陳寒非

一、問(wèn)題的提出

鄉(xiāng)村社會(huì)是法治社會(huì)建設(shè)的重要場(chǎng)域，基層法治是法治中國(guó)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家多次強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)推進(jìn)村(居)法律顧問(wèn)制度，為基層法治建設(shè)提供了政策設(shè)計(jì)。黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出“普遍建立法律顧問(wèn)制度”；十八屆四中全會(huì)從全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略高度提出“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”；黨的十九大報(bào)告對(duì)推進(jìn)“基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”作出明確部署，在提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同時(shí)要求“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”；黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“完善公共法律服務(wù)體系，夯實(shí)依法治國(guó)群眾基礎(chǔ)”。為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央全會(huì)公報(bào)的精神，中央出臺(tái)了一系列文件對(duì)深入推進(jìn)村(居)法律顧問(wèn)制度作出了明確部署。(1)如中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕1號(hào))、中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》(2020年1月2日)、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2015〕30號(hào))、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見(jiàn)》(2021年2月23日)、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》(2020)、中共中央《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025 年)》(2021年1月10日)等。按照官方文件的界定，村(居)法律顧問(wèn)制度主要是指政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)或其他形式聘請(qǐng)律師、基層法律工作者等主體擔(dān)任法律顧問(wèn)，為村(居)民提供法律服務(wù)。

以普法為主要形式的“送法下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)已于二十世紀(jì)八十年代開(kāi)始，而以村(居)法律顧問(wèn)為主要形式的城鄉(xiāng)均等化公共法律服務(wù)運(yùn)動(dòng)則發(fā)端于二十一世紀(jì)初期，后者是對(duì)前者的深化和推進(jìn)。2007年浙江省寧波市發(fā)布《寧波市建立農(nóng)村法律顧問(wèn)制度實(shí)施意見(jiàn)》，率先展開(kāi)試點(diǎn)并逐漸在全省推廣，后廣東省、山東省等也陸續(xù)開(kāi)展地方試點(diǎn)，相應(yīng)出臺(tái)村(居)法律顧問(wèn)的地方規(guī)范性文件。2013年十八屆三中全會(huì)從中央全會(huì)公報(bào)層面對(duì)這一地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)予以肯定，隨著法治中國(guó)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化命題的提出，村(居)法律顧問(wèn)制度遂成為全國(guó)法治鄉(xiāng)村建設(shè)基本制度架構(gòu)中的重要一環(huán)。為貫徹落實(shí)十八大、十八屆三中全會(huì)和十八屆四中全會(huì)關(guān)于公共法律服務(wù)體系建設(shè)的決策部署，認(rèn)真貫徹國(guó)務(wù)院《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，司法部在《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》(司發(fā)〔2014〕5號(hào))、《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的意見(jiàn)》(司發(fā)〔2017〕9號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村(居)法律顧問(wèn)工作的意見(jiàn)》(司發(fā)〔2018〕5號(hào))等文件中明確指導(dǎo)各地積極推行村(居)法律顧問(wèn)制度，推動(dòng)建設(shè)均等普惠的公共法律服務(wù)體系；又于2020年會(huì)同財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于建立健全政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)機(jī)制的意見(jiàn)》，明確將村(居)法律顧問(wèn)服務(wù)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，要求在年度預(yù)算中統(tǒng)籌安排所需經(jīng)費(fèi)。

村(居)法律顧問(wèn)制度設(shè)置的初衷在于向基層推進(jìn)均等化公共法律服務(wù)，從而貫徹全面依法治國(guó)的總體戰(zhàn)略部署，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，提升基層治理法治化水平。按照司法部《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的意見(jiàn)》的目標(biāo)設(shè)定，2018年底前在全國(guó)范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)村(居)法律顧問(wèn)全覆蓋(具體表現(xiàn)為“一村(社區(qū))一法律顧問(wèn)”工作目標(biāo))，到2020年總體形成覆蓋城鄉(xiāng)、功能完備、便捷高效的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。然而，農(nóng)村法律顧問(wèn)制度在運(yùn)行實(shí)踐中頻頻“遇冷”，法律顧問(wèn)及其承載的國(guó)家法律如何融入民眾日常生活實(shí)踐則成為一個(gè)頗為棘手的難題。面對(duì)這種“遇冷”現(xiàn)象，我們應(yīng)進(jìn)一步追問(wèn)的是，為什么實(shí)踐中農(nóng)村法律顧問(wèn)容易“懸浮”于鄉(xiāng)村社會(huì)，村民對(duì)其采取一種冷漠甚至不信任態(tài)度？從國(guó)家治理角度出發(fā)，當(dāng)前如何破解“遇冷”難題使農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的社會(huì)治理功能得以充分發(fā)揮？這些問(wèn)題隱藏于官方與民眾的法律功能認(rèn)知差異主線(xiàn)上，而這正是本文即將探討的重點(diǎn)。

村(居)法律顧問(wèn)制度實(shí)踐涵攝于“均等化公共法律服務(wù)”主題之下。從法治發(fā)展歷史來(lái)看，近代法治建立之前的公共法律服務(wù)體系建設(shè)并不完整，近代法治建立后法治國(guó)家將公共法律服務(wù)體系建設(shè)作為公共行政的重要目標(biāo)，公共法律服務(wù)體系才得到重大發(fā)展。(2)參見(jiàn)楊宗科：《公共法律服務(wù)體系是法治體系的重要保障》，載《中國(guó)司法》2018年第2期。我國(guó)公共法律服務(wù)具有公共性、法律性、服務(wù)性等基本特征，其核心要義是人民性、公平性、現(xiàn)代性。(3)參見(jiàn)宋方青：《公共法律服務(wù)的科學(xué)內(nèi)涵及核心要義》，載《中國(guó)司法》2019年第8期。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)從體制保障、法治保障、經(jīng)費(fèi)保障、人才保證、平臺(tái)保證等方面入手健全我國(guó)公共法律服務(wù)體系(4)參見(jiàn)劉炳君：《當(dāng)代中國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)論綱》，載《法學(xué)論壇》2016年第1期。，亦有學(xué)者建議從拓展購(gòu)買(mǎi)范圍、強(qiáng)化政府誠(chéng)信、規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)行使、健全承接方社會(huì)責(zé)任和納入行政公益訴訟范圍等層面完善政府購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)(5)參見(jiàn)方世榮、付鑒宇：《論法治社會(huì)建設(shè)中的政府購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2021年第3期。，主張政府管理職能從“統(tǒng)治行政”到“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變。(6)參見(jiàn)蔣銀華：《政府角色型塑與公共法律服務(wù)體系構(gòu)建——從“統(tǒng)治行政”到“服務(wù)行政”》，載《法學(xué)評(píng)論》2016年第3期。在公共法律服務(wù)基本理論框架下，關(guān)于村(居)法律顧問(wèn)制度(包括“一村(社區(qū))一法律顧問(wèn)”工作實(shí)踐)的研究得以進(jìn)一步延伸展開(kāi)。

鄉(xiāng)村社會(huì)是法治現(xiàn)代化的主要陣地，國(guó)家較早地以“送法下鄉(xiāng)”的方式向農(nóng)村地區(qū)提供法律服務(wù)。2012年以來(lái)，行政主導(dǎo)的“送法下鄉(xiāng)”內(nèi)容呈現(xiàn)出多元化特征，從原有的普法宣傳、糾紛解決向法律顧問(wèn)、法律咨詢(xún)、培養(yǎng)“法律明白人”、法治文化建設(shè)等領(lǐng)域拓展?！耙淮逡环深檰?wèn)”工作機(jī)制正是在此背景下探索形成，國(guó)家權(quán)力向農(nóng)村提供均等化法律服務(wù)，試圖以“法治”的名義或方式進(jìn)入鄉(xiāng)村，“其目的似乎更多是改造或征服農(nóng)村”。(7)參見(jiàn)蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國(guó)基層司法制度研究(修訂版)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第39頁(yè)。與城市基層社區(qū)公共法律服務(wù)不同的是，農(nóng)村公共法律服務(wù)兼具公益性與營(yíng)利性雙重屬性，同時(shí)具有涉農(nóng)性與鄉(xiāng)土性、專(zhuān)業(yè)性與知識(shí)性，以及多樣性、區(qū)域性、層次性和差異性等特征。(8)參見(jiàn)陳朝兵：《農(nóng)村公共法律服務(wù)：內(nèi)涵、特征與分類(lèi)框架》，載《學(xué)習(xí)與探索》2015年第4期。這些復(fù)雜多元的特性正是農(nóng)村法律顧問(wèn)制度實(shí)踐困境的具體表征，因此一些學(xué)者主張，村(居)法律顧問(wèn)制度應(yīng)與非正式制度相融合(9)參見(jiàn)杜承秀：《村居法律顧問(wèn)制度與少數(shù)民族地區(qū)村寨非正式制度的融合》，載《廣西民族研究》2021年第1期。，應(yīng)進(jìn)一步從制度上完善諸如顧問(wèn)選派機(jī)制、制度宣傳機(jī)制、考核輪換機(jī)制以及經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等。(10)參見(jiàn)郭劍平、韋劉欣：《“一村一法律顧問(wèn)”制度適用成效與問(wèn)題對(duì)策》，載《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第4期；邵珠同：《“一村一法律顧問(wèn)”制度的反思與完善》，載《南海法學(xué)》2019年第1期；曹吉鋒：《村(社區(qū))法律顧問(wèn)制度的實(shí)踐與問(wèn)題反思》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)》2017年第1期。在既有研究的基礎(chǔ)上，本文從農(nóng)村法律顧問(wèn)制度“懸浮”及其“內(nèi)卷式”推進(jìn)等問(wèn)題入手，進(jìn)一步從“官—民”視角分析其功能沖突及路徑選擇。筆者于2021年3月到4月間對(duì)皖西華縣進(jìn)行了調(diào)研，本文所用研究資料主要來(lái)自在該縣調(diào)查所得的第一手資料。

二、“送法進(jìn)村”：法律顧問(wèn)制度運(yùn)行之困

華縣位于皖西大別山腹地，與鄂、豫兩省相鄰，紅色旅游資源豐富。由于華縣地處皖西山區(qū)和革命老區(qū)，與皖省東部和中部平原地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)上存在一定的差距，屬于國(guó)家級(jí)首批重點(diǎn)貧困縣，2011年被確定為大別山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)縣。脫貧攻堅(jiān)工作一直是華縣政府的中心工作，該縣于2020年4月退出貧困縣序列。華縣是全國(guó)首批115個(gè)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范縣(市、區(qū))之一，在中部地區(qū)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理工作中具有一定的代表性，該縣村(居)法律顧問(wèn)工作模式在中部地區(qū)農(nóng)村公共法律服務(wù)實(shí)踐中也具有一定的樣本價(jià)值。

早在2007年，安徽省司法廳印發(fā)了《全省律師進(jìn)社區(qū)進(jìn)鄉(xiāng)村法律服務(wù)團(tuán)工作實(shí)施方案》，在全省各地積極開(kāi)展律師進(jìn)社區(qū)進(jìn)鄉(xiāng)村工作。2012年省司法廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師進(jìn)社區(qū)工作的通知》，要求年內(nèi)實(shí)現(xiàn)社區(qū)律師在省轄市城區(qū)全覆蓋。2014年，省司法廳出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步對(duì)村(居)法律顧問(wèn)制度實(shí)施進(jìn)行了部署。2017年9月，安徽省司法廳出臺(tái)《關(guān)于在全省普遍建立村(社區(qū))法律服務(wù)微信群的通知》，決定在全省普遍建立“村(社區(qū))法律服務(wù)微信群”。2020年11月，安徽省司法廳又發(fā)布了《村(居)法律顧問(wèn)服務(wù)指南》(11)參見(jiàn)《村(居)法律顧問(wèn)服務(wù)指南》，安徽省地方標(biāo)準(zhǔn)DB34T 3729-2020。，對(duì)村(居)法律顧問(wèn)制度進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。截止到2021年10月，安徽省共計(jì)6057名律師擔(dān)任17542個(gè)村(居)法律顧問(wèn)，覆蓋率100%。(12)參見(jiàn)李光明、劉和興：《6057名律師擔(dān)任17542個(gè)村居法律顧問(wèn)》，載《法治日?qǐng)?bào)》2021年10月25日，第7版。在省市統(tǒng)一要求和部署下，華縣“村(居)法律顧問(wèn)”工作于2007年啟動(dòng)，后又根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步調(diào)整推進(jìn)，并先后出臺(tái)《華縣法律顧問(wèn)管理暫行辦法》(2015)、《關(guān)于加快推進(jìn)村(社區(qū))法律顧問(wèn)工作的通知》(2018)、《關(guān)于認(rèn)真做好聘請(qǐng)村(社區(qū))法律顧問(wèn)工作的通知》(2019)等文件。華縣隸屬的高平市司法局于2020年出臺(tái)了《村(居)法律顧問(wèn)工作管理辦法(試行)》，以規(guī)范性文件的形式對(duì)村(居)法律顧問(wèn)制度進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定。按照華縣官方說(shuō)法，截止到2020年底，全縣229個(gè)行政村都已實(shí)現(xiàn)了“一村一法律顧問(wèn)”全覆蓋。(13)《華縣鄉(xiāng)村治理體系試點(diǎn)示范工作資料之成效總結(jié)(一)》，內(nèi)部資料，資料編號(hào)：HXCZ20210305001。

根據(jù)省市司法行政機(jī)關(guān)、華縣司法局發(fā)布的村(居)法律顧問(wèn)相關(guān)政策文件的設(shè)計(jì)和規(guī)定，華縣農(nóng)村法律顧問(wèn)制度及其運(yùn)行機(jī)制如下：第一，法律顧問(wèn)人員構(gòu)成。法律顧問(wèn)主要由執(zhí)業(yè)律師和專(zhuān)職基層法律服務(wù)工作者(包括法律援助中心工作人員、公證人員等)擔(dān)任，可以由一名律師或基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任多個(gè)村(居)法律顧問(wèn)，但原則上不超過(guò)5個(gè)。退休的法官、檢察官、司法行政人員等經(jīng)批準(zhǔn)也可擔(dān)任。第二，法律顧問(wèn)服務(wù)內(nèi)容(主要職責(zé))。主要包括：(1)法律咨詢(xún)解答，即積極為村集體組織和群眾提供法律咨詢(xún)，進(jìn)行釋法解疑；(2)法律知識(shí)宣傳，即定期開(kāi)設(shè)法治講座，開(kāi)展普法教育；(3)法律援助，幫助困難群眾依法獲得法律援助；(4)協(xié)助村(居)依法治理，包括參與村莊重大決策，幫助修訂完善村規(guī)民約、合同、協(xié)議，參與“民主法治村”建設(shè)和依法治村工作，協(xié)助處理村集體組織和居民的涉法事務(wù)，配合村莊開(kāi)展社區(qū)矯正和刑釋解教人員的教育管理工作等；(5)矛盾糾紛化解，即參與村莊重大疑難糾紛的調(diào)處、參與處理群眾信訪(fǎng)案件等；(6)信息反饋，即深入基層調(diào)查研究，了解并反饋廣大人民群眾需求及對(duì)司法行政系統(tǒng)的意見(jiàn)和建議。第三，介入渠道。由農(nóng)村法律顧問(wèn)所在法律服務(wù)機(jī)構(gòu)(律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所)與村民委員會(huì)簽訂服務(wù)合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)期限等內(nèi)容。合同一式五份，村委會(huì)和法律顧問(wèn)所在單位各持一份，主管司法局、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、司法所各備案一份。第四，經(jīng)費(fèi)支持。一般采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、公益加補(bǔ)助等多種方式，為農(nóng)村法律顧問(wèn)提供必要的經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、設(shè)施等。第五，服務(wù)方式。主要包括實(shí)地服務(wù)、遠(yuǎn)程服務(wù)和預(yù)約服務(wù)三種方式。其中，實(shí)地服務(wù)要求法律顧問(wèn)每月到村開(kāi)展不少于4個(gè)小時(shí)的服務(wù)，每季度至少舉辦一次法治講座，法律顧問(wèn)所在單位每年至少組織一次法律服務(wù)進(jìn)村活動(dòng)；遠(yuǎn)程服務(wù)則主要通過(guò)法律服務(wù)微信群、微信公眾號(hào)、電話(huà)等網(wǎng)絡(luò)通信方式，實(shí)時(shí)解答群眾法律咨詢(xún)；預(yù)約服務(wù)則主要針對(duì)比較復(fù)雜的法律問(wèn)題，通過(guò)預(yù)約時(shí)間地點(diǎn)，采取電話(huà)聯(lián)系或?qū)嵉刈稍?xún)的方式為村民提供法律服務(wù)。第六，工作留痕。法律顧問(wèn)提供法律服務(wù)應(yīng)填寫(xiě)工作日志，建立相應(yīng)臺(tái)賬，聘任年度結(jié)束前應(yīng)向村委會(huì)及主管部門(mén)提交一次書(shū)面履職報(bào)告。第七，監(jiān)督考核。法律顧問(wèn)所在的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法律顧問(wèn)工作監(jiān)督管理，縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)日常監(jiān)督指導(dǎo)，行政村法律顧問(wèn)聘請(qǐng)工作納入其年度法治宣傳教育考核內(nèi)容。(14)農(nóng)村法律顧問(wèn)制度安排和運(yùn)行機(jī)制根據(jù)安徽省地方標(biāo)準(zhǔn)以及高平市、華縣司法局的相關(guān)文件整理。參見(jiàn)《村(居)法律顧問(wèn)服務(wù)指南》(安徽省地方標(biāo)準(zhǔn)DB34T 3729-2020)、《高平市司法局關(guān)于印發(fā)〈村(居)法律顧問(wèn)工作管理辦法(試行)〉的通知》(高司發(fā)〔2020〕14號(hào))、華縣《關(guān)于加快推進(jìn)村(社區(qū))法律顧問(wèn)工作的通知》(2018)、華縣《關(guān)于認(rèn)真做好聘請(qǐng)村(社區(qū))法律顧問(wèn)工作的通知》(2019)等。

從實(shí)踐情況來(lái)看，政府推進(jìn)的村(居)法律顧問(wèn)工作在提供均等化公共法律服務(wù)方面發(fā)揮了積極作用，在一定程度上推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理法治化，但也存在表達(dá)與實(shí)踐的張力，導(dǎo)致農(nóng)村法律顧問(wèn)制度出現(xiàn)運(yùn)行困境。概而言之，農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的運(yùn)行困境主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，法律顧問(wèn)來(lái)源單一。當(dāng)前農(nóng)村法律顧問(wèn)主要由律師事務(wù)所中的執(zhí)業(yè)律師和基層法律服務(wù)所中的專(zhuān)職法律工作者擔(dān)任，農(nóng)村本土化的法律人才較少，政府主導(dǎo)的篩選、批準(zhǔn)機(jī)制將“鄉(xiāng)土法杰”(15)高其才：《全面推進(jìn)依法治國(guó)中的鄉(xiāng)土法杰》，載《學(xué)術(shù)交流》2015年第11期?！胺擅靼兹恕钡让耖g法律人才區(qū)隔在外，而這些人恰恰是熟知國(guó)家法和習(xí)慣法、村規(guī)民約等鄉(xiāng)土規(guī)范的人員。政府購(gòu)買(mǎi)聘用的律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所與司法行政機(jī)關(guān)之間存在著密切的合作關(guān)系，長(zhǎng)期以來(lái)華縣基層司法所與基層法律服務(wù)所之間存在“一套人馬，兩塊牌子”的情況(16)參見(jiàn)傅郁林：《中國(guó)基層法律服務(wù)狀況的初步考察報(bào)告——以農(nóng)村基層法律服務(wù)所為窗口》，載《北大法律評(píng)論》(第6卷第1輯)，北京大學(xué)出版社2004年版，第86-123頁(yè)。，2017年司法部《基層法律服務(wù)管理辦法》實(shí)施以后，華縣逐步推進(jìn)“兩所分離”改革并于2020年取得成效，但總體上基層法律服務(wù)所仍未完全獨(dú)立于基層司法所，仍然與之有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)聯(lián)。

第二，法律顧問(wèn)難以嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)。鄉(xiāng)土社會(huì)本質(zhì)上還是一個(gè)“熟人社會(huì)”，而法律規(guī)則主要適用于“陌生人社會(huì)”。律師、專(zhuān)職法律工作者等外來(lái)法律服務(wù)資源在參與鄉(xiāng)村事務(wù)、提供法律服務(wù)時(shí)，僅僅只是按照法律規(guī)則提供無(wú)差別、程式化的法律服務(wù)，容易脫離鄉(xiāng)土社會(huì)的實(shí)際情況，不能基于鄉(xiāng)土社會(huì)既有人際網(wǎng)絡(luò)來(lái)處理糾紛。實(shí)際上，鄉(xiāng)土社會(huì)很多矛盾糾紛并非僅靠專(zhuān)業(yè)法律知識(shí)就可簡(jiǎn)單化處理，很多時(shí)候復(fù)雜交織了情理法等諸多因素。與之相反，鄉(xiāng)村社會(huì)本土化法律服務(wù)資源(如基層人民調(diào)解員、新鄉(xiāng)賢、赤腳律師等)與村民生活聯(lián)系緊密，本身就是村莊共同體內(nèi)部的成員，他們通過(guò)“禮物經(jīng)濟(jì)”嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而這種“私人網(wǎng)絡(luò)的培養(yǎng)既是一種權(quán)力游戲，又是一種生活方式，關(guān)系不僅涉及工具性和理性計(jì)算，也涉及社會(huì)性、道德、意向和個(gè)人感情”。(17)閻云翔：《禮物的流動(dòng)——一個(gè)中國(guó)村莊中的互惠原則與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)》，李放春、劉瑜譯，上海人民出版社2017年版，第96頁(yè)。因此，鄉(xiāng)村社會(huì)本土化法律服務(wù)資源在解決鄉(xiāng)土社會(huì)矛盾糾紛時(shí)有天然的“共情”優(yōu)勢(shì)，甚至通過(guò)“以長(zhǎng)遠(yuǎn)的人情交換而非現(xiàn)時(shí)的金錢(qián)交易為基礎(chǔ)的法律服務(wù)”“在鄉(xiāng)村社會(huì)重建了‘法律服務(wù)’的概念”。(18)應(yīng)星：《“迎法入鄉(xiāng)”與“接近正義”——對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村“赤腳律師”的個(gè)案研究》，載《政法論壇》2007年第1期。

第三，民眾對(duì)法律顧問(wèn)信任度不高。由于法律顧問(wèn)難以嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)，加之法律顧問(wèn)多由政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式提供，農(nóng)村法律顧問(wèn)與政府、村委會(huì)之間的這種購(gòu)買(mǎi)及聘任關(guān)系使其天然地暗含了官方立場(chǎng)(在一些村民眼中政府提供的法律顧問(wèn)本身就是代表官方立場(chǎng)的法律資源)，因而在某些場(chǎng)合尤其是涉及村民與村委會(huì)或基層政府的糾紛事項(xiàng)時(shí)，村民對(duì)其信任程度不高。村民在有糾紛或其他法律需求時(shí)，只是出于了解相關(guān)法律規(guī)則的目的向法律顧問(wèn)進(jìn)行法律咨詢(xún)，并不會(huì)讓其真正介入到糾紛解決中，而更傾向于向基層政府、村委會(huì)、鄉(xiāng)耆賢達(dá)或宗族親屬等求助。再者，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)存在程度不一的空心化現(xiàn)象，大多數(shù)青壯年村民外出務(wù)工，留守農(nóng)村的人口多為老弱病殘或兒童，因此法律顧問(wèn)每月到村開(kāi)展實(shí)地服務(wù)、每季度舉辦法治講座等活動(dòng)時(shí)，群眾參與人數(shù)極少，造成了法律資源的極大浪費(fèi)。筆者所調(diào)查的華縣五個(gè)村的情況顯示，法律顧問(wèn)到村開(kāi)展實(shí)地服務(wù)、舉辦法治講座時(shí)民眾參與熱情普遍不高(少的時(shí)候僅3到5人參加)，為了吸引留守老人參加講座，政府和村委會(huì)甚至采取發(fā)雞蛋、面條等生活物資的方式進(jìn)行激勵(lì)。

第四，法律顧問(wèn)服務(wù)動(dòng)力不足。法律顧問(wèn)主要由政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式進(jìn)行聘任，政府的聘任金額遠(yuǎn)低于其本職工作所獲收入。目前華縣支付給法律顧問(wèn)的聘用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每個(gè)村2000元/年，如果一個(gè)律師頂額服務(wù)5個(gè)村(19)司法部發(fā)布的《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村(居)法律顧問(wèn)工作的意見(jiàn)》(司發(fā)〔2018〕5號(hào))規(guī)定，律師資源相對(duì)充足地區(qū)優(yōu)先安排律師擔(dān)任村(居)法律顧問(wèn)，確保一名律師服務(wù)一個(gè)村(居)；律師資源相對(duì)不足地區(qū)，可以由一名律師或者基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任多個(gè)村(居)法律顧問(wèn)，但原則上不超過(guò)5個(gè)。安徽省司法廳、高平市司法局和華縣司法局發(fā)布的文件都遵此規(guī)定。，一年獲得的聘用費(fèi)為1萬(wàn)元。華縣律師收入雖也存在市場(chǎng)分化，但經(jīng)驗(yàn)豐富的律師年收入大約在十幾萬(wàn)到幾十萬(wàn)不等，即便是入行不久的律師助理年收入也在6萬(wàn)元左右。這就導(dǎo)致了一個(gè)實(shí)際的困難，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的律師法律服務(wù)能力強(qiáng)，但聘請(qǐng)金額難以讓其有足夠的動(dòng)力；業(yè)務(wù)能力一般的律師雖有一定的動(dòng)力，但法律服務(wù)能力不強(qiáng)。為了解決這個(gè)問(wèn)題，華縣司法局主要以攤派的方式要求本地較大的律所承擔(dān)法律顧問(wèn)服務(wù)，強(qiáng)行的行政攤派使得服務(wù)停留于表面。此外，擔(dān)任農(nóng)村法律顧問(wèn)的執(zhí)業(yè)律師基本上長(zhǎng)住縣城或市區(qū)，其時(shí)間和精力難以兼顧，去離縣城較遠(yuǎn)的山區(qū)農(nóng)村進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)的交通成本和時(shí)間成本也比較高。

第五，監(jiān)督考核機(jī)制不健全。目前華縣農(nóng)村法律顧問(wèn)監(jiān)督考核主要包括自評(píng)和考核兩個(gè)環(huán)節(jié)，自評(píng)由法律顧問(wèn)及其所在法律服務(wù)機(jī)構(gòu)每年開(kāi)展一次，司法局在自評(píng)基礎(chǔ)上再根據(jù)合同約定的職責(zé)要求對(duì)法律顧問(wèn)及其所在法律服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督考核。此外，主管部門(mén)還委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)法律顧問(wèn)工作進(jìn)行服務(wù)對(duì)象和社會(huì)民眾滿(mǎn)意度調(diào)查。調(diào)查多采用電話(huà)調(diào)查、微信問(wèn)卷調(diào)查等方式。村委會(huì)一般會(huì)在顯著位置張貼懸掛有法律顧問(wèn)聯(lián)系方式、所在法律服務(wù)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)以及監(jiān)督投訴電話(huà)等信息的公示牌，服務(wù)對(duì)象可向法律顧問(wèn)所在法律服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴。由于監(jiān)督主要以法律顧問(wèn)及其所在法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的自查自評(píng)自糾為主，司法局并不具有實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督考核權(quán)，難以真正發(fā)揮出實(shí)際效果。

第六，工作留痕流于形式。農(nóng)村法律顧問(wèn)的合同聘任關(guān)系屬于典型的委托—代理模型，即委托方(主管部門(mén))對(duì)管理方(法律顧問(wèn)所在法律服務(wù)機(jī)構(gòu))和代理方(法律顧問(wèn))進(jìn)行監(jiān)督考核。在委托方的檢查驗(yàn)收階段，“管理方和代理方有共同的利益來(lái)確保契約所要求的‘貨物’能夠被委托方接受”(20)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2017年版，第99頁(yè)。，因此實(shí)際運(yùn)行中管理方與代理方極易形成“共謀”。此外，代理方的考核情況會(huì)連帶納入村委會(huì)年度法治鄉(xiāng)村建設(shè)考核范疇，這也會(huì)使得法律顧問(wèn)與其實(shí)際服務(wù)對(duì)象之間基于共同的考核利益形成“共謀”。在文牘行政模式下，委托方主要通過(guò)工作臺(tái)賬、工作日志、視頻照片等文牘資料進(jìn)行監(jiān)督檢查，而在“共謀”負(fù)向激勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)下工作留痕資料造假現(xiàn)象頻頻發(fā)生，最終導(dǎo)致法律顧問(wèn)工作流于形式。筆者調(diào)查華縣同安鄉(xiāng)陸水村時(shí)發(fā)現(xiàn)，法律顧問(wèn)工作臺(tái)賬和工作日志都是年度檢查時(shí)集中補(bǔ)寫(xiě)內(nèi)容、簽名，而且工作日志所記載的駐村服務(wù)時(shí)間、次數(shù)等與訪(fǎng)談村民反饋的情況不符。

基于以上分析，我們不難看出，農(nóng)村法律顧問(wèn)制度在運(yùn)行中存在不同程度地被虛置的現(xiàn)象。官方所宣稱(chēng)的“一村一法律顧問(wèn)”全覆蓋在很大程度上只是形式上覆蓋，還需要進(jìn)一步激勵(lì)農(nóng)村法律顧問(wèn)實(shí)質(zhì)性地提供均等普惠的公共法律服務(wù)，唯有如此才能真正推進(jìn)基層治理法治化水平，這也是農(nóng)村法律顧問(wèn)制度設(shè)置的初衷所在。

三、法權(quán)延伸：基層治理能力的法治建構(gòu)

盡管村(居)法律顧問(wèn)工作在實(shí)踐中存在虛置和低效問(wèn)題，但這并不影響國(guó)家不遺余力地推進(jìn)此項(xiàng)社會(huì)工程。司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村(居)法律顧問(wèn)工作的意見(jiàn)》(司發(fā)〔2018〕5號(hào))對(duì)村(居)法律顧問(wèn)工作的功能定位主要集中在兩個(gè)方面：一是將其視為公共法律服務(wù)體系的基層建設(shè)環(huán)節(jié)，司法行政工作據(jù)此向基層延伸，向人民群眾提供普惠性均等化的公共法律服務(wù)；二是將其視為“貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措”，賦予其基層治理體系和治理能力構(gòu)建功能。也就是說(shuō)，通過(guò)延伸司法行政工作向農(nóng)村提供均等化公共法律服務(wù)是農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的初級(jí)功能；在此基礎(chǔ)上將代表國(guó)家的法權(quán)延伸至鄉(xiāng)村社會(huì)并實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力的法治建構(gòu)，是農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的深層次功能。

為什么需要以法權(quán)延伸的方式實(shí)現(xiàn)基層治理能力的法治建構(gòu)目標(biāo)？漢語(yǔ)法學(xué)中“法權(quán)”一詞的興起主要受到馬克思主義經(jīng)典著作翻譯影響。中文第一版馬恩全集中《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》《資本論》等著作譯有“法權(quán)”一詞，用于表達(dá)具有特定政治屬性和經(jīng)濟(jì)屬性的法的關(guān)系。法權(quán)關(guān)系“是一種反映著經(jīng)濟(jì)關(guān)系的意志關(guān)系。這種法權(quán)關(guān)系或意志關(guān)系的內(nèi)容是由這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系本身決定的”(21)[德]卡爾·馬克思：《資本論》(第一卷)，載《馬克思恩格斯全集》(第二十三卷)，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，人民出版社1972年版，第102頁(yè)。，亦即“經(jīng)濟(jì)關(guān)系產(chǎn)生出法權(quán)關(guān)系”(22)[德]卡爾·馬克思：《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》，載《馬克思恩格斯全集》(第十九卷)，人民出版社1963年版，第19頁(yè)。，法權(quán)關(guān)系依附于政治國(guó)家特定階段的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與階級(jí)構(gòu)成。然而，“法權(quán)”一詞在新譯本中已被糾正，中文第一版馬恩全集中的“法權(quán)”一詞均以“法”或“權(quán)利”所代替。(23)如《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中“難道經(jīng)濟(jì)關(guān)系是由法權(quán)概念來(lái)調(diào)節(jié)，而不是相反地由經(jīng)濟(jì)關(guān)系中產(chǎn)生出法權(quán)關(guān)系嗎”，新譯本改為“難道經(jīng)濟(jì)關(guān)系是由法的概念來(lái)調(diào)節(jié)，而不是相反，從經(jīng)濟(jì)關(guān)系中產(chǎn)生出法的關(guān)系嗎”；“資產(chǎn)階級(jí)法權(quán)”也改譯為“資產(chǎn)階級(jí)權(quán)利”。參見(jiàn)[德]卡爾·馬克思：《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》，載《馬克思恩格斯文集》(第三卷)，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯，人民出版社2009年版，第432、434頁(yè)。參見(jiàn)童之偉教授賦予“法權(quán)”一詞新的內(nèi)涵，將其解釋為包括法定權(quán)利和法定權(quán)力統(tǒng)一體的“法定之權(quán)”，是“從法學(xué)角度認(rèn)知的，法律承認(rèn)和保護(hù)的全部利益，它以某一社會(huì)或國(guó)家中歸屬已定之全部財(cái)產(chǎn)為物質(zhì)承擔(dān)者，表現(xiàn)為各種形式的法律權(quán)利和權(quán)力”。(24)參見(jiàn)童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版，第36頁(yè)。在后來(lái)的研究中，童之偉教授進(jìn)一步將“法權(quán)”界定為三個(gè)層次七個(gè)基本范疇，第一層次為指代不同正面利益內(nèi)容的權(quán)利、權(quán)力、剩余權(quán)、法權(quán)和權(quán)；第二層次為負(fù)面利益的義務(wù)；第三層次為法(即國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的用于分配法權(quán)并規(guī)范其運(yùn)用行為的有普遍約束力的行為規(guī)范)。(25)參見(jiàn)童之偉：《法權(quán)說(shuō)對(duì)各種“權(quán)”的基礎(chǔ)性定位——對(duì)秦前紅教授批評(píng)文章的遲到回應(yīng)》，載《學(xué)術(shù)界》2021年第2期。無(wú)論是馬恩著作的傳譯分歧，還是童之偉教授的新義構(gòu)造，“法權(quán)”概念都在一定程度上表達(dá)了國(guó)家主義立場(chǎng)，以憲法為中心的法律規(guī)范從國(guó)家意志層面賦予了法權(quán)(法定權(quán)利或權(quán)力與權(quán)利統(tǒng)一體)明確的政治功能，而法的適用本身就是“國(guó)家與‘朋友’之間、與它的公民之間政治關(guān)系的法律表述”。(26)[法]亞歷山大·科耶夫：《法權(quán)現(xiàn)象學(xué)綱要》，邱立波譯，華東師范大學(xué)出版社2011年版，第160頁(yè)。這種代表國(guó)家意志的法權(quán)體系如何延伸到基層，從而自上而下地形塑基層社會(huì)，是民族國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中的重要面向。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，以“一村一法律顧問(wèn)”為代表的“送法進(jìn)村”運(yùn)動(dòng)，正是試圖通過(guò)向基層延伸法權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)基層治理能力的法治建構(gòu)。

現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)主要圍繞國(guó)家能力的提升展開(kāi)，而國(guó)家能力的提升包括兩個(gè)方面：一是國(guó)家與社會(huì)的治理性互動(dòng)；二是國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與溝通。前者可概括為國(guó)家治理能力，后者可概括為國(guó)家機(jī)構(gòu)協(xié)同能力?；鶎又卫砟芰κ菄?guó)家治理能力的重要組成部分，國(guó)家治理能力屬于治權(quán)范疇，通過(guò)法權(quán)延伸可將法治所代表的國(guó)家權(quán)力意志深入到基層社會(huì)，這為我們理解中國(guó)基層法治建設(shè)提供了一種政治視角。正如蘇力指出，“建設(shè)現(xiàn)代民族國(guó)家，將國(guó)家的力量延伸到共和國(guó)每一寸土地，不但以此來(lái)保證國(guó)家的統(tǒng)一，民族的團(tuán)結(jié)，更要把原來(lái)更多歸屬于邊寨、家族的村民塑造成可以更多享受?chē)?guó)家直接保護(hù)的公民，把法律統(tǒng)一起來(lái)。法治，因此是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)，是當(dāng)代中國(guó)政治和法治的一個(gè)重要組成部分”。(27)蘇力：《崇山峻嶺中的中國(guó)法治——從電影〈馬背上的法庭〉透視》，載《清華法學(xué)》2008年第3期。中國(guó)法治的復(fù)雜性使其不得不自上而下地向基層社會(huì)延伸法權(quán)，以民族國(guó)家統(tǒng)一的法治體系來(lái)改造基層社會(huì)中的人與事，法治力量的介入不僅可以增強(qiáng)基層民眾的“法治的意識(shí)形態(tài)”(28)梁治平：《鸚鵡買(mǎi)賣(mài)與虎骨利用——中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的法律困境》，載侯欣一主編：《法律與倫理》(2019年第2期)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版，第199頁(yè)。，而且能夠促進(jìn)民族國(guó)家整體法秩序的形成。因此，在基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，法治意味著國(guó)家主義的出場(chǎng)，在自治、法治、德治相融合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中法治始終占有主導(dǎo)性地位。為了消弭大國(guó)法治下城鄉(xiāng)之間存在的法治差異，加之鄉(xiāng)村依非正式規(guī)范治理的固有慣性對(duì)法權(quán)延伸的消極抵制，政府只能選擇以“一村一法律顧問(wèn)”形式向基層社會(huì)輸入國(guó)家法權(quán)體系，試圖為村民提供普惠性、均等化的公共法律服務(wù)，將鄉(xiāng)村事務(wù)及村民納入國(guó)家法體系之下，防止基層社會(huì)出現(xiàn)“法律不入之地”。這種以法權(quán)延伸為中心的基層法治形式，本身就意味著國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行控制所做出的努力，也意味著基層治理能力的真正提升。

既然鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)是法權(quán)延伸的具體形式之一，那么它如何推進(jìn)基層治理能力的法治建構(gòu)？從華縣的實(shí)踐情況來(lái)看，農(nóng)村法律顧問(wèn)制度主要通過(guò)兩種方式延伸法權(quán)，進(jìn)而推進(jìn)基層治理能力的法治建構(gòu)。第一，針對(duì)不特定對(duì)象的普及性法律服務(wù)。這主要表現(xiàn)為法律咨詢(xún)、法治宣傳、法治講座以及法律指引等形式。普及性法律服務(wù)以大眾化、無(wú)差別化、一般性的法律服務(wù)為目標(biāo)，根據(jù)司法行政部門(mén)所設(shè)定的服務(wù)重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)，尋求民眾總體性的法意識(shí)提升。此種法律服務(wù)方式相對(duì)較為經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村法律顧問(wèn)只需要按照既定程式定期提供服務(wù)即可，相較而言并不會(huì)耗費(fèi)太多的時(shí)間和精力。例如，民法典普法是“八五”普法的重點(diǎn)內(nèi)容，因此2021年上半年華縣開(kāi)展“民法典進(jìn)農(nóng)村”活動(dòng)，農(nóng)村法律顧問(wèn)法治宣傳的重點(diǎn)內(nèi)容為民法典宣講。農(nóng)村法律顧問(wèn)的民法典宣講活動(dòng)一般在新時(shí)代文明實(shí)踐服務(wù)站或道德講堂舉行，所宣講的主題也多屬于民法典中與“三農(nóng)”問(wèn)題相關(guān)的規(guī)定。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法等涉農(nóng)法律也是普及性法律服務(wù)所宣傳的重點(diǎn)。此外，在基層數(shù)字治理模式下，普及性法律服務(wù)往往借助數(shù)字化平臺(tái)將公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)向基層延伸，為村民提供更為便捷、高效的法律服務(wù)。盡管這種普及性法律服務(wù)隱含著“難以消解的悖論”(29)普法存在的難以消解的悖論主要表現(xiàn)為“意志”的悖論、“目的”的悖論和“知識(shí)”的悖論。意志悖論使法律扭曲為少數(shù)人的意志，目的悖論使法律墮入功利主義泥潭，知識(shí)悖論無(wú)視法的論辯結(jié)構(gòu)，也無(wú)助于培育公民的政治正義觀念。參見(jiàn)宋曉：《普法的悖論》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2009年第2期。，但總體而言有利于在鄉(xiāng)村社會(huì)培育“辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法”的法治環(huán)境，至少?gòu)男问缴蠈?guó)家法權(quán)體系輸入到鄉(xiāng)村社會(huì)，宣揚(yáng)國(guó)家法權(quán)體系所承載的法意識(shí)。再如，華縣農(nóng)村法律顧問(wèn)在村規(guī)民約、移風(fēng)易俗、合同簽訂方面所提供的普及性法律服務(wù)，將法治融入鄉(xiāng)村自治體系、德治體系，在一定程度上夯實(shí)了鄉(xiāng)村治理的法治根基。依法治理是衡量基層治理能力的重要指標(biāo)，無(wú)論是法意識(shí)的宣揚(yáng)和培育，還是咨詢(xún)指引性的法律服務(wù)，都有利于整體性提升鄉(xiāng)村治理法治化水平，從法治層面建構(gòu)基層治理能力。

第二，針對(duì)特定對(duì)象的個(gè)別化法律服務(wù)。這主要表現(xiàn)為農(nóng)村法律顧問(wèn)向村民提供“一對(duì)一”法律服務(wù)，實(shí)質(zhì)性地參與具體的糾紛解決，在與服務(wù)對(duì)象的互動(dòng)中促成“個(gè)案推動(dòng)法治”。這種個(gè)別化法律服務(wù)方式所耗成本較高，遇到特別重大復(fù)雜的糾紛，法律顧問(wèn)需要反復(fù)多次地參與溝通和調(diào)解。但是，個(gè)別化法律服務(wù)具有“政治服務(wù)”“法治引導(dǎo)”和“糾紛分流”功能，如在處理群體性、敏感性案件時(shí)貫徹政治意識(shí)和大局意識(shí)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；又如在處理信訪(fǎng)案件時(shí)，通過(guò)向當(dāng)事人進(jìn)行法律說(shuō)明和解釋?zhuān)龑?dǎo)群眾依法理性表達(dá)訴求；再如，對(duì)所受理的案件進(jìn)行預(yù)判，對(duì)于涉及群體性糾紛的重大案件及時(shí)上報(bào)，一般性的案件則根據(jù)情況分別引向調(diào)解、仲裁及訴訟等法律途徑。從其功能可以判斷，農(nóng)村法律顧問(wèn)所提供的個(gè)別化法律服務(wù)實(shí)際上為基層社會(huì)治理提供了一個(gè)法治過(guò)濾裝置，盡可能地將社會(huì)矛盾糾紛引向法律途徑，避免社會(huì)矛盾糾紛演變成政治問(wèn)題或重大社會(huì)事件，從實(shí)踐層面加強(qiáng)了基層依法治理的能力。筆者在華縣張殿村調(diào)查中遇到了一起“家族土地糾紛案”，就充分說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題，基本案情如下：

劉長(zhǎng)林(男，1947年生)、劉長(zhǎng)生(男，1952年生)、劉長(zhǎng)陽(yáng)(男，1954年生)和劉長(zhǎng)玲(女，1969年生)系親兄妹，劉長(zhǎng)林系五保戶(hù)，與劉長(zhǎng)生共同生活。上個(gè)世紀(jì)八十年代，張殿村村民朱月珍蓋有6間房屋，九十年代朱月珍遷往鄰縣，該6間房屋閑置。為了解決家族住房問(wèn)題，2001年10月8日劉長(zhǎng)玲與朱月珍達(dá)成房屋買(mǎi)賣(mài)協(xié)議(協(xié)議1)，劉長(zhǎng)玲以3600元價(jià)格購(gòu)買(mǎi)朱月珍6間房屋，并實(shí)際支付2000元。2002年6月6日劉長(zhǎng)生與朱月珍達(dá)成房屋買(mǎi)賣(mài)協(xié)議(協(xié)議2)，劉長(zhǎng)生以3600元價(jià)格購(gòu)買(mǎi)朱月珍房屋6間房屋，實(shí)際支付800元。劉長(zhǎng)陽(yáng)于2002年9月18日與劉長(zhǎng)生、劉長(zhǎng)林簽訂房屋轉(zhuǎn)讓協(xié)議(協(xié)議3)，購(gòu)買(mǎi)朱月珍6間房屋的費(fèi)用由劉長(zhǎng)陽(yáng)支付，劉長(zhǎng)林原有的宅基地及附屬物全部轉(zhuǎn)讓給劉長(zhǎng)陽(yáng)建房使用，劉長(zhǎng)陽(yáng)沒(méi)有實(shí)際支付購(gòu)房費(fèi)用。劉長(zhǎng)陽(yáng)于2010年10月提出在其現(xiàn)住房后土地上(與劉長(zhǎng)林、劉長(zhǎng)生有爭(zhēng)議的土地)建房申請(qǐng)，并經(jīng)張殿村村委會(huì)、鄉(xiāng)政府、縣國(guó)土資源局審核同意。劉長(zhǎng)陽(yáng)在獲得建房審批后，動(dòng)工建房并將房基建好后，因劉長(zhǎng)林、劉長(zhǎng)生不同意，國(guó)土部門(mén)遂責(zé)令劉長(zhǎng)陽(yáng)停建。同時(shí)查明，劉長(zhǎng)陽(yáng)建房地點(diǎn)在2008年土地“二調(diào)”時(shí)劃為基本農(nóng)田。劉長(zhǎng)陽(yáng)因此多次上訪(fǎng)要求在原審批地點(diǎn)繼續(xù)建房。2017年6月27日，劉長(zhǎng)陽(yáng)與劉長(zhǎng)生、劉長(zhǎng)林再次簽訂房屋轉(zhuǎn)讓協(xié)議(協(xié)議4)，由劉長(zhǎng)陽(yáng)負(fù)責(zé)將朱月珍6間房屋拆除后，新建房屋(3間1層帶斜屋面另加院長(zhǎng)圍墻)給劉長(zhǎng)生、劉長(zhǎng)林居住，劉長(zhǎng)林原有的宅基地及附屬物全部轉(zhuǎn)給劉長(zhǎng)陽(yáng)建房，此協(xié)議雙方均未履行。2018年張殿村按相關(guān)政策將劉長(zhǎng)生、劉長(zhǎng)林安置到本村周轉(zhuǎn)房居住，將朱月珍的6間房予以騰退，其中正房4間為劉長(zhǎng)玲所有，因劉長(zhǎng)玲一戶(hù)多宅，每間補(bǔ)償500元，共計(jì)2000元；偏房2間為劉長(zhǎng)生所有，補(bǔ)償14834元。騰退補(bǔ)償款因爭(zhēng)議均未支付。自2017年起，劉長(zhǎng)陽(yáng)多次上訪(fǎng)未果，并于2019年12月寫(xiě)信給華縣縣委書(shū)記，縣委書(shū)記作出批示：“請(qǐng)轉(zhuǎn)黃公鄉(xiāng)，依法依規(guī)處理”。此案遂責(zé)令黃公鄉(xiāng)派出所進(jìn)行基本事實(shí)調(diào)查。(30)《關(guān)于黃公鄉(xiāng)張殿村下關(guān)組劉長(zhǎng)陽(yáng)信訪(fǎng)案件及其家族土地糾紛調(diào)查報(bào)告》(內(nèi)部資料)，資料編號(hào)：HXCZ20210305002。

本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題主要有三個(gè)：第一，由于朱月珍6間房屋存在“一房二賣(mài)”，其先后與劉長(zhǎng)玲和劉長(zhǎng)生、劉長(zhǎng)林簽訂了房屋買(mǎi)賣(mài)協(xié)議(協(xié)議1、協(xié)議2)，但買(mǎi)方并未按協(xié)議約定全額支付房款。因此，在朱月珍6間房屋騰退補(bǔ)償時(shí)，劉長(zhǎng)玲和劉長(zhǎng)生、劉長(zhǎng)林對(duì)6間房屋補(bǔ)償分割存在爭(zhēng)議，雙方均主張自己是朱月珍6間房屋的實(shí)際所有權(quán)人。第二，由于劉長(zhǎng)陽(yáng)蓋房基址占用了劉長(zhǎng)生、劉長(zhǎng)林的老宅基地，而劉長(zhǎng)陽(yáng)并未履行協(xié)議3和協(xié)議4，因此劉長(zhǎng)生、劉長(zhǎng)林一直不同意劉長(zhǎng)陽(yáng)建房。第三，劉長(zhǎng)陽(yáng)建房基址的合法性問(wèn)題。劉長(zhǎng)陽(yáng)新建房基已于2010年10月經(jīng)村委會(huì)、鄉(xiāng)政府、縣國(guó)土資源局審核同意(手續(xù)齊全)，卻又查明該地址已于2008年土地“二調(diào)”時(shí)劃為基本農(nóng)田，審批建房和違建認(rèn)定的前后矛盾是劉長(zhǎng)陽(yáng)不斷上訪(fǎng)的主要原因。2020年5月，張殿村法律顧問(wèn)汪光明受邀參與本案糾紛解決。汪光明在研究案情后，向黃公鄉(xiāng)政府、張殿村委會(huì)提出了如下處理方案：第一，建議優(yōu)先調(diào)解處理第一個(gè)問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題相對(duì)比較獨(dú)立，也比較好解決；第二，由于本案爭(zhēng)議的第二個(gè)和第三個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題具有關(guān)聯(lián)性，涉及政府履行職權(quán)問(wèn)題，故建議國(guó)土部門(mén)對(duì)劉長(zhǎng)陽(yáng)建房房基合法性問(wèn)題進(jìn)一步核查審批，將其引導(dǎo)到行政復(fù)議或行政訴訟途徑解決。黃公鄉(xiāng)政府及綜治辦、司法所、派出所、國(guó)土所采納了汪光明的處理方案，2020年5月28日在汪光明的參與下共同對(duì)第一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)解，達(dá)成如下調(diào)解協(xié)議：

1.原朱月珍老宅正房四間無(wú)償騰退的相關(guān)費(fèi)用(500元/間)，共計(jì)2000元，歸甲方(劉長(zhǎng)玲)所有；

2.原朱月珍老宅廂房?jī)砷g，有償騰退費(fèi)共計(jì)14838元，歸乙方(劉長(zhǎng)生、劉長(zhǎng)林)所有，此款打入劉長(zhǎng)生賬戶(hù)(由劉長(zhǎng)生、劉長(zhǎng)林共同所有，發(fā)生糾紛由雙方共同解決)；

3.乙方自愿補(bǔ)償甲方4834元(因甲方居住原兩間廂房，乙方給予相應(yīng)的幫助)；

4.原朱月珍老宅六間房屋宅基地騰退后的土地由甲方耕種，乙方不得干涉。(31)《劉長(zhǎng)玲與劉長(zhǎng)林、劉長(zhǎng)生房屋糾紛調(diào)解協(xié)議》，內(nèi)部資料，資料編號(hào)：HXCZ20210305003。

協(xié)議1和協(xié)議2都是購(gòu)買(mǎi)朱月珍6間房，法律優(yōu)先保障在先購(gòu)買(mǎi)人劉長(zhǎng)玲的合同權(quán)益，朱月珍構(gòu)成了違約。為什么調(diào)解協(xié)議最終認(rèn)定劉長(zhǎng)玲占有正房四間，而劉長(zhǎng)生、劉長(zhǎng)林僅占廂房?jī)砷g？汪光明的理由是，盡管朱月珍存在“一房二賣(mài)”的情況，但從房款的實(shí)際支付情況來(lái)看，劉長(zhǎng)玲支付了2000元，而劉長(zhǎng)生、劉長(zhǎng)林僅支付了800元，劉長(zhǎng)玲已支付房屋總價(jià)款(3600元)的二分之一以上，故應(yīng)判定正房四間歸其所有。同時(shí)還通過(guò)做劉長(zhǎng)生、劉長(zhǎng)林的工作，讓其在騰退費(fèi)中拿出4838元補(bǔ)償給劉長(zhǎng)玲。這種兼顧了法律和情理的調(diào)解方案獲得了一致認(rèn)可，遂簽訂了調(diào)解協(xié)議。

從這個(gè)案例可以看出，農(nóng)村法律顧問(wèn)的個(gè)案式參與是推進(jìn)矛盾糾紛順利解決的重要因素。本案中法律顧問(wèn)除按照法律規(guī)定提出相應(yīng)的解決方案，還根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了糾紛分流和法治引導(dǎo)，將法治要素融入到基層社會(huì)治理實(shí)踐，在公平公正的基礎(chǔ)上提出適當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。相較而言，本案第二個(gè)和第三個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題比較棘手，也是引發(fā)信訪(fǎng)的關(guān)鍵之處，而且也不適宜進(jìn)行調(diào)解解決，因此法律顧問(wèn)汪光明在進(jìn)行釋法說(shuō)明后，建議引向行政復(fù)議或行政訴訟途徑解決。在法律顧問(wèn)實(shí)質(zhì)性參與下，大部分基層糾紛都通過(guò)政治或社會(huì)性手段進(jìn)行了解決或分流，只有極少部分糾紛會(huì)進(jìn)入到正式的法律系統(tǒng)。在基層法治資源有限配置的情況下，法治也能夠精準(zhǔn)介入基層社會(huì)治理場(chǎng)域，有效化解基層社會(huì)矛盾糾紛，特別是對(duì)信訪(fǎng)案件的分流處理能夠使政府避免付出更大的行政治理成本。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，法律顧問(wèn)所提供的普及性或個(gè)別化法律服務(wù)可使法權(quán)延伸至基層社會(huì)，將基層社會(huì)治理納入法治化軌道，極大地提高了基層社會(huì)依法治理的能力。

四、精準(zhǔn)服務(wù)：法治建構(gòu)基層治理能力的有效性

村(居)法律顧問(wèn)制度能夠以法權(quán)延伸的方式推進(jìn)基層治理能力的法治建構(gòu)，這正是國(guó)家選擇以其為載體“送法進(jìn)村”并賦予其參與基層社會(huì)依法治理功能的主要原因。然而，正如上文分析所見(jiàn)，這項(xiàng)制度在實(shí)踐運(yùn)行中卻存在諸多困境，這些困境在很大程度上阻礙了其法治建構(gòu)功能的發(fā)揮。如何化解農(nóng)村法律顧問(wèn)制度表達(dá)與實(shí)踐的內(nèi)在張力，進(jìn)一步充分發(fā)揮其法治建構(gòu)功能？這個(gè)問(wèn)題直接關(guān)涉基層治理能力法治建構(gòu)的有效性問(wèn)題。筆者認(rèn)為，農(nóng)村法律顧問(wèn)制度運(yùn)行應(yīng)從基層社會(huì)法治需求出發(fā)，提供精準(zhǔn)化法律服務(wù)，這是有效推進(jìn)基層治理能力法治建構(gòu)的關(guān)鍵所在。

從國(guó)家主義立場(chǎng)出發(fā)，國(guó)家向基層社會(huì)延伸法權(quán)，試圖通過(guò)法治完成中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的重要使命。這種基于國(guó)家主義立場(chǎng)的“送法下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)如何才能獲得民眾的認(rèn)可和信任，一直是基層法治實(shí)踐中的難點(diǎn)。為了解決這個(gè)難題，國(guó)家設(shè)置農(nóng)村法律顧問(wèn)制度，推進(jìn)以“一村一法律顧問(wèn)”為代表的工作實(shí)踐，以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式向基層提供普惠性、均等化的公共法律服務(wù)。國(guó)家出于推進(jìn)基層法治現(xiàn)代化之目標(biāo)，自上而下且雄心勃勃地設(shè)置出農(nóng)村法律顧問(wèn)等各類(lèi)公共法律服務(wù)項(xiàng)目或規(guī)劃，但是這種“為抽象公民做的計(jì)劃”往往忽略了基層社會(huì)的不確定性。更為重要的是，規(guī)劃設(shè)計(jì)者們?cè)诨诠骄然瘍r(jià)值設(shè)計(jì)項(xiàng)目時(shí)，往往將項(xiàng)目服務(wù)主體作為標(biāo)準(zhǔn)化的單位，這也是大規(guī)模規(guī)劃項(xiàng)目得以推進(jìn)的基本前提。(32)參見(jiàn)[美]詹姆斯·C.斯科特(James C.Scott)：《國(guó)家的視角——那些試圖改善人類(lèi)狀況的項(xiàng)目是如何失敗的(修訂版)》，王曉毅譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第366-367頁(yè)。項(xiàng)目設(shè)計(jì)者預(yù)設(shè)的邏輯是，項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)主體被標(biāo)準(zhǔn)化的程度越高，則項(xiàng)目執(zhí)行中的分辨能力就越強(qiáng)，越能對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行量化管理。因此，國(guó)家的項(xiàng)目規(guī)劃者們盡可能地制定出詳細(xì)的操作規(guī)范和具體章程，以便能夠更準(zhǔn)確地控制項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程。然而，實(shí)際情況往往是，項(xiàng)目規(guī)劃越是宏大，項(xiàng)目?jī)?nèi)容越是詳細(xì)具體，留給地方自主和經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)就越少，主體抵制力量就越強(qiáng)，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程就越趨于形式化，項(xiàng)目實(shí)施效果就越差。項(xiàng)目實(shí)施中的主體不可能是標(biāo)準(zhǔn)化的，主體并非項(xiàng)目設(shè)計(jì)者所預(yù)設(shè)的那樣是符號(hào)化的“抽象公民”，而是有血有肉的“人”。實(shí)際上，“國(guó)家無(wú)力充分地改變社會(huì)以解決既與社會(huì)分離又要成為社會(huì)一部分的悖論。不僅如此，國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)在社會(huì)中所產(chǎn)生的斗爭(zhēng)和異議削弱了國(guó)家取得一致性的努力，同時(shí)也改變了國(guó)家?！?33)[美]喬爾·S.米格代爾：《社會(huì)中的國(guó)家——國(guó)家與社會(huì)是如何相互改變與相互構(gòu)成》，李楊、郭一聰譯，張長(zhǎng)東校，江蘇人民出版社2013年版，第269頁(yè)。

如果上述論斷成立，或許可以幫助我們進(jìn)一步理解當(dāng)前農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的運(yùn)行困境。當(dāng)前農(nóng)村法律顧問(wèn)制度正是以國(guó)家項(xiàng)目計(jì)劃形式系統(tǒng)性地推進(jìn)的，從中央到地方出臺(tái)的系列文件對(duì)農(nóng)村法律顧問(wèn)的職能、服務(wù)方式、監(jiān)督考核進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，甚至法律顧問(wèn)合同也是按照統(tǒng)一固定的模板進(jìn)行簽訂。這種無(wú)差別的格式化作業(yè)，忽略了農(nóng)村法律顧問(wèn)本身及其服務(wù)對(duì)象法治需求的多樣性和復(fù)雜性，最終導(dǎo)致農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的“懸浮”，通過(guò)法治建構(gòu)基層治理能力的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。以農(nóng)村法律顧問(wèn)的來(lái)源為例，如果我們將農(nóng)村法律顧問(wèn)準(zhǔn)入資格僅僅限于執(zhí)業(yè)律師及基層法律工作者(或以此兩類(lèi)職業(yè)為主)，顯然就會(huì)給法律顧問(wèn)的人員供給和服務(wù)質(zhì)量帶來(lái)實(shí)際困難。例如，按照中央相關(guān)文件的設(shè)定，一個(gè)法律顧問(wèn)服務(wù)的行政村數(shù)量最多不超過(guò)5個(gè)，而華縣共計(jì)229個(gè)行政村，也就是說(shuō)至少需要聘請(qǐng)46位法律顧問(wèn)提供服務(wù)。由于律師與基層法律工作者以及國(guó)家之間本身就存在定界與交換(34)參見(jiàn)劉思達(dá)：《割據(jù)的邏輯——中國(guó)法律服務(wù)市場(chǎng)的生態(tài)分析(增訂本)》，譯林出版社2017年版，第86頁(yè)。，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于地域保護(hù)及工作便利考慮，往往會(huì)優(yōu)先考慮本鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的基層法律工作者擔(dān)任法律顧問(wèn)，遂在客觀上造成一位法律顧問(wèn)擔(dān)任本鄉(xiāng)鎮(zhèn)多個(gè)行政村法律顧問(wèn)的現(xiàn)象。正如我們調(diào)查了解到，張殿村法律顧問(wèn)汪光明就同時(shí)擔(dān)任著8個(gè)行政村的法律顧問(wèn)。(35)2018年5月，汪光明與鳳山鎮(zhèn)所轄的5個(gè)村委會(huì)簽訂了《法律顧問(wèn)協(xié)議書(shū)》，協(xié)議約定的服務(wù)期限為3年，即自2018年5月24日到2021年5月24日。在此5份協(xié)議所約定的服務(wù)期限未結(jié)束時(shí)，2020年6月汪光明又與鐵山鄉(xiāng)的3個(gè)村委會(huì)簽訂了《法律顧問(wèn)協(xié)議書(shū)》，約定的服務(wù)期限為2年，即自2020年6月27日到2022年6月26日。由此可見(jiàn)，在2020年6月27日到2021年5月24日將近一年的時(shí)間內(nèi)，汪光明同時(shí)擔(dān)任8個(gè)行政村的法律顧問(wèn)。參見(jiàn)《華縣鄉(xiāng)村治理體系試點(diǎn)示范工作資料之突出重點(diǎn)(三)：法律顧問(wèn)協(xié)議書(shū)》，內(nèi)部資料，資料編號(hào)：HXCZ20210305004。

各個(gè)村的具體村情不同和服務(wù)對(duì)象的法治需求多樣化，也導(dǎo)致法律顧問(wèn)不能精準(zhǔn)地提供相應(yīng)的法律服務(wù)。根據(jù)村莊結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化程度與松散關(guān)聯(lián)性，我們可將其類(lèi)型化為簡(jiǎn)單型和復(fù)雜型、團(tuán)結(jié)型和松散型、單一型和復(fù)合型等不同村莊結(jié)構(gòu)類(lèi)型。即使是同一個(gè)縣域內(nèi)，村莊的結(jié)構(gòu)類(lèi)型也不是單一的。不同結(jié)構(gòu)類(lèi)型的村莊的法治需求是不一樣的，有些村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，其法治需求主要集中在土地承包流轉(zhuǎn)方面；有些村宗族勢(shì)力較強(qiáng)，其法治需求主要集中在村莊內(nèi)部治理領(lǐng)域；在團(tuán)結(jié)型村莊，矛盾糾紛解決主要突出“面子”“輿論”因素，而在松散型村莊，矛盾糾紛解決則強(qiáng)調(diào)“權(quán)利救濟(jì)”。在村民與政府之間的糾紛中，“氣”與抗?fàn)幷蝿t扮演著重要角色。(36)參見(jiàn)應(yīng)星：《“氣”與抗?fàn)幷巍?dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版。不同的法治需求則要求提供不同類(lèi)型的多元化法律服務(wù)，在一些場(chǎng)合村民會(huì)積極主動(dòng)要求“迎法下鄉(xiāng)”(37)董磊明、陳柏峰、聶良波：《結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實(shí)踐的解讀》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第5期。，而在另一些場(chǎng)合村民的“法治需求”并不一定就是正式法律制度所供給的“產(chǎn)品”，更多是秋菊所要的“說(shuō)法”(38)蘇力：《法治及其本土資源(第三版)》，北京大學(xué)出版社2015年版，第35頁(yè)。，亦包括天理習(xí)慣人情。法律顧問(wèn)的外來(lái)屬性及其準(zhǔn)官方的身份性立場(chǎng)，使其無(wú)法精準(zhǔn)解決基層民眾紛繁復(fù)雜的法治需求，一旦民眾需求不能得到有效的解決，其對(duì)法律顧問(wèn)的信任度也就會(huì)隨之降低。長(zhǎng)此以往，在法律意識(shí)的“感知—判斷決策—圖式形成”過(guò)程中，“負(fù)面法律信息與農(nóng)民的‘關(guān)系性距離’更近，農(nóng)民對(duì)法律的避險(xiǎn)功能產(chǎn)生消極判斷，法律圖式又順應(yīng)了這些新判斷”(39)楊子瀟：《由“迎法下鄉(xiāng)”遇冷看農(nóng)民法律意識(shí)的生成機(jī)制》，載《求索》2022年第1期。，最終導(dǎo)致法律顧問(wèn)制度在鄉(xiāng)土社會(huì)的“懸浮”。

因此，農(nóng)村法律顧問(wèn)是否能夠提供精準(zhǔn)服務(wù)是提高法治建構(gòu)基層治理能力有效性的重要前提。法律顧問(wèn)如何才能提供精準(zhǔn)服務(wù)呢？筆者認(rèn)為，首先應(yīng)該擴(kuò)大法律顧問(wèn)人員范圍，在律所和基層法律工作者之外，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)法律精英的吸納力度(40)參見(jiàn)陳寒非：《從一元到多元：鄉(xiāng)土精英的身份變遷與習(xí)慣法的成長(zhǎng)》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。，尤其是將熟悉“地方性知識(shí)”的民間法律精英培養(yǎng)為“法律明白人”“法治帶頭人”，并將其納入農(nóng)村法律顧問(wèn)隊(duì)伍。同時(shí)將農(nóng)村法律顧問(wèn)與村人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)接，建立起法律顧問(wèn)協(xié)助員制度，為外來(lái)的法律顧問(wèn)開(kāi)展工作提供幫助。由于鄉(xiāng)村法律精英所組成的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)體制”包容于文化網(wǎng)絡(luò)之中并影響著文化網(wǎng)絡(luò)本身(41)參見(jiàn)[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社2003年版，第37頁(yè)。，故可利用文化網(wǎng)絡(luò)幫助村民建立起對(duì)法律顧問(wèn)的信任。其次，從村莊類(lèi)型結(jié)構(gòu)及其村情出發(fā)，充分調(diào)查了解不同結(jié)構(gòu)類(lèi)型村莊的法治需求，并根據(jù)法律顧問(wèn)的服務(wù)能力和專(zhuān)長(zhǎng)有針對(duì)性地提供給不同村莊。比如，對(duì)于涉及經(jīng)濟(jì)類(lèi)糾紛較多的村莊，應(yīng)提供擅長(zhǎng)處理合同糾紛、土地承包糾紛的法律顧問(wèn)；又如，對(duì)于鄉(xiāng)村內(nèi)部治理需求較多的村莊，應(yīng)提供擅長(zhǎng)調(diào)解民間糾紛、協(xié)助制定實(shí)施村規(guī)民約的法律顧問(wèn)。最后，按照工作量多少提高法律顧問(wèn)待遇。由于各村實(shí)際法治需求不一樣，提供法律服務(wù)的工作量也不一致，如果無(wú)論工作量多少都是支付同樣的法律顧問(wèn)費(fèi)，勢(shì)必會(huì)影響法律顧問(wèn)的工作積極性。因此，地方應(yīng)該按照村莊的大小、工作量多少、難易程度，合理評(píng)估不同村莊的法律顧問(wèn)費(fèi)用。而要從以上三個(gè)方面進(jìn)行改革，就必須在一定程度上賦權(quán)于地方，使地方能夠根據(jù)實(shí)際情況制定出更為精準(zhǔn)的服務(wù)方案，保證地方在提供公共法律服務(wù)方面的靈活性。只有當(dāng)法律顧問(wèn)能夠提供精準(zhǔn)服務(wù)，法律顧問(wèn)制度才不會(huì)“懸浮”于基層社會(huì)，國(guó)家通過(guò)法治建構(gòu)基層治理能力的目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。

結(jié) 語(yǔ)

新時(shí)代如何構(gòu)建面向基層的公共法律服務(wù)體系直接關(guān)系到法治中國(guó)建設(shè)之成效。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》明確提出了法治中國(guó)建設(shè)總體目標(biāo)，到2025年黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)體制機(jī)制更加健全、依法行政的政府治理體系日益健全、法治社會(huì)建設(shè)取得重大進(jìn)展，到2035年則基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)。農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)屬于法治社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，其目標(biāo)是到2022年基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系。在此背景下，以“一村一法律顧問(wèn)”工作為主要形式的農(nóng)村法律顧問(wèn)制度得以全面推廣，成為全國(guó)鄉(xiāng)村治理體系試點(diǎn)示范工作中法治領(lǐng)域的重要內(nèi)容。

從中央到地方、從條塊到條條出臺(tái)了一系列政策文件，為貫徹落實(shí)村(居)法律顧問(wèn)作出了明確部署。這些政策文件主要從人員構(gòu)成、服務(wù)內(nèi)容(主要職責(zé))、介入渠道、經(jīng)費(fèi)支持、服務(wù)方式、工作留痕以及監(jiān)督考核等方面對(duì)農(nóng)村法律顧問(wèn)運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行規(guī)定。然而，結(jié)合華縣田野調(diào)查情況發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村法律顧問(wèn)工作運(yùn)行尚存在諸多問(wèn)題，這直接影響到國(guó)家通過(guò)法治建構(gòu)基層治理能力目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村法律顧問(wèn)“懸浮”于鄉(xiāng)土社會(huì)，其運(yùn)行困境主要表現(xiàn)為：法律顧問(wèn)來(lái)源單一、法律顧問(wèn)難以嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)、民眾對(duì)法律顧問(wèn)信任度不高、法律顧問(wèn)服務(wù)動(dòng)力不足、監(jiān)督考核機(jī)制不健全以及工作留痕流于形式等方面。法律顧問(wèn)全覆蓋也僅僅是形式上覆蓋，而非實(shí)質(zhì)上全覆蓋，如何提高覆蓋質(zhì)量是當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題。

國(guó)家試圖通過(guò)自上而下的詳細(xì)規(guī)劃推進(jìn)農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的構(gòu)建與運(yùn)作，將法治及其所代表的法權(quán)體系延伸到鄉(xiāng)土社會(huì)。法權(quán)體系不僅具有政治屬性，同時(shí)也具有經(jīng)濟(jì)屬性，代表國(guó)家意志，也代表某種利益歸屬?，F(xiàn)代民族國(guó)家建構(gòu)最直接的方式就是將這種代表國(guó)家意志的統(tǒng)一性的法權(quán)體系延伸到基層，通過(guò)法治建構(gòu)民族國(guó)家也是最經(jīng)濟(jì)有效的方式。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式為農(nóng)村聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，農(nóng)村法律顧問(wèn)在向村民提供均等普惠性法律服務(wù)的同時(shí)，實(shí)際上也在“潤(rùn)物無(wú)聲地”將法治不斷地送進(jìn)鄉(xiāng)村，完成國(guó)家所預(yù)設(shè)的通過(guò)法治建構(gòu)基層治理能力之任務(wù)。從田野調(diào)查情況來(lái)看，農(nóng)村法律顧問(wèn)制度也發(fā)揮了一定的積極作用，其服務(wù)方式主要包括普及性法律服務(wù)和個(gè)別化法律服務(wù)兩種。普及性法律服務(wù)以法律咨詢(xún)、法治宣傳、法治講座以及法律指引等形式為主，尋求民眾總體性的法意識(shí)提升。個(gè)別化法律服務(wù)則具有“政治服務(wù)”“法治引導(dǎo)”和“糾紛分流”功能，能夠提供更深層次的法律服務(wù)，具有政治性和法律性雙重功能。

由于各個(gè)村的具體村情不同，服務(wù)對(duì)象的法治需求多樣化，使得法律顧問(wèn)不能精準(zhǔn)地提供相應(yīng)的法律服務(wù)。這也是導(dǎo)致農(nóng)村法律顧問(wèn)制度“懸浮”于鄉(xiāng)土社會(huì)的根本性原因。因此，必須從提升精準(zhǔn)服務(wù)能力入手，以彌合農(nóng)村法律顧問(wèn)制度在表達(dá)與實(shí)踐之間的罅隙，進(jìn)而提高法治建構(gòu)基層治理能力的有效性。具體方案主要包括：擴(kuò)大法律顧問(wèn)人員范圍，尤其是充分吸納鄉(xiāng)村社會(huì)法律精英；從村莊類(lèi)型結(jié)構(gòu)及村情出發(fā)，了解不同村莊的法治需求，根據(jù)法律顧問(wèn)專(zhuān)長(zhǎng)和服務(wù)能力精確供給；應(yīng)按照法律顧問(wèn)的實(shí)際工作量提供相應(yīng)的待遇。唯有如此，農(nóng)村法律顧問(wèn)才能向農(nóng)村提供精準(zhǔn)化的法律服務(wù)，通過(guò)法治建構(gòu)基層治理能力才有可能。