葉陽永

(中國人民大學(xué) 教育學(xué)院， 北京 100872)

一、引 言

中小學(xué)教師職稱是聯(lián)結(jié)教師評價與教師工資之間的中間要素，涉及中小學(xué)教師重大切身利益。近些年來，中小學(xué)教師職稱評審爭議頻頻訴諸法院，而法院卻以種種理由將其拒之門外。比如，法院認(rèn)為職稱評審是”內(nèi)部行政行為”①或者”內(nèi)部管理行為”②，不屬于行政訴訟的受案范圍；或者認(rèn)為職稱評審涉及對申請者專業(yè)技術(shù)能力的判斷，是學(xué)術(shù)性的判斷，應(yīng)當(dāng)尊重專家判斷，排除司法審查③。又因被告不適格而駁回起訴，因職稱評審需經(jīng)過學(xué)校、職稱評審委員會、不同層級政府的教育行政部門或人社部門，比如，高級職稱評審如果按規(guī)定應(yīng)由省人社部門組織評審，市人社部門公布結(jié)果，原告起訴市人社部門，則被駁回起訴④；再比如，市人社局委托教育局組建職稱評審委員會評審，教師起訴教育局，被駁回起訴⑤。與此同時，中小學(xué)教師職稱評審腐敗則屢禁不止，由司法裁判文書可知，職稱評審腐敗牽涉職稱評審中的各類主體：校長⑥、評審委員會委員⑦、教育局工作人員⑧和人社局工作人員⑨。雖然這些職務(wù)犯罪者受到了法律的應(yīng)有制裁，但權(quán)益受損的教師如何救濟(jì)則是一個亟待解決的問題。以上問題都涉及中小學(xué)教師職稱評審的法律性質(zhì)及其是否應(yīng)當(dāng)被納入司法審查的問題。中小學(xué)教師職稱制度的已有研究，主要關(guān)注職稱的結(jié)構(gòu)與分布及職稱評審標(biāo)準(zhǔn)的問題[1]，鮮有對中小學(xué)教師職稱評審的法律屬性進(jìn)行界定[2]。本文從分析中小學(xué)教師職稱的本質(zhì)屬性入手，論證中小學(xué)教師職稱評審的法律性質(zhì)，并闡述將其納入司法審查的必要性和可行性，最后從司法角度提出完善中小學(xué)教師職稱制度的若干建議。

二、中小學(xué)教師職稱的本質(zhì)屬性

作為一個日常用詞，“職稱”的確切所指似乎并沒有什么疑問，但政策文本中”職稱”“職務(wù)”“專業(yè)技術(shù)資格”經(jīng)常被等同使用，使人感到困惑⑩，職稱到底是指什么？職稱與職務(wù)之間的聯(lián)系是什么？回答這些問題，需要回顧中小學(xué)教師職稱制度的歷史沿革。

1.不同歷史時期中小學(xué)教師職稱的屬性定位

中小學(xué)教師職稱制度于1986年由高等學(xué)校教師的職稱制度承襲而來。職稱一詞最初是“職務(wù)名稱”的簡化[3]，這反映了當(dāng)時干部人事管理的基本思想，即對教師的管理與行政機(jī)關(guān)工作人員一樣，設(shè)定不同等級職務(wù)及相應(yīng)名稱，職務(wù)是指組織內(nèi)具有特定職權(quán)和職責(zé)的崗位。1978年高?；謴?fù)職稱評定時，繼續(xù)沿用1960年文件，職稱制度被擴(kuò)散到其他職業(yè)當(dāng)中。1979年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了若干業(yè)務(wù)技術(shù)職稱暫行規(guī)定，比如《編輯干部業(yè)務(wù)職稱暫行規(guī)定》《新聞記者業(yè)務(wù)職稱暫行規(guī)定》《會計干部技術(shù)職稱暫行規(guī)定》，出現(xiàn)諸如”業(yè)務(wù)職稱”“技術(shù)職稱”的表述，是為了區(qū)分行政管理職務(wù)名稱與專業(yè)技術(shù)職務(wù)名稱。職稱在運(yùn)行中也由描述崗位的概念逐漸演化為一種屬人化的概念，即職稱成了附屬于個體的“稱號”。1981年頒布的《國家人事局關(guān)于貫徹執(zhí)行國務(wù)院頒發(fā)的七種業(yè)務(wù)技術(shù)職稱暫行規(guī)定若干問題的說明》指出：“業(yè)務(wù)技術(shù)職稱是反映專業(yè)干部的學(xué)識水平、業(yè)務(wù)能力和工作成就的稱號?！弊鳛橐环N稱號的職稱以學(xué)術(shù)、技術(shù)水平為評判依據(jù)，沒有數(shù)量限制，一旦授予， 終身享有。因相關(guān)制度不健全和缺乏經(jīng)驗，改革開放初期的職稱評審工作出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一、參評范圍擴(kuò)大、與工資待遇不當(dāng)聯(lián)結(jié)等問題。1983年，中央書記處、國務(wù)院決定暫停全國職稱評定工作，并成立中央職稱評定工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

為改革職稱評定工作中突出職稱的稱號性質(zhì)，與崗位職責(zé)分離的問題，國家決定實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制。實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制的基礎(chǔ)在于強(qiáng)調(diào)職稱的崗位屬性。1986年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》明確規(guī)定：“專業(yè)技術(shù)職務(wù)是根據(jù)實(shí)際工作需要設(shè)置的，有明確職責(zé)、任職條件和任期，并需要具備專門的業(yè)務(wù)知識和技術(shù)水平才能擔(dān)負(fù)的工作崗位，不同于一次獲得后而終身擁有的學(xué)位、學(xué)銜等各種學(xué)術(shù)、技術(shù)稱號?！睂I(yè)技術(shù)職務(wù)是工作崗位，“聘任”是指將專業(yè)技術(shù)人員安排到相應(yīng)專業(yè)技術(shù)職務(wù)相對應(yīng)的崗位。專業(yè)技術(shù)人員在被聘任之前，需經(jīng)一個評定的過程，這是后來實(shí)行”評聘分離”的基礎(chǔ)，即職稱可先評定，沒有崗位時不聘任，有崗才聘任。按照當(dāng)初的政策設(shè)想，把職稱定義為工作崗位，職稱工資意味著崗位工資，有利于貫徹按勞分配原則；職稱是工作崗位，則可上可下，可長可短，有利于打破終身制，促進(jìn)人才合理流動；也因為職稱是工作崗位，根據(jù)單位工作需要控制崗位數(shù)量而控制職稱數(shù)量就有了正當(dāng)性[4]。

《關(guān)于實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》首次提出了“專業(yè)技術(shù)職務(wù)系列”的概念。原國家教育委員會在此背景下制定了《中學(xué)教師職務(wù)試行條例》《小學(xué)教師職務(wù)試行條例》《關(guān)于中小學(xué)教師職務(wù)試行條例的實(shí)施意見》，正式開始實(shí)行中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制，作為專業(yè)技術(shù)職務(wù)系列之一。為落實(shí)中小學(xué)教師職稱的崗位屬性，《中學(xué)教師職務(wù)試行條例》和《小學(xué)教師職務(wù)試行條例》規(guī)定了各職稱教師的崗位職責(zé)。確定職稱的崗位屬性之后，對于中小學(xué)教師而言，職稱很自然地就成了從事該崗位的一種資格，1994年人事部印發(fā)的《專業(yè)技術(shù)資格評定試行辦法》將專業(yè)技術(shù)資格等同于“職稱”，還指出“專業(yè)技術(shù)資格是學(xué)術(shù)技術(shù)水平的標(biāo)志，一般沒有崗位、數(shù)量的限制，不與工資等待遇掛鉤，可作為聘任專業(yè)技術(shù)職務(wù)的依據(jù)”。職稱作為一種崗位的定位也影響了后來教育法律法規(guī)中關(guān)于職稱的表述，1993年制定的《教師法》和1995年制定的《教育法》均在規(guī)定中使用教師職務(wù)這一概念，2006年修訂的《義務(wù)教育法》也使用職務(wù)指代職稱。中小學(xué)教師職稱制度從建立起一直比較穩(wěn)定，及至2009年開始試點(diǎn)、2015年全面推行中小學(xué)教師職稱制度改革，統(tǒng)一中學(xué)教師職稱、小學(xué)教師職稱為一個系列，增加正高級職稱。目前的職稱制度雖然依然堅持職稱評審是崗位聘用的重要依據(jù)，崗位聘用是職稱評審結(jié)果的主要體現(xiàn)，即強(qiáng)調(diào)職稱的崗位屬性，但已經(jīng)關(guān)注職稱屬人化的一面，將職稱評審定義為對中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)水平的一種認(rèn)定，是教師評價工作的一部分。這次改革還要求中小學(xué)教師職稱評審在核定的崗位結(jié)構(gòu)比例內(nèi)進(jìn)行，不再實(shí)行”評聘分離”政策。

2.中小學(xué)教師職稱本質(zhì)屬性的法律證成

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)中小學(xué)教師職稱有兩種可能的屬性：一是指中小學(xué)校根據(jù)工作需要設(shè)置的具有特定職責(zé)、任職條件和任期的工作崗位，二是指證明中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)水平的稱號[5]。職稱作為一種制度設(shè)計，賦予其哪一種內(nèi)涵，要看哪種定性更有助于實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)?；趯δ艿目紤]，職稱應(yīng)當(dāng)定義為一種專業(yè)技術(shù)水平的標(biāo)志或稱號，淡化其工作崗位屬性，因為強(qiáng)調(diào)職稱的崗位屬性所預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，相反還產(chǎn)生一些問題，而強(qiáng)調(diào)職稱的稱號屬性，更符合實(shí)踐中人們對于職稱的認(rèn)知，也有助于發(fā)揮職稱制度應(yīng)有的功能。

其一，中小學(xué)教師職稱在實(shí)踐中基本上是一次獲得而終身擁有的稱號，除非受到處分被撤銷。最初設(shè)想的通過聘期制度，促進(jìn)教師流動的目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)。其二，崗位責(zé)任制的目標(biāo)也沒有實(shí)現(xiàn)。工資與崗位職責(zé)掛鉤是合理的，但將職稱定義為一種崗位，將職稱與工資掛鉤則是不合理的。大多數(shù)中小學(xué)教師的工作幾乎沒有崗位內(nèi)容的差異，無法按工作量和工作性質(zhì)設(shè)定不同崗位，教師晉升一級職稱后，其工作內(nèi)容很少發(fā)生變化，將職稱的變化定義為崗位的變化是件很荒唐的事。更有甚者，因職稱與工資掛鉤，只要評上高級職稱，可以干更少的活，依然可以拿更高的工資。其三，通過控制崗位數(shù)量控制不同職稱等級人數(shù)，某種意義來說，這個政策目標(biāo)是達(dá)到了，但這一做法的合理性應(yīng)當(dāng)質(zhì)疑。限定崗位數(shù)額帶來的結(jié)果是，相同專業(yè)技術(shù)水平的教師并不能獲得相同等級的職稱，而職稱制度又與工資制度強(qiáng)關(guān)聯(lián)，意味著相同專業(yè)技術(shù)水平的教師并不能獲得相同的激勵，產(chǎn)生不公平?？偠灾?，將職稱定義為一種崗位的功能有限。

將職稱定義為專業(yè)技術(shù)水平的標(biāo)志是促進(jìn)教師職業(yè)成長的重要手段。對教師工作的激勵包括兩個方面：一個是能力提升，一個是努力程度。前者涉及工作質(zhì)量，后者涉及工作量。職稱制度解決的是工作質(zhì)量的問題。做相同的工作，付出相同努力的情況下，能力水平越高的教師，工作質(zhì)量越高。職稱與工資掛鉤的合理性在于其與教師潛在的工作質(zhì)量相關(guān)。但職稱解決不了如何激勵教師做更多工作的問題。另外，將職稱定義為一種專業(yè)技術(shù)水平的標(biāo)志，并不必然會帶來高級職稱的膨脹?？梢酝ㄟ^把控職稱評審標(biāo)準(zhǔn)控制職稱等級的合理結(jié)構(gòu)，也可以通過對評定職稱所需工作年限的設(shè)定，把職稱結(jié)構(gòu)控制在合理水平。不同職稱等級的分布應(yīng)當(dāng)取決于區(qū)域內(nèi)教師業(yè)務(wù)技術(shù)水平的分布。職稱制度要做到使達(dá)到相同標(biāo)準(zhǔn)的人獲得相同的職稱，才能保證公平，才能給予教師穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期。指標(biāo)限額導(dǎo)致相同水平或者更高水平的教師評不上相應(yīng)的職稱，顯然不利于實(shí)現(xiàn)職稱的激勵功能。

中小學(xué)教師職稱晉升時考核評價的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)也是決定職稱本質(zhì)屬性重要因素。根據(jù)人力資源社會保障部和教育部公布的《中小學(xué)教師水平評價基本標(biāo)準(zhǔn)條件》(2015年)和各省中小學(xué)職稱評審規(guī)定，職稱評審的內(nèi)容包括師德、教育教學(xué)能力、教育科研能力、資歷、學(xué)歷及一些政策性要求，比如，城鎮(zhèn)中小學(xué)教師要有1年以上在薄弱學(xué)校或農(nóng)村學(xué)校的任教經(jīng)歷。《職稱評審管理暫行規(guī)定》(2019年)第二條規(guī)定：職稱評審是按照評審標(biāo)準(zhǔn)和程序，對專業(yè)技術(shù)人才品德、能力、業(yè)績的評議和認(rèn)定。由此可見，職稱是反映中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)能力水平的標(biāo)志或者稱號，經(jīng)規(guī)定主體和程序認(rèn)定后附屬于教師。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》中明確指出：“職稱是專業(yè)技術(shù)人才學(xué)術(shù)技術(shù)水平和專業(yè)能力的主要標(biāo)志。”

三、中小學(xué)教師職稱評審的法律性質(zhì)

描述確定職稱的用詞在不同時期有不同變化，先后的用詞有“確定與提升”“確定和晉升”“評定”“評審”。2009年《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》使用中小學(xué)教師“職稱評審”這一表述。確定職稱評審的法律性質(zhì)是決定職稱評審糾紛是否可以進(jìn)入司法審查的關(guān)鍵。職稱評審過程和評審結(jié)果的使用與職稱評審的定性息息相關(guān)，在此首先闡述。

1.中小學(xué)教師職稱評審的主體與程序

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，中小學(xué)教師職稱評審一般經(jīng)過以下環(huán)節(jié)：個人申請、學(xué)校推薦、專家評審、部門審核與公示、學(xué)校聘用等。首先，教師根據(jù)政策文件和學(xué)校規(guī)定，向?qū)W校提出申請。其次，教師所在學(xué)校對提出申請的教師進(jìn)行全面考核，決定推薦人選，學(xué)校一般制定內(nèi)部考核標(biāo)準(zhǔn)和程序，組建考核推薦領(lǐng)導(dǎo)小組。再次，由職稱評審委員會根據(jù)申請人的材料，或采取面試、試講等方式，綜合評價申請人的品德、能力與業(yè)績，判定申請人是否符合申請職稱的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。最后，由行政部門對評審委員會產(chǎn)生的結(jié)果審核，并公示最終名單。根據(jù)各省公布的中小學(xué)教師職稱評審辦法，職稱評審的組織工作實(shí)行分級管理。中小學(xué)教師職稱分為三級、二級、一級、高級和正高級。中小學(xué)教師的正高級職稱由省級教育行政部門或者人社部門組織實(shí)施，教師申報、學(xué)校推薦和其他級別的職稱評審一樣，縣(區(qū))和設(shè)區(qū)的市級人社部門和教育部門負(fù)責(zé)正高級職稱的推薦及材料報送工作。中小學(xué)教師高級職稱評審工作一般由設(shè)區(qū)的市級政府的人社部門和教育部門組織實(shí)施。中小學(xué)教師一、二、三級職稱評審的組織工作在各省有一些差異，其中，一級職稱的評審有些省在市級，有些省下放到省直管縣，北京、上海的一級職稱在區(qū)一級。二、三級職稱一般放在區(qū)縣，而北京市的二、三級職稱評審工作由學(xué)校組織實(shí)施。

2.中小學(xué)教師職稱的功能定位

職稱對于中小學(xué)教師的價值是確定職稱評審性質(zhì)的另一重要前提。中小學(xué)教師職稱制度建立以來，一直是中小學(xué)教師工資水平的決定性因素。職稱制度實(shí)施之前，1956年中小學(xué)教師已開始執(zhí)行職務(wù)等級工資制度，中學(xué)教師分10個工資等級，小學(xué)教師分11個工資等級，職務(wù)等級工資的評定由領(lǐng)導(dǎo)和群體相結(jié)合的方法確定，評定與提升教師的工資級別以思想政治條件和業(yè)務(wù)工作能力為主要依據(jù)，同時參照資歷和教齡?？梢哉f，職務(wù)等級是中小學(xué)教師職稱制度的雛形。1985年，國務(wù)院工資制度改革小組、勞動人事部發(fā)布了《中小學(xué)教職工工資制度改革實(shí)施方案》，建立以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制。結(jié)構(gòu)工資由基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼和獎勵工資構(gòu)成，作為主要部分的“職務(wù)工資”的直接決定因素，即是1986年建立的中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)。1993年，事業(yè)單位工作人員工資制度改革建立專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級工資制度。專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級工資主要分為專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資和津貼兩部分，二者的比例控制在7∶3。其中，專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級工資由職稱決定。2006年事業(yè)單位工作人員工資制度改革后，中小學(xué)教師實(shí)行的是崗位績效工資制度，由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補(bǔ)貼組成。其中，崗位工資、薪級工資執(zhí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，崗位工資完全由職稱等級決定，薪級工資計算起點(diǎn)由職稱決定，績效工資本來為激勵教師工作取得的績效，由地方政府制定標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際執(zhí)行時，職稱也成了績效工資的主要決定因素?？傊?，可以說職稱一直是作為中小學(xué)教師工資的決定因子在使用[6]。

3.中小學(xué)教師職稱評審性質(zhì)的法律證成

就法律性質(zhì)而言，中小學(xué)教師職稱評審是一種行政確認(rèn)行為，因其符合行政確認(rèn)行為的本質(zhì)要求。行政確認(rèn)是指“行政主體對既存的法律事實(shí)和法律關(guān)系進(jìn)行審查、認(rèn)定并宣示其法律效力的行政行為”[7]。

首先，就行為主體而言，在中小學(xué)教師職稱評審中，行政部門是組織者和決定者。雖然職稱評審委員會在職稱評審過程中起到關(guān)鍵作用，但職稱評審委員會并不是一個獨(dú)立的主體，其執(zhí)行評審工作來自于它組建單位的委托?！堵毞Q評審管理暫行規(guī)定》(2019年)第六條規(guī)定：“職稱評審委員會負(fù)責(zé)評議、認(rèn)定專業(yè)技術(shù)人才學(xué)術(shù)技術(shù)水平和專業(yè)能力，對組建單位負(fù)責(zé)，受組建單位監(jiān)督?！币虼耍毞Q評審委員會的組建單位應(yīng)當(dāng)對職稱評審委員會的行為負(fù)責(zé)。中小學(xué)教師職稱評審委員會的組建單位有兩種可能：一種是行政部門，另外一種是當(dāng)二級、三級職稱組織評審工作被交給學(xué)校實(shí)施時，學(xué)校是職稱評審委員會的組建單位，但此時學(xué)校行使的權(quán)力來自于行政部門的委托，且學(xué)校職稱評審的結(jié)果也需要行政部門審核確認(rèn)。在中小學(xué)階段，教師職稱評審并不屬于學(xué)校自主權(quán)的范圍。另外，需要說明的是，學(xué)校雖然在一級及以上職稱的評審過程中有推薦的權(quán)力，但是學(xué)校的推薦權(quán)力來自于行政部門的委托，學(xué)校并不是在獨(dú)立行使職稱評審權(quán)。總之，中小學(xué)教師職稱評審是由行政主體組織并最終做出決定的行為。

其次，行政部門組織實(shí)施中小學(xué)教師職稱評審工作是履行法定職權(quán)的行為。中小學(xué)教師職稱制度是我國《教育法》《教師法》《義務(wù)教育法》確立的教師人事管理制度，并通過部門規(guī)章《職稱評審管理暫行規(guī)定》和一系列規(guī)范性文件保證其實(shí)施。

再次，職稱評審是通過確定的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)處煒I(yè)務(wù)技術(shù)水平的考查、認(rèn)定，這是一種對既定事實(shí)的認(rèn)定，一位教師具備的業(yè)務(wù)技術(shù)水平在評審時是一個既定事實(shí)，職稱評審并不增加與減損教師的業(yè)務(wù)技術(shù)能力，而是對其業(yè)已存在的能力水平的認(rèn)定。與此類似的是，最高法院《關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》將高校頒發(fā)學(xué)位證書的行為歸類為行政確認(rèn)行為，原因就在于頒發(fā)學(xué)位是對學(xué)生業(yè)已存在的學(xué)術(shù)能力的認(rèn)定，而職稱評審是對教師業(yè)務(wù)技術(shù)水平的認(rèn)定。

最后，最為重要的是職稱評審的結(jié)果對教師和學(xué)校具有拘束力，這種拘束力表現(xiàn)在職稱對教師工資水平的決定性作用，職稱升級是教師工資增加的重要方式。職稱并不是教師可有可無的榮譽(yù)稱號，而是教師獲得合理報酬的實(shí)現(xiàn)途徑，是涉及教師勞動權(quán)是否得以實(shí)現(xiàn)的重大利益事項。

綜上所述，中小學(xué)教師職稱評審是行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)委托的組織根據(jù)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)χ行W(xué)教師既存的專業(yè)技術(shù)水平的審查與認(rèn)定。認(rèn)定的結(jié)果對教師工資水平有著決定性作用，具有行政確認(rèn)行為的本質(zhì)屬性，屬于一種行政確認(rèn)行為。

另需指出的是，職稱評審不是一種內(nèi)部行政行為。《行政訴訟法》第十三條第一款第三項規(guī)定“行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”不是行政訴訟的受案范圍。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，該規(guī)定“是指行政機(jī)關(guān)作出的涉及行政機(jī)關(guān)工作人員公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定”，而根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，中小學(xué)教師并不屬于公務(wù)員。因此，該規(guī)定并不適用于中小學(xué)教師。另外，職稱評審并不是行政許可。行政許可是指“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為”。如果將職稱認(rèn)定為一種崗位，將職稱評審理解為對教師從事該崗位的專業(yè)技術(shù)資格的認(rèn)定，經(jīng)認(rèn)定之后才可以承擔(dān)相應(yīng)崗位的工作的話，那么將職稱評審定性為行政許可，具有一定合理性。但是，根據(jù)上文的分析，職稱的本質(zhì)屬性應(yīng)當(dāng)是教師專業(yè)技術(shù)水平的標(biāo)志，且中小學(xué)教師在職稱升級前已經(jīng)在從事中小學(xué)教師的工作。說職稱評審是準(zhǔn)予其從事特定活動的行為，是與客觀現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重不相符的，不符合行政許可的定義性特征。因此，職稱評審不是一種行政許可。

四、中小學(xué)教師職稱評審的司法審查

中小學(xué)教師職稱評審是一項行政確認(rèn)行為。根據(jù)《行政訴訟法》第二條和第十二條第一款第十二項之規(guī)定，職稱評審作為一種具體行政行為，可能侵犯中小學(xué)教師勞動權(quán)益，當(dāng)事人如果對評審結(jié)果不滿，當(dāng)然可以提起行政訴訟[8]。除了上文的合法性論證之外，將職稱評審工作納入司法審查還有其必要性和可行性。

1.職稱評審納入司法審查的必要性

中小學(xué)教師職稱評審涉及行政權(quán)力和專家權(quán)力的自由裁量，在職稱評審過程中濫用職權(quán)、徇私舞弊現(xiàn)象一直存在，涉及學(xué)校管理層、評審委員會專家以及負(fù)責(zé)召集專家的教育行政部門，還有負(fù)責(zé)最終審核的人社部門。任何一個主體不公正行使職權(quán)，都會影響職稱評審的結(jié)果。且校長、評審專家和行政部門工作人員也比較容易形成利益共同體，不利于普通教師的權(quán)益保護(hù)。將職稱評審行為納入行政訴訟的受案范圍，有利于監(jiān)督以上權(quán)力的行使。《職稱評審管理暫行規(guī)定》(2019年)將職稱評審監(jiān)督主體設(shè)定為人社部門和教育行政部門，忽略了中小學(xué)教師職稱評審的特殊性。其他系列職稱評審多數(shù)由單位完成，比如高校的職稱評審。而對于中小學(xué)教師職稱評審，教育行政部門和人社部門是重要的決定主體，由行政部門監(jiān)督行政部門行使職權(quán)，有違正當(dāng)程序原則。正因如此，教師申訴制度在解決職稱評審爭議方面的功能也有限。綜上，迫切需要將中小學(xué)教師職稱評審納入行政訴訟的受案范圍當(dāng)中，接受司法監(jiān)督。

2.職稱評審納入司法審查的可行性

反對將職稱評審納入司法審查的一個重要原因是，認(rèn)為職稱評審涉及專業(yè)性、學(xué)術(shù)性判斷，需要有專業(yè)人士才能勝任，法官并不具備這種能力。誠然，判斷一個教師的教育教學(xué)能力是法官不能勝任的，但職稱評審不僅涉及專業(yè)判斷，職稱評審還是各評審主體依據(jù)法律、規(guī)章、規(guī)范性文件和校規(guī)對中小學(xué)教師的專業(yè)技術(shù)水平進(jìn)行認(rèn)定的過程，即職稱評審涉及行政權(quán)力的合法行使問題。司法對職稱評審過程的介入可以分為兩個方面：一是程序性審理，比如，評審規(guī)則與結(jié)果是否公示、利益相關(guān)者是否回避等。二是實(shí)體條件的審理，比如，職稱評審方案規(guī)定需要有班主任經(jīng)歷，有在薄弱學(xué)?；蛘哙l(xiāng)村學(xué)校的經(jīng)歷，法院當(dāng)然有能力審理這些條件是否符合；還比如，法院可以審理職稱評審相關(guān)證明材料的真?zhèn)螁栴}，也可以審理學(xué)校的評審規(guī)則與政府制定的標(biāo)準(zhǔn)條件之間是否沖突的問題，如學(xué)校推薦委員會組成是否具有代表性、是否有一些恣意的要求等。以上問題都是法官可以獨(dú)立判斷的問題，因此，將中小學(xué)教師職稱評審納入司法審查是可行的。

3.司法審查的特別注意事項

被納入行政訴訟的中小學(xué)教師職稱評審行為，法院應(yīng)當(dāng)按照行政訴訟法的規(guī)定審查其合法性，在此毋庸贅述。但中小學(xué)教師職稱評審有一些獨(dú)特的情況，需要特別考慮，涉及被告的確定、審查限度和判決方式的選擇等。

關(guān)于被告選擇的問題：其一，針對職稱評審委員會做出的決定不滿，應(yīng)當(dāng)以職稱評審委員會組建單位或委托單位為被告。實(shí)踐中，各省在組建中小學(xué)教師職稱評審委員會時，操作不一，有的是人社部門組建，有的是教育行政部門組建，有的是二者共同組建，有的是人社部門委托教育行政部門組建，有的是政府部門委托學(xué)校組建，評審委員會的組建模式在同省不同級別的職稱評審中也不統(tǒng)一。除行政部門委托學(xué)校組建評審委員會之外，當(dāng)對評審委員會評審意見不服時，應(yīng)當(dāng)以其組建單位為被告提起訴訟。其二，教育行政部門或者人社部門在職稱評審中對申請人的材料進(jìn)行審核并做出決定時，此時當(dāng)然該決定主體是被告。其三，職稱評審過程中，學(xué)校可能作出兩類決定。一是當(dāng)政府將某一級職稱評審權(quán)下放給學(xué)校的時候，由學(xué)校組建評審委員會進(jìn)行評審，此時學(xué)校行使的權(quán)力是來自于行政部門的委托，應(yīng)當(dāng)以委托方為被告；二是當(dāng)評審工作由行政部門組建的評審委員會實(shí)施時，學(xué)校承擔(dān)審查推薦工作，如果教師對學(xué)校作出的處理決定不滿，亦應(yīng)當(dāng)以委托方為被告。

關(guān)于司法審查的限度問題，法院在對職稱評審審查的過程中，對于職稱評審委員會關(guān)于中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)水平的判斷，應(yīng)當(dāng)尊重評審委員會的專業(yè)判斷，避免司法審查過度，在法官不具判斷能力的問題上作出判斷，除非有證據(jù)表明存在徇私舞弊的情況(如評審委員受賄等)。

關(guān)于判決方式的選擇問題，中小學(xué)教師職稱評審行為具有周期性，并非依申請即時組織，一般一年一個周期，教師一旦在一輪評審中落選，需要等到第二年才有補(bǔ)救的機(jī)會。教師在職稱評審中受到可能的違法決定一般是被取消參評資格或者不予認(rèn)定申請的職稱。在此情形下，如果法院撤銷行政機(jī)關(guān)的處理決定，判斷繼續(xù)履行法定職權(quán)，則對教師的實(shí)際救濟(jì)效果不大，因為行政部門不可能再單獨(dú)為該教師組織新一輪職稱評審。因此，為了補(bǔ)償中小學(xué)教師合法權(quán)益受到的損失，可以選擇判決具體行政行為違法，為教師爭取國家賠償提供依據(jù)。雖然教師可以在第二年評審中得到公正的對待，但因評審主體的違法行為而損失一年的機(jī)會成本，應(yīng)當(dāng)給予賠償。

五、結(jié) 語

中小學(xué)教師職稱是教師評價制度的結(jié)果，又是教師工資制度的依據(jù)，對激勵教師成長發(fā)揮重要作用。作為中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)能力的一種標(biāo)志， 在教師工資結(jié)構(gòu)中應(yīng)當(dāng)占據(jù)一定比例，這是對教師工作能力提高的一種肯定，也是構(gòu)建教師職業(yè)階梯的需要。但職稱并不能指示職稱評定之后教師的工作量，也不完全代表其工作質(zhì)量，因此，不能過度放大職稱對工資水平的作用，在決定教師工資水平時要提高績效和工作量在工資結(jié)構(gòu)中的作用[9]。另外，職稱與教師工資掛鉤，也就是與政府的教育財政投入掛鉤，有些地方政府傾向于通過控制高級職稱數(shù)量控制財政支出。職稱制度飽受詬病的一個方面是限額的問題，因為限額即是控制財政支出。作為一種專業(yè)技術(shù)水平的標(biāo)志，對職稱進(jìn)行限額是不合理的，對教師不公平，也不利于發(fā)揮職稱的激勵作用。

中小學(xué)教師職稱制度有許多改進(jìn)的空間，但從司法審查的角度，有以下兩點(diǎn)需要改進(jìn)：其一，統(tǒng)一職稱評審的主體?？紤]到職稱評審工作需要專業(yè)知識，應(yīng)當(dāng)將職稱評審的決定權(quán)配置給教育行政部門，這與人社部門擁有職稱評審工作的綜合管理職能并不沖突，因職稱評審相關(guān)的政策與規(guī)則仍然可以由人社部門決定。但評審的具體組織工作應(yīng)當(dāng)完全由教育行政部門承擔(dān)，這才比較符合實(shí)際，實(shí)踐中主要是教育行政部門在組織中小學(xué)職稱評審工作，而后由人社部門確認(rèn)，由人社部門確認(rèn)是沒有實(shí)際功能的程序。如果人社部門行使最終決定權(quán)的話，那么教師對結(jié)果不滿，應(yīng)當(dāng)以人社部門為被告，但人社部門又不是具體組織的部門；如果以教育行政部門為被告的話，教育行政部門又不是法定的最終決定主體。這既增加行政成本，又對教師維權(quán)不利。另外，還有些地方保留職稱改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室之類臨時性的組織。考慮到職稱評審已經(jīng)常規(guī)化和制度化，它早應(yīng)當(dāng)被廢止了，其相應(yīng)職能應(yīng)當(dāng)由常設(shè)和固定的政府職能部門承擔(dān)。其二，進(jìn)一步完善職稱評審的程序規(guī)定。職稱評審規(guī)則應(yīng)當(dāng)細(xì)化并公開，這包括政府制定的職稱評審規(guī)定，也包括學(xué)校內(nèi)部的職稱評審規(guī)定，如此，法官審理此類案件才有根據(jù)。此外，有效的監(jiān)督來自于利益相關(guān)者的監(jiān)督，職稱評審結(jié)果向社會公開，利益相關(guān)者和輿論監(jiān)督才有可能。

注 釋：

① 楊述全訴鐵嶺市教育局履行法定職責(zé)案，遼寧省鐵嶺市中級人民法院行政裁定書(2015)鐵立行終字第00006號。

② 吳明霞訴福建省教育廳教育行政管理(教育)案，福建省福州市中級人民法院行政裁定書(2019)閩01行終298號。

③ 田益民與衢州市衢江區(qū)教育局履行教師職稱評審職責(zé)案，浙江省高級人民法院行政裁定書(2015)浙立行申字第48號。

④ 薛應(yīng)光與畢節(jié)市人民政府行政復(fù)議案，貴州省高級人民法院行政判決書(2016)黔行終1143號。

⑤ 王微微與哈爾濱市人民政府行政復(fù)議案，黑龍江省高級人民法院行政判決書(2019)黑行終154號。

⑥ 莊晚輝受賄案，福建省惠安縣人民法院刑事判決書(2017)閩0521刑初11號；王旭陽受賄罪案，河南省唐河縣人民法院刑事判決書(2012)唐刑初字第349號。

⑦ 劉海軍受賄案，鶴壁市山城區(qū)人民法院刑事判決書(2013)山刑初字第138號。

⑧ 楊德厚受賄案，云南省曲靖市中級人民法院刑事判決書(2014)曲中刑終字第21號；朱建明受賄案，浙江省縉云縣人民法院刑事判決書(2021)浙1122刑初250號。

⑨ 黃某某受賄案，周口市川匯區(qū)人民法院刑事判決書(2017)豫1602刑初793號。

⑩ 比較有代表性文件，比如，2012年《吉林省專業(yè)技術(shù)資格(職務(wù))評審工作規(guī)范(暫行)》中有“為進(jìn)一步規(guī)范全省專業(yè)技術(shù)人員專業(yè)技術(shù)資格(職務(wù))(以下簡稱職稱)評審工作”的表述；2015年，人力資源社會保障部教育部關(guān)于《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》也將“職稱”與“職務(wù)”并用。