莫永成（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530020）

邊境民族地區(qū)獨(dú)特的地理位置、民族結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化民俗內(nèi)涵等復(fù)雜屬性，形成了與內(nèi)地有別的犯罪形勢(shì)。涉外、跨境、民族主義等元素疊加在刑事案件要素中，使偵查程序更為繁瑣復(fù)雜，調(diào)查取證難度更高。加之邊境民族地區(qū)司法基礎(chǔ)薄弱，警力配置不足，與境外執(zhí)法合作機(jī)制不暢等，比內(nèi)地更為迫切需要刑事預(yù)審制度發(fā)揮承續(xù)偵查、核實(shí)證據(jù)、監(jiān)督保障的功能，提高偵查辦案質(zhì)量，規(guī)避訴訟風(fēng)險(xiǎn)。[1]預(yù)審工作機(jī)制在邊境民族地區(qū)理應(yīng)得到傳承與創(chuàng)新，方能應(yīng)對(duì)由民族差異、地域區(qū)別所形成的打擊犯罪的現(xiàn)實(shí)需求。通過(guò)梳理我國(guó)西南邊境民族A 地區(qū)預(yù)審工作機(jī)制的改革演變歷程，結(jié)合打擊犯罪形勢(shì)與實(shí)踐業(yè)務(wù)需求，探索新形勢(shì)下創(chuàng)新邊境民族地區(qū)預(yù)審工作機(jī)制的改革路徑，以期破解當(dāng)前預(yù)審功能被全面抑制的困境，提高辦案質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的執(zhí)法目標(biāo)。

一、“偵審合一”后預(yù)審工作機(jī)制在A 地區(qū)的改革演變歷程

A 地區(qū)位于我國(guó)西南邊陲，常住人口中，有壯族、瑤族、苗族、侗族、仫佬族、毛南族、回族、京族、彝族、水族、仡佬族共11 個(gè)世居少數(shù)民族，少數(shù)民族人口數(shù)在總?cè)丝跀?shù)中占比接近40%，有3 個(gè)地級(jí)市8 個(gè)縣（市、區(qū)）與越南接壤，陸地邊境線長(zhǎng)1020 公里。有著“打開(kāi)國(guó)門(mén)便是越南、走兩步就是東盟”的美譽(yù)，由于地處邊境、跨境人口流動(dòng)頻繁，對(duì)外貿(mào)易繁榮、文化價(jià)值多元。[2]

1998 年，根據(jù)公安部的統(tǒng)一工作部署，A地區(qū)公安廳對(duì)預(yù)審工作機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整?？傮w上按照“偵審合一”的改革設(shè)計(jì)，由偵查人員自行完成立案、偵查、訊問(wèn)、提請(qǐng)逮捕、移送審查起訴一體化偵查流程，預(yù)審部門(mén)不再辦理案件，預(yù)審人員大部分并入偵查部門(mén)。自此，結(jié)束了偵查、預(yù)審分設(shè)的兩段式偵查體制，開(kāi)始實(shí)施一體化偵查體制。鑒于偵審合一是公安體制改革的重大舉措，為了保證改革平穩(wěn)開(kāi)展，領(lǐng)導(dǎo)層根據(jù)改革分步試點(diǎn)、穩(wěn)妥推進(jìn)的頂層設(shè)計(jì)，貫徹落實(shí)“偵審一體化并不是要取消預(yù)審，而是把預(yù)審中屬于偵查職能的部分并入偵查，避免重復(fù)勞動(dòng)，提高效率”[3]的精神，分步驟實(shí)施，克服困難、積累經(jīng)驗(yàn)，積極探索適合本土模式的偵查工作體制，及時(shí)適應(yīng)社會(huì)進(jìn)步、法制完善形勢(shì)下對(duì)偵查工作提出的新要求，不斷調(diào)整改革道路，在全國(guó)預(yù)審工作多元化并存的格局中走出了自己的改革道路。

（一）預(yù)審工作機(jī)制改革的內(nèi)容

1.調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置

按照改革的頂層設(shè)計(jì)，當(dāng)?shù)馗骷?jí)公安機(jī)關(guān)陸續(xù)對(duì)預(yù)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。為了與公安部將“預(yù)審局”改為“監(jiān)所工作管理局”的機(jī)構(gòu)設(shè)置保持對(duì)應(yīng)，便于接受業(yè)務(wù)指導(dǎo)與工作銜接，公安廳將“預(yù)審處”改為“監(jiān)所管理處”。然而，各設(shè)區(qū)市公安局關(guān)于承接預(yù)審職能的機(jī)構(gòu)改革方式及機(jī)構(gòu)名稱(chēng)并不統(tǒng)一。主要有兩種做法：第一種，保留預(yù)審機(jī)構(gòu)名稱(chēng)，在市局層面仍然設(shè)置預(yù)審機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)名稱(chēng)上經(jīng)歷了由“預(yù)審科（處）”到“預(yù)審監(jiān)管科（處）”的演變。第二種，撤銷(xiāo)預(yù)審機(jī)構(gòu)，與公安廳保持對(duì)應(yīng)，改為監(jiān)管科（處）。把相關(guān)業(yè)務(wù)并入法制部門(mén)（或在刑偵支隊(duì)下設(shè)的法制大隊(duì)或在市局下轄的法制支隊(duì)）。各分（縣）局層面的機(jī)構(gòu)設(shè)置大體上與市局的保持一致。機(jī)構(gòu)調(diào)整完成后，在承擔(dān)具體辦案任務(wù)的地級(jí)市公安機(jī)關(guān)形成了二元化預(yù)審機(jī)構(gòu)設(shè)置格式?？梢?jiàn)，各地公安機(jī)關(guān)對(duì)此次重大改革大多數(shù)持謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的態(tài)度，立足于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況與實(shí)際業(yè)務(wù)需求，不搞一刀切，采取了不同的應(yīng)對(duì)策略。

2.分流預(yù)審業(yè)務(wù)

根據(jù)不同的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，各地公安機(jī)關(guān)對(duì)原預(yù)審部門(mén)承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作進(jìn)行了分流。撤銷(xiāo)預(yù)審機(jī)構(gòu)地方的主要做法是：將原預(yù)審業(yè)務(wù)中繼續(xù)偵查的職能并入偵查部門(mén)，由偵查辦案人員負(fù)責(zé)訊問(wèn)犯罪嫌疑人，進(jìn)一步收集完善證據(jù)，辦理提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕、偵查終結(jié)、對(duì)人民檢察院對(duì)接移送審查起訴。在偵查部門(mén)內(nèi)設(shè)法制大（中）隊(duì)，承接原預(yù)審業(yè)務(wù)中審查證據(jù)、偵查監(jiān)督的職責(zé)，主要負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)所辦刑事案件的立案、銷(xiāo)案、采取刑事強(qiáng)制措施的審核，提請(qǐng)逮捕和移送起訴工作審核和指導(dǎo)，刑事案件辦理質(zhì)量的考評(píng)和辦案指導(dǎo)，并參與本單位偵破的重特大疑難案件的預(yù)審辦案工作。監(jiān)管科（處）則完全剝離了預(yù)審業(yè)務(wù)，只負(fù)責(zé)管理監(jiān)管場(chǎng)所，對(duì)在押人員進(jìn)行監(jiān)管教育。

保留預(yù)審機(jī)構(gòu)地方的做法大致分為兩種情況：第一種情況，堅(jiān)持偵審分開(kāi)的工作機(jī)制，仍然由預(yù)審部門(mén)負(fù)責(zé)繼續(xù)偵查工作，但是，縮小了受理案件的范圍，主要受理命案、危害國(guó)家安全等重大案件及疑難案件，其他案件實(shí)行偵審一體化的辦案模式；第二種情況，部分剝離預(yù)審業(yè)務(wù)，不再辦理案件，只負(fù)責(zé)拘留、逮捕等手續(xù)的審批、偵查終結(jié)前對(duì)案件材料的審核工作，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)為管理監(jiān)管場(chǎng)所，其他的預(yù)審業(yè)務(wù)全部并入偵查部門(mén)。

3.安置預(yù)審人員

偵審合一后，原預(yù)審部門(mén)的絕大部分業(yè)務(wù)人員調(diào)離了工作崗位。或充實(shí)到偵查部門(mén)之中參與偵查辦案，或并入法制部門(mén)負(fù)責(zé)審核案件，即使是保留繼續(xù)辦理案件職能的預(yù)審部門(mén)也減少了業(yè)務(wù)人員。由于缺少了預(yù)審部門(mén)的平臺(tái)支撐，大量有著豐富辦案經(jīng)驗(yàn)的業(yè)務(wù)骨干逐漸流失，在預(yù)審辦案方面積累的智力財(cái)富和寶貴經(jīng)驗(yàn)未能傳承下來(lái)。

（二）預(yù)審工作機(jī)制改革演變過(guò)程

1.初步探索和局部保留預(yù)審部門(mén)階段

1998 年至2005 年，A 地區(qū)各級(jí)公安機(jī)關(guān)基本上貫徹了公安部偵審合一的改革意圖，把原來(lái)由預(yù)審部門(mén)承擔(dān)的偵查職能并入偵查部門(mén)，以多元化方式繼承了審核把關(guān)案件的職能。在新的偵查體制下，原預(yù)審人員的并入，充實(shí)了偵查部門(mén)的警力，加強(qiáng)了偵查部門(mén)力量，保持了偵查工作的連續(xù)性，突出了打擊犯罪的主業(yè)，避免了重復(fù)調(diào)查取證與相互扯皮，對(duì)提升偵查人員的辦案素質(zhì)與能力，統(tǒng)一調(diào)配辦案資源，提高打擊犯罪的工作效率，維護(hù)社會(huì)治安秩序，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，起到了積極、正面作用。獨(dú)立的預(yù)審部門(mén)撤銷(xiāo)后，各地不同程度出現(xiàn)了對(duì)案件的審核把關(guān)機(jī)制弱化、偵查監(jiān)督功能滯后、公檢銜接配合不暢的突出矛盾，忽視了對(duì)犯罪嫌疑人權(quán)益的保護(hù)，缺少了對(duì)偵查取證的指導(dǎo)，淡化了對(duì)實(shí)體證據(jù)的審查，導(dǎo)致案件的不批捕率、退查率大幅度上升，產(chǎn)生冤假錯(cuò)案的訴訟風(fēng)險(xiǎn)上升。但是，保留獨(dú)立的預(yù)審部門(mén)并繼續(xù)辦案的N 市，仍保持著較好的辦案質(zhì)量，克難攻堅(jiān)能力強(qiáng)，成功辦結(jié)了一些重大疑難案件。

2.全面恢復(fù)預(yù)審部門(mén)階段

為了解決因撤銷(xiāo)預(yù)審部門(mén)后，刑事案件質(zhì)量嚴(yán)重下滑的狀況，經(jīng)過(guò)對(duì)本地區(qū)刑事執(zhí)法情況的調(diào)研，考察其他省份偵查體制改革的做法。2006 年3 月，A 地區(qū)公安廳做出了全面恢復(fù)預(yù)審辦案機(jī)制的決定。在公安廳恢復(fù)成立預(yù)審辦案指導(dǎo)科，隸屬?gòu)d監(jiān)管處領(lǐng)導(dǎo)，并規(guī)定了預(yù)審科的級(jí)別及明確了人員編制。2007 年5 月，全地區(qū)除少數(shù)市公安局的機(jī)構(gòu)設(shè)置需待編制部門(mén)批復(fù)外，絕大部分的地市級(jí)公安局相繼恢復(fù)了預(yù)審辦案機(jī)構(gòu)，其中有半數(shù)以上的分（縣）局公安機(jī)關(guān)設(shè)置了預(yù)審科、股、室。恢復(fù)后的預(yù)審機(jī)構(gòu)稱(chēng)謂、職能不一，多數(shù)市使用預(yù)審監(jiān)管科（支隊(duì)）稱(chēng)謂，有些市沿用預(yù)審監(jiān)管名稱(chēng)，有些市恢復(fù)設(shè)立預(yù)審部門(mén)，個(gè)別市把預(yù)審辦案職能放在法制部門(mén)。各地的預(yù)審業(yè)務(wù)恢復(fù)情況也各有不同，只有一直保留預(yù)審機(jī)構(gòu)的N 市預(yù)審監(jiān)管支隊(duì)有能力辦理案件；其他地市的預(yù)審只負(fù)責(zé)辦案業(yè)務(wù)指導(dǎo)和證據(jù)審核，不受理案件。雖然決策層高度重視恢復(fù)預(yù)審業(yè)務(wù)工作，大力推進(jìn)，促成了預(yù)審機(jī)構(gòu)的復(fù)原。但是，因?yàn)閷?zhuān)業(yè)人員、經(jīng)費(fèi)裝備、物資設(shè)施、建章立制等基礎(chǔ)條件未能及時(shí)跟進(jìn)，機(jī)構(gòu)雖以預(yù)審冠名，卻并不能履行預(yù)審工作的主要職責(zé)，處于有名無(wú)實(shí)的狀態(tài)。此次改革未能達(dá)到全面恢復(fù)預(yù)審獨(dú)立辦案的設(shè)計(jì)初衷，持續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)，便不了了之。

3.撤銷(xiāo)預(yù)審機(jī)關(guān)部門(mén)并入法制部門(mén)階段

2015 年，出于實(shí)現(xiàn)刑事案件統(tǒng)一審核統(tǒng)一出口的考慮，A 地區(qū)公安廳推行由刑事案件法制部門(mén)統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機(jī)制。各地公安機(jī)關(guān)陸續(xù)對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)與人員進(jìn)行調(diào)整。主要做法是，地市級(jí)公安局將負(fù)責(zé)審核案件職能的機(jī)構(gòu)與人員成建制并入法制部門(mén)，同時(shí)在法制部門(mén)內(nèi)增設(shè)若干大隊(duì)，承接相關(guān)業(yè)務(wù)與人員。分（縣）局公安機(jī)關(guān)也參照市局進(jìn)行了機(jī)構(gòu)與人員調(diào)整。自此，A 地區(qū)基本撤銷(xiāo)以“預(yù)審”冠名的機(jī)構(gòu)，由法制部門(mén)履行刑事執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，負(fù)責(zé)對(duì)辦案質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查。

縱觀偵審合一改革后預(yù)審工作機(jī)制在A 地區(qū)演變經(jīng)歷，與其他省份遭遇的困難與艱辛歷程大體相同。各地公安機(jī)關(guān)為了尋求預(yù)審機(jī)制良性運(yùn)行路徑進(jìn)行了務(wù)實(shí)、艱難的改革，預(yù)審機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)歷了部分保留——恢復(fù)——部分保留——撤銷(xiāo)的曲折過(guò)程。從實(shí)戰(zhàn)部門(mén)反饋的情況看，預(yù)審工作機(jī)制順暢的時(shí)期和地區(qū)，案件的批捕率、退查率明顯減少，案件的辦案質(zhì)量相對(duì)較好。反之，案件質(zhì)量相對(duì)較差。決策層嘗試全面恢復(fù)預(yù)審機(jī)構(gòu)的決心與舉措，充分證明在當(dāng)?shù)貍刹閷?shí)踐工作中強(qiáng)化預(yù)審工作機(jī)制具有極其重要的作用以及迫切的現(xiàn)實(shí)需求。雖然偵審合一的初衷并不是要削弱預(yù)審職能，但是，缺少了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的支撐，歷經(jīng)數(shù)個(gè)改革階段的演變，預(yù)審工作機(jī)制在A 地區(qū)陷入了運(yùn)行不順暢、主要功能受到抑制的困境。

二、邊境民族地區(qū)加強(qiáng)預(yù)審工作機(jī)制的迫切需求

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制可有效降低產(chǎn)生訴訟風(fēng)險(xiǎn)的可能性

對(duì)于邊境民族地區(qū)偵查人員而言，要按照以審判為中心的訴訟制度改革的要求，在疑罪從無(wú)的理念下，規(guī)范刑事執(zhí)法行為，遵守偵查程序，依法開(kāi)展偵查活動(dòng)，達(dá)到案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的證明標(biāo)準(zhǔn)，還存在較大的提升空間。再加上A 地區(qū)位于西南邊境的特殊地理位置，跨境人口流動(dòng)頻繁，尤其是外籍“三非”人員進(jìn)入國(guó)內(nèi)的數(shù)量增多，犯罪行為人具有外籍身份或者本土犯罪嫌疑人實(shí)施犯罪后逃出境外的情況，具有涉外因素案件數(shù)量的比例遠(yuǎn)高于內(nèi)地。在偵辦此類(lèi)案件時(shí)，案件的管轄權(quán)與境外追逃、追贓、調(diào)查取證均涉及跨國(guó)司法協(xié)助，偵查程序與需要履行的審批手續(xù)更為繁瑣復(fù)雜。另外，涉案人員為少數(shù)民族的，特別要注意保護(hù)少數(shù)民族使用本民族語(yǔ)言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利，需要依法聘請(qǐng)翻譯人員協(xié)助交流溝通。涉外與民族因素，無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生更多的法律文書(shū)，耗費(fèi)更多的辦案時(shí)間，需要更多的人力與物力資源，可能產(chǎn)生的問(wèn)題隱患更多，產(chǎn)生訴訟風(fēng)險(xiǎn)的概率更大。在現(xiàn)行以預(yù)防犯罪為主的打擊犯罪理念下，唯有繼續(xù)發(fā)揮預(yù)審工作機(jī)制中偵查監(jiān)督職能，加強(qiáng)內(nèi)部控制，對(duì)遵守偵查程序與采取偵查措施進(jìn)行監(jiān)督，確保偵查活動(dòng)的規(guī)范性、合法性，方能有效化解矛盾、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高打擊犯罪的效能，為邊境民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）迫切需要預(yù)審發(fā)揮審核把關(guān)職能，確保辦案質(zhì)量

首先，A地區(qū)山環(huán)岳繞，丘陵起伏，山多地少，地貌復(fù)雜多樣，以喀斯特巖溶地貌為主體。山高路險(xiǎn)、交通不便，制約了警方快速反應(yīng)效能。執(zhí)法人員受理案件后，難以及時(shí)趕赴犯罪現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)勘查以發(fā)現(xiàn)、收集和固定證據(jù)，加大了證據(jù)遭到損毀、破壞的風(fēng)險(xiǎn)。其次，相對(duì)內(nèi)地而言，邊境民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)不健全，天網(wǎng)監(jiān)控?cái)z像頭數(shù)量少、清晰度不高、監(jiān)控死角多，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、通訊信號(hào)較差，通訊網(wǎng)絡(luò)信號(hào)覆蓋面不廣，在采集電子證據(jù)證明案件事實(shí)方面難度較大。最后，由于邊境民族地區(qū)地廣人稀，聚居的邊民大多為同族、同宗關(guān)系，受民族風(fēng)俗、宗族意識(shí)、家庭觀念影響，邊民存在相互庇護(hù)心理，制約了偵查人員開(kāi)展群眾工作的效能，抓捕犯罪嫌疑人、摸底排隊(duì)和調(diào)查走訪也會(huì)因此受到局限。綜上，邊境民族地區(qū)可供偵查人員采取偵查措施的途徑相對(duì)較窄，收集證據(jù)具有天然劣勢(shì)，既容易形成瑕疵證據(jù)和非法證據(jù)，也不利于構(gòu)建全面穩(wěn)固的證據(jù)體系來(lái)證明案件事實(shí)。如果在偵查階段缺少了審核把關(guān)環(huán)節(jié)，將增加放縱犯罪、產(chǎn)生冤假錯(cuò)案的可能性。

（三）亟需提升偵查人員調(diào)查取證的能力與水平

近年來(lái)，依托網(wǎng)絡(luò)、通訊平臺(tái)滋生的非接觸犯罪活動(dòng)在邊境地區(qū)發(fā)展迅猛，跨境非接觸性詐騙犯罪正成為危害公民財(cái)產(chǎn)安全的重要犯罪形式，其中電信詐騙犯罪己成為當(dāng)前中國(guó)非接觸性詐騙犯罪的主要類(lèi)型。[4]A 地區(qū)同樣面臨著電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)詐騙案件數(shù)量不斷增長(zhǎng)，犯罪手段發(fā)展更新快的嚴(yán)峻形勢(shì)。較之內(nèi)地的同類(lèi)型犯罪而言，邊境民族地區(qū)此類(lèi)案件的涉外跨境元素更多，無(wú)論是犯罪構(gòu)成還是犯罪形態(tài)均呈現(xiàn)出新特點(diǎn)，顛覆了傳統(tǒng)刑事案件偵辦方式。非接觸性犯罪的偵查取證領(lǐng)域主要在虛擬空間，高度依賴網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，取證方法專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，科技含量高，對(duì)證據(jù)采集、保管與應(yīng)用具有不同的標(biāo)準(zhǔn)與要求，證據(jù)裁判原則與諸多證據(jù)規(guī)則皆受到挑戰(zhàn)。[5]對(duì)偵查人員的綜合職業(yè)素養(yǎng)與業(yè)務(wù)能力提出了全新的要求。尤其在如何運(yùn)用電子證據(jù)證明案件事實(shí)方面，偵查人員更應(yīng)具有強(qiáng)烈的證據(jù)意識(shí)和高超的運(yùn)用證據(jù)能力，方能確保證據(jù)的客觀真實(shí)性、合法性與關(guān)聯(lián)性，構(gòu)建起牢固的證據(jù)體系。在偵查、預(yù)審分設(shè)的體制下，預(yù)審部門(mén)不僅為偵查調(diào)查取證活動(dòng)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，還肩負(fù)著研究與總結(jié)犯罪活動(dòng)規(guī)律的重要職責(zé)，多年以來(lái)，在辦案實(shí)踐中形成了較為成熟的工作機(jī)制，積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，在指導(dǎo)辦理重大、復(fù)雜、疑難的新型犯罪案件上功不可沒(méi)。為了應(yīng)對(duì)迅速蔓延、來(lái)勢(shì)洶洶的非接觸性詐騙犯罪，如能恢復(fù)預(yù)審業(yè)務(wù)中指導(dǎo)辦案的職能，將大大加強(qiáng)偵查分工的專(zhuān)業(yè)化與精細(xì)化，在實(shí)戰(zhàn)中交流傳播經(jīng)驗(yàn)方法，利于以點(diǎn)帶面，輻射帶動(dòng)廣大偵查人員快速提高取證能力。

（四）亟待轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，提升辦案能力

相對(duì)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，A 地區(qū)受到經(jīng)濟(jì)落后、地域偏遠(yuǎn)、居民受教育程度較低、多民族之間文化差異較大等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的制約，社會(huì)防控力量比較薄弱，不僅違法犯罪案件高發(fā)，而且犯罪智能化程度不斷提高，犯罪主體向多元化發(fā)展，組織程度明顯提高，涉外案件越來(lái)越多等嚴(yán)峻的犯罪形勢(shì)倒逼偵查人員能力的提高。另外，刑事訴訟制度的改革也對(duì)偵查人員提出了更高的要求。與本地區(qū)嚴(yán)峻的犯罪形勢(shì)相比，偵查部門(mén)警力與能力都存在短板，普遍存在打擊犯罪力度不強(qiáng)、辦案質(zhì)量不高的困境。主要表現(xiàn)在：一是偵查人員收集證據(jù)不及時(shí)、不全面、不細(xì)致，不注意保全、固定證據(jù)，導(dǎo)致案件常常因?yàn)樽C據(jù)問(wèn)題難以準(zhǔn)確定性定罪。二是不批捕率和退回補(bǔ)充偵查率較高。偵查人員在不符合批捕條件的情況下依然將案件提請(qǐng)人民檢察院批準(zhǔn)逮捕；或者在人民檢察院批準(zhǔn)逮捕后，不注重開(kāi)展逮捕后的繼續(xù)偵查和調(diào)查取證工作，按照逮捕的證據(jù)移送人民檢察院審查起訴，導(dǎo)致案件的退查率大幅增多。三是存在先入為主、主觀臆斷的現(xiàn)象。偵查人員只注重收集證明犯罪嫌疑人有罪或罪重的證據(jù)，忽視證明其無(wú)罪或罪輕的證據(jù)，隨意取舍證據(jù)，有罪推定傾向重，未能及時(shí)糾正偵查前期的錯(cuò)誤，容易發(fā)生認(rèn)定犯罪對(duì)象的嚴(yán)重錯(cuò)誤。四是未能充分保護(hù)犯罪嫌疑人在偵查階段的合法權(quán)益。濫用、錯(cuò)誤適用刑事強(qiáng)制措施，未經(jīng)審批就限制嫌疑對(duì)象的人身自由，超期羈押。犯罪嫌疑人未能充分行使本民族語(yǔ)言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利，訊問(wèn)中飲食權(quán)和休息權(quán)得不到充分保障等等。五是法律文書(shū)質(zhì)量差。文書(shū)中要求必填的項(xiàng)目填寫(xiě)不全，項(xiàng)目信息前后矛盾，內(nèi)容要素不齊、重點(diǎn)不突出、敘事混亂、缺少依據(jù)、結(jié)論不明確，影響了法律文書(shū)的證據(jù)能力與效力。辦案質(zhì)量水平與刑事執(zhí)法主體的能力素質(zhì)息息相關(guān)，通過(guò)加強(qiáng)預(yù)審工作機(jī)制的監(jiān)督、審核把關(guān)職能，可有效督促偵查人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)、總結(jié)提升，在實(shí)戰(zhàn)中迅速提升辦案能力。

三、創(chuàng)新邊境民族地區(qū)預(yù)審工作機(jī)制路徑之思考

（一）當(dāng)前已不具備實(shí)行偵查與預(yù)審分設(shè)的兩段式工作機(jī)制的基礎(chǔ)條件

如果單純基于恢復(fù)功能的角度考量，回歸至偵查、預(yù)審分設(shè)的機(jī)制，無(wú)疑是解決預(yù)審功能受到抑制困境之最便利快捷的路徑。但是，在新的訴訟規(guī)則及執(zhí)法條件下，不能簡(jiǎn)單照搬舊體制下的工作機(jī)制。主要基于以下兩點(diǎn)原因。

1.現(xiàn)行刑事訴訟模式下，不具備預(yù)審獨(dú)立辦案的時(shí)間條件

充足的辦案時(shí)間是保障預(yù)審活動(dòng)正常開(kāi)展的前提條件。偵查與預(yù)審分設(shè)時(shí)期，預(yù)審部門(mén)可充分利用收容審查的期限，沉下心來(lái)，認(rèn)真研究，開(kāi)展訊問(wèn)與調(diào)查配合、收集與完善證據(jù)、深挖犯罪、構(gòu)建完善證據(jù)體系、總結(jié)犯罪活動(dòng)規(guī)律等具有偵查屬性的預(yù)審業(yè)務(wù)。但是，我國(guó)于1996 年修改刑事訴訟法后，辦案人員必須嚴(yán)格遵守刑事強(qiáng)制措施應(yīng)用與轉(zhuǎn)換的法定時(shí)限，羈押期限屆滿，就要結(jié)束偵查活動(dòng)。在辦案時(shí)限法定的情況下，如果要留出獨(dú)立的預(yù)審階段，勢(shì)必會(huì)擠壓偵查的時(shí)限、降低偵查效率。因此，在現(xiàn)行刑事訴訟規(guī)則下，倒退回預(yù)審受理案件、獨(dú)立辦案的工作機(jī)制，將很難在法定訴訟時(shí)限內(nèi)完成工作任務(wù)。

2.公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行管理體制下，如不能自上而下恢復(fù)預(yù)審機(jī)構(gòu)，將有礙工作機(jī)制的正常運(yùn)行。

公安機(jī)關(guān)實(shí)行條塊結(jié)合的管理模式，上下級(jí)之間為條狀的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。在同一業(yè)務(wù)部門(mén)中，通常由下級(jí)復(fù)制上級(jí)的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)與職能設(shè)置，以便上傳下達(dá)，緊密銜接。在公安部未設(shè)置預(yù)審職能機(jī)構(gòu)的情況下，A 地區(qū)公安廳自行恢復(fù)預(yù)審機(jī)構(gòu)，便面臨著上下兩難的困境。向上，沒(méi)有職能歸口對(duì)應(yīng)的上級(jí)業(yè)務(wù)管理指導(dǎo)部門(mén)。向下，各個(gè)地級(jí)市承擔(dān)預(yù)審業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)不統(tǒng)一，部門(mén)職能與業(yè)務(wù)歸口也不統(tǒng)一。在操作層面會(huì)遇到諸多實(shí)際困難，直接影響預(yù)審工作的程序、內(nèi)容、監(jiān)督、管理等具體問(wèn)題，不利于建設(shè)穩(wěn)定的預(yù)審專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，建立健全激勵(lì)、晉升、保障機(jī)制。機(jī)構(gòu)設(shè)置體制不統(tǒng)一成為影響預(yù)審機(jī)構(gòu)職能正常運(yùn)行難以逾越的重大障礙。

（二）鞏固改革成果，傳承核心功能，創(chuàng)新工作機(jī)制

面對(duì)新形勢(shì)，應(yīng)在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，依據(jù)現(xiàn)行刑事訴訟規(guī)則，立足于本土的執(zhí)法環(huán)境與基礎(chǔ)條件，全面總結(jié)發(fā)展歷程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，鞏固改革成果，跳出由單一部門(mén)履行全部預(yù)審職能的桎梏，由偵查人員傳承調(diào)查取證、偵查訊問(wèn)、深挖犯罪、偵查終結(jié)等繼續(xù)偵查的原預(yù)審業(yè)務(wù)；同時(shí)，另設(shè)獨(dú)立審核案件機(jī)構(gòu)，依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，承擔(dān)審核案件職責(zé)、對(duì)偵查活動(dòng)開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)督，科學(xué)設(shè)計(jì)新型預(yù)審工作機(jī)制。

1.鞏固偵審合一的改革成果，持續(xù)加強(qiáng)與提升偵查人員一體化辦案的能力

加強(qiáng)與提升偵查人員一體化辦案的能力，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前復(fù)雜嚴(yán)峻的犯罪態(tài)勢(shì)及適應(yīng)現(xiàn)行刑事訴訟規(guī)則的必由道路。盡管目前部分偵查人員的辦案能力仍差強(qiáng)人意，但是，還要客觀地認(rèn)識(shí)到，自實(shí)施一體化辦案機(jī)制以來(lái)，經(jīng)歷了多年的適應(yīng)轉(zhuǎn)型與實(shí)戰(zhàn)磨練，偵查人員收集與運(yùn)用證據(jù)的能力明顯提升，證據(jù)意識(shí)與防范控制訴訟風(fēng)險(xiǎn)的素質(zhì)隨之提高，大多數(shù)偵查人員基本具備了獨(dú)自完成一體化辦案全部流程的能力。尤其是以審判為中心的訴訟制度改革后，要求從刑事案件的源頭開(kāi)始，“必須按照裁判要求和標(biāo)準(zhǔn)，全面、規(guī)范地收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)，確保案件裁判公平正義”[1]因此，作為新時(shí)期的偵查人員，應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變重破案、輕結(jié)果，重實(shí)體、輕程序的理念，摒棄依賴預(yù)審人員繼續(xù)偵查、補(bǔ)充完善證據(jù)的思想，牢牢把握從訴訟的角度去分析案件、構(gòu)建證據(jù)體系、規(guī)避訴訟風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)使命，不斷加強(qiáng)辦案能力。力求實(shí)現(xiàn)將預(yù)審能力有機(jī)融入偵查工作的改革初衷，這也是預(yù)審機(jī)制在新形勢(shì)下獲得傳承的主要落地方式。

2.前移審核把關(guān)程序，加強(qiáng)證據(jù)審查與案件審核環(huán)節(jié)

審核把關(guān)案件是預(yù)審的核心業(yè)務(wù)之一，也是偵查監(jiān)督的具體實(shí)現(xiàn)方式。在偵查階段設(shè)置審查監(jiān)督程序，可有效審視監(jiān)察偵查活動(dòng)中的疏忽與漏洞，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從源頭排除風(fēng)險(xiǎn)隱患。當(dāng)前偵查體制下，預(yù)審功能受到抑制的主要癥結(jié)，在于預(yù)審權(quán)的弱化導(dǎo)致審核把關(guān)流于形式。將審核案件的職能賦予法制部門(mén)，在偵查終結(jié)前才對(duì)案件進(jìn)行審核的工作方式，普遍存在重程序、輕實(shí)體的弊端。主要表現(xiàn)為：側(cè)重于審核法律文書(shū)是否齊全規(guī)范，辦案的程序是否符合法律規(guī)定，執(zhí)法行為是否嚴(yán)格規(guī)范等等程序問(wèn)題。鮮有對(duì)認(rèn)定的犯罪對(duì)象是否正確，證據(jù)之間是否存在矛盾，證據(jù)體系是否穩(wěn)定牢固等等案件實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行研究審查。而且，法制部門(mén)完成審核工作后，對(duì)形成的結(jié)果只有建議權(quán)，沒(méi)有處置權(quán)，不能確保結(jié)果能得到整改落實(shí)。改良的思路，可考慮在不改變現(xiàn)行審核主體的情況下，將審核案件的程序前移，從偵查部門(mén)對(duì)犯罪嫌疑人采取刑事拘留開(kāi)始，法制部門(mén)即可介入偵查，承接原預(yù)審部門(mén)負(fù)責(zé)的審批刑事強(qiáng)制措施的使用與變更手續(xù)，并對(duì)需要經(jīng)過(guò)審批才能執(zhí)行的偵查措施進(jìn)行法律程序上的審查。以審查偵查程序?yàn)樽ナ?，把關(guān)偵查的進(jìn)程，從而促進(jìn)偵查人員規(guī)范執(zhí)法行為，提高取證質(zhì)量，以此實(shí)現(xiàn)從結(jié)果審核為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫^(guò)程審核與結(jié)果審核并重。如此還可以及時(shí)糾正錯(cuò)誤與偏差，避免出現(xiàn)因期限即將屆滿才履行審核案件職責(zé)時(shí)，即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也不利于整改的困境。

3.依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，拓展偵查期限的厚度與深度

偵查期限是抑制預(yù)審功能正常發(fā)揮的主要束縛。破解該難題的思路，可嘗試借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，在不延長(zhǎng)法定訴訟期限的情況下拓展偵查活動(dòng)的厚度與深度，以化解審查證據(jù)與偵查活動(dòng)之不同主體爭(zhēng)奪時(shí)間資源的沖突。首先，物理意義上的“非接觸”已成為新時(shí)代犯罪主體與犯罪被害人互動(dòng)方式的一種常態(tài)。[6]另一方面，隨著視頻偵查、網(wǎng)絡(luò)偵查、執(zhí)法過(guò)程同步錄音錄像等手段在偵查中運(yùn)用，公安機(jī)關(guān)采集的證據(jù)以數(shù)據(jù)化狀態(tài)呈現(xiàn)的比例大幅提高，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)流轉(zhuǎn)的頻率逐漸增多。證據(jù)形態(tài)的變化使得刑事案件的證據(jù)從書(shū)面化、紙質(zhì)化向數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)變，尤其是網(wǎng)絡(luò)犯罪證據(jù)幾乎均以電子數(shù)據(jù)形式出現(xiàn)，利用數(shù)據(jù)平臺(tái)流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)犯罪證據(jù)，并通過(guò)電子化形式進(jìn)行網(wǎng)上審查。[7]卷宗移送不再是證據(jù)流轉(zhuǎn)的唯一方式。其次，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)服務(wù)于訴訟已成為偵查工作機(jī)制的演變方向。隨著公安科技信息化技術(shù)的蓬勃發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)在偵查工作中的建設(shè)水平及應(yīng)用效能提升，在網(wǎng)絡(luò)上審核證據(jù)、引導(dǎo)偵查取證理應(yīng)成為創(chuàng)新預(yù)審工作機(jī)制的模式和發(fā)展方向。審核案件的形式有望擺脫對(duì)單一的紙質(zhì)卷宗的依賴，實(shí)現(xiàn)偵查活動(dòng)與審查證據(jù)并線運(yùn)行。最后，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在偵查工作中的深度應(yīng)用，為多主體同時(shí)共享案件材料提供了必要的技術(shù)支撐。隨著警務(wù)綜合應(yīng)用平臺(tái)功能的不斷強(qiáng)大與健全，除了以數(shù)據(jù)化形式存儲(chǔ)與流轉(zhuǎn)案件證據(jù)外，還可以做到授權(quán)給多主體同時(shí)瀏覽案件材料，實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查取證的動(dòng)態(tài)審核與對(duì)偵查活動(dòng)的實(shí)時(shí)監(jiān)督。依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)審核的形式大大減少了傳統(tǒng)案件流轉(zhuǎn)的程序損耗，避免了重復(fù)勞動(dòng)，在不延長(zhǎng)偵查期限的情況下，提高了工作效率，拓展了偵查期限的深度與厚度。

4.培育業(yè)務(wù)精良的審查案件隊(duì)伍，為承繼預(yù)審功能提供堅(jiān)強(qiáng)保障

預(yù)審專(zhuān)業(yè)人員匱乏是制約預(yù)審功能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素。多年來(lái)我國(guó)實(shí)施刑偵與預(yù)審分設(shè)的建制，預(yù)審已形成自己的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，一名合格的預(yù)審人員應(yīng)精于從起訴、審判的角度去審視全案，具備較強(qiáng)的證據(jù)意識(shí)、程序意識(shí)、訴訟意識(shí)、法律意識(shí)，還要具有攻堅(jiān)克難能力和強(qiáng)烈的責(zé)任心、事業(yè)心。因此，較之偵查人員而言，培養(yǎng)合格預(yù)審人員所需的周期更長(zhǎng)，對(duì)工作閱歷、自身素養(yǎng)與能力的要求更高。遺憾的是，由于機(jī)構(gòu)改革、工作調(diào)動(dòng)、提拔、退休等原因，許多富有預(yù)審辦案經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人才流失。此外，針對(duì)預(yù)審人才的培訓(xùn)、激勵(lì)、獎(jiǎng)罰與職務(wù)晉升機(jī)制不健全使得后備人才得不到培養(yǎng)與補(bǔ)充，目前能夠勝任預(yù)審工作的人才極度匱乏。因此，建設(shè)一支思想穩(wěn)定，業(yè)務(wù)精湛的審案專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，是預(yù)審工作機(jī)制得到正常運(yùn)作的決定性因素。雖然，與全國(guó)大多數(shù)地區(qū)一樣，A 地區(qū)面臨著預(yù)審專(zhuān)業(yè)人才嚴(yán)重不足的困難。但是，也具備培養(yǎng)人才的基礎(chǔ)與優(yōu)勢(shì)。首先，大多數(shù)地市公安局由偵查部門(mén)主抓辦案質(zhì)量，內(nèi)設(shè)法制大隊(duì)來(lái)審核案件的做法，保留了少數(shù)有預(yù)審經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)門(mén)人才，可通過(guò)選拔有培養(yǎng)潛質(zhì)的偵查人員，通過(guò)傳幫帶的方式，培育新人盡快掌握業(yè)務(wù)。其次，利用高校的教育資源開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，當(dāng)?shù)毓哺咝Ｒ恢遍_(kāi)設(shè)《預(yù)審學(xué)》課程，有預(yù)審教研室，教師團(tuán)隊(duì)中有多名業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)豐富的雙師型教師，多年來(lái)在學(xué)校學(xué)歷教育陣地上傳授預(yù)審學(xué)知識(shí)，具備預(yù)審技能與素養(yǎng)的學(xué)警走上工作崗位后，經(jīng)過(guò)實(shí)戰(zhàn)洗禮，更易培養(yǎng)成為業(yè)務(wù)骨干。最后，充分發(fā)揮公安民警培訓(xùn)平臺(tái)作用，以輪訓(xùn)、短訓(xùn)、專(zhuān)題培訓(xùn)的方式開(kāi)展專(zhuān)題培訓(xùn)，快速提升在職民警的預(yù)審業(yè)務(wù)能力。