◎ 馮 川

內(nèi)容提要 新時代縣域治理中的監(jiān)督主體數(shù)量大幅增加，擴(kuò)大到包括專事監(jiān)督問責(zé)的常態(tài)機(jī)構(gòu)、圍繞中心工作臨時設(shè)置的監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督權(quán)逐漸膨脹的業(yè)務(wù)部門在內(nèi)的其他縣域行政組織?！氨O(jiān)督泛化”已成為監(jiān)督下鄉(xiāng)在縣域治理實踐中的普遍趨向。所謂“泛化”，即原先的特定領(lǐng)域邊界變得模糊而形成的一種向外擴(kuò)張滲透的開放狀態(tài)。監(jiān)督對象的泛化，促成屬地責(zé)任的濫用，導(dǎo)致基層干部陷入被高強(qiáng)度反復(fù)動員的困境。監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的泛化，弱化了監(jiān)督工作的治理實效，導(dǎo)致形式主義泛濫。監(jiān)督意義的泛化，造成監(jiān)督問責(zé)的剛性化，以致避責(zé)行為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部蔓延。監(jiān)督泛化引致縣域治理困境的深層原因，在于控制權(quán)的過度上收。讓控制權(quán)回歸收放自如狀態(tài)，關(guān)鍵在于確保監(jiān)督權(quán)的適度行使，促使監(jiān)督下鄉(xiāng)運(yùn)作機(jī)制進(jìn)一步完善。

一、問題的提出

監(jiān)督的本質(zhì)乃是一種控制。從國家政權(quán)建設(shè)角度看，行政層級間信息不對稱使代理人監(jiān)控成為完善治理體系的重要環(huán)節(jié)。以建立權(quán)威高效、集中統(tǒng)一的監(jiān)督體系為目標(biāo)，國家大力推動各項監(jiān)督手段的制度化，沿著“條條”控制的“下鄉(xiāng)路徑”將監(jiān)督觸角向基層治理領(lǐng)域延伸。

在現(xiàn)代國家政權(quán)建立以前，國家就一直試圖通過各種監(jiān)督方式控制基層社會。(1)張國安：《論中國古代監(jiān)察制度及其現(xiàn)代借鑒》，《法學(xué)評論》2009年第2期。只不過由于國家治理能力和治理職能有限，彼時國家治理只能維持簡約狀態(tài)。(2)黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。中華人民共和國成立后中國社會的組織密度大幅增加，國家對基層社會的監(jiān)督能力空前提高。(3)周雪光：《國家治理規(guī)模及其負(fù)荷成本的思考》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2013年第1期。在稅費(fèi)時代，伴隨收稅和計劃生育等行政任務(wù)的下達(dá)，鄉(xiāng)村兩級共同處于上級監(jiān)督之下。若縣領(lǐng)導(dǎo)看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作做得不好，會親自帶工作隊下村做群眾工作。(4)賀雪峰：《試論20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理的邏輯》，《中國鄉(xiāng)村研究》2007年第1期。取消農(nóng)業(yè)稅以來，國家權(quán)力借項目下鄉(xiāng)進(jìn)入基層治理空間，國家與農(nóng)民的關(guān)系從“汲取”轉(zhuǎn)為“給予”。比照傳統(tǒng)時期，有學(xué)者指出新時代監(jiān)督下鄉(xiāng)的新特征在于：國家對村級治理的要求從完成有限任務(wù)轉(zhuǎn)為完成無限任務(wù)、從完成硬任務(wù)轉(zhuǎn)為完成相對較軟的任務(wù)，國家監(jiān)督從注重結(jié)果轉(zhuǎn)為注重過程、從“無罪推定”轉(zhuǎn)為“有罪推定”。(5)賀雪峰、鄭曉園:《監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層治理的難題》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2021年第2期。監(jiān)督下鄉(xiāng)之所以出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，主要因為在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的驅(qū)動下，國家資源向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移力度進(jìn)一步加大，直接帶來資源安全性問題。而這些問題極易引發(fā)輿情事件，帶來不良社會影響。由于國家對基層干部信任度不足，以規(guī)則、規(guī)范和程序為依托的監(jiān)督下鄉(xiāng)便順理成章地在基層治理中大行其道，技術(shù)治理助推縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的監(jiān)督達(dá)到前所未有的精細(xì)化、復(fù)雜化水平。(6)李瀅：《基層工作評價中的“痕跡主義”表現(xiàn)及其治理之方》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第1期。

矛盾的是，更加全面而細(xì)密的監(jiān)督下鄉(xiāng)，不但未必帶來治理效用的同步提升，反而可能成為近年來基層治理領(lǐng)域官僚主義和形式主義產(chǎn)生的主要制度根源。具體而言，雖然隨著國家財政支出能力增強(qiáng)、從嚴(yán)治黨向基層延伸和技術(shù)治理手段的運(yùn)用，我國基層治理已經(jīng)進(jìn)入強(qiáng)國家階段，(7)桂華：《邁向強(qiáng)國家時代的農(nóng)村基層治理——鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)狀、問題與未來》，《人文雜志》2021年第4期。但是縣級規(guī)定的制度和規(guī)范在加大基層干部職業(yè)越軌風(fēng)險的同時，卻也將基層組織牢牢吸納到行政科層體制的監(jiān)督體系之內(nèi)，造成行政消解自治、(8)陳義媛：《國家資源輸入的內(nèi)卷化現(xiàn)象分析——基于成都市村公資金的“行政吸納自治”》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第1期?；鶎幼裱ㄉ现髁x應(yīng)對監(jiān)督的治理后果。

不過，既有研究基本在國家—社會的框架下討論監(jiān)督下鄉(xiāng)對村莊治理帶來的系統(tǒng)性影響，或者僅以紀(jì)檢監(jiān)察體系為主體討論鄉(xiāng)村監(jiān)督體系的重塑及其效應(yīng)。(9)冷波：《監(jiān)督下鄉(xiāng)：鄉(xiāng)村監(jiān)督體系重塑及其效應(yīng)》，《中國農(nóng)村觀察》2021年第4期。事實上，監(jiān)督下鄉(xiāng)所產(chǎn)生的政治勢能并非集聚在村莊這一治理鏈條的末梢才集中釋放，而是在“下鄉(xiāng)”的過程中就已沿著行政科層體系的層級脈絡(luò)不斷擴(kuò)散。同時，基層政府的監(jiān)督主體無法局限于單純的紀(jì)檢監(jiān)察體系，因為越來越多溢出傳統(tǒng)層級邊界的村莊事務(wù)亟待縣鄉(xiāng)村多主體聯(lián)合給予回應(yīng)。(10)劉銳：《治理困境背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的生成邏輯》，《西北師大學(xué)報》(社會科學(xué)版)2021年第2期。深化基層治理監(jiān)督體系研究，需將監(jiān)督下鄉(xiāng)置于縣域治理過程中綜合考察。

基于此，本文聚焦監(jiān)督下鄉(xiāng)對縣域治理的影響，將近年來監(jiān)督下鄉(xiāng)的主要變化提煉為“監(jiān)督泛化”這一概念，探討監(jiān)督泛化的組織基礎(chǔ)、形成機(jī)制及其社會治理效應(yīng)。研究將基于筆者2021年4月對廣西B市H縣LZ鎮(zhèn)的調(diào)研展開，調(diào)研對象涉及15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員和縣、市的相關(guān)負(fù)責(zé)人。H縣位于廣西南端，總?cè)丝?05.66萬。LZ鎮(zhèn)是H縣的城關(guān)鎮(zhèn)，人口23.2萬，轄區(qū)覆蓋縣城全域。

二、監(jiān)督泛化的縣域組織基礎(chǔ)

在稅費(fèi)時代，基層治理的監(jiān)督主體主要是縣級政府，紀(jì)檢監(jiān)察體系往往處于依附性地位。黨的十八大以來，縣域治理中的監(jiān)督主體數(shù)量不斷膨脹，這是監(jiān)督泛化的組織基礎(chǔ)。以LZ鎮(zhèn)為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時面對的縣域治理監(jiān)督主體大概可分三類：一是專事監(jiān)督問責(zé)的常態(tài)機(jī)構(gòu)；二是圍繞中心工作臨時設(shè)置的監(jiān)督機(jī)構(gòu)；三是監(jiān)督權(quán)逐漸膨脹的業(yè)務(wù)部門。

1.專事監(jiān)督問責(zé)的常態(tài)機(jī)構(gòu)

專事監(jiān)督問責(zé)的常態(tài)機(jī)構(gòu)，包括紀(jì)委、監(jiān)委和縣督考辦。其中，紀(jì)委和監(jiān)委分屬兩套人馬，但合署辦公，負(fù)責(zé)檢查干部是否積極作為、是否違紀(jì)。黨的十八大以后，紀(jì)委這條線被強(qiáng)化。在縣一級，派駐紀(jì)檢組可監(jiān)督各業(yè)務(wù)部門，只對縣紀(jì)委負(fù)責(zé)，而不再對局長負(fù)責(zé)。2018年，監(jiān)察體制改革全面推開，紀(jì)檢監(jiān)督通過“巡查組”實現(xiàn)全覆蓋。同年，H縣成立監(jiān)察委員會，標(biāo)志著檢察權(quán)延伸到縣一級。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立監(jiān)察辦公室前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級只能辦理黨紀(jì)處分案。2021年2月以后，LZ鎮(zhèn)成立監(jiān)察辦公室，此后鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始擁有政務(wù)處分案辦理權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委需分擔(dān)屬地轄區(qū)的案件辦理，還要負(fù)責(zé)督查整改、發(fā)現(xiàn)問題線索、處置信訪件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委派駐的監(jiān)督組若發(fā)現(xiàn)問題，將直接制作《紀(jì)檢監(jiān)察建議書》并口頭通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員，令其及時整改。整改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員需上報整改結(jié)果，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委直接復(fù)查。

而縣督考辦是一個縣委下屬的正科級獨(dú)立單位，圍繞中心工作監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)完成進(jìn)度和效果，并有權(quán)建議縣紀(jì)委問責(zé)。督考辦不定期開展工作，在領(lǐng)導(dǎo)布置任務(wù)之后負(fù)責(zé)督促工作的推進(jìn)。督考辦人員皆為兼職狀態(tài)。如果說紀(jì)委主要監(jiān)督干部是否“亂作為”“不作為”，那么督考辦則負(fù)責(zé)監(jiān)督干部是否“慢作為”。

2.臨時設(shè)置的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

圍繞中心工作臨時設(shè)置的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，包括縣級專項督查組和縣級領(lǐng)導(dǎo)小組。對應(yīng)每一項中心工作，縣級都會臨時設(shè)置專項督查組。H縣有5個督查組，具體成員安排每年都會調(diào)整，但皆抽調(diào)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)年齡偏大的副科級“天花板干部”。這些成員全部脫產(chǎn)督查，并負(fù)責(zé)將督查結(jié)果上報縣委。

縣級黨委政府為了統(tǒng)籌推進(jìn)中心工作，還會臨時設(shè)置縣級領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在相應(yīng)主管業(yè)務(wù)部門，由局長兼任辦公室主任。在H縣，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的領(lǐng)導(dǎo)小組已達(dá)20個以上。其中影響比較大的領(lǐng)導(dǎo)小組包括環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組(農(nóng)業(yè)農(nóng)村局主管)、危房改造領(lǐng)導(dǎo)小組(住建局主管)、維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組(政法委主管)、禁毒領(lǐng)導(dǎo)小組(政法委主管)、安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組(應(yīng)急管理局主管)等等。每當(dāng)副局長率領(lǐng)這些領(lǐng)導(dǎo)小組到鄉(xiāng)鎮(zhèn)督查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手都要出面匯報工作。

3.監(jiān)督權(quán)膨脹的業(yè)務(wù)部門

近年來，監(jiān)督主體的擴(kuò)大化突出表現(xiàn)為縣級業(yè)務(wù)部門監(jiān)督權(quán)的膨脹。雖然縣級業(yè)務(wù)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政級別上平級，但如今每個業(yè)務(wù)部門都可對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行督查。一旦縣級業(yè)務(wù)部門有權(quán)且有機(jī)會督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級業(yè)務(wù)部門就會放棄其本該履行的業(yè)務(wù)職能和義務(wù)，從業(yè)務(wù)部門轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督部門或協(xié)調(diào)部門，將調(diào)研工作轉(zhuǎn)變成各種檢查。

之所以多個業(yè)務(wù)部門都能獲得督查機(jī)會，是因為不同于稅費(fèi)時期目標(biāo)單一、指向明確的中心工作，近年來的中心工作(如脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境治理)愈益凸顯其綜合性，極強(qiáng)的政策包容性導(dǎo)致中心工作可以同時與多個業(yè)務(wù)部門建立關(guān)聯(lián)。為了利用中心工作的政治勢能提升和強(qiáng)化本部門的重要性，只要部門業(yè)務(wù)與中心工作的內(nèi)容具有發(fā)生關(guān)聯(lián)的可能性，各業(yè)務(wù)部門都會基于部門利益而努力將本屬縱向條線體系的常規(guī)業(yè)務(wù)工作與中心工作相捆綁，在推動中心工作的名義下督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。比如在脫貧攻堅工作中，H縣水利局、教育局、衛(wèi)生局等60多個業(yè)務(wù)部門都找到了與脫貧攻堅相關(guān)的工作接入點(diǎn)，進(jìn)而獲得督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將此現(xiàn)象形象概括為“捆綁搭車”。

縣級業(yè)務(wù)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由平級關(guān)系轉(zhuǎn)為上下關(guān)系的關(guān)鍵，在于縣級業(yè)務(wù)部門以黨委政府領(lǐng)導(dǎo)小組的名義向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下發(fā)起草后只需領(lǐng)導(dǎo)簽批即可下發(fā)的無文號工作部署通知，這本身就意味著工作的高標(biāo)準(zhǔn)部署，也意味著將業(yè)務(wù)部門的常規(guī)工作轉(zhuǎn)變?yōu)橹行墓ぷ?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)若不完成這些工作就會被縣級業(yè)務(wù)部門通報，在全縣考核排名中落后。LZ鎮(zhèn)在工作日每天都會收到從縣級各業(yè)務(wù)部門發(fā)來的無文號通知30份以上。借由發(fā)文，各部門在將其業(yè)務(wù)接入中心工作而“捆綁搭車”的同時，也就獲得了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)監(jiān)督指標(biāo)和考核項目的機(jī)會。

三、監(jiān)督泛化的縣域治理邏輯

在監(jiān)督主體擴(kuò)大化的背景下，縣域治理普遍出現(xiàn)監(jiān)督泛化現(xiàn)象。所謂“泛化”，即指原先的特定領(lǐng)域邊界變得模糊而形成的一種向外擴(kuò)張滲透的開放狀態(tài)。根據(jù)調(diào)研，縣域治理中的監(jiān)督泛化現(xiàn)象可歸納為監(jiān)督對象泛化、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)泛化和監(jiān)督意義泛化三種類型。

1.監(jiān)督對象泛化

監(jiān)督主體的直接監(jiān)督對象不再是“條條”而是“塊塊”，“塊塊”就會將自上而下承接的監(jiān)督壓力傳導(dǎo)和延伸至所有直接相關(guān)或并不直接相關(guān)的行政主體或業(yè)務(wù)部門，借連帶責(zé)任以分解監(jiān)督壓力。由此，監(jiān)督主體表面上只是對某個特定的“塊塊”進(jìn)行了直接監(jiān)督，事實上卻間接監(jiān)督了某個特定“塊塊”背后的多個“塊塊”或“條條”。

(1)“塊塊”成為監(jiān)督壓力的直接承受者

縣級指向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督壓力傳導(dǎo)原本局限于條線內(nèi)部，即由縣級業(yè)務(wù)部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)對口業(yè)務(wù)部門進(jìn)行純粹業(yè)務(wù)性的監(jiān)督壓力傳導(dǎo)。然而如今，縣級各業(yè)務(wù)部門紛紛通過發(fā)文，將業(yè)務(wù)部門即“條條”的監(jiān)督意志轉(zhuǎn)化為黨委政府即“塊塊”的監(jiān)督意志，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府進(jìn)行監(jiān)督考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府成為縣級業(yè)務(wù)部門的直接考核對象，以至于形成“條線強(qiáng)勢、屬地弱勢”、業(yè)務(wù)工作“政治任務(wù)化”的治理格局。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府感受到的監(jiān)督壓力，更多來自考核之后的排名情況。因為排名是一種末位淘汰機(jī)制，排名情況將直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政治生命。在H縣，90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作都是縣級業(yè)務(wù)部門以領(lǐng)導(dǎo)小組的名義下達(dá)的工作，這些工作被納入縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督考核指標(biāo)，由縣級業(yè)務(wù)部門打分。比如，平安創(chuàng)建“雙提升工作”原本是縣政法委主導(dǎo)下的部門業(yè)務(wù)，如今卻也將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府列為監(jiān)督考核對象。為了推動此項工作，自治區(qū)、市、縣三級隨機(jī)電話抽訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)居民的安全感和滿意度，每個季度都對抽訪結(jié)果進(jìn)行排名。如果連續(xù)兩個季度排名最后3位，就一票否決：鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能評優(yōu)評先，主要領(lǐng)導(dǎo)也不能被提拔重用。若排名后5位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)還會被約談并在全市被通報。而在年度綜合考評中，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取“千分制考核”，每一項細(xì)微的分?jǐn)?shù)差距都可以決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的排名先后。這種考核方式看似不是一票否決，但如果總分排名每次都靠后，就會直接威脅鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政治生命，這就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了多得一點(diǎn)分?jǐn)?shù)而患得患失。

(2)監(jiān)督壓力的擴(kuò)散化

成為監(jiān)督壓力直接承受者的“塊塊”為了避免在排名中靠后，或遭到一票否決，就會將監(jiān)督壓力進(jìn)一步擴(kuò)散出去。這種擴(kuò)散有兩種方式，一種是“塊—塊”擴(kuò)散，一種是“塊—條”擴(kuò)散。與卸責(zé)的邏輯不同，監(jiān)督壓力的擴(kuò)散并沒有取消“塊塊”作為監(jiān)督壓力直接承受者的結(jié)構(gòu)性位置，只是讓“塊塊”發(fā)展出一套從屬于自己的壓力共擔(dān)網(wǎng)絡(luò)。

監(jiān)督壓力的“塊—塊”擴(kuò)散，表現(xiàn)為“自治區(qū)/省—市—縣—鄉(xiāng)/鎮(zhèn)—村”的縱向傳遞模式。比如在廣西，從自治區(qū)到縣的監(jiān)督壓力傳遞表現(xiàn)為扣分的層層加碼。之所以會出現(xiàn)層層加碼的現(xiàn)象，一是因為下一級黨委政府都面臨橫向比較和晉升錦標(biāo)賽的排名競爭，故而自我主動加壓；二是因為越接近科層體制的末梢，離權(quán)力中心越遠(yuǎn)，對直接監(jiān)督壓力的感知越弱，因此每一級的直接上級政府需要通過加碼的方式傳遞政治壓力，為科層體制惰性造成的延遲可能性預(yù)留空間。而一旦縣級黨委政府因在排名中靠后而遭受約談和通報，本著壓力共擔(dān)的責(zé)任連帶原則，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府不是監(jiān)督壓力的直接承受者，縣級黨委政府也會將它所承受的政治后果向下復(fù)制傳遞，將監(jiān)督壓力層層擴(kuò)散到有可能導(dǎo)致縣級黨委政府排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府。鎮(zhèn)委書記會被縣領(lǐng)導(dǎo)約談，輕則被給予會議批評，重則由紀(jì)委予以立案。如此一來，監(jiān)督壓力雖根源于自治區(qū)對市一級的督查，但事實上，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都共同承擔(dān)了市一級排名靠后所帶來的政治責(zé)任。

監(jiān)督壓力的“塊—條”擴(kuò)散，即監(jiān)督壓力通過黨委政府的統(tǒng)籌過程而進(jìn)一步擴(kuò)散到幾乎所有下屬業(yè)務(wù)部門，即使某些下屬業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)內(nèi)容與黨委政府推動的工作并無直接關(guān)聯(lián)。如今每條業(yè)務(wù)職能線為了貫徹工作都會強(qiáng)化業(yè)務(wù)部門的力量，借由發(fā)文而督查問責(zé)下一級黨委政府。為了避免被問責(zé)，下一級黨委政府就必須調(diào)配動員強(qiáng)有力的工作力量去推動工作落實。特別是在具有分工不分家、混編混崗的人事靈活調(diào)配傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府成為監(jiān)督壓力的直接承受者時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制內(nèi)的幾乎每一個工作人員都會被黨委政府動員起來承接自上而下的監(jiān)督壓力。當(dāng)然，監(jiān)督壓力的“塊—條”擴(kuò)散不同于監(jiān)督壓力的“塊—條”轉(zhuǎn)移。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)動員各站所共同推動的每一件事務(wù)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都是主要負(fù)責(zé)人。一旦間接承受監(jiān)督壓力的“條條”出了問題，最終擔(dān)負(fù)主要責(zé)任的主體仍是“塊塊”。

2.監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)泛化

縣級黨委政府只重視中心工作的完成情況，而不重視對工作執(zhí)行情況的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)是否適合列入考核進(jìn)行評估。縣級黨委政府不重視對監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)制定環(huán)節(jié)的管理，導(dǎo)致監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)入口管理的缺失，以至于制定出的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)脫離工作實際。本應(yīng)發(fā)揮精準(zhǔn)控制作用的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)因失準(zhǔn)而出現(xiàn)監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)泛化，最終只能“懸浮”于實際治理場景。一旦監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)失去精準(zhǔn)效度，工作過程與工作結(jié)果的關(guān)聯(lián)就會出現(xiàn)割裂。以下分析監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)泛化的四種類型。

(1)強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，無視多元差異

縣級業(yè)務(wù)部門自上而下單向設(shè)定監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一的考核項目，無視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在屬地管理上的差異性。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬地管理的差異，需要與之相匹配的評價標(biāo)準(zhǔn)以及衡量尺度上的差異，否則看似“一碗水端平”的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，其實蘊(yùn)含極大的不公平。比如，作為城關(guān)鎮(zhèn)的LZ鎮(zhèn)，由于轄區(qū)范圍覆蓋整個縣城，工作中就會出現(xiàn)許多其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有的大型開發(fā)項目。而更多的開發(fā)項目就意味著縣級業(yè)務(wù)部門擁有更多“捆綁搭車”接入部門工作、對LZ鎮(zhèn)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)會。縣級業(yè)務(wù)部門往往參照LZ鎮(zhèn)的事務(wù)內(nèi)容，設(shè)置全縣統(tǒng)一的考核項目。由于許多考核項目是其他大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所缺失的，縣級業(yè)務(wù)部門在監(jiān)督考核中讓工作不涉及這些考核項目的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接得滿分，于是產(chǎn)生其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)不做工作就可以得滿分、LZ鎮(zhèn)不但要做工作而且還有可能被扣分的不公平現(xiàn)象。

此外，由于屬地管理的特征差異較大，不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間不存在相互比較的初始條件。比如在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工業(yè)制造業(yè)可以成為重要的監(jiān)督考核項目；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)不發(fā)達(dá)，但創(chuàng)建了農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒有太多工業(yè)產(chǎn)業(yè)，也沒有農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)。縣級業(yè)務(wù)部門設(shè)置統(tǒng)一的考核項目，就意味著有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在某些項目上長期領(lǐng)先，而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則長期排名靠后。如此一來，監(jiān)督排名就會喪失其政治激勵的效果。

(2)表面精準(zhǔn)客觀，實質(zhì)模糊主觀

監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)、客觀、規(guī)范化，而這些要求又往往被等同于盡可能消除人為干預(yù)的可能，以及監(jiān)督信息的可數(shù)字化。因此，監(jiān)督考核要求用電腦錄入信息，監(jiān)督主體需要對信息進(jìn)行現(xiàn)場核定，最大限度地消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對現(xiàn)場的介入，這些都使監(jiān)督考核在表面上顯得精準(zhǔn)而客觀。

然而，被列入監(jiān)督考核的項目內(nèi)容，卻大量牽涉生活中的不精準(zhǔn)和不規(guī)則，以及生活行動者的主觀感受。比如，在確認(rèn)某家農(nóng)戶的家庭收入時，錄入電腦的數(shù)字是扶貧工作組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與家中的丈夫聊天，經(jīng)他認(rèn)可而確定的數(shù)字。而督查組入村時，丈夫恰好不在家，其妻子又記不清收入。在督查組單獨(dú)與其妻子見面、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被規(guī)定不能靠近當(dāng)事人因而無法進(jìn)行糾正的情況下，督查組現(xiàn)場核定的收入極有可能與電腦登記的收入不相符。又如在日常生活中，“是否懂普通話”標(biāo)準(zhǔn)的模糊性導(dǎo)致事實無法被電腦系統(tǒng)中簡單的“是”和“否”兩個選項所框定。扶貧工作組和鎮(zhèn)村干部可能因貧困戶文化水平不高、吐字不清晰、發(fā)音不標(biāo)準(zhǔn)而在系統(tǒng)里填“否”，督查組用普通話與貧困戶交流時則可能發(fā)現(xiàn)貧困戶也能回答一些簡單問題而判定系統(tǒng)中應(yīng)當(dāng)填“是”。這種模糊性往往導(dǎo)致系統(tǒng)錄入與督查情況發(fā)生沖突。督查組據(jù)此斷定基層干部工作不到位，必將打擊基層干部的工作積極性。

(3)層層分解加碼，政策執(zhí)行兩難

在職責(zé)同構(gòu)的上下級科層關(guān)系中，作為監(jiān)督壓力直接承受者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為了構(gòu)建監(jiān)督壓力的共擔(dān)網(wǎng)絡(luò)，會將監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)沿著科層體系垂直向下傳遞。在向下傳遞的過程中，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)并不是被簡單復(fù)制，而是會出現(xiàn)三種情況。第一種情況是“大指標(biāo)”在向下傳遞的過程中被細(xì)化為“小指標(biāo)”，表現(xiàn)為指標(biāo)內(nèi)容分解甚至擴(kuò)散到與工作目標(biāo)沒有直接關(guān)系的方面，同時指標(biāo)數(shù)量大大增加，監(jiān)督項目趨于復(fù)雜化。比如精準(zhǔn)扶貧在中央層級是“兩不愁三保障”的大指標(biāo)，到了廣西H縣就變成了“八有一超”，而到了LZ鎮(zhèn)就進(jìn)一步被操作為“四清一規(guī)范”的小指標(biāo)，貧困村則是“十一有、一低于”，離基層越近則指標(biāo)復(fù)雜化程度越高。指標(biāo)的細(xì)化，就意味著業(yè)務(wù)部門有更多機(jī)會將其常規(guī)工作接入進(jìn)來加以推進(jìn)。每一個指標(biāo)都可能造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作被扣分，因此“小指標(biāo)”為基層干部帶來巨大心理壓力。第二種情況是“軟指標(biāo)”在向下傳遞的過程中被操作為“硬指標(biāo)”，表現(xiàn)為工作推進(jìn)力度的追加。比如本是以農(nóng)民自愿為原則征收的新農(nóng)保，征收完成率在各地橫向競爭的壓力下由“軟指標(biāo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)鎮(zhèn)政府必須完成95—98%”的“硬指標(biāo)”。第三種情況是“硬指標(biāo)”在向下傳遞的過程中被操作為兩個相互沖突的“硬指標(biāo)”，指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系很難統(tǒng)一，使基層行政主體在監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)下左右為難。比如在農(nóng)村禁養(yǎng)問題上，政策執(zhí)行與民生保障相沖突：一方面監(jiān)督硬指標(biāo)要求基層政府嚴(yán)格執(zhí)行禁養(yǎng)規(guī)定，拆除禁養(yǎng)限養(yǎng)區(qū)內(nèi)的所有豬圈；另一方面，監(jiān)督硬指標(biāo)又要求地方在落實環(huán)保政策時不能“一刀切”。如果基層政府嚴(yán)厲取締禁養(yǎng)限養(yǎng)區(qū)內(nèi)的豬圈，督查組就會問責(zé)基層政府執(zhí)行政策“一刀切”、不講“人民利益至上”；如果基層政府與養(yǎng)殖戶協(xié)商后答應(yīng)等待養(yǎng)殖戶賣豬和搬遷完成后再整改，督查組又會問責(zé)基層政府“整改態(tài)度不堅決、執(zhí)行不到位”。監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)相互齟齬，讓基層政府無所適從。

(4)極端化思維突出，頂格消除偶然

在常規(guī)狀態(tài)下，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)本應(yīng)以“達(dá)標(biāo)”為限。然而懸浮于治理現(xiàn)場的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，將治理現(xiàn)場想象為“無菌環(huán)境”，用頂格管理的極端化思維代替底線思維，設(shè)置出不容忍“小概率事件”偶然性的監(jiān)督指標(biāo)。只要偶然發(fā)生威脅人民生命財產(chǎn)安全的“小概率事件”，縣級都會密切關(guān)注事件的社會影響，并立即制定指向消除一切小概率事件的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。比如，在廣西N市偶然發(fā)生一起一氧化碳中毒事件，縣級下達(dá)的監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)立刻強(qiáng)調(diào)對自治區(qū)全境一氧化碳中毒事件的“零容忍”。而在真實的治理場景中，完全消滅小概率事件幾乎是不可能達(dá)成的治理狀態(tài)。

3.監(jiān)督意義泛化

監(jiān)督原本是一種治理工具，其意義在于推動基層工作的落實。監(jiān)督意義的泛化則體現(xiàn)為監(jiān)督的自我目的化，即監(jiān)督的意義不再局限于作為一種治理工具，而是進(jìn)一步擴(kuò)展為治理目的本身。在監(jiān)督意義泛化的影響下，監(jiān)督者往往對被監(jiān)督者進(jìn)行有錯推定，使作為被監(jiān)督者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無法針對監(jiān)督結(jié)果的合理性進(jìn)行爭辯和申訴。監(jiān)督者開展監(jiān)督的目的，不是為了指導(dǎo)被監(jiān)督者在協(xié)商討論的互動過程中共同解決問題，而是為了監(jiān)督而監(jiān)督，因為監(jiān)督的意義本身因泛化而嵌入了監(jiān)督者的直接利益。

首先，紀(jì)委巡查的目的就是發(fā)現(xiàn)有質(zhì)量的線索，通過辦案對干部進(jìn)行檢查、處分和調(diào)動。為了發(fā)揮在行政生態(tài)中的作用，紀(jì)委必須不斷發(fā)現(xiàn)問題。原則上，紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的目的是“防止小問題成為大問題”“懲前毖后、治病救人”，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)也需要“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，辦案時也需要綜合縣級紀(jì)委和同級黨委意見、聽取基層意見。然而對于不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記而言，查處干部、辦理案件的監(jiān)督行為本身就是其得到提拔重用的工作業(yè)績。紀(jì)委查辦案件本身也有績效排名。

其次，督查組也把監(jiān)督本身視為目的，甚至連“為基層減負(fù)”也可以被督查組轉(zhuǎn)化為監(jiān)督對象。比如市級督查組檢查“為基層減負(fù)”，就要監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿出為基層減負(fù)的工作方案。照理來說，“為基層減負(fù)”的重點(diǎn)是要看縣級如何為鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負(fù)，縣級各部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該親自到基層調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)會議增減情況。沒有任何文件要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿出減負(fù)方案。然而，市級督查組并不將研討如何為基層減負(fù)視為督查的目的。“為基層減負(fù)”只不過是為市級督查組增添業(yè)績又提供了一次機(jī)會。為了顯示其監(jiān)督成效，市級督查組就將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有拿出減負(fù)的具體工作方案”作為監(jiān)督成果之一，讓“為基層減負(fù)”也在監(jiān)督之下轉(zhuǎn)化為基層的壓力來源，進(jìn)而催生“基層負(fù)擔(dān)越減越重”的治理悖論。

再次，業(yè)務(wù)部門只是單向度地通過分任務(wù)、督責(zé)、檢查、統(tǒng)計匯總等各種方式，借壓實責(zé)任之名向平級政府推卸責(zé)任，而不思考問題的解決和激勵策略，也不對平級政府的工作進(jìn)行調(diào)研指導(dǎo)。比如在落實新農(nóng)保政策的工作中，社保部門并不到農(nóng)村調(diào)研，也不研究更好的宣傳辦法，更不制定激勵農(nóng)民購買新農(nóng)保的有效措施，而僅僅只是通過排名和通報的方式把責(zé)任壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。

針對業(yè)務(wù)的惡意探測行為識別目前已成為業(yè)界共同的痛點(diǎn)，主要是由于探測過程中提交信息不包含不合理內(nèi)容、交易頻次均無明顯異常特征，不會觸發(fā)網(wǎng)絡(luò)防護(hù)規(guī)則；探測過程尚未造成客戶資金損失，不會觸發(fā)業(yè)務(wù)監(jiān)控規(guī)則，因此出入口部署的基于特征規(guī)則防護(hù)措施對此類行為難以發(fā)現(xiàn)。

最后，不論是縣委政治巡查，還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)帶隊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡查，本質(zhì)上都是以發(fā)現(xiàn)問題線索為導(dǎo)向的監(jiān)督。LZ鎮(zhèn)派出的“巡查組長”向組員直陳巡查組的工作意義：“巡查的意義就是發(fā)現(xiàn)問題線索，你找不出問題就是你能力有問題?！?/p>

四、監(jiān)督泛化之下的縣域治理困境

監(jiān)督的泛化改變了縣域治理體系原先的監(jiān)督模式，深刻影響了縣域治理實踐。監(jiān)督對象的泛化，促成了屬地責(zé)任被監(jiān)督者濫用的治理局面。而監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的泛化，則導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入形式主義行為邏輯之中。在監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)泛化的基礎(chǔ)上，監(jiān)督意義的泛化更造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部避責(zé)行為的蔓延。

1.屬地責(zé)任的濫用

監(jiān)督對象泛化的形成機(jī)制，本質(zhì)上即監(jiān)督壓力的屬地化邏輯，集中表現(xiàn)為監(jiān)督壓力從業(yè)務(wù)邊界清晰的條線部門向作為屬地責(zé)任單位的黨委政府的擴(kuò)散。監(jiān)督壓力沿著黨委政府管轄之下的條塊網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步擴(kuò)散出去的過程，都可歸因于黨委政府基于屬地責(zé)任的統(tǒng)籌調(diào)動。正是由于監(jiān)督壓力的屬地化能夠起到賦予條線部門以政治勢能、使條線部門間接撬動更多治理資源的效果，監(jiān)督對象的泛化必然在一定的外在環(huán)境催化下激勵條線部門將業(yè)務(wù)工作的相關(guān)責(zé)任定義為“屬地責(zé)任”。

在剛性化的縣域治理體系下，從“單中心工作模式”向“多中心工作模式”的中心工作擴(kuò)大化傾向，使越來越多縣級職能部門的工作也被納入中心工作范疇，(11)馮川：《縣域治理體系剛性化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2021年第6期。各縣級職能部門紛紛參與到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)注意力分配的爭奪中。而爭奪鄉(xiāng)鎮(zhèn)注意力分配的核心，其實就在于爭奪對事務(wù)屬地責(zé)任的定義權(quán)。這是因為，對監(jiān)督壓力的傳導(dǎo)已經(jīng)取代與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)的私人關(guān)系，成為縣級職能部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動工作的主要方式。而傳導(dǎo)監(jiān)督壓力的最有效方式便是借助監(jiān)督壓力的屬地化邏輯，將業(yè)務(wù)工作的相關(guān)責(zé)任定義為屬地責(zé)任?？h級各職能部門對事務(wù)屬地責(zé)任定義權(quán)的爭奪，最終導(dǎo)致屬地責(zé)任的濫用。

屬地責(zé)任被濫用的主要體現(xiàn)是縣級部門以屬地責(zé)任為借口，將業(yè)務(wù)工作的相關(guān)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到并無相應(yīng)行政權(quán)或執(zhí)法權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)身上，讓工作責(zé)任沿著監(jiān)督壓力的擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)而自動向基層治理體系的深處傳遞，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入多個責(zé)大權(quán)小的權(quán)責(zé)不對等情境之中。比如，執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》原本是縣級及以上業(yè)務(wù)部門的責(zé)任，縣級以下并無相應(yīng)行政權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能配合縣級主管部門落實相關(guān)治理事項。然而借由對象泛化的監(jiān)督，縣級業(yè)務(wù)部門將法規(guī)的執(zhí)行方式再定義為“屬地管理”。一旦法規(guī)執(zhí)行出現(xiàn)任何問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都需擔(dān)責(zé)。此后，原本就擁有處罰權(quán)的安監(jiān)局，也將安全問題界定為屬地責(zé)任。一旦出現(xiàn)安全事故，安監(jiān)局就會以領(lǐng)導(dǎo)小組的名義通報并無處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。拆遷的合法執(zhí)法主體原本是縣級國土部門執(zhí)法大隊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只應(yīng)配合其執(zhí)法。然而在衛(wèi)片執(zhí)法時，國土局也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府牽頭落實強(qiáng)拆，于是縣國土局成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的命令者和純粹負(fù)責(zé)驗收工作成果的監(jiān)督者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)徹底成為負(fù)責(zé)實施拆遷工作的屬地責(zé)任主體。

屬地責(zé)任被濫用的治理后果，就是作為屬地責(zé)任單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被監(jiān)督體系在頻繁的屬地責(zé)任下達(dá)過程中高強(qiáng)度反復(fù)動員，存在不可持續(xù)的風(fēng)險。首先，屬地責(zé)任的濫用導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級“會災(zāi)”的形成。這是因為所有監(jiān)督主體都需要以開會的形式向鄉(xiāng)村兩級布置任務(wù)、下達(dá)監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)，并通過開會這種重要的政治儀式落實屬地責(zé)任。對處于監(jiān)督壓力傳遞體系末梢的基層干部而言，他們的日常工作經(jīng)常被自上而下每一個監(jiān)督壓力承接主體所召開的會議所打斷?！耙丛陂_會，要么在開會的路上”成為他們的工作常態(tài)，然而這些基層干部本應(yīng)是與群眾打交道最多、最熟悉群眾的一批人。其次，屬地責(zé)任的濫用導(dǎo)致基層干部的各類工作并行交疊，工作節(jié)奏瀕于混亂。在多重屬地責(zé)任工作的重壓之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不關(guān)注和認(rèn)真對待所有影響監(jiān)督考核的事項，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不再有“優(yōu)勢工作”和“底線工作”，“實事”與“虛事”之分。在精力和時間有限的前提下，加班成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的常態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不把治理中的重難點(diǎn)事務(wù)安排在夜間、雙休日或節(jié)假日等較少被會議和雜事所干擾的時間段集中精力處理。最后，屬地責(zé)任的濫用導(dǎo)致基層干部承擔(dān)過重的精神負(fù)荷。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部用“心累”形容他們的工作狀態(tài)，因為伴隨屬地責(zé)任而來的監(jiān)督問責(zé)壓力，讓他們持續(xù)滿負(fù)荷工作且始終處于一種喪失把控感的焦慮狀態(tài)。多重監(jiān)督考核帶來的不確定性和不安全感，使他們神經(jīng)高度緊張，甚至偶爾休假都會產(chǎn)生負(fù)罪感?；鶎痈刹康男睦砥诤吐殬I(yè)倦怠已成為亟須關(guān)注并認(rèn)真加以解決的現(xiàn)實問題。

2.形式主義的泛濫

監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)泛化的形成機(jī)制，在根本上寓于監(jiān)督檢查所追求的制度理性目標(biāo)與作為基層治理對象的生活理性狀態(tài)之間所存在的邏輯沖突之中。制度理性目標(biāo)通常被監(jiān)督檢查分解為治理過程符合規(guī)范、治理結(jié)果符合預(yù)期、治理進(jìn)度符合規(guī)劃等方面，并預(yù)設(shè)監(jiān)督事項黑白分明、對錯判斷不存在模糊地帶，簡單性思維充斥于監(jiān)督檢查實踐當(dāng)中。然而基層治理事務(wù)往往充滿易變性、不確定性、復(fù)雜性和模糊性，作為公共行政系統(tǒng)的基層治理體系本身就是一個混沌與復(fù)雜系統(tǒng)，其間充斥著混沌性和非線性因素。(12)朱春奎：《“新科學(xué)”與公共行政學(xué)研究——混沌理論》，《公共行政評論》2008年第3期。當(dāng)秉持簡單化思維的監(jiān)督下鄉(xiāng)遭遇基層治理，依簡單化思維而設(shè)定的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)必然因失準(zhǔn)而泛化，不但大幅弱化了縣級業(yè)務(wù)部門監(jiān)督鄉(xiāng)村所能達(dá)成的治理實效，反而造成形式主義行為的泛濫。

首先，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)過于注重形式上的完美，而基層工作的動態(tài)性和可錯性很難滿足監(jiān)督要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了使工作達(dá)成監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的“形式美”而不得不耗費(fèi)大量時間，這是產(chǎn)生形式主義的直接原因。比如，為了實現(xiàn)幫扶手冊不出現(xiàn)兩處以上涂改痕跡的形式美，扶貧干部只能在三次涂改之后重新填抄全本手冊。有些涂改是追蹤動態(tài)數(shù)據(jù)造成的，而手冊中項目和數(shù)據(jù)繁多，數(shù)據(jù)筆誤的概率也不可謂不低。但為了滿足監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)所要求的“形式美”，扶貧干部不得不節(jié)省聯(lián)系群眾的時間，用對表格數(shù)據(jù)的大量重復(fù)填寫工作換取表格在形式上的準(zhǔn)確無誤。然而“形式美”畢竟與基層工作目標(biāo)和工作實效之間缺少關(guān)聯(lián)，除了不斷再生產(chǎn)基層工作者的形式主義行為之外別無用處。

其次，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于形式完美的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過于隨意，而不考慮基層工作成本和實際工作需求?！靶问矫馈钡臉?biāo)準(zhǔn)設(shè)定權(quán)全在于作為監(jiān)督方的上級業(yè)務(wù)部門，而業(yè)務(wù)部門設(shè)定思路的突然改變，將直接徹底取消基層政府原先所做大量形式主義工作的意義，基層政府不得不迎合新的“形式美”標(biāo)準(zhǔn)而重新開展新一輪形式主義工作，這就使形式主義行為本身的負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。比如，縣級部門原先要求扶貧手冊“表格留空，也要圈0”，不圈0而留下空白就會被問責(zé)通報，致使扶貧干部“畫鵝蛋都畫暈了”。然而后來縣級部門又突然將監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為“為了整潔，不要圈0”，此時“圈0”又成為一個要被問責(zé)的問題，致使扶貧干部先前填寫的大量扶貧手冊全部作廢，不得不按照新的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)重新填寫。脫離成本收益分析和實際工作需求的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，只能激勵基層干部在脫離群眾的道路上越走越遠(yuǎn)。

最后，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的不切實際，使監(jiān)督檢查本身也淪為一項形式主義工作。監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)之所以不切實際，可能是監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)無視基層治理事務(wù)的差異性、模糊性、層級性和偶發(fā)性的結(jié)果，也可能是監(jiān)督部門只憑欠缺專業(yè)性的想象而對不可能整改或無須整改的現(xiàn)象隨意加以問題化的結(jié)果，比如只要發(fā)現(xiàn)房屋存在裂痕，不論裂痕大小和裂痕數(shù)量，都將該房屋判定為危房。而基層治理事務(wù)的特性以及無法或無須整改的“整改問題”，并不會因為監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定而發(fā)生質(zhì)的改變。監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定思路的方向性失誤，確實方便了監(jiān)督檢查更輕易地發(fā)現(xiàn)問題。然而，一旦監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的大量問題都是由存在方向性失誤的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定思路制造出來的虛假問題，監(jiān)督本身就成了“雞蛋里挑骨頭”，除了為難和折騰基層干部以外，并不能起到有效規(guī)范和推動基層工作的作用。如此一來，親自監(jiān)督就成為一種體現(xiàn)縣級部門對工作重視程度的形式主義工作。當(dāng)縣級各業(yè)務(wù)部門紛紛將參與監(jiān)督視為彰顯存在感的“政治儀式”，表現(xiàn)為過度督查、重復(fù)監(jiān)督的形式主義工作就必然在基層泛濫。

3.避責(zé)行為的蔓延

脫離基層治理實際的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)泛化，以及因監(jiān)督的自我目的化而產(chǎn)生的監(jiān)督意義泛化，使基層干部即使認(rèn)為監(jiān)督不合情理也無法進(jìn)行任何申訴和爭辯。在剛性的監(jiān)督問責(zé)面前，不論監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)是否切合當(dāng)?shù)貙嶋H，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都得在屬地責(zé)任的責(zé)權(quán)配置下，避免在監(jiān)督檢查中出現(xiàn)差錯和紕漏?；诖?，避責(zé)行為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部從上到下蔓延開來。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)而言，泛化的監(jiān)督檢查最大程度地縮限了基層政府討價還價、因地制宜的政策變通空間，促使他們不再考慮有待監(jiān)督檢查的工作項目是否符合群眾的真實所需。為了讓以發(fā)現(xiàn)問題為目的下鄉(xiāng)的監(jiān)督部門無錯可挑、無責(zé)可追，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只有小心謹(jǐn)慎地執(zhí)行上級下達(dá)的文件，想方設(shè)法通過組織和動員將整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)化為依附于上級政府部門意志的政策執(zhí)行機(jī)器，而不再敢于對政策進(jìn)行任何創(chuàng)造性解讀，更遑論對縣級政策的合理性進(jìn)行反思了。最終，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整體上得以圍繞監(jiān)督檢查而被高度動員起來，即使是聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的工作，也轉(zhuǎn)而遵循避責(zé)行為邏輯。

被鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)以應(yīng)對監(jiān)督檢查為中心安排下來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，表現(xiàn)出高度重視頂格目標(biāo)和偶發(fā)性目標(biāo)的特點(diǎn)。這是因為頂格目標(biāo)和偶發(fā)性目標(biāo)更容易成為上級部門監(jiān)督問責(zé)的對象。而圍繞頂格目標(biāo)和偶發(fā)性目標(biāo)進(jìn)行大量治理成本投入的行為本身，也正是為了最大限度地避責(zé)。對頂格目標(biāo)的重視，突出反映在精準(zhǔn)扶貧工作中。值得注意的是，“精準(zhǔn)”一旦被監(jiān)督考核體系指標(biāo)化，就成了僵死的數(shù)字。然而在基層治理的真實場景中，扶貧的“精準(zhǔn)”對象卻恰恰是動態(tài)的、差別化的、會產(chǎn)生依賴思想并“精準(zhǔn)”與基層干部展開博弈的農(nóng)民。在此情境下用僵硬的精準(zhǔn)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督，就是用靜態(tài)僵化的形而上學(xué)思維處理動態(tài)復(fù)雜的事務(wù)，只會產(chǎn)生大量的資源浪費(fèi)和精力消耗，卻無法取得預(yù)想效果。然而頂格目標(biāo)使LZ鎮(zhèn)的基層干部不得不為了進(jìn)一步消除只有3%的貧困率而耗費(fèi)將近2/3的工作精力，并將90%的精力用于以提升精準(zhǔn)度為目標(biāo)的數(shù)據(jù)核查上。在不計成本的避責(zé)行為之下，基層干部不再可能去關(guān)心農(nóng)戶的具體致貧原因，更沒有時間幫助貧困戶切實提高收入、提升內(nèi)生發(fā)展動力。在頂格目標(biāo)的監(jiān)督壓力之下，附著于“精準(zhǔn)”的避責(zé)行為邏輯，最終將對人的治理降格為對物的治理。而對偶發(fā)性目標(biāo)的重視，則突出表現(xiàn)在對“預(yù)防型治理”的過度投入上。雖然“預(yù)防型治理”的對象都是偶然發(fā)生、難以徹底避免的小概率事件，但為了在剛性的監(jiān)督檢查中有效避責(zé)，基層干部被高度動員起來為全面排查和留痕工作投入大量精力。比如，在廣西N市發(fā)生一起致死2人的一氧化碳中毒事件，LZ鎮(zhèn)立即動員全體干部在一周之內(nèi)排查完屬地責(zé)任范圍內(nèi)所有可能導(dǎo)致一氧化碳中毒的要素，諸如熱水器、煤氣罐等等，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部與村干部一同到每戶村民家登記臺賬、拍攝照片。即使LZ鎮(zhèn)在排查工作結(jié)束后仍然難免發(fā)生一氧化碳中毒事件，但事先進(jìn)行的全面排查和留痕工作可以在一定程度上幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)在監(jiān)督問責(zé)過程中成功避責(zé)。

在一切為了在監(jiān)督檢查中避責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍陷入疲于應(yīng)付的狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部用“麻木”來形容這種只能按照監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范程序機(jī)械完成事務(wù)的工作狀態(tài)。在這種工作狀態(tài)下，許多工作都喪失了能夠為他們帶來深刻記憶、調(diào)動自豪感和成就感的獨(dú)特性。對于“不怕苦而就怕工作沒有意義”的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，這種“硬著頭皮不得不做”、沒有太多創(chuàng)新和想象空間的工作，顯然無法讓他們獲得工作的意義感和價值感。

五、總結(jié)與討論

由于基層自利性消解國家自主性的風(fēng)險仍然存在，(13)李祖佩：《項目制基層實踐困境及其解釋——國家自主性的視角》，《政治學(xué)研究》2015年第5期。如何有效監(jiān)控代理人就成為現(xiàn)代國家能力建設(shè)中的重要議題。在國家資源不斷向基層社會轉(zhuǎn)移、民生工作和人民滿意度日益成為中央政府關(guān)注焦點(diǎn)的新時代，借助“監(jiān)督下鄉(xiāng)”強(qiáng)化對基層治理主體的規(guī)范化監(jiān)督考核，被認(rèn)為符合提升國家治理現(xiàn)代化水平的總體思路，是推動和落實中心工作、壓實基層治理責(zé)任、防止基層治理主體亂作為的重要抓手。

然而本文發(fā)現(xiàn)，新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府所面對的監(jiān)督主體早已不再局限于單純的紀(jì)檢監(jiān)察體系，而是擴(kuò)大到包括常態(tài)機(jī)構(gòu)、臨時監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及業(yè)務(wù)部門在內(nèi)的其他縣域行政組織。在監(jiān)督主體擴(kuò)大化的背景下，表現(xiàn)為監(jiān)督對象泛化、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)泛化和監(jiān)督意義泛化的“監(jiān)督泛化”成為監(jiān)督下鄉(xiāng)的普遍趨向。

監(jiān)督泛化之所以引發(fā)縣域治理困境，其深層原因在于本應(yīng)做到收放自如、統(tǒng)分平衡的中央—地方(縣域)—基層(鄉(xiāng)村)關(guān)系過度偏向于控制權(quán)的上收。以監(jiān)督檢查為杠桿的控制權(quán)上收，固然有助于避免地方和基層行政主體以因地制宜之名行違規(guī)之實，抑制各自為政的離心傾向。然而，擁有監(jiān)督檢查資格的主體一旦擴(kuò)大，往往會加劇縣域業(yè)務(wù)部門常規(guī)工作的中心工作化。同時，各種監(jiān)督檢查將治理現(xiàn)場的任何模糊空間都簡化為“非黑即白”的二元對立關(guān)系，監(jiān)督過程中上綱上線的政治化話語更是不斷刺激群眾基于博弈心理的負(fù)面情緒表達(dá)。最終，控制權(quán)的上收狀態(tài)經(jīng)由監(jiān)督檢查的放大效應(yīng)而走向極化，整個縣域社會治理因追求符合監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的過度“潔癖”而變得高度緊張卻又高度脆弱。

為了讓控制權(quán)回歸收放自如狀態(tài)，完善監(jiān)督下鄉(xiāng)運(yùn)作機(jī)制的關(guān)鍵在于確保監(jiān)督權(quán)處在適度行使的軌道上，避免因監(jiān)督泛化而挫傷基層干部的積極性和主體性。一是限制縣級部門對業(yè)務(wù)工作職責(zé)的屬地化定義權(quán)。對業(yè)務(wù)責(zé)任屬地化定義權(quán)的限制，有助于控制縣域監(jiān)督主體的無序擴(kuò)張，進(jìn)而緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的多中心工作傾向。二是確立監(jiān)督檢查的業(yè)務(wù)邊界。監(jiān)督者不能不受限制地將監(jiān)督權(quán)伸向其并不具備監(jiān)督能力的領(lǐng)域中，將監(jiān)督變?yōu)橐环N卸責(zé)行為或政治表演。三是建立具有容錯機(jī)制和監(jiān)督反饋渠道的彈性監(jiān)督體系。應(yīng)當(dāng)減少頂格化監(jiān)督指標(biāo)，允許基層治理中偶發(fā)事件的存在，使監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)更加適應(yīng)基層實際，以有效避免因監(jiān)督不當(dāng)所導(dǎo)致的形式主義泛濫和避責(zé)行為的蔓延。