◇胡 雁

錢糧虧空是清代中央集權財政體制的制度性痼疾，這一痼疾在19世紀初期已相當明顯，到19世紀下半葉全面公開化①參見陳鋒：《清代財政政策與貨幣政策研究》，武漢大學出版社2008年版，第255-280頁；劉鳳云：《錢糧虧空：清朝盛世的隱憂》，中國社會科學出版社2021年版；和文凱：《財政制度、國家權力正當性與國家能力：清代國家能力的再考察》，《中國經濟史研究》2021年第1期等。。目前有關清代錢糧虧空的成果集中在清前中期②劉德美：《清代地方財政積弊個案探討——嘉慶年間安徽錢糧虧空案》，臺北《師大學報》1982年總第27期；陳鋒：《清代對財政虧空的清查》，《人文論叢》2008年卷；劉鳳云：《雍正朝清理地方錢糧虧空研究——兼論官僚政治中的利益關系》，《歷史研究》2013年第2期；倪玉平：《試論清朝嘉道時期的錢糧虧空》，《人文論叢》2015年第1輯等。，晚清時期較少，研究焦點在征信冊，其他治理舉措關注不多③劉增合：《光緒前期戶部整頓財政中的規(guī)復舊制及其限度》，《“中央研究院”歷史語言研究所集刊》2008年第79本第2分；李光偉：《晚清賦稅征繳征信系統(tǒng)的建設》，《歷史研究》2014年第4期；陳文祥：《膏肓之醫(yī):晚清民欠征信冊制度考論》，《福建論壇》（人文社會科學版）2014年第9期；李光偉：《清中后期地方虧空與錢糧蠲緩研究》，《安徽史學》2014年第6期；胡雁：《光緒前期清廷整頓財政的努力與限度——以清查外省庫款為中心的考察》，《安徽史學》2020年第4期等。。光緒十年（1884年），清廷啟動了一場大規(guī)模的錢糧虧空清理行動，由戶部尚書閻敬銘主持改革錢糧交代制度，奏定州縣錢糧交代新章，以期更好清理地方錢糧虧空。本文擬對本輪戶部改革州縣錢糧交代的緣由、過程、內容及其運行等財政運作情況進行考察，并分析其中蘊含的復雜糾葛，以期最大可能揭示光緒中期地方錢糧虧空治理的實態(tài)，進而以錢糧虧空的治理管窺該時期的清廷財政治理能力。

一、改革緣由

清代，州縣官專職負責錢糧催征，是中央集權財政體制下賦稅征解體系中至關重要的環(huán)節(jié)，其征解成效與國家財政總體運行息息相關①陳支平：《清代賦役制度演變新探》，廈門大學出版社1988年版，第114—115頁；魏光奇：《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》，商務印書館2010年版，第208頁。。由于直接征解錢糧，州縣官員擁有較大的操作空間，挪移、侵盜、透支、冒破等錢糧虧空行為層出不窮，成為清朝財政肌體上的一個痼疾。對此，清廷高度重視，構建了一套以錢糧交代為核心的虧空治理機制，即“杜虧之法，總以嚴查交代為清厘倉庫之關鍵”②道光元年十二月戊戌，《宣宗成皇帝實錄》卷27，《清實錄》第33冊，中華書局1986年版，第491頁。。

清前期，政治相對清明，賦稅監(jiān)管制度運轉較為正常，錢糧虧空較少。乾隆末年，嘉道以降，各項財政監(jiān)管制度趨于崩壞，錢糧虧空規(guī)模持續(xù)擴大，呈積重難返之勢，成為錢糧征收業(yè)績每況愈下的主因③李光偉：《清中后期地方虧空與錢糧蠲緩研究》，《安徽史學》2014年第6期。。咸豐、同治兩朝大規(guī)模戰(zhàn)亂，賦稅征繳系統(tǒng)遭到嚴重破壞，加之土地荒蕪、人口流失，財政收入急劇減少，極端年份征收入庫錢糧不足264萬兩④劉增合：《“財”與“政”：清末財政改制研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2014年版，第36頁。。鎮(zhèn)壓太平天國后，清廷致力提振錢糧征收業(yè)績，以期擴張財政，但其整頓舉措主要在招墾荒田、清賦減賦等領域⑤參見劉克祥：《十九世紀五十至九十年代清政府的減賦和清賦運動》，中國社會科學院經濟研究所學術委員會編：《中國社會科學院經濟研究所集刊》第7集，中國社會科學出版社1984年版；周?。骸锻纬跄杲K減賦新探》，《近代史研究》2017年第4期等。，治理錢糧虧空方面較大的革新是同治四年（1865年）諭令推行山東交代新章⑥中國第一歷史檔案館編：《咸豐同治兩朝上諭檔》第15冊，廣西師范大學出版社1998年版，第482頁。。由于捻軍起義此起彼伏，軍務未徹底平息，各地辦理情況不盡理想，目前僅見浙江、熱河、山東、江寧等地系統(tǒng)清查州縣交代⑦同治五年十二月丁亥，《穆宗毅皇帝實錄》卷191，《清實錄》第49冊，中華書局1987年版，第414-415頁；同治六年十月戊申，《穆宗毅皇帝實錄》卷214，《清實錄》第49冊，中華書局1987年版,第800-801頁；同治七年十月丁巳，《穆宗毅皇帝實錄》卷244，《清實錄》第50冊，中華書局1987年版，第399頁；同治八年五月丙子，《穆宗毅皇帝實錄》卷258，《清實錄》第50冊，中華書局1987年版,第585頁。。

光緒初年，內地省份承平多年，西北亦漸次平定，但邊疆和海防危急此起彼伏，靖邊保疆使清廷面臨的財政負擔依舊巨大，庫儲殆盡的情況時有發(fā)生⑧《戶部尚書景廉等奏為敬陳時事艱難部庫存款放撥殆盡亟應籌備餉需折》（光緒六年正月二十五日），中國第一歷史檔案館藏軍機處錄副奏折（以下簡稱錄副奏折），檔號：03-6602-006。。面對嚴峻的財政形勢，朝野呼吁整頓國內財政的聲音日益增多，嚴行州縣交代、清理錢糧虧空是當時輿論的熱門建議之一。山東巡撫丁寶楨幕僚薛福成建議統(tǒng)行山東交代章程重點治理州縣交代不結⑨朱壽朋：《光緒朝東華錄》第1冊，中華書局1960年版，總65-66頁。，給事中黃槐森揭露上司隱瞞州縣虧空之因⑩《刑部給事中黃奏為敬陳管見折子》，《光緒二年正月二十一日京報全錄》，《申報》1876年3月4日第5版。，御史孔憲瑴披露河南州縣虧空隱情?中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第4冊，廣西師范大學出版社1996年版，第199頁。，御史梁俊呼吁州縣虧空“生前參追，以重庫款”?朱壽朋：《光緒朝東華錄》第1冊，中華書局1960年版，總650-651頁。。這一時期戶部提振錢糧征收業(yè)績的路徑與主旨也開始轉變，愈來愈重視錢糧虧空的治理，力推的舉措就是朝野廣泛呼吁的嚴行州縣交代，“州縣交代之案，庫款攸關”?光緒五年閏三月乙未，《德宗景皇帝實錄》卷92，《清實錄》第53冊，中華書局1987年版，第379頁。，主要方法是全面推行山東交代章程與重點督催部分地方認真落實交代政策。光緒元年（1875年），部庫支絀，戶部指責各地“侵漁中飽”，奏準飭令各督撫“務于交代之時嚴行稽核，毋任稍有虧挪情事”?中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第1冊，廣西師范大學出版社1996年版,第100頁。。光緒五年（1879年），直隸交代“舊案結報甚少，新案堆積”，奏準飭令直隸仿照山東章程勒限嚴催未結新舊交代各案①光緒五年閏三月乙未，《德宗景皇帝實錄》卷92，《清實錄》第53冊，中華書局1987年版，第379頁。。光緒六年（1880年），戶部遵旨籌備餉需，奏準飭令各地遵照定章嚴格辦理州縣交代，嚴禁交代未清者履職，并及時咨報州縣任卸職日期②朱壽朋：《光緒朝東華錄》第2冊，中華書局1960年版，總865-866頁。。光緒九年（1883年），戶部奏準飭令各地嚴提交代征存未解銀兩③《本部具奏特參督催不力支大員請旨交部照例分別議處折》，《戶部奏稿》第5冊，全國圖書館文獻縮微復制中心2004年版，第2401頁。。

雖然部臣一再奏請責令各地督撫嚴肅州縣交代紀律，但是成效不彰，整頓基本流于形式。江蘇巡撫丁日昌幕僚林達泉長期任職基層，曾揭交代積弊現狀：“近來州縣虧空累累，按其虛報之數仍累萬而盈千，核其實存之數同捕風而捉影，積習相沿，不過以冊籍互為交代，此所謂上下相蒙，合天下而為欺罔也?！雹芰诌_泉：《自強要略奏牘》，上海圖書館藏抄本，索書號：線普長506467。部臣對此亦十分明晰，“現惟山東省最為認真，歷經臣部奏令各該省仿照考核，乃或請展緩限期或請分案結報，專折嚴參者仍復寥寥?！雹葜靿叟螅骸豆饩w朝東華錄》第2冊，中華書局1960年版，總865-866頁。光緒十年（1884年）七月，戶部再次奏請嚴查交代，指責各地遲緩因循，“近來世風日下，大吏意存見好，轉托寬大之名，曲為掩飾之計，必俟虧空之員或故或參毫無著落，始以奏參查抄了事，徒有空名，侵虧遂成痼習?！雹蕖侗静烤咦嗵貐⒍酱卟涣χТ髥T請旨交部照例分別議處折》，《戶部奏稿》第5冊，全國圖書館文獻縮微復制中心2004年版，第2400-2402頁。部臣由嚴查交代治理虧空而提振錢糧征收業(yè)績的期望基本落空，“各直省積欠之年不下千萬，皆由州縣虧空?！雹摺洞髮W士管理戶部事務閻敬銘等奏為遵議清厘官欠民欠錢糧等弊請頒征信冊酌擬章程事》（光緒十一年十二月二十一日），錄副奏折，檔號：03-6216-015。樞廷于此十分憤慨，峻辭詰問交代虧空問題，“錢糧系維正之供，豈容經征人員暗中侵挪，乃或上司意存見好，每遇屬員虧空轉設法為之彌縫，至離任虧欠久懸，身后參追無著，國課因之日絀。”⑧光緒七年六月丙午，《德宗景皇帝實錄》卷131，《清實錄》第53冊，中華書局1987年版，第890頁。

二、浙江經驗與交代新章制定

光緒十年（1884年），中法越南邊釁愈演愈烈，籌兵籌餉，清廷面臨極大的財政壓力，“公私庫藏皆至耗竭”⑨郭嵩燾：《郭嵩燾全集》第4冊，岳麓書社2018年版，第862頁。?；I措財源壓力轉換為改革動力，朝野內外通過各種方式提出整頓財政建言，希望能影響上層決策，紓解國家財困局面。交代章程的修訂最初發(fā)源于浙江巡撫劉秉璋的治理經驗，經由京官倡導，最終在戶部的推動下成為一項改革錢糧交代制度的國家行動。

光緒八年（1882）十二月，淮軍宿將劉秉璋履任浙江巡撫⑩劉園生：《劉秉璋年譜》，上海古籍出版社2017年版，第117頁。。當時浙江久遭兵燹蹂躪，“昔稱財賦之區(qū)，今則頗形凋敝”?朱孔彰編：《劉尚書（秉璋）奏議》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》（214），臺北文海出版社1968年版，第122頁。。到任之后又逢海疆告警，緊急籌辦防務，劉氏財政壓力巨大，“浙省頻年災歉，厘金減色，庫局空虛，實難措手”?朱孔彰編：《劉尚書（秉璋）奏議》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》（214），臺北文海出版社1968年版，第166頁。。隨著中法越南邊釁持續(xù)發(fā)酵，財政困難不斷加深，“浙餉奇絀，現有各營已難供支”?朱孔彰編：《劉尚書（秉璋）奏議》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》（214），臺北文海出版社1968年版，第186頁。。省內歲出劇增、歲入減少，同時浙江“奉撥京協(xié)各餉、添撥山東河工等款”?朱孔彰編：《劉尚書（秉璋）奏議》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》（214），臺北文海出版社1968年版，第161—162頁。有增無減。面對巨大的財政壓力，劉秉璋逐漸將籌措財源的目標轉向錢糧虧空治理。早在江西任職之時，劉氏即已注意到州縣交代積弊造成的虧空問題，但難以查到實情，任職浙江后由安徽同鄉(xiāng)道員吳世榮告知實情，“各省州縣交代冊籍，向例存于府署。不肖縣令因緣為奸，每將已征未解錢糧，混入民欠項下，新舊兩令對分，舊令約得十之七。本府太守，每年例有州縣陋規(guī)，素來代為隱瞞，以示恩惠?！雹賱⒙暷荆骸度O楚齋隨筆續(xù)筆三筆四筆五筆》，中華書局1998年版，第610-611頁。

經過醞釀，劉秉璋制定出杜絕州縣隱匿錢糧章程，并于光緒十年（1884年）二月正式奏請立案。該折認為，錢糧乃國家維正之供，“經征之員例應實征實解，不容絲毫欺隱”。當前浙江州縣錢糧積弊深重，“往往有征多解少存留屬庫之弊，及至交代之際前后任通同隱匿，輒以濫款列抵，轉輾遞交，無所底止，一旦仰蒙恩旨蠲免錢糧，則概歸民欠請豁”。對此，劉氏十分憤慨，“是貪劣之員既已朦混于前，復得幸免于后”，當前度支匱乏，“亟應設法嚴防,以杜其弊”。該折最后指出，當前已制定相關章程針對性治理此項積弊，“務使州縣實在征數毫無隱混，盡征盡解”。清單中劉秉璋詳細說明了杜絕州縣隱匿錢糧章程，具體分為六條：

第一，稽查前任征收數目。規(guī)定各廳州縣接印后，“限十日內將前任征收某某年正耗錢糧若干、已解若干、未解存縣若干、有無溢征墊解”開具清單送查。

第二，稽查現任征收數目。規(guī)定各廳州縣經征錢糧必須曉諭開征、停征日期，停征后“限十日內將征過某某年正耗若干、已解若干、存縣若干、有無溢征墊解”開具清單送查，并將“日征流水紅簿”送交該管府道查核。

第三，責成上司稽查數目。針對各州縣實征紅簿近已視為具文，決定“設立循環(huán)印簿”，由各屬庫總書逐日登記征收新舊錢糧數目與解款情況，按月按限送至府道，停征后由該管府道對照州縣送到日征流水紅薄核算，如有征多報少、挪新掩舊等弊，立即查辦。

第四，奏銷后稽查征收數目。針對州縣偶遇災荒，報荒之后，除熟田外，溢征俱不報出，留存縣庫，作為民欠錢糧，私相授受，濫款作抵，互相分肥，決定責成該管道府奏銷之后調齊日征流水紅簿，“核明該州縣經征各年錢糧實有若干、征解存留數目是否相符……如有溢征應緩之款即行提出，照例作為急公花戶預完一體入冊奏報，不準留存縣中，以杜侵挪”，該管上司通同徇隱，一并參處。

第五，調查串根以杜流弊。規(guī)定嗣后州縣交替之際，將新舊錢糧民欠未裁之串連根申送該管上司，與紅簿已征未解之數查核，其無連根串票皆視為已征，應全數列入交代，如查有前后任通融情弊，一并揭參，若該管道府未能查出，后經查核，一并嚴厲參處。

第六，豁免案內稽查民欠。針對州縣將已征捏為民欠，希冀恩免之際一律豁免，規(guī)定嗣后如遇恩免，奉文即由藩司會同糧道設局清查。各州縣須將未離根串票立即封固解局，核對無誤，乃作民欠豁免，其無連根串票解局視作已征在官，如查交代冊內所報經收錢糧數目不符，即系侵吞入己，除將該州縣通同舞弊之前后任嚴參追繳外，將徇隱之道府一并參處，若一年內州縣不能完繳，即責成該管道府全數分賠不足款項②《劉秉璋奏為明定杜絕州縣隱匿錢糧章程通飭遵辦請飭部核明立案附清單》（光緒十年二月初五日），臺北故宮博物院藏軍機處檔折件（以下簡稱軍機處檔折件），文獻編號：125499。。

杜絕州縣隱匿錢糧章程是劉秉璋仔細訪察州縣錢糧積弊，根據浙江實際深思熟慮后作出的除弊之法。揆諸章程，內容涵蓋錢糧征收、報解、奏銷、交代、蠲免的各個環(huán)節(jié)，尤其重視對前后任交代之際利用征多報少、存庫未解、捏作民欠、濫款列抵等方式隱匿錢糧的治理，核心辦法是通過加大道府在州縣錢糧催征各個環(huán)節(jié)中的參與程度與虧空連帶責任，利用串根、紅簿、交代冊、循環(huán)印簿等錢糧冊籍，構建州縣錢糧征收實情的多渠道快速核查互證監(jiān)督機制，以期杜絕州縣隱匿錢糧，減少虧空，提升錢糧征收業(yè)績。

上奏之時正值中法越南之爭愈演愈烈之際，清廷籌兵設防，“征調之煩，召募之廣，視咸豐年間討平寇亂，用兵又更加多”③郭嵩燾：《郭嵩燾全集》第4冊，岳麓書社2018年版,第862頁。，“需餉孔殷”，本已不堪的財力更加困難，“籌款維艱”①中國第一歷史檔案館藏：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第10冊，廣西師范大學出版社1996年版,第72-73頁。。四月初六日，清廷諭令御前大臣、軍機大臣、總理衙門大臣、大學士、六部、九卿、翰詹科道就“疆圉應如何固守，餉需應如何豫籌”集思廣益，籌措財源成為朝堂上下的核心議題②光緒十年四月庚戌，《德宗景皇帝實錄》卷181，《清實錄》第54冊，中華書局1987年版，第525頁。。劉秉璋整頓錢糧積弊的奏折受到了京中士大夫的高度重視。四月二十三日，左中允崔國因就度支日絀上折，折中指出雍正行政造就乾隆盛世之基，當前度支告匱主因是維正之供積弊深重，提出參照雍正舊制大力整頓“國家自有之利”，并臚列敦節(jié)儉、講農政、重倉儲、修鹽政、查關稅、重庫款、禁侵吞、懲虧空等八條財政整頓方案。其中“懲虧空”條目，崔氏十分不滿當前財政虧空治理現狀，“近年之所謂懲虧空者，大抵督撫以查抄奏請，朝廷以任所有無寄頓、原籍有無財產飭查，外省以家產盡絕查復，皆照例辦理也”，慨嘆“先事則該管上司無考核預防之心，既事而該管上司又無著落分賠之累”，但是崔氏十分贊賞劉秉璋認真清查州縣虧空，并指出“古今黠吏之故智不約而同，則他省情形亦必相似”，奏請飭令各省仿照浙江經驗認真清查虧空，“使貪吏無所施其伎倆，宜乎弊絕風清，正課充而財日阜。”③《崔國因奏報度支日絀請監(jiān)成憲實事求是以裕利源》（光緒十年四月二十三日），軍機處檔折件，文獻編號：126601。

當時的戶部費心籌措餉源，面對傳統(tǒng)移緩就急之協(xié)餉舉措成效不彰的現實，逐漸將籌措財源的方式轉向系統(tǒng)整頓財政④《部庫入不敷出已通盤籌畫節(jié)流辦法俾資要需》（光緒十年六月二十七日），“中央研究院”近代史研究所檔案館藏外交檔案，館藏號：01-24-012-01-029；《戶部議復銀庫郎中豐紳泰敬陳管見折》，《戶部奏稿》第6冊，全國圖書館文獻縮微復制中心2004年版,第2951頁。。部臣對崔國因關于當前外省財政整頓敷衍因循的見解十分同意，于光緒十年（1884年）六月議復折中明確指出：“今時之急務，貴生財，尤貴理財，理財之大端，有治人乃有治法，以上八條內外臣工迭次條奏，臣部迭次籌議，加以歷年諭旨誥誡嚴明至于再四，而積弊猶未盡除，財源猶未充裕者”，皆外省“敷衍因循積重難返耳”。具體議復中，戶部對前七條大多要求“恪遵歷年諭旨認真率屬實力奉行”，并無多少新意，但于“懲虧空”表現出極大興趣，稱贊劉秉璋“立法極為確當”，提出將立即通行各省仿照遵辦，而這極少見于戶部章奏，并表示將據浙江章程改革交代部章，“另行專折詳細具奏”⑤朱壽朋：《光緒朝東華錄》第3冊，中華書局1960年版，總1751-1754頁。。至此，一場關乎錢糧交代制度的改革啟動。

光緒十年（1884年）八月，經過兩個多月的商議，戶部正式就州縣交代制度改革上奏。戶部首先對各省辦理州縣交代工作進行了總結，指責各省敷衍因循，視交代規(guī)制為虛文，“臣部于交代一事不啻三令五申，無如各直省積習相沿，率不可破”。通過分析，部臣認為當前州縣交代積弊主要有三：一是交代任意積壓，“依限結報者尤屬寥寥”；二是交代辦理不嚴，“以初參了事，及二參逾限又以造冊舛錯往返駁查為詞，未聞有竟行參革者，其以虧短被劾者非業(yè)已身故，即另案已革之員”；三是庫款盤查不力，“結報盤查久視為具文，迨成巨虧，雖有著賠分賠之例，而年久官更，無可究詰”。致弊之因，部臣認定系上司徇隱見好屬員所致，“甚至有明知虧空勒令后任接收者，謂之調劑，而滑吏有故作虧空以求調優(yōu)缺者，參故之員又多提取庫項假作虧空甘被抄沒圖飽私囊者”。解決之道，戶部強調“唯有嚴二參逾限之期，以杜前任之狡展；催提現任解司之款，以絕后任之彌縫”，重要抓手則是行省理財官布政使，“堅持例限，破除情面，則責在藩司”。最后，戶部議復折片中詳細說明了州縣交代改革方案，具體辦法如下：

第一，調整交代二參辦理方案。針對交代二參普遍延宕問題，規(guī)定自光緒十一年（1885年）正月起，“無論州縣選補外調委署”，藩司均須咨報其到任日期，吏部亦須月底咨照同類信息；戶部將核對藩司與吏部咨單，自行確定二參限期，若地方延宕不報，“日久未據將交代冊結送部，亦未據以二參逾限查參者”，將由部徑行奏參，“州縣照二參逾限例革職，藩司照徇隱降三級調用私罪例議處”。針對外省慣用拖延辦法，該部決定嚴格核算限期處理，“冊結送部者，臣部亦按限扣算”，“如已逾二參日久，該省咨稱出結系在限內者，又或聲明造冊舛錯往返駁查是以稍遲，臣部核其遲延月日扣去初次往返程途，逾限在三個月以外者并行奏參，均將該州縣仍照二參逾限革職，藩司照徇隱例議處”。

第二，調整交代征存未解催提方案。針對交代之際征存未解問題，戶部決定自行核算交代冊結征存未解錢糧數目與例限，由部自行追究相關人員失職責任，“已逾二參日久未據提解報部者，即由戶部奏參，將結報之員照并未起解申報起解例革職，藩司照失察欺侵錢糧例革職離任；倘依限結報結稱存儲無虧咨部后嗣經查出虧侵者，并應行提解司庫之款該藩司已報解續(xù)經查出虧侵者，除將該本員革職治罪，藩司照扶同出結例革職”，并要求外省增加通省交代工作匯報次數，由年終奏報一次調整為“半年匯奏一次”，內容須涵蓋“已結若干案、每案有無未解銀兩、于何月日提解司庫”等具體信息①《申明州縣交代例限嚴定藩司處分折》，《光緒七年至十二年奉準各案鈔本》，《清代(未刊)上諭奏疏公牘電文匯編》第30冊，全國圖書館文獻縮微復制中心2005年版，第14101-14106頁。。

第三，調整庫款結報盤查方案。針對交代虧空“多在平時，非專在去任之際”，上司平時不實心盤庫，“本員或身故官革”始則奏參，查抄監(jiān)追分賠俱成虛文。戶部指出：“與其追賠于既虧之后，終歸有名無實，不如嚴提于未虧之時，以為先事預防”，要求嗣后州縣倉庫錢糧須嚴格按照定章每三月申報一次庫存信息，上下忙征收錢糧“限一月內盡數解司，不準絲毫存留屬庫”；并調整上司盤庫結報期限及失職處分，由“不時盤查”“每年奏銷時”調整為上下忙征完一月內該管道府州盤驗屬庫并出具甘結，“上忙限于當年十一月、下忙限于次年五月送部核查”，年終由督撫具奏通省虧欠及征存未解信息并開列具結無虧道府州縣職名，“如先已結報并無征存未解及結報無虧，嗣經查出虧欠者”，即將具結道府州革職留任，本員毋論現任已革已故，毋論虧欠為侵為挪，均參革勒追，限滿未完，即責成具結上司獨賠，不得議以“降留分賠”，“以為平日玩忽徇隱者戒”②《戶部片》，《光緒七年至十二年奉準各案鈔本》，《清代(未刊)上諭奏疏公牘電文匯編》第30冊，全國圖書館文獻縮微復制中心2005年版,第14077-14081頁。。

新舊章程比較，新章的顯著特點是通過飭令布政使按期匯報州縣到任日期、交代冊結、征存未解等交代關鍵信息，由部徑行核算例限并追究失職官員責任，提高戶部對外省辦理州縣交代的監(jiān)控程度；通過摒棄交代舊章公罪例議處規(guī)定，以私罪例追究布政使在州縣交代中的失職處分，提高戶部對外省省級官員辦理州縣交代的懲罰力度；通過重申庫款結報盤查定章，調整州縣直管上司盤查結報期限，加重直管上司失職連帶責任，提高直管上司通同作弊因循敷衍的違法成本，以期提前預防征存未解等弊病滋生，從源頭上加強虧空事前預防監(jiān)管機制③錢糧交代規(guī)章及處分規(guī)定，可參見同治朝《欽定戶部則例》田賦、庫藏等條（同治十三年（1874）刻本）、《欽定吏部處分則例》赴任、離任、盤查、承追等條（故宮博物院編：《故宮珍本叢刊》第281冊，海南出版社2000年版）、《欽定六部處分則例》赴任、離任、盤查、承追等條（沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》（332），臺北文海出版社1969年版）；清代公罪、私罪研究，可參閱許穎：《清代文官行政處分程序研究》，南開大學博士學位論文，2010年。。這些舉措既吸收了浙江章程加大上級參與程度與嚴定上司責任的成功經驗，亦體現了戶部堂官閻敬銘長期治理交代違限、征存未解等問題的經驗與見解，“大抵考核錢糧，只有二道，上下兩忙及一年截數正雜各款不準征存不解，久留屬庫，違則撤參交卸，交待一切，依限速了者獎，遲逾者參?！雹軓垜压?、張銘：《清勤果公張曜年譜》，浙江古籍出版社2009年版，第82頁。

改革舉措的形成表明，戶部認為錢糧交代積弊乃至虧空產生的原因，是外省吏治系統(tǒng)性因循敷衍腐敗，意圖通過嚴定上司責任與處分，將各級官員尤其是省級財政專官布政使的個人前途與州縣錢糧交代事務緊密結合，進而打破外省官僚系統(tǒng)性行政痼疾，貫通州縣交代冊籍傳遞渠道，加強戶部的監(jiān)管程度與力度，構建起嚴密的事前監(jiān)督與事后嚴究機制，治理交代積弊中關鍵的例限違期與征存未解問題，使交代制度重新有效運作，最終治理錢糧虧空問題。應該說，部定新章具有相當強的針對性，體現出制度構建者具有相當強的政策制定水平，一改以往戶部再三奏請嚴行交代例章的因循形象。奏聞，清廷依議頒行。至此，清朝最后一場大規(guī)模的錢糧交代制度改革進行到政策實施階段。

三、制度運行與調適

錢糧交代制度改革是戶部堂官因應財政困境尤其是中法戰(zhàn)爭籌餉困局，深刻分析交代積弊，治理錢糧虧空的重要制度革新，是當時戶部整頓財政的重要一環(huán)。戶部期待甚高，認為只要外省奉行有力，“州縣必不敢延宕虧空”①《申明州縣交代例限嚴定藩司處分折》，《光緒七年至十二年奉準各案鈔本》，《清代 （未刊）上諭奏疏公牘電文匯編》第30冊，全國圖書館文獻縮微復制中心2005年版,第14101-14106頁。。但是，制度改革的成功與否，終究需要考察其運行層面，而這與制度構建者的運行能力直接相關。部定交代新章奏準后，戶部以“其要尤在責成上司”為核心目標，運用各種策略辦法，督促外省認真執(zhí)行部定新章②《戶部片》，《光緒七年至十二年奉準各案鈔本》，《清代 （未刊）上諭奏疏公牘電文匯編》第30冊，全國圖書館文獻縮微復制中心2005年版,第14077-14081頁。。

一是運用新章賦權，嚴格交代紀律。部定新章頒布后，戶部一改往常疲玩，不斷督催外省省級官員認真執(zhí)行新章，甚至以議處、奏參等嚴厲手段懲治奉行不力的省級財政官員。光緒十年（1884年）十二月，新章施行之初各省觀望不前，“近來于交代一事，每甘認遺漏之愆，決不與部中以確查之據”，戶部警告各地須“實力遵行”本年八月奏案，否則將采取嚴厲手段，“專將藩司嚴參降級，以挽頹風”③《閻敬銘恭呈開源節(jié)流各事宜清單》，《閻敬銘檔》，虞和平主編：《近代史所藏清代名人稿本抄本》第1輯第2冊，大象出版社2011年版，第609-617頁。。不久，戶部以交代冊結違反部章征存未解規(guī)定將陜西布政使葉伯英嚴加議處④《山東交代章程》，楊一凡、劉篤才編：《中國古代地方法律文獻丙編》第14冊，社會科學文獻出版社2012年版，第552—567頁。。光緒十一年（1885年）十月，山東糧道福潤未遵照專咨按限行查征存未解、補造前歷任交代冊籍，戶部將其交部議處，并警告山東巡撫按限行查補造，否則將一并參處⑤《戶部奏折》，《益聞錄》1886年第531期，第41-42頁。。光緒十三年（1887）七月，福建實缺屏南縣知縣連續(xù)署理侯官、晉江知縣，晉江任內交代短款，戶部以卸任官員交代未清履任他職奏請將福建布政使張夢元交部議處⑥《光緒十三年十月十七日閩浙總督楊昌濬奏折》，中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第81輯，中華書局1996年版，第497頁。。光緒十四年（1888）四月，山東交代冊籍舛錯，戶部嚴厲彈劾布政使崇保，最終崇保以病自請去職⑦翁萬戈編：《翁同龢日記》第5卷，上海辭書出版社2019年版,第2232-2233、2238-2239頁；中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第14冊，廣西師范大學出版社1996年版,第142頁。。如此大規(guī)模的以錢糧違規(guī)議處布政使，嘉道年間即已相當少見，晚清更是從來未有，嚴格考核的高壓態(tài)勢帶給省級官員巨大的工作壓力，兩江總督曾國荃慨嘆：“近來部定新章，稽核出納之嚴，較之同治年間不啻十倍”⑧《復效述堂》（光緒十四年十一月），梁小進主編：《曾國荃集》第4冊，岳麓書社2008年版，第372-373頁。。

二是監(jiān)測政策運行，適時調整政策內容。一項新的財政政策或多或少都有不足之處，需要不斷根據運行情況修改，才能愈加嚴密。部定交代新章出臺后，戶部不斷根據實施情況，更新具體政策內容，堵塞政策漏洞，保障交代制度更好運行。光緒十年（1884年）十二月，陜西企圖以交代舊章關于后任官員批解前任官員時限規(guī)定逃避失職責任，“以勒催趕解為詞，并不詳請參辦”，戶部奏請調整相關規(guī)定，“后任官于接印之日即應登時批解，以期各清各任，概不準率報存庫，亦毋庸再按從前初次限滿勒限兩個月提解藩司辦理，致滋弊端”⑨《山東交代章程》，楊一凡、劉篤才編：《中國古代地方法律文獻丙編》第14冊，社會科學文獻出版社2012年版，第552-567頁。。光緒十三年（1887年）四月，山東以行查勒追為名朦混交代，“最為朦混者，二參限滿算明行查未定各案，既有行查，安得指為算明；最為拖欠者，二參限滿算明有交項勒限完繳各案僅曰勒限，并未限以定期；又上屆勒限完繳應參追者三案，其逾交代例限已近一年，現僅稱另行參追，亦久無專參奏案”，戶部斥責“瞻徇屬員，支吾延宕，實則并不嚴辦二參，只以半年屆限匯報一次，依樣具文，塞責了事，實屬不成事體”，并決定修訂交代章程，飭令各地不準列有行查勒追名目，“交代開單，其依初、二參定限；已清者，聲明限何日咨送款冊印結；其已滿二參未清者，隨時即行參辦，不準再有雖已算明尚有行查名目，曲嗣朦混；其算有應交款項者，聲明勒限一月交清，限滿果否清交隨即專案奏咨參辦，不準宕延匯入下屆單內辦理，巧為欺飾?！雹佟渡綎|交代章程》，楊一凡、劉篤才編：《中國古代地方法律文獻丙編》第14冊，社會科學文獻出版社2012年版，第571—582頁。光緒十三年（1887年）十一月，針對有省份辦理交代利用戶部則例關于官員交代未清履任新職兩歧規(guī)定，戶部指出外省未能正確理解則例“一官而有兩任交代者展限一個月”與“地方官交代……務令交代清楚，方準赴任”規(guī)定，認為“倘此后各省援一官有兩任交代之例將舊任交代未清即赴新任，不但與例意未符，且與臣部前次奏章大有窒礙，致多牽混趨避，況一官準有兩任交代，難保州縣不挪移新任款項抵補舊任虧空，其弊更屬無窮”，該部決定修改本部則例，飭令外省嚴格按照光緒六年（1880年）新法執(zhí)行，“擬將臣部則例內‘一官而有兩任交代者展限一個月’等語刪除，嗣后州縣官到任專以前在任內交代清、不清為斷。如交代清結，不拘初參、二參限內立時即準赴任；如交代不清，無論奉準升調及調署他缺、仍飭回本任之員一概不準到任。”②《山東交代章程》，楊一凡、劉篤才編：《中國古代地方法律文獻丙編》第14冊，社會科學文獻出版社2012年版,第612-621頁。愈趨嚴密的章程織就愈趨嚴密的法網，四川總督劉秉璋直言“部定交代造冊新章極嚴”，即使欠項完繳而造冊遲逾，仍需與絲毫無繳者一體革職③朱孔彰編：《劉尚書（秉璋）奏議》，沈云龍主編:《近代中國史料叢刊》(214)，臺北文海出版社1968年版，第468頁。。

三是私函婉商督撫，推動政策落實。清制，戶部“掌天下之地政與其版籍，以贊上養(yǎng)萬民”，是清政府最高軍國財政部門④陳鋒：《清代財政政策與貨幣政策研究》，武漢大學出版社2008年版，第456頁。。但是，戶部與外省地位基本對等，戶部政策推行只得咨催督撫或奏請頒諭，但督撫亦可專折奏陳意見，是否落實督撫擁有相當大的主動權。并且，咸同軍興后中央漸趨式微，財政權力下移，“地方財政”漸趨肇興，督撫話語權愈來愈重，清廷愈來愈倚重督撫，中央與地方的財政運作早已不是上諭下達與外省執(zhí)行的運作邏輯，部臣與疆吏私下函牘婉商成為當時政事運作的重要樣態(tài)⑤劉增合：《白銀與戰(zhàn)爭：晚清戰(zhàn)時財政運籌研究》，社會科學文獻出版社2021年版，第193-212頁。。揆諸史料，戶部堂官閻敬銘就曾私下多次函請山東巡撫張曜認真落實部定交代新章。閻敬銘曾巡撫山東，與山東官員交往較多，針對山東落實交代政策不到位的問題，曾致函時任山東巡撫張曜，委婉商請其認真執(zhí)行部定新章，“東省州縣鹽衛(wèi)各官凡經征錢糧之員，到任日期切求分月隨時接續(xù)咨部。各省無不咨報，只缺東省，交份不輕，屢達公牘，不知次數，伏祈垂察?！雹迯垜压?、張銘：《清勤果公張曜年譜》，浙江古籍出版社2009年版，第82頁。講之以公意，曉之以私情，山東交代辦理情況有所好轉，“州縣交代各事，麾下認真核實，大有起色，從前冊結目陸續(xù)可到?！雹邚垜压?、張銘：《清勤果公張曜年譜》，浙江古籍出版社2009年版，第194頁。

戶部多措并舉，公意與私誼參用的制度運行策略，一定程度上形成了交代制度有效運轉的合力，各省在高壓態(tài)勢下紛紛加強了交代紀律，參劾州縣交代違限、虧空等現象明顯增多，甚至現任官員被參劾也不乏事例。山西巡撫剛毅即因破除情面參奏現任官員岢嵐知縣郝振林交代逾限受到戶部點名贊賞⑧《山東交代章程》，楊一凡、劉篤才編：《中國古代地方法律文獻丙編》第14冊，社會科學文獻出版社2012年版，第586-587頁。。廣東巡撫吳大澂有感布政使辦理交代姑息下屬，“專代藩司督催”⑨《吳大澂致丹初（閻敬銘）函》（八月初十日），《閻敬銘檔》，虞和平主編：《近代史所藏清代名人稿本抄本》第1輯第17冊，大象出版社2011年版,第448-451頁。，主動督催州縣交代工作。光緒十三年（1887年）甘肅平涼縣前后任辦理交代，冊內有“前任移交庫儲銀三千八百余金，冊尾聲明年終報解”，違反“近年以來屢奉定章交代案內如有欠款，統(tǒng)令解清再行造冊，交代冊內不準列造‘庫儲’”規(guī)定，藩司書吏由于說項與規(guī)費，只擬駁詰、款項行催，處理輕微，時任藩司譚繼洵審批案牘，當即札飭知府王紹虞親自到平涼縣守提①《宋克用信稿》，《清代未刊上諭奏疏公牘電文匯編》第52冊，全國圖書館文獻縮微復制中心2005年版,第24480-24481頁。。類似這樣加強交代綱紀的案例還有很多②參見奎斌：《舊案交代一律清結折》，《杭阿坦都統(tǒng)奏議》卷3，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》（314），臺北文海出版社1987年版，第291-295頁；《陜甘總督譚鐘麟呈議復戶部奏行開源節(jié)流二十四條清單》（光緒十一年六月初七日），錄副奏折，檔號：03-6612-022；《本部具奏特參甘肅省征存未解州縣等官請交部照例議處一折》，《戶部奏稿》第10冊，第4845-4847頁等。。戶部對此較為滿意，光緒十三年（1887年）五月曾公開贊賞新章落實情況，“光緒十年奏定新章……較之舊例更為嚴密，各省督撫亦力加振作，參奏之案比比皆是?！雹壑靿叟螅骸豆饩w朝東華錄》第4冊，中華書局1960年版，總2293-2295頁。

余 論

實際上，州縣錢糧交代制度的改革成效并非如公開奏稱的如此樂觀。作為錢糧虧空清查追繳制度的核心，交代的最終目的是形成一個預防、參處、追繳虧空錢糧的長效機制，而這一方面未見明顯改觀。譬如廣東，光緒十年（1884年）二月辦結光緒九年（1883年）之前交代積案785件，但繳到銀僅2172余兩④《奏查明廣東省光緒九年分咨結各屬交代》，《戶部奏稿》第3冊，全國圖書館文獻縮微復制中心2004年版,第1259-1260頁。。光緒二十五年（1899年），剛毅奏稱自光緒十年起至光緒二十四年止，廣東州縣交代未結案件規(guī)模持續(xù)擴大，達169件，應參追銀52余萬兩，陸續(xù)繳到銀14.9萬余兩，追繳完成銀不足三分之一，虧空規(guī)模持續(xù)擴大⑤朱壽朋：《光緒朝東華錄》第8冊，中華書局1960年版，總4446-4447頁。。廣東案例并非個案。光緒十二年（1886年）三月，浙江巡撫劉秉璋奏報參追交代征存未解銀57萬余兩，當前追繳到18萬余兩，其余銀兩欠員或病故或回籍或力不能完繳⑥朱孔彰編：《劉尚書（秉璋）奏議》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》（214），臺北文海出版社1968年版，第375-383頁。⑦ 《致劉秉璋函》（光緒十四年三月十八日），謝俊美編：《翁同龢集》上，中華書局2005年版，第387-388頁。，追繳額亦不及參追銀三分之一，剩銀基本無著，而這是當時較為成功的追繳案例，被戶部尚書翁同龢贊賞為“如此精力，四海能有幾人”⑦?？梢姂舨肯惹八^交代政策運轉良好僅是以奏參而言，而非謂追繳銀兩。光緒二十一年（1895年），戶部遵旨籌餉，奏稱：“各省歲入之款以正雜賦稅為大宗，綜計地丁漕項雜賦等款額征三千六百萬兩有奇，各省實征之數每年僅及六成，約短征銀一千一百萬兩有奇”，部臣認定虧額“半由官吏侵蝕所致”⑧《需餉孔殷謹陳辦理情形折》，謝俊美編：《翁同龢集》上，中華書局2005年版，第147頁。，而光緒九年（1883年）錢糧少征額亦在千萬以外，“大率為貪官墨吏所侵蝕”⑨《厘剃官員經征錢糧積弊折》，《國家圖書館藏清代稅收稅務檔案史料匯編》第30冊，全國圖書館文獻縮微復制中心2008年版，第14327-14328頁。，虧額規(guī)模與緣由基本未發(fā)生變化?？梢哉f，改革后的交代制度未能發(fā)揮好應有的預防與遏制虧空的制度功能，效力極其有限。探其緣由，十分復雜，主要有以下幾點：

其一，缺乏基礎而系統(tǒng)的制度革新。清代交代積弊乃至虧空的產生，既與官員貪腐等個人因素相關，也源于不合理的國家財政分級體制與俸祿制度，加之廉俸攤捐、坐扣、減成等傳統(tǒng)財政籌措手段，致使地方留存無法維持公務運轉，俸祿難以維持生計，官員以陋規(guī)、需索乃至侵挪款項等非正常渠道維持生計、應酬和政務成為當時常態(tài)。地方官員因此形成牢固的利益鏈條，政治生態(tài)極其污濁，“督撫尚少此事，藩司或有或無，各省不同，至臬司及道府無不仰給于此……屬吏狡黠者，即以此挾制上司，以致道府表率徒有其名”⑩《請分別裁定陋規(guī)以肅吏治疏》，俞天舒原編、潘德寶增訂：《黃體芳集》上冊，中華書局2018年版，第10-11頁。，“上下相蒙，各為彌縫徇隱之計，而吏治遂至不可問”?王堃：《請定外吏津貼公費疏》，盛康輯：《皇朝經世文續(xù)編》，沈云龍編：《近代中國史料叢刊》（833），臺北文海出版社1972年版，第2227頁。。嚴行交代、清理虧空面臨來自官僚系統(tǒng)的極大阻力，御史梁俊即奏稱：“陋規(guī)未能盡裁，攤款未能盡革，屬員易持上官之短長，上官恐為屬員所揭控，故容之于生前以免反噬，參之于身后以示無私?！雹佟队妨鹤酁橹菘h官虧空宜及生前參追折子》，《光緒四年十一月十六日京報全錄》，《申報》1878年12月30日第4版。僅整頓州縣交代不能徹底打破官場利益鏈條，財政體制導致的制度性痼疾需要更深層次的改革，如劃定公費、增加廉俸以及清丈田畝、國地稅收分級等。但是，戶部并未著手推進，如御史程鼎芬建議規(guī)復外官全廉、劃定辦公經費、革除浮收攤捐節(jié)壽以砥礪廉隅②《程鼎芬奏請復道府以下額設養(yǎng)廉等由》（光緒十年閏五月二十八日），軍機處檔折件，文獻編號：127875。，戶部以“海氛未靖，餉無所出，無論正雜款項，皆當悉索以供軍，不準挪移銀錢，多立外銷名目，致滋弊竇”拒絕“規(guī)復道府以下等官全廉及于閑雜外銷之款酌定辦公經費”，對于革除陋規(guī)等事則僅重申舊例、責以道義，“但使大吏督躬以率屬，群僚崇儉以養(yǎng)廉，一切不務浮華，日用勉可自給。”③《本部議復御史梁鼎芬奏請復道府以下額設養(yǎng)廉停止攤派嚴禁陋規(guī)折》，《戶部奏稿》第6冊，全國圖書館文獻縮微復制中心2004年版,第2681-2682頁。

而且，交代改革本身也有許多不足。譬如，審視財政環(huán)境不足，過于強調綱紀。在晚清大變局之下中央與地方的權勢地位發(fā)生改易，中央已無法強力而有效監(jiān)管地方，省級官員對道府州縣亦無法強有力管轄，戶部改革方案僅因陋就簡，責以紀律，依靠舊有行政體制推行新章，而未作根本改圖，無法真正革除系統(tǒng)性貪腐因循敷衍之風和有效監(jiān)管官吏執(zhí)行，章程遂成為具文，時人評論道：“官吏以營私之不便，莫肯奉行，遂乃悉舉諭旨、法例、部案等而弁髦視之”④章開沅、羅?；?、嚴昌洪主編《辛亥革命史資料新編》第4冊，湖北人民出版社2006年版，第227頁。。又如交代改革的關鍵是布政使。清代經制，藩司掌一省行政，總司財政，承宣政令，考核職官⑤劉子揚：《清代地方官制考》，故宮出版社2014年版，第85-87頁。，但是咸同以降其權勢顯著下降，基本成為督撫屬官，牙厘局、課吏局、善后總局等督撫掌控的各類政務駢枝機構分割布政使財政、吏治等職權，藩司權力被侵蝕乃至架空，“署銜畫諾，徒擁虛名”，護理云貴總督布政使沈方堃即言：“藩司雖居會核之名，并無察銷之實”⑥《載澤等奏為各省財政宜統(tǒng)歸藩司以資綜核由》（宣統(tǒng)元年四月初六日），軍機處檔折件，文獻編號：177716。。戶部專責藩司，于實權督撫措力不足，埋下政策難以實質奏效的伏筆。類似不足還有很多，反映出戶部的制度更新與運作能力有著不小的缺陷。

其二，政隨人息，時局變遷，財政治理重心轉移，政策未能持續(xù)推進。本輪州縣錢糧交代改革是戶部追求“地丁宜求復額”“天下錢糧征足”⑦董恂：《還讀我書室老人手訂年譜》，《北京圖書館藏珍本年譜叢刊》第155冊，北京圖書館出版社1999年版，第303頁；翁萬戈編：《翁同龢日記》第5卷，上海辭書出版社2019年版,第2234頁。，以整頓錢糧為財政治理重心的重要環(huán)節(jié)，其治理策略尤其是嚴行紀律引發(fā)當時朝野內外諸多異議。天津關道盛宣懷批評主政者“自詡理財好手，不過搜索外省以歸部庫，所得無多”⑧《盛宣懷致翁同龢函》（光緒二十一年四月十四日），陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《盛宣懷檔案資料》第1卷《甲午中日戰(zhàn)爭》下，上海人民出版社1982年版，第450頁。。湖南布政使陳彝認為戶部考核紀律嚴苛，慨嘆：“嚴考成則愛民之好官益少”⑨翁萬戈編：《翁同龢日記》第5卷，第2098頁。。甘肅布政使陶模亦曰：“吏胥以報部為良法，外官視報部為弊政……外官慮受駁斥，或賄吏胥以求省事……天下合例之案卷日多，天下守法之廉吏日少”⑩杜宏春補證：《陶模奏議遺稿補證》，商務印書館2015年版，第266頁。。戶部內部也意見相歧，管部大臣閻敬銘嚴行交代，尚書翁同龢批評其“治事刻核”?翁萬戈編：《翁同龢日記》第6卷，上海辭書出版社2019年版,第3013頁。，兩人曾就交代事務發(fā)生矛盾，“此間漫無布置，所搜剔者交代筆事，閻公嚴劾東藩，我改其稿，頗見齟齬”?《致翁斌孫函》（光緒十四年四月十七日），謝俊美編：《翁同龢集》上，中華書局2005年版，第397頁。。光緒十四年（1888年），閻敬銘離任，翁同龢長期主持戶部工作，直至戊戌政變，戶部乃至清廷的理財重心明顯轉移，傳統(tǒng)錢糧整頓力度減弱，重點轉向厘金、洋稅、鹽斤加價、土藥稅厘、息借洋債等領域①可參見該時期戶部相關奏折，《奏為各省不得私自向洋商借款折》《遵議籌餉折》《息借華商款項辦法章程折》《遵議厘金章程折》《需餉孔殷謹陳辦理情形折》《遵旨復議盛宣懷條陳自強大計暨設立達成館并開設銀行折》《奏為飭令各省切實開征土藥稅厘以濟餉需折》等，謝俊美編：《翁同龢集》上，中華書局2005年版，第101-102、119-127、127-129、144-146、146-148、167-170、171-173頁等。。

總而言之，光緒朝前中期時局較為平穩(wěn)，清廷大力治理長期戰(zhàn)亂引發(fā)的財政秩序紊亂，以期紓解財政困境，錢糧虧空受到高度重視。光緒十年（1884年）戶部為應對中法戰(zhàn)爭帶來的巨大財政壓力，吸取浙江巡撫劉秉璋治理錢糧積弊經驗，改革州縣錢糧交代制度，以使其發(fā)揮預防與遏制錢糧虧空的制度設計功能。由于缺乏系統(tǒng)而深層次的制度革新，雖然短時間內通過高壓推行態(tài)勢取得部分成效，但治標而不治本，形式遠勝于實質意義，未能形成防虧治虧的長效機制。戶部改革過程中反映出的制度設計與運行特點，折射出光緒中期戶部乃至清廷的制度更新能力存在不足，無法滿足當時治理錢糧虧空、紓解財政困境的需求。