◇駱家林

隨著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷加快，污染物在不同地區(qū)間的相互輸送和轉(zhuǎn)化也愈發(fā)頻繁，環(huán)境污染逐漸從局部地區(qū)污染轉(zhuǎn)變?yōu)榭鐓^(qū)域、復(fù)合型污染。在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切、生態(tài)環(huán)境復(fù)雜的地區(qū)，如京津冀、長(zhǎng)三角地區(qū)，跨區(qū)域環(huán)境污染問(wèn)題尤為嚴(yán)重[1-2]。2016年十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的“十三五”規(guī)劃綱要就提出要嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法，開(kāi)展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究。2018年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)要“根據(jù)污染防治和生態(tài)保護(hù)需要，建立健全區(qū)域協(xié)作機(jī)制，推行跨區(qū)域跨流域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控，加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法”。2020年頒布的《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》更是以法律的形式明確規(guī)定對(duì)長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)域環(huán)境問(wèn)題開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法①《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》第80條規(guī)定：國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)對(duì)長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)域和生態(tài)環(huán)境違法案件高發(fā)區(qū)域以及重大違法案件，依法開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。。2021年發(fā)布的“十四五”規(guī)劃綱要也強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理。在此背景之下，全國(guó)各地廣泛開(kāi)展跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐。尤其是在2014年北京出現(xiàn)了“APEC藍(lán)”、2016年杭州創(chuàng)造了“G20美”之后，環(huán)保實(shí)務(wù)界、環(huán)境法學(xué)界更增強(qiáng)了對(duì)于環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理方式的信心[3]。無(wú)論是基于實(shí)踐需求，還是基于法政策導(dǎo)向，跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法都日益成為解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要手段，但始終難以擺脫合法性不足、執(zhí)法權(quán)不明的質(zhì)疑。在生態(tài)環(huán)境法典的編纂已經(jīng)提上日程的時(shí)代背景下，將生態(tài)環(huán)境整體按照要素和區(qū)域進(jìn)行分割的現(xiàn)象需要得到改善[4]，區(qū)域環(huán)境合作問(wèn)題需要得到妥善的理論回應(yīng)。有鑒于此，本文將從跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的產(chǎn)生動(dòng)因和實(shí)踐困境出發(fā)，分析跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法背后的權(quán)力協(xié)調(diào)問(wèn)題，進(jìn)而提出完善建議。

一、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的形成動(dòng)因

十九大報(bào)告明確提出加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。良好的生態(tài)環(huán)境事關(guān)滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，事關(guān)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和美麗中國(guó)建設(shè)。然而，隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題日益區(qū)域化、復(fù)雜化，傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法模式無(wú)法滿(mǎn)足生態(tài)環(huán)境監(jiān)管需要，環(huán)境執(zhí)法的屬地化特征和環(huán)境問(wèn)題的跨區(qū)域特征之間存在矛盾，這構(gòu)成了跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的產(chǎn)生背景。

（一）屬地管轄模式難以應(yīng)對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題

在行政實(shí)務(wù)界，人們一般習(xí)慣于將監(jiān)督檢查、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施一類(lèi)行為方式統(tǒng)稱(chēng)為“行政執(zhí)法”[5]?，F(xiàn)實(shí)生活中的聯(lián)合執(zhí)法種類(lèi)繁多，常見(jiàn)的方式可分為兩種：一種是行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合執(zhí)法，主要是職能部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法，同一政府下的職能部門(mén)、同一系統(tǒng)內(nèi)的職能部門(mén)、不同地域的職能部門(mén)都可以進(jìn)行聯(lián)合；另一種是行政機(jī)關(guān)與非行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合執(zhí)法，可以與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合，甚至可以與社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位進(jìn)行聯(lián)合[6]。本文所稱(chēng)的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法，是指行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合執(zhí)法，具體而言是不同行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間進(jìn)行的聯(lián)合執(zhí)法。

我國(guó)行政管理的傳統(tǒng)模式是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的屬地管轄模式。不同行政區(qū)域內(nèi)有不同的國(guó)家機(jī)關(guān)體系，包括執(zhí)法體系，相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)自然就負(fù)有本行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)行政事務(wù)的管理職能[7]。有學(xué)者將這種行政區(qū)劃基礎(chǔ)上形成的行政體制稱(chēng)為“行政區(qū)行政”，即經(jīng)濟(jì)區(qū)域各地方政府基于行政區(qū)劃的剛性界限，對(duì)本地區(qū)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的壟斷管理[8]?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護(hù)法》）中的規(guī)定也強(qiáng)調(diào)基于行政區(qū)劃的“塊塊”管理，第10條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！本唧w到對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為的查處，我國(guó)行政執(zhí)法以違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄為一般原則。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）第22條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！薄董h(huán)境行政處罰辦法》第17條規(guī)定：“縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)管轄本行政區(qū)域的環(huán)境行政處罰案件。造成跨行政區(qū)域污染的行政處罰案件，由污染行為發(fā)生地環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)管轄。”可見(jiàn)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域行政管轄權(quán)的配置與行政區(qū)劃相契合，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)沒(méi)有權(quán)限跨區(qū)域執(zhí)法，其在所屬行政區(qū)域之外的檢查和取證結(jié)果也不能作為執(zhí)法依據(jù)。

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)之下，行政區(qū)劃內(nèi)產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)具有外溢效果。當(dāng)有害的環(huán)境物質(zhì)在一個(gè)行政管理區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生后，通過(guò)水、空氣和土壤等介質(zhì)發(fā)生物理性的轉(zhuǎn)移而影響到另一個(gè)行政管理區(qū)域時(shí)，跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題就產(chǎn)生了[9]。然而，以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的“行政區(qū)行政”并不適宜應(yīng)對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題。一方面，生態(tài)環(huán)境不具有明確的區(qū)域邊界。許多環(huán)境要素具有流動(dòng)性，例如大氣、地表水等，使得生態(tài)環(huán)境具有顯著的整體性和不可分性。另一方面，縱然一些山川、河流能夠形成一定的自然邊界，也并不必然與行政區(qū)劃的邊界相重合。部分行政區(qū)劃甚至與自然地理區(qū)域相背離，以至于成為應(yīng)對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的執(zhí)法掣肘[10]。面對(duì)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的地域管轄權(quán)與環(huán)境問(wèn)題影響范圍之間的錯(cuò)位，越來(lái)越多的污染企業(yè)開(kāi)始離開(kāi)城市向位置偏僻的邊界地區(qū)轉(zhuǎn)移，有的企業(yè)甚至專(zhuān)門(mén)選址在省市交界處。法國(guó)學(xué)者克洛伊·杜維威爾對(duì)中國(guó)跨區(qū)域污染問(wèn)題進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，越是靠近省界區(qū)域的地區(qū)，就越是吸引污染企業(yè)安營(yíng)扎寨，行政區(qū)域邊界的居民更有可能受到污染的嚴(yán)重影響，且這種影響還將隨著時(shí)間的推移而逐漸加大[11]。可見(jiàn)，基于生態(tài)環(huán)境的整體性和跨界性，在行政區(qū)域邊界出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，傳統(tǒng)的屬地管轄模式難以有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理任務(wù)。

（二）上級(jí)協(xié)調(diào)模式難以妥善處理區(qū)域公共事務(wù)

從現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)立法來(lái)看，跨行政區(qū)域污染糾紛由相關(guān)地方政府“協(xié)商解決”或由“上級(jí)解決”。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第20條，在重點(diǎn)區(qū)域、流域以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。與之相類(lèi)似，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第31條也規(guī)定“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決?！?/p>

由共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，并非解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的最佳途徑。首先，不論巨細(xì)都由上級(jí)行政機(jī)關(guān)處理，無(wú)疑會(huì)加大上級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)和處理事務(wù)的成本[12]。有生態(tài)環(huán)境部門(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，遇到交界地帶的污染難題，需要多層級(jí)報(bào)告，省際通報(bào)批復(fù)后才能調(diào)查執(zhí)法[13]。這顯然大大增加了執(zhí)法成本。例如，對(duì)于一起發(fā)生在上海市青浦區(qū)和江蘇省昆山市之間的跨區(qū)域污染問(wèn)題，兩地生態(tài)環(huán)境部門(mén)的共同上級(jí)只能是生態(tài)環(huán)境部。由于中央政府部門(mén)與地方之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，中央政府部門(mén)的信息獲取成本和執(zhí)法成本都遠(yuǎn)高于地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)。其次，上級(jí)政府對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的處理不可能很好地反映某一個(gè)區(qū)域內(nèi)居民的偏好。政府層級(jí)越高，與地方事務(wù)的距離也相應(yīng)越遠(yuǎn)。而行政學(xué)的原理要求治理單位的設(shè)置應(yīng)該根據(jù)公共服務(wù)的地理范圍來(lái)安排，即治理范圍與地理范圍應(yīng)當(dāng)相一致[14]。再次，上級(jí)政府對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的治理只能是一種運(yùn)動(dòng)式的、間歇式的治理。[14]囿于有限的行政資源，上級(jí)政府部門(mén)不可能像屬地政府以及相關(guān)部門(mén)一樣進(jìn)行持續(xù)性的、常態(tài)化的執(zhí)法活動(dòng)，從而給地方帶來(lái)以突擊形式應(yīng)付上級(jí)執(zhí)法檢查的機(jī)會(huì)?；谝陨戏N種原因，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出要“最大限度減少中央對(duì)微觀事務(wù)的直接管理，發(fā)揮地方政府因地制宜加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)事務(wù)管理的優(yōu)勢(shì)”?？梢?jiàn)單純的“跨區(qū)域性”因素并不適宜作為決定中央和地方政府事權(quán)分工的唯一標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域公共問(wèn)題的解決依然主要依賴(lài)于地方政府。

2022年修正的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第80條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實(shí)際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域合作?！贝藯l規(guī)定為實(shí)踐中普遍存在的行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)席會(huì)議制度等跨行政區(qū)劃合作機(jī)制提供了法律依據(jù)，賦予地方政府在跨區(qū)域合作方面的自主權(quán)。目前，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)基于解決跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的實(shí)用主義思路，已經(jīng)進(jìn)行了豐富的探索與實(shí)踐，進(jìn)一步是如何使得跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制走向制度化、規(guī)范化。對(duì)此，需要以跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的實(shí)踐和困境作為分析的出發(fā)點(diǎn)。

二、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的實(shí)踐和困境

近年來(lái)，跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理合作在實(shí)踐中愈發(fā)頻繁，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)類(lèi)型繁多、層級(jí)復(fù)雜，但尚未形成制度化的合作機(jī)制。在各地開(kāi)展的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐中依然存在一定程度的共性問(wèn)題。

（一）跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的實(shí)踐展開(kāi)

隨著區(qū)域一體化的不斷推進(jìn)，不同行政區(qū)域之間的聯(lián)系日益緊密，我國(guó)各地區(qū)的城市群在區(qū)域環(huán)境合作方面已經(jīng)進(jìn)行了諸多積極探索，其中最具有代表性的是京津冀和長(zhǎng)三角區(qū)域的生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐。

1． 京津冀跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法。

京津冀城市群是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略區(qū)域，也是自然資源利用超載、跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)的地區(qū)。京津冀地區(qū)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐主要是在2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布之后展開(kāi)的。為貫徹落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)區(qū)域環(huán)境治理的要求，京津冀三地環(huán)保部門(mén)于2015年11月建立“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制”，成立京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并簽署《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，旨在共同改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。自2015年京津冀環(huán)境聯(lián)動(dòng)執(zhí)法工作機(jī)制正式建立以來(lái)，三地生態(tài)環(huán)境部門(mén)每年輪值召開(kāi)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法工作會(huì)議，共同制定年度聯(lián)動(dòng)執(zhí)法重點(diǎn)。例如，在2019—2020年間，京津冀在水環(huán)境方面的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)重點(diǎn)工作就在于對(duì)白洋淀等流域跨省市界的河流開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法檢查，排查突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，提高流域水質(zhì)。從2019年開(kāi)始，三地在省級(jí)聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步下沉聯(lián)動(dòng)執(zhí)法層級(jí)，建立了相鄰縣、區(qū)、市間靈活、快速、有效的生態(tài)環(huán)境聯(lián)動(dòng)執(zhí)法工作機(jī)制，及時(shí)解決交界處和共同關(guān)注的環(huán)境違法問(wèn)題[13]。例如，北京市平谷區(qū)、天津市薊州區(qū)與河北省三河市、興隆縣建立生態(tài)環(huán)境聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，三地強(qiáng)化對(duì)交界區(qū)域的執(zhí)法監(jiān)管，共同排查、處置跨區(qū)域環(huán)境污染問(wèn)題和環(huán)境違法案件。2021—2022年間，京津冀三地對(duì)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制內(nèi)容和范圍作出調(diào)整，推動(dòng)聯(lián)合檢查制度落實(shí)，明確三地每年各輪流牽頭組織1～2次聯(lián)合檢查；進(jìn)一步完善工作制度，增加了線(xiàn)索移送、宣傳曝光以及“吹哨”三項(xiàng)制度，其中“吹哨”制度明確要求對(duì)于交界處發(fā)現(xiàn)的重大環(huán)境違法行為，一地發(fā)現(xiàn)啟動(dòng)“吹哨”制度，另外兩地及時(shí)“報(bào)到”協(xié)同開(kāi)展查處工作[15]。

2． 長(zhǎng)三角跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法。

長(zhǎng)三角區(qū)域既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，也是生態(tài)退化和環(huán)境污染問(wèn)題顯著的地區(qū)。與京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中自上而下的推動(dòng)力不同，長(zhǎng)三角各省市自20世紀(jì)90年代起就積極探索開(kāi)展區(qū)域合作。2008年起，長(zhǎng)三角地區(qū)政府層面開(kāi)始實(shí)行決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級(jí)運(yùn)作”的區(qū)域合作機(jī)制，確立了“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)明確任務(wù)方向、聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)推進(jìn)、聯(lián)席會(huì)議辦公室和重點(diǎn)專(zhuān)題組具體落實(shí)”的機(jī)制框架[16]。2018年，三省一市聯(lián)合組建的長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室在上海掛牌成立，該辦公室由江蘇省、浙江省、安徽省和上海市抽調(diào)的人員組建而成，在上海合署辦公[17]。2019年，長(zhǎng)三角三省一市政府聯(lián)合簽署《加強(qiáng)長(zhǎng)三角臨界地區(qū)省級(jí)以下生態(tài)環(huán)境協(xié)作機(jī)制建設(shè)工作備忘錄》。在跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查方面，早在2008年，杭州、湖州、嘉興、紹興四地環(huán)保部門(mén)就成立了杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法小組，嘗試打破屬地管理束縛，相鄰兩地環(huán)保部門(mén)互相授權(quán)、跨界檢查[18]。2019年10月，《國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于印發(fā)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案的通知》明確，建立長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)，包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)和浙江省嘉興市嘉善縣。兩區(qū)一縣推進(jìn)建立健全環(huán)境執(zhí)法跨界現(xiàn)場(chǎng)檢查互認(rèn)機(jī)制，成立“兩區(qū)一縣生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一執(zhí)法工作協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組”，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩區(qū)一縣統(tǒng)一執(zhí)法工作，協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組下設(shè)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)。執(zhí)法人員有權(quán)實(shí)施跨界環(huán)境檢查，檢查過(guò)程中制作的現(xiàn)場(chǎng)勘察記錄、取得的影像資料和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等相關(guān)證據(jù)可以作為實(shí)施行政處罰的依據(jù)，最終依然是由屬地的執(zhí)法隊(duì)伍作出行政處罰等行政處理[19]。

從我國(guó)京津冀和長(zhǎng)三角地區(qū)的區(qū)域環(huán)境合作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的開(kāi)展主要包含以下重要環(huán)節(jié)。首先，不同省市的政府部門(mén)之間簽訂區(qū)域合作協(xié)議，成立區(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，由來(lái)自不同省市的執(zhí)法人員共同開(kāi)展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)。再次，建立配套的跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法保障機(jī)制，包括相應(yīng)的線(xiàn)索移送和信息通報(bào)制度等。

（二）跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的問(wèn)題總結(jié)

面對(duì)跨行政區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法在實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用，有助于應(yīng)對(duì)跨界環(huán)境污染，但同時(shí)存在不容忽視的問(wèn)題。

第一，區(qū)域合作協(xié)議作為聯(lián)合執(zhí)法依據(jù)存在缺陷。區(qū)域合作協(xié)議是一種行政協(xié)議，即行政機(jī)關(guān)相互間為履行職責(zé)而開(kāi)展合作的協(xié)議[20]。在我國(guó)區(qū)域合作實(shí)踐中，行政協(xié)議具體表現(xiàn)形式包括“（實(shí)施）意見(jiàn)”“協(xié)議（書(shū)）”“宣言”“提案”“意向書(shū)”“議定書(shū)”“倡議書(shū)”“章程”“紀(jì)要”“方案”以及“計(jì)劃”等[21]。從協(xié)議效力來(lái)看，區(qū)域合作協(xié)議的約束力主要在于簽署協(xié)議的行政機(jī)關(guān)自身，或?qū)⑿Яο蛳卵由熘疗湎录?jí)行政機(jī)關(guān)，屬于行政系統(tǒng)內(nèi)的內(nèi)部合作行政[22]。區(qū)域合作協(xié)議通常經(jīng)由地方政府或其部門(mén)之間的協(xié)商而訂立，目前尚無(wú)統(tǒng)一的程序規(guī)則進(jìn)行約束，往往也不會(huì)設(shè)置公眾參與程序。然而，區(qū)域合作協(xié)議對(duì)于并非締約主體的社會(huì)公眾可能產(chǎn)生廣泛的影響和約束，而社會(huì)公眾卻可能對(duì)其知之甚少。從協(xié)議內(nèi)容來(lái)看，區(qū)域合作協(xié)議的締結(jié)內(nèi)容并不規(guī)范，不同協(xié)議的規(guī)定差異較大。多數(shù)協(xié)議條款較為抽象而宏觀，原則性條款所占比例大，協(xié)議內(nèi)容屬于對(duì)未來(lái)合作的總體安排和展望，未能對(duì)跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法提供明確的指導(dǎo)和依據(jù)。

第二，在跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)中，執(zhí)法主體的權(quán)力來(lái)源不清晰。一些區(qū)域合作協(xié)議會(huì)對(duì)聯(lián)合執(zhí)法主體和工作范圍等內(nèi)容作出規(guī)定。例如，長(zhǎng)三角示范區(qū)《兩區(qū)一縣環(huán)境執(zhí)法跨界現(xiàn)場(chǎng)檢查互認(rèn)工作方案》規(guī)定建立由嘉善縣、青浦區(qū)、吳江區(qū)三地執(zhí)法人員組成的示范區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)，建立健全環(huán)境執(zhí)法跨界現(xiàn)場(chǎng)檢查互認(rèn)常態(tài)化機(jī)制[23]。示范區(qū)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)限來(lái)源于協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組“統(tǒng)一上報(bào)申請(qǐng)授權(quán)”，但工作方案并未明確向哪一主體申請(qǐng)授權(quán)[19]。再如，《京津冀農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法合作框架協(xié)議》規(guī)定成立京津冀農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作小組，根據(jù)需要開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法檢查、案件查辦、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作?！堕L(zhǎng)三角滬蘇浙際毗鄰區(qū)域城市管理綜合行政執(zhí)法共同管轄協(xié)作框架協(xié)議（2021—2023）》規(guī)定在省際毗鄰交界區(qū)域的兩省一市城管執(zhí)法部門(mén)將開(kāi)展雙向執(zhí)法覆蓋、協(xié)商確定共同管轄區(qū)域，雙向賦予共同執(zhí)法檢查權(quán)限[24]。從這些文件的內(nèi)容來(lái)看，一方面，多數(shù)區(qū)域合作協(xié)議中的規(guī)定十分模糊，并未確定聯(lián)合執(zhí)法的事項(xiàng)和范圍；另一方面，在協(xié)議中規(guī)定“聯(lián)合執(zhí)法”僅能為地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)提供形式上的執(zhí)法依據(jù)，行政機(jī)關(guān)能否據(jù)此而獲得實(shí)質(zhì)上的執(zhí)法權(quán)存有疑問(wèn)。行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行聯(lián)合，其他的行政機(jī)關(guān)并不能憑借“搭便車(chē)”的方式來(lái)獲得合法的執(zhí)法主體資格[6]。以數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合的名義進(jìn)行執(zhí)法可能導(dǎo)致“一個(gè)有權(quán)，一伙越權(quán)”的困境。如果缺乏合法有效的權(quán)力來(lái)源，聯(lián)合執(zhí)法主體就將面臨地域越權(quán)問(wèn)題，執(zhí)法合作過(guò)程也將缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督，并將進(jìn)一步導(dǎo)致行政相對(duì)人缺乏權(quán)利救濟(jì)。

第三，跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法保障機(jī)制不健全。一方面，跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)中進(jìn)行調(diào)查取證的行政機(jī)關(guān)和最終作出行政處理的行政機(jī)關(guān)可能并不一致，對(duì)此需要建立健全線(xiàn)索和證據(jù)的及時(shí)移送機(jī)制。目前，僅有部分區(qū)域環(huán)境監(jiān)管合作文件對(duì)此進(jìn)行了明確規(guī)定。另一方面，跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)涉及來(lái)自不同行政區(qū)域的行政機(jī)關(guān)，執(zhí)法人員之間的聯(lián)系更為松散，更需要建立順暢的信息溝通和共享渠道。跨行政區(qū)域的信息共享機(jī)制在實(shí)踐中尚未得到全面落實(shí)。例如，京津冀地區(qū)雖然在應(yīng)急污染聯(lián)防聯(lián)控方面實(shí)現(xiàn)了信息共享，但是斷面的水質(zhì)水量、雨情等常規(guī)監(jiān)測(cè)信息未實(shí)現(xiàn)信息共享[25]。

三、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的重點(diǎn)問(wèn)題剖析

基于行政合法性原則，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)必須具有行政執(zhí)法權(quán)。行政執(zhí)法權(quán)以行政機(jī)關(guān)具備行政主管權(quán)和行政管轄權(quán)作為前提。在實(shí)在法的意義上，政府的管轄范圍必須具有合法的基礎(chǔ)；現(xiàn)代政府是以行使合法管轄權(quán)來(lái)執(zhí)行其功能的。[26]如前所述，我國(guó)行政管轄權(quán)的配置是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的?？鐓^(qū)域聯(lián)合執(zhí)法意味著不同行政區(qū)劃的環(huán)境執(zhí)法主體可以超越本行政區(qū)劃對(duì)其執(zhí)法范圍的限制，到其他行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法。[27]跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)背后是地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)相關(guān)行政權(quán)力的協(xié)調(diào)。在這一過(guò)程之中，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間行政管轄權(quán)協(xié)調(diào)的性質(zhì)和范圍是跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法中的重點(diǎn)問(wèn)題。其中，權(quán)力協(xié)調(diào)的性質(zhì)涉及地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)的管轄權(quán)來(lái)源，權(quán)力協(xié)調(diào)的范圍涉及地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)的合作深度，對(duì)此需要予以進(jìn)一步分析。

（一）跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的權(quán)力來(lái)源

在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的實(shí)踐困境之中，跨區(qū)域執(zhí)法的行政管轄權(quán)來(lái)源問(wèn)題是最為核心和關(guān)鍵的難題。在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)中，地方政府生態(tài)環(huán)境部門(mén)獲得了其所屬行政區(qū)域之外的行政管轄權(quán)。如果不對(duì)管轄權(quán)的來(lái)源進(jìn)行明確，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員就會(huì)面臨越權(quán)執(zhí)法的質(zhì)疑，陷入根本上的執(zhí)法困境，進(jìn)一步導(dǎo)致行政相對(duì)人的權(quán)利無(wú)法得到有效保障。

行政管轄權(quán)屬于行政職權(quán)，行政職權(quán)淵源于國(guó)家行政權(quán)，是行政權(quán)的具體化。[28]公權(quán)力的來(lái)源經(jīng)歷了從“意定主義”到“法定主義”的轉(zhuǎn)變。行政職權(quán)法定意味著行政主體擁有的任何行政職權(quán)必須通過(guò)合法途徑獲得。在現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法中，并不存在地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間對(duì)行政管轄權(quán)進(jìn)行協(xié)調(diào)的明文依據(jù)。《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域?qū)Νh(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，但并未對(duì)如何進(jìn)行跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治提供更多指引。《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》中存在對(duì)省級(jí)政府開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法的規(guī)定①《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第92條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)和國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法?！保膊⑽磳?duì)行政管轄權(quán)協(xié)調(diào)提供明確的法律依據(jù)，在其他污染防治領(lǐng)域也并不存在類(lèi)似規(guī)定。整體而言，環(huán)境立法對(duì)推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法僅限于原則化的指導(dǎo)，并未對(duì)不同地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間的權(quán)限協(xié)調(diào)方式作出明確、充分規(guī)定。理論上，行政職權(quán)的獲得具體呈現(xiàn)為三種形式：一是通過(guò)國(guó)家法律、法規(guī)的直接設(shè)定；二是通過(guò)法律法規(guī)的授權(quán)；三是有權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)其他主體的依法委托[28]554-555。首先，如前所述，立法并未對(duì)行政機(jī)關(guān)超出地域管轄權(quán)的權(quán)力行為作出明確的規(guī)定。[29]其次，行政授權(quán)必須通過(guò)法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)，而我國(guó)也尚未見(jiàn)行政機(jī)關(guān)間授權(quán)的立法、行政和司法實(shí)例。[30]再次，行政委托無(wú)須通過(guò)制定法律、法規(guī)或規(guī)章的立法行為來(lái)完成，而可以通過(guò)行政合同等行為而實(shí)現(xiàn)，實(shí)踐中的行政管轄權(quán)協(xié)調(diào)最接近于行政機(jī)關(guān)之間的委托行為。將跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制中的權(quán)力協(xié)調(diào)定性為行政管轄權(quán)的委托是較為適宜的路徑，進(jìn)一步的問(wèn)題在于，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間進(jìn)行管轄權(quán)的委托是否具有合法性。

關(guān)于行政管轄權(quán)委托的法律依據(jù)問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政許可法》）第20條第1款、第24條第1款中華人民共和國(guó)規(guī)定表明，行政機(jī)關(guān)相互間的委托原則上應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)。值得注意的是，《最高人民法院關(guān)于適〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第20條第3款規(guī)定：“沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。”司法解釋的規(guī)定表明，在司法實(shí)踐中是否存在法律依據(jù)不影響委托關(guān)系的認(rèn)定，這主要是因?yàn)榉ㄔ簩?duì)行政委托的認(rèn)定僅限于對(duì)責(zé)任主體的確定，委托是否合法無(wú)關(guān)被告的確定和責(zé)任的承擔(dān)。[30]行政委托屬于對(duì)行政職權(quán)的處分，而國(guó)家公權(quán)力的設(shè)立、變更與消滅本身必須具備法的明文依據(jù)。[28]554-555因此，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間進(jìn)行管轄權(quán)的委托，理論上需要具備明確的法律、法規(guī)或規(guī)章依據(jù)。如前所述，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境立法中尚不存在此類(lèi)規(guī)定。

關(guān)于行政管轄權(quán)委托的實(shí)施程序問(wèn)題，目前我國(guó)尚未出臺(tái)統(tǒng)一的法律對(duì)行政委托的條件、范圍等事項(xiàng)作出具體規(guī)定，但相關(guān)法律對(duì)行政委托的程序和委托機(jī)關(guān)的義務(wù)有所涉及，如《行政處罰法》第20條第2款、《行政許可法》第24條第1款規(guī)定，行政委托是一種行政組織行為，但其終究會(huì)牽涉公民權(quán)益。[31]因此，盡管上述立法只涉及行政處罰和行政許可領(lǐng)域的行政委托，但學(xué)理上一般認(rèn)為行政委托均須以書(shū)面形式作出，書(shū)面協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明委托的具體事項(xiàng)、權(quán)限、期限等內(nèi)容，且應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布。然而，在目前的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐中，區(qū)域合作協(xié)議中的相關(guān)內(nèi)容往往是模糊不清的，并未明確管轄權(quán)委托的相關(guān)事宜。

（二）跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的權(quán)力協(xié)調(diào)范圍

跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法中的具體合作范圍揭示了區(qū)域環(huán)境合作的廣度和深度。地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間的合作范圍能夠通過(guò)行政管轄權(quán)的協(xié)調(diào)程度得到體現(xiàn)。從這一角度出發(fā)，可以將跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法總結(jié)為幾種不同模式。

第一，不涉及行政管轄權(quán)協(xié)調(diào)的共同執(zhí)法。在部分聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐中，以聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)或者幾個(gè)主體聯(lián)合的名義執(zhí)法，實(shí)際上只是其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法，其他行政機(jī)關(guān)不具有也不行使執(zhí)法權(quán)力，只能作為陪同執(zhí)法?；蛘呤遣煌貐^(qū)的行政機(jī)關(guān)針對(duì)同一類(lèi)違法事項(xiàng)在各自的轄區(qū)內(nèi)同時(shí)開(kāi)展執(zhí)法整治活動(dòng)，可以視為同時(shí)執(zhí)法。例如，在長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治互督互學(xué)行動(dòng)中，來(lái)自長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市的環(huán)境執(zhí)法人員聯(lián)合對(duì)上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)內(nèi)兩家排放揮發(fā)性有機(jī)物的企業(yè)開(kāi)展執(zhí)法檢查，實(shí)質(zhì)上是在其他三省執(zhí)法人員的監(jiān)督下，上海市的執(zhí)法人員對(duì)企業(yè)環(huán)保設(shè)施、廢氣收集處理、控制臺(tái)賬記錄等方面的實(shí)際情況進(jìn)行檢查。[32]不論是陪同執(zhí)法還是同時(shí)執(zhí)法，實(shí)質(zhì)上并不涉及對(duì)行政管轄權(quán)的協(xié)調(diào)，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)執(zhí)法人員并未超出所屬轄區(qū)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)。這種執(zhí)法模式并不是真正意義上的聯(lián)合執(zhí)法，往往只是不同地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間的交流學(xué)習(xí)過(guò)程。

第二，對(duì)實(shí)施行政調(diào)查的行政管轄權(quán)進(jìn)行委托的聯(lián)合執(zhí)法。這在我國(guó)目前的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制中較為常見(jiàn)。在部分聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐中，來(lái)自不同行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員組成臨時(shí)性或常設(shè)性的執(zhí)法小組，并有權(quán)在其所屬的行政區(qū)域之外進(jìn)行執(zhí)法檢查活動(dòng)，但最終依然是由屬地生態(tài)環(huán)境部門(mén)的執(zhí)法人員對(duì)環(huán)境違法行為作出行政處罰。2020年長(zhǎng)三角示范區(qū)兩區(qū)一縣建立“示范區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)”，來(lái)自嘉善縣、青浦區(qū)、吳江區(qū)三地的執(zhí)法人員有權(quán)超越其所屬行政區(qū)劃進(jìn)行跨區(qū)域執(zhí)法檢查，檢查取證的結(jié)果能夠作為行政處理的依據(jù)。在這一執(zhí)法模式之下，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)擁有了跨行政區(qū)域進(jìn)行檢查和調(diào)查的權(quán)力。

第三，對(duì)實(shí)施行政調(diào)查和行政處罰的行政管轄權(quán)進(jìn)行委托的聯(lián)合執(zhí)法。行政處罰是一種侵益性行政決定，帶有顯著的制裁性。對(duì)行政處罰權(quán)進(jìn)行協(xié)調(diào)，在我國(guó)目前的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐中并不常見(jiàn)。美國(guó)治理跨區(qū)域大氣污染的洲際合作中存在此類(lèi)經(jīng)驗(yàn)，例如，《中大西洋州大氣污染控制協(xié)議》賦予協(xié)議之下的委員會(huì)廣泛的權(quán)力，包括調(diào)查空氣污染的來(lái)源和原因、查明污染者并尋求法院采取行動(dòng)對(duì)違法者進(jìn)行處罰，該委員會(huì)可以在任何具有管轄權(quán)的法院提起執(zhí)法行動(dòng)。[33]

綜上，為應(yīng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法管轄權(quán)的屬地性和環(huán)境問(wèn)題的跨界性之間的矛盾，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)在實(shí)踐中對(duì)執(zhí)法管轄權(quán)進(jìn)行了一定程度的協(xié)調(diào)，這在性質(zhì)上屬于地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間通過(guò)簽訂行政協(xié)議的方式而對(duì)行政管轄權(quán)進(jìn)行相互委托。在區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的合作發(fā)展進(jìn)程中，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間從最初的交流學(xué)習(xí)逐漸走向開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，體現(xiàn)出政府間權(quán)力協(xié)調(diào)從無(wú)到有的過(guò)程，意味著區(qū)域環(huán)境合作的逐步深化。然而，目前實(shí)踐中進(jìn)行的此類(lèi)行政委托，一方面缺乏法的明文依據(jù)，且未能完全符合行政委托的程序性要求，存在合法性不足的問(wèn)題；另一方面對(duì)于管轄權(quán)委托的范圍約定不明，未能充分促進(jìn)區(qū)域環(huán)境合作走向?qū)嵸|(zhì)化和規(guī)范化。這為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的完善路徑提供了方向。

四、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的完善路徑

（一）完善跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的相關(guān)區(qū)域合作協(xié)議

我國(guó)憲法授予地方政府一定程度的自主權(quán)，基于充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則，地方政府能夠自由行使區(qū)域合作中的自主權(quán)而簽訂涉及地方性事務(wù)的區(qū)域合作協(xié)議。[34]在實(shí)踐中，區(qū)域合作協(xié)議通常被作為地方政府生態(tài)環(huán)境部門(mén)開(kāi)展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的依據(jù)，需要對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)的管轄權(quán)協(xié)調(diào)作出明確規(guī)定。

地方政府生態(tài)環(huán)境部門(mén)需要通過(guò)簽訂區(qū)域合作協(xié)議或聯(lián)合發(fā)布文件的方式，對(duì)管轄權(quán)委托作出明確約定。從協(xié)議的實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，行政委托需要以較具體的委托文件來(lái)進(jìn)行，有關(guān)行政委托的事項(xiàng)范圍、職權(quán)內(nèi)容、委托期限、委托人和被委托人之間的關(guān)系等，都需要在委托文件中予以明確。從協(xié)議的形式要求上看，行政委托作為一個(gè)要式行為，需要形成書(shū)面的委托文件。就協(xié)議的公布程序而言，涉及行政管轄權(quán)委托的區(qū)域合作協(xié)議需要以便于讓公眾知曉的方式向社會(huì)公布。區(qū)域合作協(xié)議雖然并不會(huì)直接影響締約主體轄區(qū)內(nèi)的公眾權(quán)益，但在締約主體執(zhí)行該協(xié)議時(shí)會(huì)間接影響締約各方轄區(qū)內(nèi)的行政相對(duì)人權(quán)益。實(shí)際上，凡是針對(duì)具體區(qū)域公共事務(wù)簽訂的區(qū)域行政協(xié)議，只要在締約主體轄區(qū)內(nèi)實(shí)施都會(huì)影響相對(duì)人的權(quán)益。[35]行政管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移會(huì)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生間接效力，這就要求行政主體之間在訂立行政協(xié)議之后，將行政協(xié)議向社會(huì)公布，為社會(huì)公眾所知悉。[36]明確的行政管轄權(quán)規(guī)則不僅符合行政自身的利益，而且符合公民的利益，公民需要并且必須知道哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理自己的事件。[37]如前所述，《行政處罰法》和《行政許可法》均規(guī)定了行政委托的具體內(nèi)容需要及時(shí)向社會(huì)公布。因此，作為委托文件的區(qū)域合作協(xié)議必須通過(guò)便于讓公眾知曉的方式及時(shí)公布，以保障社會(huì)公眾的知情權(quán)。

（二）明確跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法中的管轄權(quán)協(xié)調(diào)范圍

跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法中的另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題在于行政管轄權(quán)的委托范圍。確定地域管轄權(quán)的一般原則在于行政主體獨(dú)占行使管轄權(quán)，即某一行政事務(wù)所確定的管轄權(quán)只能歸屬于一個(gè)行政主體，一般不能確定為兩個(gè)以上行政主體共同管轄。[38]在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法中，作為委托方的行政機(jī)關(guān)本身并不放棄對(duì)其所屬行政區(qū)域內(nèi)管轄權(quán)的行使。行政機(jī)關(guān)之間的相互委托會(huì)引起行政管轄權(quán)的部分重疊。委托執(zhí)法一旦實(shí)施，在無(wú)明確的權(quán)責(zé)界定和權(quán)力分工情況下，多龍治水非常有可能引起行政管理的混亂。[39]為避免發(fā)生委托亂象，行政管轄權(quán)的委托范圍需要得到明確界定。

第一，實(shí)行行政管轄權(quán)委托的地域范圍需要得到明確。跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題常見(jiàn)于行政區(qū)域的交界地帶，實(shí)施行政管轄權(quán)的委托意味著在交界地帶劃定一定范圍的共管區(qū)。實(shí)踐中對(duì)于共管區(qū)的劃定應(yīng)當(dāng)盡可能精確化，以避免產(chǎn)生越權(quán)爭(zhēng)端。例如，浙江省嘉興市、湖州市與上海市青浦區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)，以及江蘇省蘇州市共同簽署的《滬蘇浙邊界區(qū)域市級(jí)環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作方案》明確要求，各方每年共享交界地區(qū)3公里范圍內(nèi)的重點(diǎn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)名單，定期開(kāi)展檢查并通報(bào)結(jié)果，必要時(shí)可實(shí)行聯(lián)合檢查。[40]再如，長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)通過(guò)發(fā)布2020年《兩區(qū)一縣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作計(jì)劃》，明確列舉了執(zhí)法檢查的對(duì)象清單，從而對(duì)權(quán)力協(xié)調(diào)所覆蓋的共管區(qū)范圍作出清晰界定。這種精確的列舉方式有助于減少執(zhí)法過(guò)程中的沖突，同時(shí)為行政相對(duì)人提供明確的預(yù)期。

第二，實(shí)行行政管轄權(quán)委托的權(quán)限范圍需要得到明確。《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第17條規(guī)定行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。目前，聯(lián)合執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)最為常見(jiàn)的模式是對(duì)行政調(diào)查領(lǐng)域的管轄權(quán)進(jìn)行委托，而對(duì)違法行為作出行政處罰等最終處理決定則依然由屬地生態(tài)環(huán)境部門(mén)的執(zhí)法人員進(jìn)行。行政調(diào)查的實(shí)質(zhì)在于行政主體為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，依照其職權(quán)對(duì)特定的行政相對(duì)人了解有關(guān)信息、收集有關(guān)證據(jù)，或者認(rèn)定處理有關(guān)行政事件所依據(jù)的行政活動(dòng)，大多數(shù)表現(xiàn)為程序性行為。[41]實(shí)行行政管轄權(quán)委托的事項(xiàng)、期限等權(quán)限范圍需要在區(qū)域合作協(xié)議等委托文件中得到明確列舉。具體而言，需要明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員有權(quán)在一定期限內(nèi)實(shí)施行政調(diào)查，包括現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)閱審查和勘驗(yàn)等活動(dòng)，在此過(guò)程中形成的勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)和當(dāng)事人的陳述等相關(guān)證據(jù)，可以作為實(shí)施行政處罰的依據(jù)。

第三，隨著跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的發(fā)展和完善，行政管轄權(quán)的委托可以逐漸拓展至行政處罰領(lǐng)域。區(qū)域環(huán)境合作將隨著地方政府間權(quán)力的橫向協(xié)調(diào)而逐漸深化，地方政府間權(quán)力協(xié)調(diào)的程度決定了地方政府合作的深度，一般而言，區(qū)域地方政府間合作程度愈深，跨界區(qū)域公共問(wèn)題的治理也就越有效。[42]首先，從行政管轄權(quán)委托的法律效果來(lái)看，行政委托所實(shí)現(xiàn)的是對(duì)行政職權(quán)的部分轉(zhuǎn)移，其客體是行為權(quán)能，而不是行政權(quán)能。根據(jù)委托法律關(guān)系的原理，被委托人只能以委托方的名義實(shí)施行政行為，而且行為效果歸屬于委托方，在行政訴訟中也只能以委托方為被告。這就意味著受委托行政機(jī)關(guān)需要以委托方行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政處罰，從而不必?fù)?dān)心導(dǎo)致邊界區(qū)域的行政相對(duì)人面臨來(lái)自不同行政主體的兩次行政處罰。其次，行政處罰的委托行使在實(shí)際執(zhí)法工作中更具效率優(yōu)勢(shì)。在僅對(duì)行政調(diào)查領(lǐng)域的管轄權(quán)進(jìn)行委托的情形下，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間將涉及繁雜的信息傳遞和材料移交工作，存在溝通不暢、證據(jù)滅失以及對(duì)違法行為處理不及時(shí)的潛在可能。再次，相鄰行政區(qū)域的地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)具有受委托實(shí)施行政處罰的資質(zhì)，不存在行政權(quán)向私主體轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)。行政處罰委托蘊(yùn)含著法律規(guī)范對(duì)被委托主體的條件要求和委托機(jī)關(guān)對(duì)被委托組織的選定和信任，且委托行為需要經(jīng)過(guò)實(shí)體條件的甄別和程序的公示。[43]總體而言，行政管轄權(quán)委托的權(quán)限范圍應(yīng)當(dāng)包括行政調(diào)查領(lǐng)域的管轄權(quán)，對(duì)此需要在明確管轄權(quán)委托范圍基礎(chǔ)上，對(duì)信息通報(bào)和證據(jù)移交機(jī)制進(jìn)行完善；行政管轄權(quán)委托可以隨著區(qū)域環(huán)境合作的深化而拓展至行政處罰領(lǐng)域的管轄權(quán)。無(wú)論管轄權(quán)的范圍如何劃定，都需要在區(qū)域合作協(xié)議等委托文件中進(jìn)行明確列舉，從而規(guī)范跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的實(shí)施。

（三）完善跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的保障機(jī)制

在跨區(qū)域環(huán)境污染事件中，信息通報(bào)和線(xiàn)索移送不及時(shí)是導(dǎo)致貽誤事件處置的重要原因，并可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害后果的進(jìn)一步惡化。對(duì)此需要建立和完善跨行政區(qū)域的信息通報(bào)與證據(jù)移送機(jī)制，以保障及時(shí)跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的有效開(kāi)展。

首先，完善案件信息通報(bào)機(jī)制。一方面，相關(guān)地方政府生態(tài)環(huán)境部門(mén)需要建立常態(tài)化的信息共享機(jī)制?？梢越h(huán)境監(jiān)測(cè)信息的共享平臺(tái)，還可以設(shè)置專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)行政區(qū)域邊界地區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法協(xié)作工作的日常聯(lián)絡(luò)，交流執(zhí)法情況，及時(shí)反饋執(zhí)法信息。另一方面，相關(guān)地方政府生態(tài)環(huán)境部門(mén)需要建立跨界環(huán)境污染行為的信息通報(bào)機(jī)制。在發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為或者發(fā)生環(huán)境污染突發(fā)事件之后，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)立即向可能遭受影響的其他行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境部門(mén)進(jìn)行通報(bào)，要求其采取相應(yīng)措施，以遏制更嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生。其次，完善涉案線(xiàn)索和證據(jù)移送機(jī)制。為保障跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的順利進(jìn)行，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)跨行政區(qū)域案件線(xiàn)索和證據(jù)的通報(bào)移送。在行政調(diào)查領(lǐng)域管轄權(quán)委托的基礎(chǔ)上，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)在日常執(zhí)法活動(dòng)中，可能通過(guò)實(shí)施監(jiān)督檢查或者通過(guò)接收投訴、舉報(bào)等途徑而發(fā)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境違法行為以及相關(guān)線(xiàn)索。對(duì)此，發(fā)現(xiàn)地生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)與違法行為發(fā)生地的相關(guān)部門(mén)及時(shí)溝通，對(duì)涉案線(xiàn)索和證據(jù)進(jìn)行移送。在區(qū)域合作協(xié)議等委托文件中，應(yīng)當(dāng)對(duì)涉案線(xiàn)索、證據(jù)以及其他相關(guān)材料的移送時(shí)間作出明確規(guī)定。