力和執(zhí)法權威。

（五）強化過程監(jiān)督

強化對快速辦理程序的過程監(jiān)督是提高快速辦理案件程序正當性的重要機制，過程監(jiān)督的重點在于監(jiān)督民警執(zhí)法的細節(jié)流程，檢查執(zhí)法程序是否正當合理，體現(xiàn)了程序正義理論中追求正當法定程序的理念。公安機關具體可以利用信息技術，對程序適用、執(zhí)法人數(shù)、取證過程、辦案期限等細節(jié)進行跟蹤了解，將案件與快速辦理相關的所有細節(jié)都置于監(jiān)督控制之下，直至案件辦結。分管案件質(zhì)量的領導可以在系統(tǒng)后端查詢各個案件所處的流程節(jié)點和截止期限，實時跟進案件進展、了解辦案動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)存在問題的案件并進行督辦。