郭 昊

（華東政法大學 經(jīng)濟法學院，上海 200333）

一、金融交易稅的內(nèi)涵

金融市場的全球化使得跨境資本流動相對容易，但金融市場的流動性容易使投資者將投資重點放在短期資本收益上，而且金融衍生品的快速發(fā)展產(chǎn)生負外部性?？焖購碗s的計算機算法使得高頻交易通過短時間內(nèi)大量交易的利潤累加獲取利益，這種投機性噪音交易（Noisetrade）在降低交易成本的同時，導致了過度波動性和系統(tǒng)性危機。

在學界，英國經(jīng)濟學家凱恩斯作為金融交易稅最早的支持者，提出市場的波動在一定程度上并非取決于對金融資產(chǎn)的基本面評估，瘋狂的短線投資對金融市場和社會的發(fā)展毫無裨益。征收金融交易稅能夠通過提高短期交易成本減少金融市場的投機行為，加強基本面因素對股價的影響，使得非理性投資無利可圖。

布雷頓森林體系崩潰后，為了抵消不必要的短期交易和投機帶來的市場波動，基于對限制跨境資本短期流動的需求，托賓提出了往飛速運轉(zhuǎn)的國際金融市場這一車輪中擲沙子的理論。20世紀90年代的經(jīng)濟危機、債務(wù)危機引發(fā)了人們對抑制投機、抵制熱錢的關(guān)注。

金融交易稅（FinancialTransaction Tax，F(xiàn)TT）是在金融交易發(fā)生時對證券的買方或賣方征收的稅，其本質(zhì)是對交易本身征稅，但不適用于涉及金融工具新發(fā)行和注銷的交易，屬于資本間接管制的形式[1]。該稅的扣繳義務(wù)人主要是以銀行和投資公司為代表的金融中介機構(gòu)，按照交易或轉(zhuǎn)讓的價值進行征收。同時，按照管轄原則的規(guī)定，只要納稅義務(wù)人能夠證明經(jīng)濟交易和成員國領(lǐng)土之間存在經(jīng)濟聯(lián)系，則交易將受制于該國的稅制規(guī)定[2]。

對金融交易征稅的主要目的是規(guī)制市場上短期高頻交易的投機行為，抑制金融市場“非理性繁榮”。此外，金融交易稅能夠在一定程度確保金融部門對國家的稅收貢獻，幫助政府支付最近金融危機的成本。

二、金融交易稅的域外實踐與我國的立法探索

（一）金融交易稅的域外制度實踐

美國從1914年到1966年，對證券的發(fā)行和隨后的轉(zhuǎn)讓征收股票轉(zhuǎn)讓消費稅，主要目的是確保金融部門的稅收貢獻，并阻止金融市場資源的無效配置[3]。

巴西把金融交易稅用作“短期、間接的資本管制工具”，具有在經(jīng)濟特殊時期解決問題的導向性。巴西因融資需求導致了境外資本的大量流入，為應對國內(nèi)的通貨膨脹，實現(xiàn)對金融市場的調(diào)控并控制國際資本流入，巴西政府根據(jù)市場的變化對稅率、稅基和征稅范圍進行了靈活及時的調(diào)整。巴西對于金融交易稅的征收，在逼退熱錢的同時，也抑制了其他正常國際資本入境，對股市活躍程度、企業(yè)和銀行融資均有一定的負面影響。

2011年歐盟金融交易稅提案遭到了英國、瑞典等國的堅決反對，而后歐盟委員會通過“強化合作”程序在法國、西班牙等11個成員國之間創(chuàng)建了相互協(xié)調(diào)的“寬稅基、廣征稅、低稅率”的金融交易稅體系，進行了率先嘗試。例如，法國作為在全球開設(shè)金融交易稅的急先鋒，在歐盟的統(tǒng)一行動未達成之后，于2012年針對高頻交易及歐盟主權(quán)債務(wù)的信用違約掉期（CDS）開征金融交易稅，以彌補因應對危機而撥付的政府資金，并以此懲罰投機性交易，避免對股價和國家主權(quán)債務(wù)的影響。

英國并未加入歐盟的統(tǒng)一金融交易稅，但英國作為最早開征印花稅的主體，其對于印花稅的征收似乎并沒有受到顯著的負面影響，對金融交易征稅可以成為政府收入的可持續(xù)來源。英國征收的印花稅作為一種注冊稅，適用于轉(zhuǎn)讓公司股份的合法所有權(quán)，與當事方是否居住在英國無關(guān)，且行政管理成本低、程序簡單，有利于納稅人員遵守。

2010年，國際貨幣基金組織對金融交易的征稅問題采取了雙重做法：首先，建議對金融機構(gòu)征稅，以支付在未來發(fā)生破產(chǎn)和危機時解決問題機構(gòu)的費用。其次，審查了從更廣泛的部門活動中增加收入的可能性。雖然報告考慮了使用金融交易稅的提議，但最終贊成對金融機構(gòu)利潤和工資總額征收“金融活動稅”（FAT）。但現(xiàn)有的國家金融交易基金的基礎(chǔ)并不廣泛，只涵蓋了相當狹窄的金融交易和金融市場部門。

（二）我國金融交易稅收制度的立法探索

我國探索金融交易稅的代表為證券交易印花稅。1990年《深圳市人民政府關(guān)于對股權(quán)轉(zhuǎn)讓和個人持有股票收益征稅的暫行規(guī)定》，是我國對金融交易征稅的最早實踐。印花稅開征后，股價一度得到了有效抑制。借鑒深圳的經(jīng)驗，上海也開始對股票買賣雙方征收0.3%的證券交易印花稅①1990年至1994年的文件中將此稅目稱為“印花稅”，從1995年國務(wù)院頒布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》開始稱為“證券交易印花稅”，其本質(zhì)是證券交易稅，由于歷史原因該名稱一直沿用至今。。

1992年《國家稅務(wù)局、國家體改委股份制試點企業(yè)有關(guān)稅收問題的暫行規(guī)定》明確規(guī)定股權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方按3‰繳納印花稅。根據(jù)證券市場的發(fā)展和運行狀況，我國已經(jīng)前后八次調(diào)整證券交易印花稅的征收方式，但整體表現(xiàn)為下行趨勢。以金融信托基金為例，對該基金的交易不包括短期和高度投機性的交易，而是專注于證券交易所或場外證券的常規(guī)交易?？梢酝茢?，現(xiàn)有金融交易稅的效率及其收入潛力相對有限。

《2013年中國跨境資金流動監(jiān)測報告》提出要建立和完善跨境資金流動宏觀審慎監(jiān)管體系，并在專欄中引入了“金融交易稅”，以發(fā)揮金融交易稅在防范系統(tǒng)性風險和逆周期監(jiān)管中的作用。

三、我國開征金融交易稅的現(xiàn)實需要

（一）宏觀經(jīng)濟與市場要求

“十四五”規(guī)劃明確了進一步防范系統(tǒng)性金融風險的要求。開征金融交易稅不僅能夠發(fā)揮財政收入的功能，還可以將金融交易稅作為抵御金融風險、進一步規(guī)范國內(nèi)金融市場的重要工具。

市場經(jīng)濟環(huán)境下，法律對市場的干預保持謙抑性。相比之下，金融交易稅自身存在適用的優(yōu)越性，不僅能夠維持金融市場的穩(wěn)定性和效率，促進國際合作，還能夠在投機者厭惡風險的情況下，減少投機回報率，減少資源浪費、市場波動和資產(chǎn)錯誤定價，提高交易成本的同時還能夠延長證券的平均持有期，將金融市場轉(zhuǎn)向更長期的融資模式。在過去的幾十年里，資本市場經(jīng)歷了向短期主義的重大轉(zhuǎn)變，例如在20世紀70年代，美國的投資者平均持有股票數(shù)年，但今天的平均持有期已經(jīng)下降到只有幾個月。而金融交易稅可以兼顧保護市場的流動性，在市場自我調(diào)節(jié)機制的作用下一定程度抑制其他監(jiān)管措施導致的效率低下、流動性貶損等負面影響。

（二）國際金融市場與金融監(jiān)管需要

作為全球最大的新興市場國家，我國在資本項目開放過程中，主要是通過數(shù)量控制和行政手段控制來抑制國際資本流動的影響，很少考慮采用市場化、價格化的管理手段。因此，開征交易稅或許可以通過價格機制間接影響跨境金融市場的資本流動，從而抑制國際資本流動的影響。

建立一個開放的、國際化的金融市場勢在必行。鑒于可能面對的逃避和搬遷效應，在全球范圍內(nèi)實施金融交易稅已經(jīng)存在目的上的必要性。我國作為推進國際協(xié)調(diào)與合作、推進建設(shè)人類命運共同體的負責任大國，需要積極參與到提供有效全球解決方案的行動中。由于金融交易稅的基礎(chǔ)非常廣泛，低稅率也將為全球公共產(chǎn)品融資帶來可觀的收入。

開征金融交易稅能夠?qū)崿F(xiàn)對金融風險的創(chuàng)新型監(jiān)管。從我國目前的實踐情況來看，金融稅收制度的發(fā)展明顯滯后于金融創(chuàng)新實踐，現(xiàn)行的單一稅制顯然不具備抵御多種風險和系統(tǒng)性風險爆發(fā)的危險，只有廣泛的稅基才能囊括多種金融交易，適應金融創(chuàng)新的需要。

四、金融交易稅的制度探索困境

（一）風險與挑戰(zhàn)

1.解決問題單一，產(chǎn)生資本逸出，實施效果存疑

金融市場的深化發(fā)展和金融部門規(guī)模的擴大具有對經(jīng)濟增長產(chǎn)生積極影響的作用和效果。而對金融交易征稅的方式無疑會提高資本成本，減緩金融市場的發(fā)展和增長，其顯著的風險在于納稅人會通過重新安排交易來規(guī)避稅收。由于存在國際協(xié)調(diào)的困難，缺乏國際合作的可行性，因此單方面或在某些地區(qū)不協(xié)調(diào)地引入基礎(chǔ)廣泛的金融交易稅，極易扭曲競爭。鑒于資本流動的便利性和金融機構(gòu)的公司結(jié)構(gòu)可能相當復雜，金融市場收縮、融資減少和稅收資源損失的風險已經(jīng)成為國際關(guān)切的重要問題。同時，征稅帶來的運行效率低下，融資成本、交易成本增加等市場扭曲效應，也會有導致資本逸出的風險。

金融市場風險因素眾多，金融交易稅只能從某一個角度抑制市場的噪聲交易。僅針對交易進行簡單征稅，不能解決金融市場過度杠桿、過度投資等問題。盡管金融交易稅對于補救經(jīng)濟危機具有積極的正向意義，但是導致金融危機的系統(tǒng)性危險漏洞并未從源頭上得到解決，而更像具有期限性的緩兵之計。

不僅如此，面對高頻短期交易帶來的市場失靈問題，相比于通過設(shè)立稅制樹立的威懾力，金融體系的監(jiān)管機制可能擁有更適合、更容易利用和掌握的工具或手段來達到整治的目的和效果。因此該稅的可持續(xù)性和設(shè)立的必要性亦存疑。

2.市場實施效果不穩(wěn)定，作用發(fā)揮不確定

即便基于開征金融交易稅的作用導向分析，金融交易稅是否增加收入的最佳選項、是否降低市場波動性的最佳路徑，這一問題仍需要進一步的討論和論證，并不能簡單認定在任何國家和國情的基礎(chǔ)上都會存在預計的積極效果。在既定的規(guī)模和稅率的基礎(chǔ)進行稅收的預測[2]，往往建立在無避稅情況的基礎(chǔ)上，開征后若投資者轉(zhuǎn)移到國外市場進行避稅交易，非但不能取得稅收收入，還可能導致本國金融市場低迷。此外，片面追求稅收收入可能意味著在一定程度上放棄了減少投機性高頻交易的能力，從而無法達到作用于市場和財政的雙重作用，違背了金融交易稅設(shè)立的初衷。

金融交易稅的實施效果存在分歧，毀譽參半。證券交易稅對流動性的影響可能是積極的，也可能是消極的，這取決于市場微觀結(jié)構(gòu)。市場的負面反應是個未知數(shù)，交易量的減少、金融交易的轉(zhuǎn)移都是難以預測的因素。目前，沒有決定性的證據(jù)表明金融交易稅能夠確保宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，對其是否具備維護市場穩(wěn)定的作用亦存在疑問。投機是一種主觀判斷，一刀切地征收金融交易稅對于一些社會基金、福利基金和僅僅進行風險對沖的投資者也是一種傷害，不能簡單地下結(jié)論。

交易稅本身就具有降低回報率的功能，影響市場參與者的盈利目標和利潤水平，既有可能通過提高未來消費的相對成本來鼓勵當前消費，也有可能由于財富減少而縮減當前消費，而交易的減少同時具備減少和增加市場波動性的可能性，加劇股市低迷的程度和周期?，F(xiàn)有的實證研究也表明，金融交易稅具有創(chuàng)收的潛力和穩(wěn)定市場的效能，但其作用的發(fā)揮仍存在相當大的不確定性，并不具有單向的利好作用。一旦稅收交易阻礙了金融市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，對于市場的穩(wěn)定性則容易造成加倍的損害。稅收可能導致資產(chǎn)價格的更大波動，因為交易者等待更大的波動來抵消金融交易稅帶來的更高交易成本。

3.稅制設(shè)計和稅收分配存在困難和挑戰(zhàn)

如何將高頻交易稅納入金融交易稅及其適當性和有效性是需要解決的重要問題，這將在很大程度上決定該稅是否響應懲罰虛假金融操作。本質(zhì)上，困境在于將金融交易稅轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N在金融部門具有監(jiān)管作用的稅收，旨在避免投機活動對金融市場和金融市場造成的壓力。在過去十幾年中，金融實體在影子銀行系統(tǒng)轉(zhuǎn)移了其大部分資產(chǎn)。如果公司和影子銀行之間的交易被征收金融交易稅，將在一定程度上阻止此類交易，只要影子銀行被視為不透明、不受監(jiān)管的風險主體，就始終會存在影子銀行與公司維持內(nèi)部交易，這也容易造成系統(tǒng)內(nèi)的惡性循環(huán)。

稅收分配是金融交易稅成功實施的關(guān)鍵因素，歐盟內(nèi)部就因為稅金的分配出現(xiàn)過爭議。若開征，由于我國也存在地域間稅收分配的差異，存在潛在的雙重征稅的危險，因此對于合理設(shè)計稅制提出了挑戰(zhàn)。

從我國的稅制立法實踐來看，長久以來，我國證券印花稅從開征之初定位于抑制投機交易[4]。證券交易印花稅本身具有雙重功能，但缺乏保障雙重功能實現(xiàn)和協(xié)調(diào)的配套制度設(shè)計，使得金融監(jiān)管功能被財政收入功能覆蓋。此外，在沒有國際協(xié)作的環(huán)境下獨立開征金融交易稅可能會帶來外部資本瘋狂流入，極容易造成我國金融市場的不穩(wěn)定。即便從金融交易稅的預期效果來看，開征金融交易稅是一種理想化的選擇，從當前的域外經(jīng)驗來看，僅在部分地區(qū)開征金融交易稅，將導致當?shù)亟鹑诟偁幜ο陆岛唾Y本外逃。

從反避稅的角度來看，開征金融交易稅必然會有投資者轉(zhuǎn)向國外市場實現(xiàn)避稅目的，一旦開征金融交易稅，政府就要面臨如何應對避稅行為的問題。

（二）開征前需要厘清的問題

1.明確金融交易稅的功能定位

從國外經(jīng)驗可以看出，金融交易稅的目標和功能定位必須明確、準確。調(diào)控工具或財政工具的選擇是開征該稅之前必須明晰的問題，不同的功能定位會影響到制度設(shè)計[5]。對于我國而言，證券交易印花稅作為廣義的金融交易稅的一種，其初衷是為了調(diào)節(jié)股票的價格，但隨著后續(xù)的適用，其主要承擔的是財政功能。

效率與安全作為金融監(jiān)管所追求的兩大終極目標，單純強調(diào)任何一方面都將不利于金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，因此從金融交易稅的本質(zhì)和實現(xiàn)的效果來看，應當將金融交易稅定位為復合功能，分別對應市場效應和政府財政收入，這兩種功能并不沖突但是有主次：以金融監(jiān)管和風險防范為重點，以增加財政收入、提高風險儲備和實現(xiàn)稅收公平為補充。復合型功能比起單一功能更能夠抵御風險。此外，開征之前應重點關(guān)注并以近年來證券、外匯市場的“閃崩事件”為警鐘，將高頻交易作為開征金融交易稅重點規(guī)制對象。

2.建立應對市場負面反應的對策機制

新的稅收制度會對納稅人造成額外負擔，必然會產(chǎn)生或長期或短期的市場負面效應。在美國，據(jù)估計0.02%的金融交易稅可能足以消滅標準普爾500指數(shù)期貨的交易量，不僅無法獲得預想的稅項收入，而且還會對基金經(jīng)理和公司對沖股市風險的能力造成重大損害。一旦開征，獨立的稅制必定無法產(chǎn)生國際統(tǒng)一的稅收效果，由此帶來的市場負面效應也難以在短時間內(nèi)消化瓦解，在不合理的稅制安排下甚至產(chǎn)生加倍的損害?；趯φ鞫愋Ч目剂亢皖A測的難題，稅制的設(shè)立只是基礎(chǔ)，若沒有應對負面效應的機制和對策，不會存在長久作用的基礎(chǔ)。建立有效的后方機制和對策是金融交易稅能夠在我國運行的重要保障。

3.納稅公平與稅負承擔

從前述金融交易稅的制度來看，短期稅負確實會由金融市場中的中介機構(gòu)承擔，然而金融市場上存在大量散戶以及購買基金的中小投資者，在全面實施金融交易稅之后的稅負主體并不會是金融機構(gòu)，這些稅負最終可能會通過手續(xù)費等交易鏈條的形式轉(zhuǎn)嫁到金融消費者身上，對金融機構(gòu)的影響可能很小，因此容易演變成實施投機行為和稅負承擔并非同一主體。

五、我國開征金融交易稅的制度設(shè)計思路

金融交易稅的目標與功能定位必須清晰準確。金融交易稅的主要功能包括抑制投機交易、增加財政收入與實現(xiàn)稅收公平。目前，金融行業(yè)稅制朝著減稅的方向改革，對于金融交易稅的功能定位重點不在于增加稅收收入，而在于金融監(jiān)管和風險防范。

金融交易稅的實施效果取決于具體制度設(shè)計，金融交易稅制的優(yōu)化設(shè)計應遵循以下思路。

（一）調(diào)整稅率，增加反避稅條款，防范稅負轉(zhuǎn)嫁

由于征收金融交易稅會增加避稅行為，對資源的公平配置產(chǎn)生負面影響，因此應該設(shè)置反避稅條款，以應對避稅的可能性，加強內(nèi)部管理和國際合作，避免對規(guī)則漏洞的操縱和利用，這是實現(xiàn)收益權(quán)與稅負公平的必要保障。

為了增強金融交易稅的實施效果，需要適當調(diào)整稅率。區(qū)分正常交易和投機交易是稅制建設(shè)的關(guān)鍵，也是調(diào)整稅率的基礎(chǔ)和前提。針對不同交易行為及對象采取不同稅率，對正常交易征收低稅率，對獲得資本利得的高收入群體征收資本利得稅，對短期持有的交易征收比長期持有的交易更高的稅率。

因為相比于對所有交易適用同一個稅率，采用對正常交易適用較低稅率，對投機性質(zhì)的交易適用較高稅率更加合適，金融交易稅從低稅率開始能夠防止打擊過度造成的市場低效。稅率的設(shè)計應該與金融市場的當前表現(xiàn)保持一致，保障潛在的有益交易和良性金融行為的發(fā)生。

在稅負的承擔方面，應當對金融消費者采取保護措施。建議在征收金融交易稅時，對各金融機構(gòu)的手續(xù)費用等規(guī)定最高限額，防止稅負隨意轉(zhuǎn)嫁的風險。

（二）促進部門協(xié)調(diào)和稅制作用發(fā)揮

金融交易稅的規(guī)則制定、調(diào)整具有很強的專業(yè)性，需要金融監(jiān)管機構(gòu)與稅務(wù)機關(guān)協(xié)作安排各自的職權(quán)配置、協(xié)調(diào)問題。稅收法定原則要求與稅收相關(guān)的全部事項均由法律規(guī)定，因此上述問題需要在稅收法定原則的框架之下進行，務(wù)必保持稅法的穩(wěn)定性和持續(xù)性，但如何進行調(diào)整、授權(quán)仍需進一步研究。

反避稅需要強調(diào)金融監(jiān)管職能，加強金融監(jiān)管機構(gòu)和稅務(wù)機關(guān)的合作。開征金融交易稅并不是化解高頻交易風險的唯一手段，改善金融市場運作可以通過與其他機制的合作來實現(xiàn)，在推行金融交易稅的同時，促進外匯管理局、央行和稅務(wù)部門的協(xié)調(diào)，改革衍生品和高頻交易運作的監(jiān)管環(huán)境，建立避稅的風險測試和報警系統(tǒng)，抑制市場的風險傳導機制，規(guī)范我國的金融交易秩序。

健全的金融交易稅制度需要建立完善的制度，即便沒有國際協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的先決條件，但如果應稅證券的范圍能夠最大化地覆蓋，也能避免豁免對金融市場造成的潛在扭曲，將金融市場的風險化解到最小。因此我國可以參考歐盟金融交易稅的稅基設(shè)置，采納歐盟金融交易稅的“三全”（triple A）原則，即該稅適用于全部金融市場（包括場內(nèi)市場和場外市場），全部金融交易工具（股票、債券、金融衍生品等等），包括出售或者購買、貸款和借款、所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、訂立或者修改衍生工具合約等。

（三）優(yōu)化稅制設(shè)計和稅權(quán)分配

優(yōu)化稅制設(shè)計，實現(xiàn)制度設(shè)計的合理性，向著“輕稅率、簡稅制、寬稅基”的方向進行設(shè)計和建設(shè)[6]，在現(xiàn)有體系框架內(nèi)逐步開征。我國現(xiàn)已初步具備開征金融交易稅的市場條件，但畸輕畸重的政府干預都會造成損害。所以要通過市場這只“看不見的手”進行調(diào)節(jié)，由國家在市場失靈時進行干預，保持總體的稅收中性。

在應用層面，應該首先確認在國際資本大規(guī)模非正常流動的情況下使用金融交易稅。對于稅收增加的財政收入，要有針對性地嚴格控制稅收收入，將稅收收入納入財政總預算，以避免針對特定風險領(lǐng)域的公共資金分配不當。

稅制的設(shè)計可以在我國證券交易印花稅的基礎(chǔ)上，以避免市場經(jīng)濟中低效的替代效應和大幅減少稅基的可能性為目的，其征稅范圍應涵蓋在有組織的交易所或場外（OTC）交易，并適時開征外匯交易稅，在稅制中設(shè)置寬免額、豁免制度、對沖識別機制，鼓勵市場的中長期持有。

還可以對現(xiàn)行的證券交易印花稅進行調(diào)整。我國先前通過印花稅進行的金融交易征稅已經(jīng)得到廣泛使用。鑒于我國不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異及金融高度集中的屬性，稅負公平的衡量并非易事。不僅如此，考慮到對特定投機交易的識別，可以遵照收益分配原則，按照對公共服務(wù)的貢獻比例進行稅負的分配，區(qū)分普通交易行為與重大風險交易行為，讓稅負由產(chǎn)生更多金融風險的主體來承擔。