◇索端智 張睿婧 童立珺

黃河是中華民族的母親河，千百年來，大河東流，奔騰不息，哺育了中華民族和中華文明，作為國內僅次于長江的第二大河，黃河發(fā)源于青藏高原，流經(jīng)黃土高原、華北平原，“東西貫九州，南北串百川”，干流河道全長5464公里，流域面積達130萬平方公里，是我國北方地區(qū)重要的水源。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年底，黃河流域總人口4.2億，占全國總人口的30.3%；地區(qū)生產(chǎn)總值為23.9萬億元，占全國生產(chǎn)總值的26.5%。青海是黃河的源頭，作為源頭匯水區(qū)和主要干流區(qū)，青海境內干流長度達1694公里，占黃河總長的31%，干支流流域范圍涉及2市6州35個縣（市、區(qū)），國土面積達27.78萬平方公里，多年平均出境水量達264.3億立方米，占全流域徑流量的49.4%。

20世紀70年代后，黃河源頭地區(qū)顯現(xiàn)出土地沙化、湖泊濕地萎縮、冰川消融、野生動物減少、生物多樣性衰減等嚴重的生態(tài)退化問題。同期，黃河干流開始出現(xiàn)斷流，1972—1998年，黃河下游共有21年斷流，共計斷流84次1045天，年平均斷流約50天。黃河流域生態(tài)退化問題引起了黨和國家的高度重視，2000年7月國家批準成立三江源國家級自然保護區(qū)，開始實施大規(guī)模生態(tài)治理，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢得到遏制。

黨的十八大之后，在習近平生態(tài)文明思想指引下，青藏高原生態(tài)文明高地建設和三江源生態(tài)保護上升為重大國家戰(zhàn)略，2019年9月18日，習近平總書記在河南鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會，強調共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河。2022年10月，全國人大通過《黃河保護法》，以法制保障黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展。黃河源頭地區(qū)是黃河最重要的匯水區(qū)，發(fā)揮著保障源頭來水的重要生態(tài)功能，如果源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)退化，人地關系失調，那么整個黃河流域的可持續(xù)發(fā)展將會受到嚴重影響，因此需要引起全流域上下共同的關注，需要共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，構建一套共建共治共享的機制，共同推進黃河源頭地區(qū)實現(xiàn)生態(tài)保護和高質量發(fā)展，從而確保一江清水永遠向東流。

一、影響黃河源頭地區(qū)生態(tài)保護與高質量發(fā)展的因素分析

黃河源頭地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局中一直處于整體滯后的狀態(tài)，其中有歷史積累因素，但基本和基礎的原因還是環(huán)境約束。極地的生態(tài)和氣候條件使得黃河源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱敏感，社會發(fā)展受到抑制，地理區(qū)位和生態(tài)環(huán)境條件決定了統(tǒng)籌實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會高質量發(fā)展面臨不少特殊困難和問題。

（一）需要破解人口、社會與環(huán)境之間存在的特殊矛盾

青藏高原高海拔的地理生態(tài)特點決定了生態(tài)環(huán)境極其脆弱，環(huán)境承載力很低，雖然地域廣袤，但國土空間開發(fā)的強度受限，經(jīng)濟社會發(fā)展受到地理生態(tài)條件的嚴重約束。根據(jù)近年來科考研究，在驅動青藏高原氣候環(huán)境變化的因素中全球氣候變化是主要方面，近年來，青藏高原的氣候與環(huán)境正處在前所未有的波動之中，氣候變化已經(jīng)成為包括黃河源頭在內的青藏高原區(qū)域環(huán)境退化的主要驅動因素，應對氣候變化的影響，黃河源頭地區(qū)生態(tài)保護、治理與修復的難度越來越大，任務與壓力越來越繁重。

同時，環(huán)境問題是一種特殊形式的社會問題，在青藏高原這樣特殊的區(qū)域，雖然人類活動的規(guī)模和強度都很小，但對環(huán)境的影響仍然不容小覷。黃河源頭地區(qū)地廣人稀，人口、社會發(fā)展的規(guī)模都很小。黃河源頭第一縣的瑪多縣面積2.5萬平方公里，理論人口只有1.3萬，游牧民人口不足8000。黃河源頭第一州果洛州面積7.64萬平方公里，理論人口21.5萬多，而且一直以來，該區(qū)域缺乏現(xiàn)代性意義上的大規(guī)模經(jīng)濟開發(fā)，產(chǎn)業(yè)結構單一，廣大游牧民依然維持著逐水草而居的自然游牧生活。但人類活動仍然對環(huán)境形成明顯的影響，部分區(qū)域因環(huán)境退化而被迫實施了生態(tài)移民，大部分區(qū)域游牧民生產(chǎn)與生活受到嚴酷自然環(huán)境的約束，“三年一小災，五年一大災”（雪災）的周期性自然災害使廣大游牧民不斷在脫貧與返貧的怪圈中周期性循環(huán)和鐘擺，人與環(huán)境的矛盾非常突出，社會發(fā)展受到嚴重約束，基礎薄弱，發(fā)展不足。

考察包括黃河源頭在內的三江源地區(qū)社會發(fā)展與族群演進的歷史，不難發(fā)現(xiàn)人口、社會與資源環(huán)境的關系一直處于惡性演替當中。青藏高原地區(qū)被認為是“生命的禁區(qū)”和地球上最不適合人類生存的區(qū)域，極限生存的特點決定了人的主體性將受到嚴重制約，環(huán)境對人發(fā)展的嚴格約束成為人與環(huán)境關系的主要方面。在青藏高原的大部分區(qū)域，人與環(huán)境的關系主要表現(xiàn)為稀薄的資源、極低的環(huán)境承載力與人口、社會再生產(chǎn)不斷擴大之間的矛盾。盡管世代生活在這一區(qū)域的人們嚴格保持著種種對自然的禁忌，恪守著以敬畏自然、尊重自然為基本價值的生態(tài)倫理，但是人口與社會再生產(chǎn)有其內在的慣性和張力，在持續(xù)的社會再生產(chǎn)過程中，不斷向高海拔地區(qū)拓殖生存空間以消解社會再生產(chǎn)帶來的資源競爭和生存壓力是這一區(qū)域人口空間分布格局形成的內在機理，社會自身的張力推動人口向高海拔極限區(qū)域蔓延，形成人與環(huán)境關系的惡性循環(huán)。在人口規(guī)模擴大，社會自身不斷再生產(chǎn)的情況下，人們必然向外拓展生存空間，一些原本不適宜人類生存的區(qū)域逐漸被人類占據(jù)，形成環(huán)境變化的主要驅動力。同時，人類與環(huán)境的關系也進入到不斷的惡性循環(huán)之中，越是在生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域，環(huán)境對人類生存的約束和壓力就越大，人類生活就很難擺脫自然環(huán)境的約束而體現(xiàn)出主體性，貧困也就相伴而生成為難以擺脫的社會問題；反之，貧困一方面會加劇對環(huán)境的破壞力度，另一方面資源短缺也會加劇族群之間為了爭奪資源的爭斗，驅使一些族群不斷向生態(tài)環(huán)境更為艱苦地區(qū)拓展生存空間，進一步加劇人與環(huán)境的緊張關系。

可見，黃河源頭地區(qū)人口與資源環(huán)境格局的形成是社會自身發(fā)展的必然結果，特殊的生態(tài)環(huán)境造成人、社會與環(huán)境之間的特殊矛盾，在黃河源頭生態(tài)保護和經(jīng)濟社會高質量發(fā)展戰(zhàn)略的推進中，如果不適度調整人口的空間分布結構，不破解和擺脫環(huán)境對人與社會發(fā)展的特殊約束，不跳脫傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式而謀劃轉型發(fā)展，那么經(jīng)濟社會的高質量發(fā)展仍將面臨嚴重的環(huán)境約束。

（二）經(jīng)濟社會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制

廣袤的三江源地區(qū)高寒缺氧，雖然地域遼闊，但受到國土空間條件和氣候影響，資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到嚴格限制，作為國家重要的生態(tài)功能區(qū)，黃河源頭近90%的國土空間被列入限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)，大部分國土空間受到嚴格管控。以黃河源頭的瑪多縣為例，除縣城所在的瑪查理鎮(zhèn)和花石峽鎮(zhèn)外，其余區(qū)域都被劃入國家公園保護區(qū)域，未進入國家公園的剩余區(qū)域也都處在三江源國家級自然保護區(qū)內，嚴禁開發(fā)性經(jīng)濟活動。一直以來，三江源地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，經(jīng)濟基礎薄弱，產(chǎn)業(yè)結構單一，除海拔3500米以下小塊河谷川地適宜農(nóng)業(yè)外，大部分地區(qū)只能從事高寒畜牧業(yè)，畜牧業(yè)成為自然選擇和環(huán)境適應的唯一主導產(chǎn)業(yè)，也是三江源游牧民的衣食之本。

時至今日，廣大牧民仍然沿襲著逐水草而居、四季輪牧的傳統(tǒng)游牧生活方式。高海拔決定了高寒草地的生長特點，藏族諺語“三月草發(fā)芽，四月黃綠雜，五月山川青，六月草豐盛，七月草開花，八月草尖黃，九月遍地黃”，概括了三江源地區(qū)牧草生長的大致情況，海拔高度只給牧草有限的生長期，4月底或5月初牧草才生長出來，而到了9月中旬左右，草便停止了生長，進入休眠期，葉子開始枯萎變黃。草地資源的周期性決定了牲畜在一年中有七八個月必須依靠吃夏季結束時留下來的枯草為生，留下來的枯草必須足以使牲畜維持到來年牧草的生長期開始。為了解決這個問題，牧民一般在兩個游牧點輪牧，一個是主要的基本的營地，也就是冬春季牧場，牧民一般把家安在那里，一個是夏秋營地，在夏秋季節(jié)牧民一般利用高原上氣候最好的季節(jié)利用高山極限區(qū)域的草地資源，同時使冬春季草場得到休養(yǎng)生息，最后再回到基本營地，利用剩下的牧草維持到來年的生長季節(jié)。完全依賴天然草場自然游牧的生產(chǎn)方式嚴重制約畜牧業(yè)再生產(chǎn)和社會再生產(chǎn)的擴大，但即便如此，由于環(huán)境承載力的問題，人類活動也難免給脆弱的環(huán)境形成壓力，一些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境因人類活動而退化。

因此，在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的戰(zhàn)略實施中，如果不改善、提升傳統(tǒng)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構和生產(chǎn)生活模式，傳統(tǒng)游牧的經(jīng)濟生產(chǎn)和生計模式對草地生態(tài)的影響將持續(xù)存在。傳統(tǒng)畜牧業(yè)主要依賴不斷擴大生產(chǎn)規(guī)模來增加經(jīng)濟收入,而生產(chǎn)規(guī)模的擴大將導致人草畜矛盾突出,加速人與環(huán)境關系緊張。同時，受環(huán)境承載力約束，三江源地區(qū)畜牧業(yè)規(guī)模有限，基本只能維持牧民最低限度的生活，商品化利用的空間十分有限，雖然具有綠色高品質農(nóng)畜產(chǎn)品的優(yōu)勢，但難以形成組織化程度很高的生產(chǎn)經(jīng)營模式,也難以形成產(chǎn)業(yè)鏈條長、附加值較高的大規(guī)模農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)龍頭企業(yè)。此外，受生態(tài)條件和環(huán)保政策限制以及畜牧產(chǎn)品增值的基礎性條件差、對外交往便利程度低而導致的交易費用約束、與地理環(huán)境相關的資源開發(fā)成本約束、資源要素匹配狀態(tài)導致的產(chǎn)業(yè)發(fā)展約束等，使其他產(chǎn)業(yè)進入受到嚴格限制，經(jīng)濟增長徘徊不前。據(jù)統(tǒng)計，2020年底，黃河源頭地區(qū)人均可支配收入16500元左右，發(fā)展不平衡不充分的矛盾十分突出，民生改善的任務仍然十分艱巨。因此，如果不跳出區(qū)域局限和傳統(tǒng)的人地關系模式，從更大范圍更高層面科學謀劃發(fā)展模式，那么實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的挑戰(zhàn)仍然不少。

（三）發(fā)展主體的發(fā)展能力不足，參與式發(fā)展受到限制

黃河源頭生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略的實施要求黃河源頭要實現(xiàn)大的社會發(fā)展轉型，要求塑造新的人地關系，在生態(tài)保護優(yōu)先的前提下實現(xiàn)綠色發(fā)展，尤其對于三江源國家公園內的游牧民而言，傳統(tǒng)畜牧業(yè)將受到大幅限制，廣大游牧民的經(jīng)濟生計模式要適應生態(tài)建設的新要求而作出改變，要求嵌入生態(tài)保護的行動中以新的方式參與發(fā)展。在三江源國家公園的建設過程中，國家已經(jīng)考慮到國家公園內的人地并存問題，沒有像美國、加拿大等國家那樣在國家公園建設中采取荒野保護模式，而是把原居民留在國家公園內，使其融入國家公園的建設過程中同步發(fā)展。這是中國式現(xiàn)代化發(fā)展模式的一個側面，是一種中國式的環(huán)境治理實踐，讓原居民從社會文化、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)管護等各方面融入國家公園建設，實現(xiàn)參與式發(fā)展，在體制試點之時就為原居民安排17211個生態(tài)管護公益性崗位，將游牧民轉變?yōu)樯鷳B(tài)管護員、成為生態(tài)管護的主體，這是一種非常體現(xiàn)以人為本的發(fā)展模式選擇。但同時無須諱言，因受制于社會發(fā)展和教育水平，黃河源頭地區(qū)廣大游牧民的認知和發(fā)展能力非常有限，在近年來的城市化發(fā)展和生態(tài)移民實踐中，游牧民適應社會發(fā)展能力不足的問題十分突出，非農(nóng)化、城市化發(fā)展異常困難，部分進入城市居住的牧民家庭也只是讓老人孩子在城市享受便利的公共服務，而家庭生計依然靠草地畜牧業(yè)，根依然留在草原。從黃河源頭地區(qū)的調研看，廣大游牧民依附草原生存，主要靠傳統(tǒng)畜牧業(yè)收入和三江源生態(tài)保護草原補助過活，收入渠道非常單一。從參與式發(fā)展角度考察，在黃河源頭推動的環(huán)境教育與生態(tài)旅游融合發(fā)展等特許經(jīng)營項目中，因為當?shù)赜文撩裾J知能力和文化水平受限，參與式發(fā)展受到限制，在三江源國家公園黃河源園區(qū)的特許經(jīng)驗發(fā)展項目中，共參與308名人員，其中相當多的人員表示難以完全勝任崗位要求，其中駕駛員69人、解說員145人、導引員8人、檢測員3、炊事員13人、歌舞演員70人，當?shù)赜文撩駞⑴c者大多從事歌舞表演、駕駛和做飯等工作。一位園區(qū)工作人員說：“我們當?shù)氐暮⒆又v不好普通話，學不懂技術，大家只能從事唱歌跳舞、開車做飯等工作，沒有一個講解員、維修員和檢測員”。

由此可見，游牧民在參與社區(qū)服務公益性崗位等方面有一定難度。把大量游牧民人口從傳統(tǒng)畜牧業(yè)中轉移出來參與三江源國家公園管護建設和文旅融合發(fā)展等項目，是黃河源頭地區(qū)經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的重要途徑，以此可以減少草地畜牧業(yè)對環(huán)境的壓力，也可以通過生態(tài)保護項目帶動當?shù)厝藚⑴c式發(fā)展，但需要加大參與式發(fā)展項目的規(guī)劃設計和對參與發(fā)展主體的技能培訓，提升他們適應項目發(fā)展的能力。

（四）共建共享的大保護機制尚未形成，利益調節(jié)機制不健全

從長遠看，構建共建共享的全流域大保護機制和上下游干支流利益協(xié)調機制，對黃河源頭乃至整個流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展至關重要。源頭地區(qū)是黃河重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，主要是發(fā)揮生態(tài)功能，輸出高質量的生態(tài)產(chǎn)品，源源不斷向中下游地區(qū)輸出清潔的水源，為此源頭地區(qū)必定要犧牲一定的發(fā)展權，為生態(tài)保護作出經(jīng)濟社會方面的利益犧牲。中下游地區(qū)在享受水權增進社會發(fā)展的同時，為共同保護好母親河水源，確保中下游有可持續(xù)利用的水資源，有義務對源頭區(qū)域生態(tài)保護進行協(xié)同治理，為生態(tài)保護和社會發(fā)展作出利益補償。而建立制度化的橫向生態(tài)補償是調整上下游利益關系，實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的重要途徑。截至目前，黃河上下游和干支流之間沒有形成生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理和上下游利益調節(jié)的生態(tài)補償機制，“八七”版分水方案主要是為解決黃河斷流問題而提出的水權和用水量權分配方案，對于調整上中下游利益關系和水資源利用的激勵機制作用有限，不能完全適應黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的實際需要。

近年來，國家為三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護進行相應的政策保障，對三江源游牧民進行以禁牧補助、草畜平衡獎勵、精準休牧補助、濕地生態(tài)補償、林業(yè)生態(tài)補償、野生動物保護補償、礦業(yè)權退出補償?shù)葹閮热莸纳鷳B(tài)補償，對黃河源頭生態(tài)保護與改善發(fā)揮了重要作用，但這些補償政策都是專項的、階段性的，并非為解決三江源地區(qū)根本矛盾而進行的全面的可持續(xù)性制度設計。從黃河流域生態(tài)保護的國家戰(zhàn)略而言，既要靠國家力量的主導性投入，同時也要構建形成整個黃河流域上下游之間共建共享的生態(tài)共同體機制，只有形成全面的可持續(xù)性的頂層設計和制度保障，才會有利于中下游在用水節(jié)水上形成激勵機制，才能起到統(tǒng)籌黃河流域上中下游利益調節(jié)，實現(xiàn)生態(tài)保護和高質量發(fā)展的目的。

地處黃河源頭的青海省經(jīng)濟欠發(fā)達，是經(jīng)濟小省，對生態(tài)保護和生態(tài)補償方面的投入有限，生態(tài)保護與補償資金主要依賴于中央財政的轉移支付，資金來源較為單一，而且嚴重不足，難以落實常態(tài)化的草原、森林、濕地等保護和游牧民利益損失補償。因此，如果不能構建形成調整上下游各方利益的中央轉移支付和流域之間共建共享生態(tài)補償機制，單純依賴源頭區(qū)域的資源要素條件，實現(xiàn)生態(tài)保護和經(jīng)濟社會高質量發(fā)展在客觀上存在諸多困難。

（五）生態(tài)環(huán)境保護與游牧民利益保護協(xié)調機制不健全

包括黃河源頭地區(qū)在內的三江源地區(qū)是世界上高海拔地區(qū)生物多樣性最為集中的地區(qū)，其動植物居國家重點保護、中國瀕危物種紅色名錄、中國脊椎動物紅色名錄、瀕危野生動植物物種、國際貿(mào)易公約的極危、瀕危、易危等級者較多。據(jù)調查，目前黃河源頭地區(qū)的野生動物已從過去記載的17目29科78種增加到21目46科106種，尤其是大型食草動物藏野驢、藏原羚、白唇鹿的數(shù)量增加較快，僅藏野驢數(shù)量就有2萬多匹，食草野生動物約12萬只。在三江源國家級自然保護區(qū)和國家公園建設中，隨著野生動物種群數(shù)量的增加，人類與野生動物之間的沖突越來越嚴重，大量野生動物與家畜爭奪草場資源，野生動物襲擊牛羊和當?shù)剞r(nóng)牧民，嚴重影響到游牧民生產(chǎn)生活。在黃河源頭調研中我們了解到，原本以養(yǎng)羊為主的瑪多縣牧民幾乎都放棄了養(yǎng)羊，原因是狼害猖獗造成牧民損失巨大，養(yǎng)羊難以為繼。此外棕熊和狼害造成養(yǎng)牛的損失也達到30%左右，同時大量增加的野生食草動物侵占牧民承包草場，打亂了牧民冬春夏季按季輪牧的生產(chǎn)方式，高寒游牧難以為繼。所以在生態(tài)保護的同時，如果廣大游牧民的權益得不到維護，那么勢必會影響到游牧民參與生態(tài)保護工作的積極性。

二、促進黃河源頭地區(qū)生態(tài)保護和高質量發(fā)展的路徑走向

《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）已經(jīng)全國人大常委會通過，將于2023年4月1日生效，黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展國家戰(zhàn)略上升為國家法律。在黃河流域生態(tài)保護戰(zhàn)略中，黃河源頭地區(qū)的生態(tài)保護又有著特殊重要和舉足輕重的地位，因為它事關整個母親河生態(tài)安全，因此必須置于優(yōu)先的重要地位，但是黃河源頭地區(qū)特殊的生態(tài)和氣候條件決定了統(tǒng)籌實現(xiàn)生態(tài)保護與高質量發(fā)展兩方面目標是一個極具挑戰(zhàn)性的問題。必須整合國家和黃河流域等多方力量，跳出源頭地區(qū)的區(qū)域局限，在更高層面和更大范圍統(tǒng)籌配置資源，做到共治共建共享，科學規(guī)劃，高質量發(fā)展。

（一）立足國家戰(zhàn)略，科學規(guī)劃源頭地區(qū)生態(tài)保護和高質量發(fā)展

凡事欲則立，不欲則廢。在黃河源頭這樣特殊的區(qū)位和生態(tài)條件下推動生態(tài)文明建設和經(jīng)濟社會高質量發(fā)展，科學嚴謹?shù)闹\劃不可或缺。青藏高原生態(tài)文明高地建設、三江源國家公園建設和黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略等都指向一個共同的目標，那就是國家生態(tài)安全戰(zhàn)略，所以黃河源頭生態(tài)保護和高質量發(fā)展首先必須立足國家重大戰(zhàn)略，所有工作都應以實現(xiàn)國家戰(zhàn)略為依歸，同時在融入國家戰(zhàn)略中實現(xiàn)經(jīng)濟社會的高質量發(fā)展。源頭地區(qū)最大的價值、最大的責任和最大的潛力都在生態(tài)，只有保護好源頭地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，才能對整個黃河流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展有所貢獻，對國家生態(tài)安全戰(zhàn)略有所貢獻。從生態(tài)保護而言，國家已經(jīng)成立三江源國家級自然保護區(qū)，設立三江源國家公園，啟動青藏高原生態(tài)文明高地建設，制定出臺《三江源自然保護區(qū)條例》和《黃河保護法》，正在制定《青藏高原生態(tài)環(huán)境保護法》等，黃河源頭生態(tài)環(huán)境保護已經(jīng)取得顯著成效，并且在現(xiàn)有的頂層設計和法制保障下，生態(tài)文明建設必將取得預期的成效。

但從社會發(fā)展而言，包括黃河源頭在內的三江源地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展要實現(xiàn)和全國同步協(xié)調發(fā)展和共同富裕的目標，需要破解長期以來制約發(fā)展的特殊瓶頸和問題，既不能為了發(fā)展而犧牲生態(tài)環(huán)境，同時也不能為了保護環(huán)境而使區(qū)域內社會發(fā)展長期遲滯，必須統(tǒng)籌生態(tài)保護和經(jīng)濟社會高質量發(fā)展同步實現(xiàn)。同時一系列國家重大戰(zhàn)略的實施對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提出了轉型發(fā)展的新要求，在生態(tài)優(yōu)先的既定戰(zhàn)略下，在國家公園和核心保護區(qū)范圍內，傳統(tǒng)畜牧業(yè)已經(jīng)受到多方面的限制，必須找到與生態(tài)保護目標協(xié)調一致的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，對此必須要有清醒的思想認識。

生態(tài)保護首先要求退牧還草，同時野生動物的大幅增加也使得游牧業(yè)受到嚴重影響，傳統(tǒng)草地畜牧業(yè)發(fā)展變得不可持續(xù)。轉型發(fā)展就是要求廣大游牧民適應三江源地區(qū)國家戰(zhàn)略的需要，主動融入國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)從單一依靠傳統(tǒng)游牧到非牧經(jīng)濟生產(chǎn)生活方式的轉變，根留草原，非牧發(fā)展，嵌入到生態(tài)保護的國家戰(zhàn)略中去找到新的發(fā)展方式和路徑，實現(xiàn)參與式發(fā)展。這就要求在政府層面首先要對黃河源頭地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展進行科學的規(guī)劃設計（內容包括國土空間的科學規(guī)劃和合理利用，人口與社會的規(guī)模及空間分布，產(chǎn)業(yè)的選擇、規(guī)模與準入，環(huán)境維護與保護的制度設計，基礎設施與公共服務的科學保障，游牧民參與式發(fā)展的模式與項目設計等），從人口資源與環(huán)境的關系出發(fā)，科學調整人口的空間分布及城市群布局、規(guī)模、容量等，科學設置產(chǎn)業(yè)準入和經(jīng)濟活動規(guī)模，科學設計有利于原居牧民參與式發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕的保障制度與公共服務政策等。重點是要為原居游牧民開辟既有利于生態(tài)保護的國家戰(zhàn)略，又有利于游牧民參與式發(fā)展的項目設計，如生態(tài)旅游、生態(tài)體驗教育、生態(tài)管護、民族文化傳播等，以期形成與生態(tài)保護相適應的社會發(fā)展模式，制定黃河源頭地區(qū)經(jīng)濟社會高質量發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃對推進黃河源頭地區(qū)社會轉型發(fā)展的引領，以此為基礎研究出臺配套政策和綜合改革措施。

（二）給予黃河源頭生態(tài)保護和社會建設以特殊政策保障

黃河源頭生態(tài)環(huán)境保護是“國之大者”，從國家戰(zhàn)略出發(fā)，源頭地區(qū)責無旁貸理應擔當源頭責任，守護好山宗水源。但黃河源頭地區(qū)生態(tài)保護與建設是一項十分繁重而且需要長期堅持的任務，需要大量的社會成本與持續(xù)的資金投入，而青海經(jīng)濟社會發(fā)展水平滯后，一直以來主要依賴中央轉移支付發(fā)展，經(jīng)濟能力難以全面承擔生態(tài)保護和修復的重任。要全面實現(xiàn)生態(tài)文明高地建設的國家戰(zhàn)略，需要加強頂層設計形成制度化的保障機制，包括生態(tài)保護和治理修復的投入機制、上下游利益協(xié)調的統(tǒng)籌機制和生態(tài)補償機制以及保障社會發(fā)展的公共政策等。

首先，黃河源頭地區(qū)最大的責任是生態(tài)保護，最大限度地提高流域水源涵養(yǎng)能力。目前黃河源頭局部地區(qū)仍然存在草場退化、土地沙化等嚴重問題，區(qū)域性生態(tài)安全格局尚未穩(wěn)固形成，生態(tài)保護和修復的任務十分繁重，而且局部區(qū)域生態(tài)退化對社會發(fā)展的嚴重威脅尚未完全解除。因此，加大對重大生態(tài)環(huán)境保護和修復工程的投入，加強退化草地和沙化土地治理、水土流失防治和林地保護的投入保障十分重要。其次，在社會建設方面，以著眼于同步建成社會主義現(xiàn)代化和實現(xiàn)共同富裕為目標，在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境平衡穩(wěn)定的同時，加大對社會建設的保障力度，解決發(fā)展不平衡不充分的問題。在科學規(guī)劃的基礎上，按照生態(tài)文明高地建設的目標要求，高起點、高標準規(guī)劃實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，統(tǒng)籌實施城鎮(zhèn)化與生態(tài)移民。著眼于人的發(fā)展能力建設，重點解決基礎設施和公共服務均等化問題。著眼于游牧民參與式發(fā)展，給予核心保護區(qū)的牧民特殊的政策釋放，為其轉型發(fā)展提供發(fā)展渠道和路徑。著眼于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和特色產(chǎn)業(yè)布局，加大政策扶持和資金支持，支持形成與三江源生態(tài)環(huán)境相適應的高質量產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。著眼于河源特色文化的傳承與文旅融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持河源特色文化資源挖掘與整理，支持建設三江源國家公園博物館等展示、展演自然景觀與特色文化的平臺載體，發(fā)揮國家公園的教育功能和文化傳承保護功能，同時，為當?shù)厝藚⑴c文旅融合發(fā)展提供渠道，等等。

習近平總書記在中央財經(jīng)委第五次會議上強調，要支持各地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，構建高質量發(fā)展的動力系統(tǒng)。沿黃河各地區(qū)要從實際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質量發(fā)展新路子。貫徹落實生態(tài)文明高地建設的要求，青海省提出打造國家清潔能源產(chǎn)業(yè)高地、國際生態(tài)旅游目的地、綠色有機農(nóng)畜產(chǎn)品輸出地等產(chǎn)業(yè)“四地”建設戰(zhàn)略，這是融入國家戰(zhàn)略，統(tǒng)籌解決好包括黃河源頭在內的三江源地區(qū)高質量發(fā)展的重要舉措。如果在國家的支持下，將生態(tài)保護與社會高質量發(fā)展統(tǒng)籌起來，既解決環(huán)境保護的問題，又科學解決人與社會的發(fā)展問題，將很好地破解黃河源頭地區(qū)長期存在的環(huán)境保護與社會發(fā)展之間互相約束的人地關系矛盾，實現(xiàn)人與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立完善的生態(tài)補償機制

習近平總書記在第七次西藏工作座談會上強調：“要完善補償方式，促進生態(tài)保護同民生改善相結合，更好調動各方面積極性，形成共建良好生態(tài)、共享美好生活的良性循環(huán)長效機制”。水資源是重要的自然資源，是人類社會可持續(xù)發(fā)展的基礎，目前，黃河是我國唯一的一條實行全流域計劃配水的大河，出臺配水方案的直接動因是黃河斷流的發(fā)生，從黃河斷流和黃河分水方案不難看出黃河水資源的稀缺程度在增強。對各省區(qū)界定配水量權的目的是為了解決黃河斷流和水資源稀缺的問題，但是這個方案對促進沿黃各省形成用水節(jié)水的激勵機制和平衡上下游利益調控的作用不大，因此對黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展而言作用非常有限。

在黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展戰(zhàn)略中，整體目標是實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，但源頭區(qū)域與中下游之間在具體內容上有所不同，源頭區(qū)域的核心目標是保護生態(tài)、涵養(yǎng)水源、確保一江清水向東流，中下游地區(qū)的重點更多的是水資源的可持續(xù)利用，要推動形成水資源可持續(xù)利用的制度體系和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局結構。如果隨著沿黃地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展而水需求無限增加，那么配水方案再科學也是無法做到水資源的可持續(xù)性。因此，在黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展戰(zhàn)略中，根本的是保證黃河要有源頭活水。目前，黃河水源中近50%來自源頭地區(qū)，因此，核心的是保護好源頭地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，保證源頭地區(qū)源源不斷供給足量的水資源，這是上下游共同的目標，也是共同的責任。

從目前看，為了保護生態(tài)環(huán)境，源頭區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展受到一定的約束和抑制，作出了一定的犧牲，經(jīng)濟社會發(fā)展總體滯后，整個黃河青海流域2021年地區(qū)生產(chǎn)總值僅為2194.86億，只占黃河入?？诘纳綎|省的地區(qū)生產(chǎn)總值的26.4%。而黃河源頭第一縣瑪多縣2021年的地區(qū)生產(chǎn)總值僅有3.6億，黃河青海流域經(jīng)濟社會發(fā)展的水平可見一斑。對源頭區(qū)域而言，人口、社會與資源環(huán)境的關系必須在生態(tài)優(yōu)先的前提下配置，不僅社會發(fā)展受到嚴重約束，而且在源頭區(qū)域還要付出生態(tài)保護的巨大成本，這樣一種不合理的上下游利益關系持續(xù)存在，不能有效支撐黃河流域生態(tài)的可持續(xù)建設，解決的方式是建立科學完善的生態(tài)補償機制，主要是通過中央政府和地方政府兩方面之間的轉移支付來實現(xiàn)。英國皇家學會會員艾倫·科特雷爾教授指出：“無論什么樣的社會形式，都必須承認有限的、會枯竭的自然資源都有價值，因此，必須從這樣或那樣的形式給資源制定價格，以便限制消耗和給予保護和關心?！雹俳膩碇骸端Y源價值論》，科學出版社1998年版，第63頁?，F(xiàn)階段，黃河源頭的生態(tài)補償主要靠中央轉移支付來實現(xiàn)，但沒有形成制度化的安排，體制機制不明確，生態(tài)補償資金主要用于生態(tài)保護和修復，對社會發(fā)展和游牧民權益保障的補償沒有形成制度化安排。我們必須認識到?jīng)]有上下游利益聯(lián)動的橫向生態(tài)補償而僅靠中央轉移支付的生態(tài)補償是不可持續(xù)的。實踐也已證明，水資源的無償使用會刺激對水資源的低效率、掠奪性開發(fā)利用，嚴重威脅到黃河水資源的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

黃河源頭區(qū)域在國家主體功能區(qū)中是限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)，是重點生態(tài)功能區(qū)，其最大的責任是保護好生態(tài)，源源不斷地提供高品質的生態(tài)產(chǎn)品。這些生態(tài)產(chǎn)品包括涵養(yǎng)水源、保持水土、保持生物多樣性、吸收二氧化碳等生態(tài)調節(jié)產(chǎn)品，以及滿足人們精神需要的旅游、觀光、休閑等生態(tài)文化產(chǎn)品。因此，針對橫向生態(tài)補償機制尚未建立的問題，應該從國家層面出發(fā)，開展對整個黃河流域自然資源的統(tǒng)一調查監(jiān)測和確權登記，使得歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效，健全自然資源有償使用制度。通過中央政府購買生態(tài)產(chǎn)品，地區(qū)之間基于水權和水價的生態(tài)價值交換，用水權、排污權、碳排放權出售、生態(tài)產(chǎn)品溢價、旅游產(chǎn)品收費等方式來實現(xiàn)黃河青海流域生態(tài)產(chǎn)品的價值。探索建立成本共擔、效益共享、合作共治的橫向生態(tài)保護補償制度，根據(jù)黃河水權制度協(xié)調好河流水系上下游利益關系，完善市場化、多元化生態(tài)補償。完善和健全財政投入為主，流域協(xié)作協(xié)同、綠色財稅金融等規(guī)范長效的生態(tài)補償制度體系，采取以資金補償為主，以技術、實物、安排就業(yè)崗位等補償為輔的生態(tài)補償方式。

（四）在科學論證的基礎上進行適度的生態(tài)移民

三江源地區(qū)人口、資源與環(huán)境的關系是歷史過程中社會再生產(chǎn)的自然結果，一些高海拔區(qū)域中人與社會的存在既不利于環(huán)境的保護，也不利于人與社會的發(fā)展，長遠看，對環(huán)境脆弱區(qū)域的人口進行空間布局調整是人與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必要。同時，三江源自然保護區(qū)和國家公園建設等，使得大量的游牧草場被禁牧、限牧，部分游牧人口需要被轉移。首先，通過調整人口的空間分布，使部分游牧人口從不適于人類生存的極限環(huán)境和已經(jīng)出現(xiàn)嚴重退化的草場上退出，減輕草原環(huán)境的承載壓力，達到恢復和保護草原生態(tài)的目的，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性。其次，通過人口的空間轉移行動，解除或改善高海拔環(huán)境對人與社會發(fā)展的約束，實現(xiàn)社會發(fā)展的可持續(xù)性。但是移民安置和移民社會發(fā)展是十分復雜的問題，需要在科學論證的基礎上慎重進行。從生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的角度而言，黃河源頭生態(tài)移民主要還是采取根留草原、非牧發(fā)展的模式更符合實際。一是從傳統(tǒng)游牧的生產(chǎn)生活方式的解脫出來，參與生態(tài)保護的國家戰(zhàn)略以實現(xiàn)參與式發(fā)展。三江源國家公園建設已吸納當?shù)?.7萬名游牧民成為三江源國家公園的生態(tài)管護員，這種非牧化的生態(tài)移民模式是最適合三江源游牧民的模式設計，無疑是成功地參與式發(fā)展項目。二是考慮到三江源地區(qū)廣大游牧民非農(nóng)化適應能力較弱的實際，選擇和開發(fā)一些游牧民能夠參與式發(fā)展的項目，如生態(tài)體驗與旅游、國家公園管理員等。三是城鎮(zhèn)化與非牧化安置。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，給予源頭區(qū)域特殊的支持，選擇交通便利，氣候條件較好的地方，規(guī)劃建設具有便捷的公共服務的鄉(xiāng)村社區(qū)，將分散在草原深處的大量人口轉移出來，進行集中安置。采取國家投資、統(tǒng)一規(guī)劃和建設的辦法，解決源頭區(qū)域嚴酷的自然環(huán)境對當?shù)啬撩裆a(chǎn)生活的約束，通過人口集聚來解決公共資源配置問題，提高公共服務供給水平和能力，從而達到提高人的發(fā)展能力的目的。

同時，在實施生態(tài)移民過程中積極引導移民在安置區(qū)域發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，鼓勵其以入股、投資、合作等形式發(fā)展特許經(jīng)營活動，并給予經(jīng)營管理方面的指導和長期的資金扶持，通過發(fā)展、扶持替代產(chǎn)業(yè)，推動牧民生計方式的轉型，減輕源頭區(qū)域生態(tài)環(huán)境的人口承載壓力。加強基礎教育和培訓，幫助游牧民的子女們發(fā)展適應現(xiàn)代社會的能力。

（五）傳承、保護、弘揚黃河源頭地區(qū)生態(tài)文化

習近平總書記提出：“黃河文化是中華文明的重要組成部分，是中華民族的根和魂。要推進黃河文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)保護，守好老祖宗留給我們的寶貴遺產(chǎn)。要深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，講好‘黃河故事’，延續(xù)歷史文脈，堅定文化自信，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢凝聚精神力量”。河源文化是黃河文化整體系統(tǒng)中不可或缺的重要組成部分，其核心內涵是以尊重自然、敬畏自然為主要內核的生態(tài)文化。黃河之水源出青藏高原，一江清水向東流，一方面是青藏高原獨特的地理生態(tài)環(huán)境，另一方面是生活于斯的各族人民在與環(huán)境適應中形成的一整套生態(tài)倫理和文化，河源文化中的這一內涵應該是黃河文化系統(tǒng)中最重要的特質，也是對黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展最重要的文化支撐。貫徹落實總書記講話精神，深入挖掘河源文化的內涵、特色和價值，對于黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展具有重要意義。

以往對河源文化的界定囿于青海東部的河湟文化，實際上河湟文化所指主要是分布在青海東部“三河”地區(qū)的多民族、多元文化，而從河源文化的整體性和完整性而言，這樣的界定顯然存在不足，不能完全涵蓋和體現(xiàn)河源文化的全貌。在空間上從東部的河湟地區(qū)到三江源河源地區(qū)，尚有千余公里的干流和20多萬平方公里的流域面積，而正是這一廣袤的區(qū)域涵養(yǎng)了黃河近一半的來水量?！队碡暋酚涊d“河出昆侖”“導河積石”“導江岷山”等，說明古代人很早就認識到這里是山宗水源之地，是黃河、長江源出的生態(tài)高地。同時，從人與社會的角度考察，這一廣袤的區(qū)域基本是高寒游牧區(qū)，與河湟文化不同，這一地區(qū)廣大游牧民在嚴酷的自然環(huán)境下，與自然環(huán)境謹慎適應，形成一套以尊重自然、敬畏自然為核心價值的生態(tài)倫理。千百年來大河東流，滋潤華夏，與河源地區(qū)各族人民適應環(huán)境過程中形成的特殊生態(tài)文化息息相關。

當下，青藏高原生態(tài)文明高地建設已成為重大的國家戰(zhàn)略，而河源文化中以生態(tài)倫理為特質和內涵的生態(tài)文化對于生態(tài)文明高地建設依然具有重要的時代意義和價值，如果沒有了對山水魚鳥獸草木等的自然倫理，生態(tài)保護的文化生態(tài)一旦受到破壞，自然生態(tài)的保護也將會受到嚴重的挑戰(zhàn)，生態(tài)文明高地建設將會失去文化依托和支撐。因此，要保護青藏高原的生態(tài)環(huán)境，建設生態(tài)文明高地，首先要保護青藏高原以生態(tài)文化為內核的特色文化。黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展戰(zhàn)略提出之后，青海省委省政府提出“要重點圍繞源頭文化、河湟文化進行研究，增強青海黃河文化生命力、傳播力、影響力”。從目前的工作成效來看，在弘揚河湟文化、挖掘非物質文化遺產(chǎn)、推動人文旅游方面已經(jīng)取得了一定的成績，搭建了河湟文化研究會、河湟文化博物館、河湟文化生態(tài)保護區(qū)等平臺。但還需要進一步挖掘河源文化的內涵、特質以及源頭文化在整個黃河文化體系中的定位等，加強對具有良好生態(tài)文明理念的黃河源頭地區(qū)文化生態(tài)的保護，在更高層次上建設生態(tài)文明高地，推動黃河青海流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展。

（六）以特許經(jīng)營權實現(xiàn)廣大游牧民參與式發(fā)展

參與式發(fā)展強調的是對弱勢群體賦權，讓目標人群和弱勢群體真正參與發(fā)展項目的決策、評估、實施、管理等每一個環(huán)節(jié)，讓發(fā)展主體真正從項目發(fā)展中獲益、得到發(fā)展。黃河源頭經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的主體是廣大游牧民，他們適應當?shù)氐沫h(huán)境，了解當?shù)厍闆r，對家鄉(xiāng)的山水自然有感情，他們身上承載著一套適應自然、尊重自然的生態(tài)倫理，因此對參與生態(tài)環(huán)保工作有熱情和意愿。從長遠看，吸引他們參與生態(tài)保護和生態(tài)建設項目并使他們得到發(fā)展是實現(xiàn)人與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的正確路徑。此外，自然生態(tài)與文化資源相結合的文旅融合是適合三江源區(qū)域綠色發(fā)展的重要途徑，青海黃河流域的旅游文化資源非常豐富，可以說是在整個黃河流域獨樹一幟，昆侖、黃河是中華文化中的標志物，“河出昆侖”“導河積石”，一方面講的是青海作為河源的戰(zhàn)略地位，另一方面講的是青海黃河源頭文化在中華文化中的特殊地位。青海是昆侖文化的發(fā)祥地和源頭，黃河和長江源頭是龍脈之祖，可以在三江源地區(qū)舉辦類似內地祭祀皇帝、祭祀炎帝等中華人文始祖大典的形式舉辦祭昆侖大典、祭黃河大典等，增進中華文化認同、增強流域共同體認同。按照總書記提出的建設中華民族共有精神家園和共有文化符號的要求，也為了進一步增強高原各民族對中華民族和中華文化的認同、加強中華民族公民教育，可將黃河源頭、長江源頭和昆侖山列為“中華民族共同體意識教育基地”“國家公民生態(tài)文明教育基地”和“地球第三極生態(tài)體驗基地”，在尊重自然、順應自然、保護自然的前提下，滿足人們親近自然、體驗自然、享受自然的愿望。

同時，旅游業(yè)是世界公認的環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，被譽為“無煙工業(yè)”，也是最適合三江源地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境特異，民族文化資源豐富，是公民生態(tài)環(huán)境意識教育和中華文化認同教育的最理想場域，可以因地制宜發(fā)展生態(tài)旅游、戶外運動產(chǎn)業(yè)、特色文化產(chǎn)業(yè)等，發(fā)揮好國家公園的科普、教育、生態(tài)體驗功能。所以，授予廣大游牧民一定的特許經(jīng)營權，讓世世代代以草地畜牧業(yè)為生計的游牧民參與生態(tài)保護的事業(yè)而實現(xiàn)轉型發(fā)展，是黃河源頭經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的應有之義，對于更高層面上建設生態(tài)文明高地、保護中華水塔具有重要意義。此外，在黃河源頭區(qū)域開展特許經(jīng)營不只是一種開發(fā)形式，同時也是一種保護手段，在堅持生態(tài)保護第一的原則下，通過吸引游客和投資者，可以間接帶動源頭區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展，成為一種有效的市場化生態(tài)補償手段，可以有效減輕地方政府財政壓力，也是實現(xiàn)廣大游牧民轉型發(fā)展的可行路徑。

（七）構建游牧民利益損害補償制度

廣大游牧民是黃河源頭生態(tài)保護的主體，只有讓廣大的游牧民參與生態(tài)保護事業(yè)并發(fā)揮主體作用，生態(tài)保護才會更加具有厚實深入的社會基礎。黃河青海流域草場面積5.6億畝，占到全省草場面積的81%，這些草場既是牧民的基本生產(chǎn)資料，也是野生動物的棲息空間。整個流域內有中國特有動物物種117種，而青海段內就有特有動物物種18種；整個流域內有國家一級重點保護動物26種、國家二級保護動物69種，而青海段內就有重點保護動物47種，其中極危、瀕危、易危等級動物較多。近年來，隨著三江源自然保護區(qū)和國家公園的建立，生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉，野生動物大幅增加，野生動物與牧民飼養(yǎng)家畜爭奪食草資源，大量侵占牧民承包草場，經(jīng)常侵入人類生存空間造成家畜和人身傷害，造成游牧民權益受損。而且，隨著生態(tài)保護和環(huán)境的持續(xù)改善，這種人與野生動物爭奪空間的局面會進一步加劇，傳統(tǒng)游牧的生產(chǎn)生計模式難以為繼，游牧民權力保障問題十分突出，截至2021年12月底，已經(jīng)受理的比較嚴重的野生動物致害損失補償事件7000多起。

為此，青海省人民政府于2011年8月出臺《青海省重點保護野生動物造成人身財產(chǎn)損失補償辦法》，以加強動物傷害補償工作。但從黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的戰(zhàn)略考量，需要進一步進行社會發(fā)展與環(huán)境保護的規(guī)劃設計，對游牧民利益從法律和政策層面進行有效保護，尤其要形成制度化的生態(tài)補償政策，保護游牧民正當權益，只有廣大游牧民的權益得到有效維護，在生態(tài)保護的國家戰(zhàn)略中他們能夠成功實現(xiàn)轉型發(fā)展，他們才有可能最大限度地實現(xiàn)對黃河源頭生態(tài)保護政策的認同，才能積極投入生態(tài)保護的國家戰(zhàn)略中，成為黃河源頭生態(tài)保護和高質量發(fā)展的主要社會力量和基礎。