◎ 蔡 梓

內(nèi)容提要 一戰(zhàn)后英日關(guān)系逆轉(zhuǎn)，英國開始疑懼日本對西沙的經(jīng)濟(jì)滲透暗藏軍事企圖，于1920年主動介入西沙問題。英國基于西沙對日本有用但對自身用處不大的判斷，且囿于“十年規(guī)則”，以遏止日本侵占西沙為決策目標(biāo)，逐步形成“策略性支持中國”政策。日本勢力于20世紀(jì)20年代末暫時撤離西沙，法國則從1931年12月起就西沙歸屬對華交涉?；谖魃晨赡転榧核玫男抡J(rèn)知，英國將決策目標(biāo)提升為遏止任何強國侵占西沙，同樣以“策略性支持中國”政策應(yīng)對法國。1933年，英國開始同時遭到日、德挑戰(zhàn)。英國在調(diào)整帝國防務(wù)戰(zhàn)略的同時調(diào)適西沙政策，既堅持抵制日本侵占西沙，又于1934年決定在中法西沙交涉中不公開表態(tài)，但在對法互動時仍委婉表明它承認(rèn)西沙屬于中國。英國從介入西沙問題到西沙政策定型，均以帝國防務(wù)安全為決策立足點，把承認(rèn)中國對西沙的主權(quán)并敦促中國加強行使這一主權(quán)作為策略，認(rèn)為中國保有西沙最符合自身戰(zhàn)略利益。

西沙群島(下文簡稱“西沙”)橫亙在連接新加坡和香港的通道上，地緣位置頗為重要。英國早在19世紀(jì)初，為確保遠(yuǎn)東貿(mào)易航線的安全，就對西沙及其海域進(jìn)行測繪，但直到1920年，英國才將西沙納入戰(zhàn)略視野并主動介入西沙事務(wù)，1934年，英國西沙政策定型。根據(jù)解密的英國檔案，追溯英國西沙政策的演進(jìn)歷程可以發(fā)現(xiàn)，1920—1934年可謂其奠基時期：在20世紀(jì)50年代以前，英國是在這一時期所確立的政策框架內(nèi)進(jìn)行策略調(diào)適，以因應(yīng)變動的西沙局勢；在50年代以降、冷戰(zhàn)時期的大部分時間里，每當(dāng)西沙問題升溫而須加以應(yīng)對，英國總會回溯這一時期的西沙政策，尋求從中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)。因此，實有必要深入考究1920—1934年的英國西沙政策，揭示其來龍去脈。

管見所及，相關(guān)成果屈指可數(shù)，學(xué)者們更關(guān)注這一時期法國和日本的西沙政策及它們在西沙問題上同中國的較量。以往的研究雖然視角不盡相同，但皆認(rèn)為這一時期英國提防日本染指西沙、質(zhì)疑法國對西沙提出的主權(quán)要求，指出英國西沙政策包含了對中國擁有西沙主權(quán)之承認(rèn)。(1)主要有胡德坤、韓永利：《20世紀(jì)20—70年代英國官方檔案證實西沙群島屬于中國》，《邊界與海洋研究》2021年第1期；王靜：《20世紀(jì)30年代初英國對西沙地緣形勢的關(guān)注及立場》，《社會科學(xué)》2020年第7期；郭淵：《20世紀(jì)20—30年代英國的西沙立場及對中法日關(guān)系的考量》，《世界歷史》2020年第4期；郭淵：《英國政府對于在西沙建塔臺的關(guān)注及主權(quán)立場(1910—1930)》，《軍事歷史研究》2019年第6期；劉玉山：《論英國政府的南海政策(1920—1975)——以英國“外交部檔案”為中心》，《浙江師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2019年第5期；Ulises Granados, “As China Meets the Southern Sea Frontier: Ocean Identity in the Making, 1902-1937,” Pacific Affairs, vol.78, no.3, 2005, pp.454～457.值得一提的是，以往的研究都忽略了英國承認(rèn)中國對西沙的主權(quán)這一做法的策略性。而且，部分學(xué)者對英國是否改變承認(rèn)西沙屬于中國之立場各執(zhí)一詞，但均點到即止而未細(xì)究個中緣由。(2)郭淵、王靜均認(rèn)為，在法國于1931年底挑起中法西沙交涉后，英國在質(zhì)疑法國對西沙的主權(quán)要求之同時，逐步調(diào)整立場，從承認(rèn)中國對西沙的主權(quán)逐漸倒向法國，但不公開介入中法交涉。兩位學(xué)者的觀點的區(qū)別在于，郭淵認(rèn)為英國在1932年改變了立場，王靜則認(rèn)為英國立場發(fā)生變化是從1933年開始的。而胡德坤、韓永利認(rèn)為英國官方從20世紀(jì)20—70年代“始終堅持西沙群島屬于中國的觀點”。參見郭淵：《英國政府對于在西沙建塔臺的關(guān)注及主權(quán)立場(1910—1930)》，《軍事歷史研究》2019年第6期；王靜：《20世紀(jì)30年代初英國對西沙地緣形勢的關(guān)注及立場》，《社會科學(xué)》2020年第7期；胡德坤、韓永利：《20世紀(jì)20—70年代英國官方檔案證實西沙群島屬于中國》，《邊界與海洋研究》2021年第1期?？陀^來看，現(xiàn)有研究未能充分回答如下問題：英國是基于何種考量而在這一時期將西沙納入戰(zhàn)略視野？其西沙政策的形成受到哪些因素的影響？成效如何？英國承認(rèn)中國對西沙的主權(quán)蘊藏著什么決策目標(biāo)，換言之，應(yīng)如何辨析其策略性？承認(rèn)中國對西沙的主權(quán)這一立場因何發(fā)生實質(zhì)性調(diào)整抑或一成不變？鑒于此，本文嘗試從國際關(guān)系的角度考察1920—1934年英國西沙政策的演進(jìn)歷程，以期作出自己的系統(tǒng)解讀。

一、英日化友為敵與“策略性支持中國”政策的最初嘗試

20世紀(jì)初，英俄、日俄在亞洲的爭奪皆愈演愈烈。英日兩國為制衡俄國，于1902年1月結(jié)成同盟。(3)[美]馬士、[美]宓亨利：《遠(yuǎn)東國際關(guān)系史》，姚曾廙等譯，上海書店出版社，1998年，第486頁。1905年8月，當(dāng)日本在日俄戰(zhàn)爭中穩(wěn)操勝券時，英、日更訂同盟條約。其中規(guī)定，若期滿前12個月無任一締約國提出終止同盟，協(xié)定繼續(xù)生效。(4)《英國和日本第二次同盟協(xié)定》(1905年8月12日)，世界知識出版社編輯：《國際條約集(1872—1916)》，世界知識出版社，1986年，第251～254頁。此后十余年，英日同盟一直延續(xù)。

第一次世界大戰(zhàn)后，英日關(guān)系隨著國際格局的巨大變遷而出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。英國曾經(jīng)的首要敵手德國因戰(zhàn)敗而受到新確立的凡爾賽體系的嚴(yán)重禁錮，一時無法對英國造成威脅。日本則在一戰(zhàn)期間趁歐洲列強忙于大戰(zhàn)而急劇擴張在西太平洋的勢力，戰(zhàn)后更是一躍“成為遠(yuǎn)東最強大的海軍國家，而且成為世界第三海軍強國”。(5)[英]E.H.卡爾：《兩次世界大戰(zhàn)之間的國際關(guān)系：1919—1939》，徐藍(lán)譯，商務(wù)印書館，2012年，第15頁。英國崛起并長期稱霸于海洋，對海權(quán)有著與生俱來的敏感，英帝國的屬地又遍布亞太地區(qū)，故英國面對野心勃勃且海軍力量膨脹的日本，感到如芒在背。于是，英國在戰(zhàn)后重新審視英日關(guān)系。1920年，外交部擬定關(guān)于英日同盟的備忘錄，斷言“日本如同戰(zhàn)前的德國，妒忌英帝國的地位”，它渴望擴張，必將危及英國在遠(yuǎn)東的利益。(6)J.Neidpath, The Singapore Naval Base and the Defence of Britain’s Eastern Empire, 1919—1941, New York: Oxford University Press, 1981, p.38.易言之，英國正在把對日本的定位由“盟友”調(diào)整為“頭號潛在敵國”。1921年11月至1922年2月，華盛頓會議召開，美、英、日、法締結(jié)《關(guān)于太平洋地區(qū)島嶼屬地與領(lǐng)地的條約》，條約規(guī)定廢除英日同盟協(xié)定。(7)《關(guān)于太平洋地區(qū)島嶼屬地與領(lǐng)地的條約》，1921年12月13日，世界知識出版社編輯：《國際條約集(1917—1923)》，世界知識出版社，1961年，第738頁。英日同盟終結(jié)象征著英國完成了對日政策的實質(zhì)調(diào)整，英日關(guān)系進(jìn)入化友為敵的新時期。

為了防患于未然，英國于1919年設(shè)計出“針對日本的進(jìn)攻性太平洋戰(zhàn)略”。該戰(zhàn)略設(shè)想，英國應(yīng)建立一支強大的遠(yuǎn)東艦隊，其主力艦與日本海軍的主力艦之實力對比應(yīng)在1.5∶1以上，并“配備大量用于貿(mào)易及運兵護(hù)航的巡洋艦和驅(qū)逐艦”，同時“應(yīng)將新加坡打造為主要基地”。(8)N.H.Gibbs, Grand Strategy, vol.1, London: Her Majesty’s Stationery Office, 1976, p.375.奈何英國的國力因一戰(zhàn)的消耗而難以支撐這一宏偉計劃。同年8月15日，英國內(nèi)閣作出決議：“為了對預(yù)算在框架上進(jìn)行修訂，應(yīng)該假定，英帝國在未來十年將不會被卷入任何大戰(zhàn)，并且不需要為此目的而派遣遠(yuǎn)征部隊?！贝思此^的“十年假設(shè)”或“十年規(guī)則”；“在沒有內(nèi)閣授權(quán)的情況下……不應(yīng)該進(jìn)行新的海軍建設(shè)，海軍部應(yīng)該竭盡全力停止建造不具備商業(yè)價值的艦船”，等等。(9)“War Cabinet 616A: Draft Conclusion of a Meeting Held at 10 Downing Street, S.W.L., on Friday”,August 15,1919,at 11-30 a.m., August 15, 1919, the National Archives, CAB 23/15, London.直到1932年3月23日，“十年規(guī)則”才被取消。因此，英國內(nèi)閣最終采取折衷做法，于1921年6月16日僅批準(zhǔn)新加坡海軍基地建設(shè)方案，以新加坡作為帝國東部防務(wù)體系的核心，而放棄了造艦方案。與之相適應(yīng)的是，1921年10月14日，海軍部在帝國防務(wù)委員會常設(shè)防務(wù)小組委員會第10次會議上提出：“日本在臺灣以南建立海軍基地是不可接受的，這將威脅到通往香港的交通線，并且將令日本更加接近我們在遠(yuǎn)東的最先進(jìn)的基地?！边@一觀點被接受了。1922年9月15日，海軍部要求外交部在制定和推行對日外交戰(zhàn)略、政策時密切聯(lián)系其提出的相關(guān)軍事戰(zhàn)略，因為它“對于日本在中國沿海或任何近岸島嶼尤其是香港以南的島嶼獲取立足點的一切企圖都會感到憂慮。幾乎沒有必要強調(diào)任何此類企圖的實現(xiàn)可能給遠(yuǎn)東地區(qū)的海軍戰(zhàn)略形勢造成多么不利的影響”。(10)“Admiralty to Foreign Office”, September 15, 1922, in Kenneth Bourne, D.Cameron Watt, eds., British Documents on Foreign Affairs, Part 2, Series E, vol.27, New York: University Publications of America, 1994, p.241.

在轉(zhuǎn)變對日政策和戰(zhàn)略的過程中，英國開始對早已存在的日本對西沙的經(jīng)濟(jì)滲透產(chǎn)生疑懼，(11)20世紀(jì)10—20年代，日本千方百計掠奪西沙資源。參見[日]浦野起央：《南海諸島國際紛爭史》，楊翠柏等譯，南京大學(xué)出版社，2017年，第86～96頁。警惕日本暗藏軍事企圖。1920年2月23日，英國駐日大使館致電外交部，聲稱日方報紙報道了日本兼并西沙的消息。外交部認(rèn)為“日本的占領(lǐng)行為是有害的”，“應(yīng)鼓勵中國行使其主權(quán)”，當(dāng)天即電令駐華公使朱爾典(J. Jordan)詢問中國將會如何應(yīng)對。2月25日，朱爾典向北京政府海軍總長薩鎮(zhèn)冰提及日本占領(lǐng)西沙的傳聞。薩鎮(zhèn)冰表示“中國將派遣一艘炮艇巡視西沙”，這實際上沒有落實。6月21日，外交部提出應(yīng)“敦促中國通過在西沙上建設(shè)燈塔的方式行使主權(quán)”。7月3日，英國駐華公使館向外交部建議：關(guān)于建設(shè)西沙燈塔，“應(yīng)向海關(guān)總稅務(wù)司發(fā)出指示”。(12)“Minute Sheet of the Paracel Islands”,無具體日期，F(xiàn)O 676/98, the National Archives, London.日本兼并西沙一事實乃子虛烏有，可英國在未證實傳聞的真實性的情況下便“如臨大敵”。質(zhì)言之，這是英國基于帝國防務(wù)安全所作出的本能反應(yīng)，也說明英國判斷西沙存在軍事價值。在主動介入西沙問題之初，英國便把承認(rèn)中國對西沙的主權(quán)作為策略，為的是將中國變成它遏止日本侵占西沙的“擋箭牌”，為此甚至出現(xiàn)關(guān)于在西沙基建方面主動向中國提供協(xié)助的主張。這可以視為英國“策略性支持中國”政策的濫觴。遺憾的是，中方將英方提出的通過“承擔(dān)這些島嶼的照明工程從而更牢固地確立自身對這些島嶼的主權(quán)”的建議置之腦后。(13)“Admiralty to The Under Secretary of State, Foreign Office”, December 12, 1925, FO 371/10957/F5975, the National Archives, London.

懾于日本在華南海域的頻繁活動，英國海陸軍聯(lián)合情報局奉命調(diào)查日本是否在從香港至瓊州海峽一帶尋找可供艦隊?？康腻^地，西沙即是主要的關(guān)注對象。經(jīng)過調(diào)查，海軍情報官員于1922年6月完成報告。其結(jié)論是：“一旦爆發(fā)戰(zhàn)爭，該群島不太可能具有巨大的價值。但任由日本吞并這一位于自香港至新加坡航線上的群島及在商業(yè)活動的偽裝下借助該群島向南擴充影響力是不可接受的?！?14)“Colonial Office to Foreign Office”, October 9, 1922, in Kenneth Bourne, D.Cameron Watt, eds., British Documents on Foreign Affairs, Part 2, Series E, vol.27, New York: University Publications of America, 1994, pp.248～249.顯然，該報告所言西沙在戰(zhàn)時的用處不大是對英國而非日本而言，故才會得出不能放任日本占有該群島的結(jié)論。這也是當(dāng)時英國軍界的普遍認(rèn)知。對于當(dāng)時盛傳的日本意圖和孫中山領(lǐng)導(dǎo)的南方政府達(dá)成協(xié)議，通過向后者提供武器換取某些特許權(quán)，如開發(fā)包括西沙在內(nèi)的所有由廣東省管轄的島嶼，英國駐華艦隊總司令提醒稱，“西沙雖然不是一個很好的錨地，但可以為一些小型船只提供庇護(hù)所，而且地理位置正好橫跨從新加坡至香港的貿(mào)易航線，這就證明了把它們用作潛艇或襲擊者的基地之企圖存在合理性”。(15)“Sir B. Alston to Marquess Curzon of Kedleston”, August 7, 1922, in Kenneth Bourne, D.Cameron Watt, eds., British Documents on Foreign Affairs, Part 2, Series E, vol.27, New York: University Publications of America, 1994, p.238.9月15日，英國海軍部直接表達(dá)了“對日本人通過日本公司取得租約的方式獲得這些島嶼的控制權(quán)的憂慮”。(16)④ C.W.Orde to Tyrell, June 10, 1931, FO 371/15509/F2971, the National Archives, London.當(dāng)時日本的確僅停留于經(jīng)濟(jì)滲透，但英國一再杯弓蛇影，懷疑日本心懷叵測，既說明英國是基于“日本如同戰(zhàn)前的德國”的認(rèn)知而做出研判，又體現(xiàn)出英國從帝國防務(wù)安全的角度審視西沙問題。

在華盛頓體系建立之后，英國關(guān)于通過承認(rèn)西沙屬于中國，以借助中國遏止日本侵占西沙的策略有了國際體系的支撐。依據(jù)華盛頓體系對中國領(lǐng)土完整和主權(quán)獨立之規(guī)定，英國除了更積極地鼓勵、敦促中國采取措施宣示主權(quán)、加強管轄外，還試圖通過對華施壓防止中國向日本轉(zhuǎn)讓或出租西沙。1922年9月，英國海軍部“建議英國政府應(yīng)繼續(xù)反對任何中國政黨表現(xiàn)出將中華民國的海岸線與島嶼的主權(quán)割讓或者交換出去的傾向”。故外交部向駐華公使發(fā)出指示：“任何割讓中國領(lǐng)土的做法將公然違背九國公約關(guān)于中國的規(guī)定”，“也將公然違背中國于1921年11月22日向華盛頓會議的太平洋和遠(yuǎn)東問題委員會做出的鄭重承諾，即不將任何部分領(lǐng)土或沿海地區(qū)轉(zhuǎn)讓或租借給任何強國。因此，這類做法將立刻遭到英國政府的反對”。而“除中國外，似乎沒有其他國家對西沙提出主權(quán)要求……在華盛頓會議上，這些島嶼也許就被認(rèn)為是中國的領(lǐng)土，所以它們屬于九國公約及中國做出的上述承諾所規(guī)定的范疇”。④英國承認(rèn)中國對西沙的主權(quán)這一做法的策略性在這里得到了很好的詮釋：以遵守和維護(hù)華盛頓體系的名義，將中國變成“擋箭牌”，從而對中國及覬覦西沙的國家施加約束，以求維持現(xiàn)有的南海權(quán)勢格局。

當(dāng)然，英國對于中國是否有意愿、有實力加強對邊陲西沙之管轄，以及孱弱的中國能否震懾得了日本皆無把握。于是，英國一度打算親自“敲打”日本。1922年，英國計劃派艦勘察西沙。幾經(jīng)商量，海關(guān)總稅務(wù)司弗朗西斯·阿格倫(Francis Aglen)同意派巡邏艦“平清號”(Ping Ching)在是年“10月左右按照天然的航線駛往香港，途中前往勘察東沙和西沙”，并“指示艦長在可能的情況下故意讓日本船只發(fā)現(xiàn)”。因為這既能讓英國的行動顯得并非有意為之——“并不是什么不自然的事”，又能向日本展示英國對西沙的重視及在該海域之存在——“日方船只肯定會立即向日本政府報告此事”。(17)“Sir B. Alston to the Earl of Balfour”, July 31, 1922, in Kenneth Bourne, D.Cameron Wat, eds., British Documents on Foreign Affairs, Part 2, Series E, vol.27, New York: University Publications of America, 1994, p.232.英國試圖在深化對西沙之了解的同時溫和地提醒日本，在西沙的滲透須適可而止。這一“一箭雙雕”之計劃可謂煞費苦心，但最終沒有付諸實施，(18)1925年，為了糾正已知的對這些島嶼的地理位置之錯誤認(rèn)知，英國在未經(jīng)中國許可的情況下派“易洛魁人號”(Iroquois)軍艦非法考察西沙。這一行動在當(dāng)時不為各方所知曉，也非“平清號”勘測計劃的替代行動。參見“Admiralty to The Under Secretary of state, Foreign Office”, December 12, 1925, FO 371/10957/F5975, The National Archives, London.而駐華公使館未向英國政府稟報此項改動。結(jié)果，當(dāng)法國就西沙歸屬向中國提出交涉時，英國政府卻欲核查相關(guān)檔案以為決策之依據(jù)。在此之后，英國時常從不同渠道得到有關(guān)日本攫取西沙權(quán)利或中國向日方讓渡相關(guān)權(quán)利的傳聞，多次同中方交涉以防傳聞成為現(xiàn)實?？蔁o論如何，英國終歸沒有直接向日本表示相應(yīng)關(guān)切或警告。

不過，日本還是注意到英國敦促中國在西沙開展基建，于是主動試探英國。如1925年10月30日，日方向英方詢問有關(guān)中國政府計劃在西沙建設(shè)無線電站等事宜。在11月25日的復(fù)函中，英方稱“對西沙的任何此類站點的情況一無所知”。(19)“S.P.Waterlow to Isaburo Yoshida”, November 25, 1925, FO 371/10957/F5306, the National Archives, London.顯然，日本意在弄清英國在其中所扮演的角色和介入的程度。本來，英國可以趁機向日本直截了當(dāng)承認(rèn)是它力促中國在西沙建設(shè)燈塔，并表明它對日本在西沙的經(jīng)濟(jì)滲透之關(guān)切。然而英國非但沒有這么做，反而撇清關(guān)系。這在某種意義上佐證了承認(rèn)西沙屬于中國本質(zhì)上是英國在西沙問題上對日博弈時用以避免直面日本的策略。

總之，20世紀(jì)20年代，日本在西沙的活動從未超出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，華盛頓體系亦暫時緩和了列強在亞太地區(qū)的爭斗。因此，英國雖然對日本可能會侵占西沙提心吊膽，但所面臨的壓力終究不大，遠(yuǎn)未到必須直接對抗日本的地步。而且英國在“十年規(guī)則”的指導(dǎo)下，正殫思極慮將國防開支限制在最低限度并力避卷入大戰(zhàn)。故即使其對日軍事戰(zhàn)略強調(diào)防止日本在香港以南獲得軍事立足點，英國主觀上也不愿在西沙問題上與日本發(fā)生沖突。由是之故，這一時期英國一直致力于促使中國加強對西沙的主權(quán)宣示和管轄，并嚴(yán)防中國向日本讓渡西沙權(quán)利，卻始終未運用自身實力和權(quán)勢威懾日本。如此一來，英國便可在華盛頓體系下將中國作為“擋箭牌”，以完成遏止日本侵占西沙之目標(biāo)，從而避免陷入與日本沖突，防止日本利用西沙威脅英帝國東部。從這一角度觀之，英國承認(rèn)中國對西沙之主權(quán)并敦促中國有力行使和捍衛(wèi)這一主權(quán)，其策略性尤為明顯，絕非單純承認(rèn)事實及出于公義而支持中國。故這一政策可謂“策略性支持中國”。遺憾的是，由于國事蜩螗，這一時期，中國始終未認(rèn)真考慮英國的建議和敦促，通過切實的舉措加強對西沙的主權(quán)宣示和管轄，由此錯失了可以在幾乎不受他國妨礙的情況下加強西沙管轄，甚至可在基建方面得到英國協(xié)助的良機。畢竟當(dāng)時日、法均未下定決心爭奪西沙。

二、日退法進(jìn)與“策略性支持中國”政策的維持

1929年，大蕭條席卷資本主義世界，日本遭受重創(chuàng)，在西沙的日本人及團(tuán)體于20世紀(jì)20年代末撤離。這客觀上令英國遏止日本侵占西沙的決策目標(biāo)暫得實現(xiàn)，但西沙局勢并未因此而風(fēng)平浪靜。自1930年起，法國政府內(nèi)部逐漸凝聚共識，謀劃就西沙歸屬向中國提出交涉。(20)參見任雯婧：《20世紀(jì)初法國西沙群島政策的演變——基于法國外交部20世紀(jì)30年代西沙群島檔案的考察》，《海南大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2018年第6期。

1930年4月，法國搶占中國南沙群島(下文簡稱“南沙”)中的南威島，這引發(fā)了英法交涉。在此期間，英國駐西貢總領(lǐng)事郭通(F.G. Gorton)向英國政府匯報了一個重要情報：法屬印度支那當(dāng)局明確表示正在嚴(yán)肅考慮“宣布西沙為其保護(hù)地”，“理論依據(jù)是該群島最初是安南的一部分”。(21)“His Majesty’s Consul-General(Saigon) to Secretary of State for Foreign Affairs”, April 23, 1930, T 161/622/3, the National Archives, London.但英國政府不以為意，也沒有從中覺察法國正蓄謀攫取西沙。直到一年后，由于軍方對西沙軍事價值之認(rèn)知發(fā)生了積極轉(zhuǎn)變，英國開始警惕法國對西沙的野心。1931年4月2日，海軍部提醒外交部、自治領(lǐng)部、殖民地部、空軍部和財政部注意郭通一年前的情報，因為“近期的報告顯示，這些島嶼也許能夠建成一個有用的基地”。(22)“Charles Walker to the Under-Secretary of State, Foreign Office”, April 2, 1931, T 161/622/3, the National Archives, London.為了攫取西沙，法國政府和法屬印度支那當(dāng)局在輿論上造勢。(23)“F.G.Gorton to His Majesty’s Principal Secretary of State for Foreign Affairs”, April 13, 1931, FO 676/98/F2731, the National Archives, London.海軍部一度被唬住，特意向外交部確認(rèn)：“(1)這個群島是否是中國領(lǐng)土。(2)如果是，它是否包括在1922年訂立的華盛頓九國公約(相關(guān)規(guī)定)的范圍之內(nèi)。(3)如果不是，是否有任何條約可以作為我們的依據(jù)，以拒絕同意法國的占領(lǐng)行為?！焙喲灾?，即英國能否名正言順地反對法國攫取西沙。海軍部指出，西沙“構(gòu)成了一個潛在的海軍錨地，萬一發(fā)生戰(zhàn)爭，它可能對我們的艦隊非常有用”。(24)“Minute of French Proposal to Occupy Paracel Islands”, May 8, 1931, FO 371/15509/F2669, the National Archives, London.

英國決策也在一定程度上受到當(dāng)時中國政局的影響。1931年2月，蔣介石扣押胡漢民。各路反蔣勢力借機發(fā)難，在廣州另組國民政府，一度形成寧粵對峙局面。鑒于中國政局動蕩，英國海軍部判斷：盡管西沙“已被視為中國的領(lǐng)土”，但“如果現(xiàn)在的中國政府在不久的將來垮臺，法國政府也許會認(rèn)為這是對這些島嶼提出主權(quán)要求的好機會”。海軍部未雨綢繆，計劃令軍艦“易洛魁人號”在“返回香港的途中對永樂群島(西沙的一部分，引者注)進(jìn)行額外的勘測，以使繪制的海圖合理且安全”，“并密切留意任何居民或船只的跡象”。同時，海軍部向外交部提議，第一，“無論是在現(xiàn)階段還是在進(jìn)一步證實了法國的企圖的時候”，都應(yīng)該鼓勵中國政府在西沙建設(shè)燈塔；第二，應(yīng)“查明1922年海關(guān)所進(jìn)行的調(diào)查的結(jié)果”，因為迄今沒有任何記錄表明英國政府已經(jīng)收到相關(guān)調(diào)查報告，并要弄清當(dāng)前中國政府對西沙問題的普遍態(tài)度，“尤其是對西沙照明工程的態(tài)度”。海軍部提醒稱，英國“應(yīng)對任何強國考慮采取吞并行動的一切跡象保持充分的關(guān)注”。(25)“Admiralty to The Under Secretary of State, Foreign Office”, May 21, 1931, FO 371/15509/F2819, the National Archives, London.在這里，海軍部所反對者從具體的日本、法國擴大到“任何強國”。在海軍部的推動下，英國決定以“策略性支持中國”政策應(yīng)對蠢蠢欲動的法國，將其野心扼殺在萌芽之中，同時把決策目標(biāo)提升為遏止任何強國侵占西沙。

綜上可知，英國同樣以“策略性支持中國”政策遏止日、法侵吞西沙，決策立足點始終是帝國防務(wù)安全，但具體的出發(fā)點有本質(zhì)區(qū)別。前者是基于“敵我斗爭”，而后者更多的是出于對西沙軍事價值的新認(rèn)知——西沙有可能為己所用。在英國看來，若聽任除日本外其他強國得到西沙，盡管不一定會對英帝國東部造成威脅，英國卻將因此失去利用西沙的可能性；若由海上力量虛弱的中國保有西沙，非但對英國無害，而且英國仍有機會從中國手里獲得西沙的使用權(quán)，(26)1949年，英國外交部反思30年代早期的西沙政策時指出：“我們希望這些島嶼處在中國的主權(quán)管轄之下，以便我們在緊急情況下可以自由使用它們”?！癕inutes of The Spratly Island, Amboyna Cay and Paracel Islands by R.S.Milward”, December 30, 1949, FO 371/76038/F18458, the National Archives, London.畢竟英國在華享有諸多殖民特權(quán)。這是決策目標(biāo)在提升之后新增的內(nèi)涵。由于不愿讓日、法窺破它對西沙存有軍事企圖，英國把“易洛魁人號”軍艦勘察西沙之計劃列為機密，“這項調(diào)查在進(jìn)行的過程中沒有引起任何注意”。(27)“S.H.Phillips to The Under Secretary of State, Foreign Office”, February 17, 1937, FO 676/271/F980, the National Archives, London.無疑，對西沙的新認(rèn)知令英國更積極地推行這一政策。

1931年5月29日，英國外交大臣亞瑟·亨德森(Arthur Henderson)電告駐華公使藍(lán)浦森(Lampson)，“中國應(yīng)通過諸如在島上建設(shè)燈塔等方式重申其對西沙的主權(quán)”，要求他“盡可能謹(jǐn)慎地查明中國政府當(dāng)前對西沙的普遍態(tài)度，尤其是對建設(shè)西沙照明工程的態(tài)度”，“報告除中國外的任何強國考慮對西沙提出主權(quán)要求的一切跡象”，以及將電報內(nèi)容轉(zhuǎn)發(fā)給駐日大使館。同時，外交部向海軍部通報了這一行動。(28)“Arthur Henderson to Lampson”, May 29, 1931, FO 676/98, the National Archives, London.駐華公使館隨即指示駐上?？傤I(lǐng)事直接向海關(guān)總稅務(wù)司詢問具體情況，同時要求駐廣州總領(lǐng)事提供任何可能獲得的信息。藍(lán)浦森還計劃如有機會將親自或令駐南京代理總領(lǐng)事向中國海軍部部長陳紹寬提出籌建西沙燈塔。(29)“Lampson to Aveling”, June 5, 1931, FO 676/85, the National Archives, London.結(jié)果，中方?jīng)]有報以明確回應(yīng)。

6月1日，海軍部建議外交部現(xiàn)在就應(yīng)與法國交涉，防止其侵吞西沙，“因為有必要提前為一個可以預(yù)見將成為既定事實的事件做準(zhǔn)備”。海軍部強調(diào)“南京蔣介石政權(quán)的強有力的反對者們已在廣州組建新的‘國民政府’……這場內(nèi)訌，伴隨著內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)，有可能分散中國對諸如西沙所有權(quán)等相對次要的問題的注意力”?！坝捎诜▏诤陀《戎墙唤绲娜A南數(shù)省擁有重要的經(jīng)濟(jì)利益，法國的政策可能是支持新生的廣州政權(quán)，或公開或秘密地提供軍火等”，而“‘南方政府’所給予的一個小小的(秘密的——原注)補償可能是不會對法國吞并西沙的行動提出異議”。(30)“Admiralty to The Under Secretary of State, Foreign Office”, June 1, 1931, FO 371/15509/F2971, the National Archives, London.外交部遠(yuǎn)東司司長奧德(C. W. Orde)贊成直接向法國表明英國在西沙問題上的立場和關(guān)切，但認(rèn)為鑒于尚無法證明法國已下定決心對西沙提出權(quán)利要求，最好先聽聽藍(lán)浦森的意見，“再根據(jù)海軍部的建議采取行動”。奧德提議，目前可以先指示駐法大使梯雷爾(William Tyrell)“口頭知會法國政府”，“我們認(rèn)為中國人對西沙擁有合法的權(quán)利，我們作為《華盛頓條約》締約國，關(guān)心這些島嶼的現(xiàn)狀的任何改變”。(31)“Minutes of Ownership of the Paracel Islands by C.W. Orde”, June 3, 1931, FO 371/15509/F2971, the National Archives, London.所謂《華盛頓條約》即是《九國公約》。外交部采納了奧德的意見。6月10日，奧德指示梯雷爾同法國政府交涉，有分寸地敲打法國。(32)“C.W.Orde to Tyrell”, June 10, 1931, FO 371/15509/F2971, the National Archives, London.一望而知，英國向法國表明其承認(rèn)中國對西沙的主權(quán)絕非仗義執(zhí)言，而是意在利用華盛頓體系抑制法國對西沙的野心和可能的侵略行動，同時使自身得以憑借《九國公約》締約國的身份師出有名地反對法國侵吞西沙。這一言行又一次充分詮釋了英國承認(rèn)中國對西沙的主權(quán)的策略性。

對于英國的“敲打”，法國外交部稱“由于海軍部擔(dān)心這些島嶼(即西沙——引者注)有一天會被中國或其他強國用作水上飛機或潛艇的基地”，“外交部的法律顧問正在審查這些島嶼的主權(quán)依據(jù)問題。印度支那政府堅稱安南在1806年或1815年兼并了這些島嶼”，“如果外交部的法律顧問得出結(jié)論，認(rèn)為安南皇帝在19世紀(jì)早期對這些島嶼的吞并是有效的，法國政府似乎將向中國政府遞交照會，對它們提出主權(quán)要求。若該主權(quán)要求有爭議，則將建議提請仲裁”。(33)“Tyrel to Arthur Henderson”, July 8, 1931, FO 371/15509/F3869, the National Archives, London.可以窺知，同樣是《九國公約》締約國的法國并不想公然挑戰(zhàn)亞太地區(qū)現(xiàn)行的華盛頓體系，而是圖謀通過編造歷史證據(jù)、制造主權(quán)爭端，以遂規(guī)避《九國公約》之約束、堂而皇之攫取西沙之目的。而法國的策略一旦得逞，英國的“策略性支持中國”政策也就不攻自破。

7月15日，外交部將梯雷爾的電文轉(zhuǎn)給海軍部以征詢意見。8月25日，海軍部復(fù)函稱，僅憑此電文“很難看出來目前采取何種進(jìn)一步的行動會有好處”。海軍部認(rèn)為，“除非法國能夠運用國際法證明自己的主權(quán)要求”，否則中國把西沙“交給它可能是一種違反九國公約的挑釁行為”?！皬谋砻嫔峡矗▏\用國際法證明自己的主權(quán)要求總體而言似乎不可能辦到，因為它所宣稱的主權(quán)是如此的不確定”。因此“似乎可以相信中國人能夠保住對這些島嶼的所有權(quán)”。不過，海軍部提醒外交部，“有必要密切關(guān)注這個問題的進(jìn)展，以確保中國人不會在沒有充分理由的情況下把這些島嶼交換出去”，并請其“隨時向海軍部通報事態(tài)的發(fā)展”。(34)“V.W.Baddeley to The Under Secretary of State, Foreign Office”, August 25, 1931, FO 371/15509/F4669, the National Archives, London.可見，海軍部對中國捍衛(wèi)西沙主權(quán)的意志并不放心。

7月17日，藍(lán)浦森向外交部報告：其一，據(jù)海關(guān)總稅務(wù)司了解，“中國對西沙的主權(quán)從未受到質(zhì)疑”；其二，據(jù)“國民通訊社1930年7月9日報道，中國政府已經(jīng)批準(zhǔn)在群島上建設(shè)氣象臺和無線電臺”；其三，“據(jù)公使館調(diào)查，1922年海關(guān)緝私船的考察從未發(fā)生過”。藍(lán)浦森的結(jié)論是“沒有證據(jù)表明，除中國外，其他強國想要對西沙提出主權(quán)要求”。另外，藍(lán)浦森表示目前“正在等待駐廣州總領(lǐng)事發(fā)來的觀察意見”。(35)“Lampson to Foreign Office”, July 17, 1931, FO 371/15509/F3984, the National Archives, London.令人詫異的是，英國駐華公使館在早些時候已獲悉法屬印度支那當(dāng)局向西沙派出了考察隊，(36)“H.B.M.Consulate-General, ShangHai, to His Majesty’s Minister, Peking”, July 14, 1931, FO 371/15509/ F4354, the National Archives, London.藍(lán)浦森卻只字未提，很大可能是他掉以輕心。7月28日，駐廣州總領(lǐng)事向藍(lán)浦森匯報了兩個重要信息：一是法國駐廣州領(lǐng)事官員非正式詢問英國駐廣州領(lǐng)事官員圖森(Tuson)有關(guān)西沙的問題，二是中國確實在籌建西沙燈塔并有意尋求英國的協(xié)助與合作。藍(lán)浦森這才意識到法國可能要采取行動，當(dāng)即向外交部報告上述情報及法國科考隊前往西沙一事，并表示“強烈反對我們進(jìn)一步卷入”即將發(fā)生的中法西沙問題之交涉。(37)“Lampson to Foreign Office”, July 28, 1931, FO 371/15509/F4180, the National Archives, London.這一建議要比“策略性支持中國”政策保守得多。須強調(diào)的是，在非法勘察西沙問題上，無論是英國的“偷偷摸摸”還是法國的“明火執(zhí)仗”，皆將他們的殖民強權(quán)本性展現(xiàn)得淋漓盡致。

總之，20世紀(jì)在二三十年代之交，西沙局勢呈現(xiàn)的新特征是“日本撤退、法國入場”。由于形成西沙可能在軍事上為己所用的新認(rèn)知，英國認(rèn)定孱弱且對英友好的中國保有西沙最符合自身戰(zhàn)略利益。于是，英國同樣以“策略性支持中國”政策應(yīng)對法國，并將決策目標(biāo)提升為遏止任何強國侵占西沙，而不刻意區(qū)分所針對的對象。再者，此時盡管恰逢凡爾賽—華盛頓體系走向崩壞的分水嶺，國際局勢暗流涌動，但表面上仍波瀾不驚。這一客觀環(huán)境讓英國得以較為從容地因應(yīng)西沙問題，而不會產(chǎn)生必須調(diào)整政策的緊迫感。

三、日本因素再現(xiàn)與“策略性支持中國”政策之調(diào)適

1931年9月18日，日本制造“九一八事變”，隨后乘勢侵占中國東北，扶植“偽滿洲國”。1932年初，日本又在上海挑起“一·二八事變”，將戰(zhàn)火燒到華東。日本肆無忌憚地侵略中國，既動搖了華盛頓體系所維系的列強在亞太的脆弱均勢，也嚴(yán)重?fù)p害英國的戰(zhàn)略利益。英國對亞太的注意力立即被吸引過去。參謀長委員會在《帝國防務(wù)政策：1932年年度評估》中強調(diào)“遠(yuǎn)東最近發(fā)生的事件是不祥的預(yù)兆”，“不能視若無睹”。(38)“Imperial Defence Policy: Annual Review for 1932 by the Chiefs of Staff Sub-Committee”, February 23, 1932, CAB 24/229, the National Archives, London.“在1931—1932年遠(yuǎn)東危機期間”，英國視日本為“唯一有可能從海上威脅到英國的國家”，并“把對日本單線作戰(zhàn)的可能性作為依據(jù)”，評估可能卷入的海戰(zhàn)狀況。(39)N.H.Gibbs, Grand Strategy, vol.1, London: Her Majesty’s Stationery Office, 1976, p.375.

遠(yuǎn)東正值多事之秋，法國企圖渾水摸魚，巧取西沙。1931年12月4日，法國政府向中國駐法使館遞交照會，以“七洲島(即西沙，引者注)向?qū)侔材贤鯂睘橛晒灰螳@得西沙。(40)《駐法使館轉(zhuǎn)呈關(guān)于七洲島問題法外部來文并請示我國意見》(1932年1月7日)，“外交部”檔案020-049904-0001，臺北“國史館”藏。該卷宗同時收錄兩份內(nèi)容一致但日期不同的法文照會，日期分別為1931年12月4日和1932年1月4日。通過其他檔案佐證，法國外交部應(yīng)該是先后向中國駐法公使館遞交了兩份內(nèi)容相同的照會。須指出的是，法國炮制的“先占權(quán)”依據(jù)漏洞百出，實屬牽強附會。(41)丁雁南：《史實與想象：“嘉隆王插旗”說質(zhì)疑》，《南京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))2015年第4期。由于當(dāng)時正密切關(guān)注日本對中國的軍事侵略，加上中國政府直到1932年7月才完成回應(yīng)法方的準(zhǔn)備，(42)《外交部致駐法使館訓(xùn)令》(1932年7月26日)，“外交部”檔案020-049904-0001，臺北“國史館”藏。西沙局勢總體上風(fēng)微浪穩(wěn)，英國在約半年后才注意到法國要求改變西沙現(xiàn)狀的外交舉動。

1932年5月中旬，英國駐廣州總領(lǐng)事館從中方媒體得知法國致中方照會的內(nèi)容。(43)“Herbert Phillips to Lampson”, May 19, 1932, FO 676/85, the National Archives, London.駐華公使館在5月30日接獲駐廣州總領(lǐng)事館的報告后，于6月8日電告外交部。(44)“Ingram to Foreign Office”, June 8, 1932, FO 371/16235/F5619, the National Archives, London.外交部對“法國政府已向中國駐巴黎公使館發(fā)出照會，聲稱西沙屬于印度支那”將信將疑，于是指示梯雷爾“確認(rèn)這份報告的可靠性”。(45)“C.W.Orde to Tyrrell”, July 23, 1932, FO 371/16235/F5619, the National Archives, London.法國外交部部長向梯雷爾承認(rèn)，法國政府已就西沙歸屬向中方提出交涉，但表示“法國政府無意采取除法律行為之外的任何行動”，并強調(diào)“法國政府不重視這些鳥糞礦床”，但不能容許中國開發(fā)西沙的礦產(chǎn)。(46)“British Embassy(Paris) to John Simon”, August 8, 1932, FO 676/85/F6071, the National Archives, London.法國否認(rèn)覬覦西沙的資源，意在凸顯其行為的正當(dāng)性，但這無異于向英國暗示它看中的是西沙的軍事價值，從而令英國更加堅信確有必要遏止任何強國侵占西沙。果不其然，英國海軍部由此得出結(jié)論：“西沙的永樂群島有可能會被證實能夠為艦隊提供一個合適的錨地，這或許顯示出它對這個國家(即法國，引者注)具有巨大的價值。正是因為它對海軍相當(dāng)重要，無論是法國還是除中國以外的其他國家都不應(yīng)該確立對這些島嶼的所有權(quán)。”(47)“S.H.Phillips to The Under Secretary of State, Foreign Office”, September 26, 1932, FO 676/85/F7011, the National Archives, London.

面對法國的非法主張，中國積極維權(quán)，包括將西沙基建提上日程并尋求英國的幫助。粵省政府主動與海關(guān)當(dāng)局“就西沙的照明工程計劃展開討論”。(48)“The Letter from J.H.Thomas on the Subject of the Paracel Islands”, November 16, 1932, DO 35/180/3, the National Archives, London.這對英國而言這可謂正中下懷。畢竟自20世紀(jì)20年代以來英國費盡口舌敦促中國修建西沙燈塔，卻長期得不到中國的積極響應(yīng)。于是，英國通過海關(guān)總稅務(wù)司順?biāo)浦邸Ｖ档靡惶岬氖牵?932年11月24日，日本駐廣東陸軍武官和知鷹二致電參謀次長，分析稱在法國向中國提出西沙主權(quán)要求后，“中國方面旋即推進(jìn)多年來未動工的該島上無線電臺的建設(shè)……中國方面從速著手這一工程，是英國人在背后策動”。(49)《和知少佐致參謀次長電》(1932年11月24日)，JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B02031159400，《各國領(lǐng)土発見及帰屬関係雑件/南支那海諸礁島帰屬関係》第二巻，日本外務(wù)省外交史料館藏。和知鷹二捕風(fēng)捉影，斷定英國是中國采取行動捍衛(wèi)西沙主權(quán)的主使者。其實，這一論斷看似夸大其詞，卻切合日本的普遍認(rèn)知，即英國意欲借中國之手追求其在西沙的戰(zhàn)略訴求。日本并不相信英國此前諸如對中國在西沙的基建計劃“一無所知”之類的表態(tài)。應(yīng)該說，日本窺破了英國“策略性支持中國”政策的真實意圖。

在法國于1933年4月在南沙制造“九小島事件”之后，(50)1933年4月，法國在南威島、安波沙洲、太平島、北子島、南子島、南鑰島、中業(yè)島升旗立碑。7月25日，法國正式發(fā)布通告，宣布占領(lǐng)上述小島，又于翌日發(fā)表新通告取代之。由于起初外媒報道法國所占島嶼為九個，中國各界沿用此說，故這一事件史稱“九小島事件”。圍繞該事件，中國采取除軍事外的多種方式維權(quán)，有領(lǐng)土野心的英、日亦積極對法交涉。西沙局勢又出現(xiàn)重要變化：日本勢力重回西沙。日本媒體起初在報導(dǎo)該事件時誤以為“九小島”是西沙，有的甚至宣稱西沙早在20年前就為日本所占有，大肆渲染法國侵害了日本的權(quán)益。(51)[日]浦野起央：《南海諸島國際紛爭史》，楊翠柏等譯，南京大學(xué)出版社，2017年，第144、168頁。盡管日本隨后弄清楚“九小島”實為南沙島嶼，但其對西沙之野心已被喚醒。駐廣東總領(lǐng)事代理吉田丹一鑒于中法西沙交涉，別有用心地提出中國對西沙的主權(quán)依據(jù)比日本的弱。(52)《吉田總領(lǐng)事代理致內(nèi)田大臣》(1933年8月17日)，JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B02031160100，《各國領(lǐng)土発見及帰屬関係雑件/南支那海諸礁島帰屬関係》第二巻，日本外務(wù)省外交史料館藏。這一提法很可能是受到法國的啟發(fā)，從某種意義上看也恰好是針對英國的“策略性支持中國”政策。日本官方甚至傳出效仿法國而強占西沙的聲音：“因法國政府以簡單之聲明，得以決定所占九島之屬籍，日本政府亦將以同樣手段占取與臺灣關(guān)系最深之西沙群島。”(53)《外交部致海軍部電》(1933年8月2日)，“外交部”檔案020-049904-0014，臺北“國史館”藏。

雖然日本當(dāng)時沒有如此行事，但時隔不久，日本的軍事力量悄然出現(xiàn)在西沙海域。大概是緣于忌憚英國，這一時期日本試圖向英國隱瞞其在西沙海域的軍事活動。例如，1934年2月，一艘日艦到訪新加坡。該艦艦長在與英艦“冒險號”(Adventure)艦長塞爾(W.H. Cell)交談時僅表示日艦“是從香港直接駛往西貢”，而“確實沒有提到西沙”。(54)“W.H.Cell to Commander-in-Chief, China Station”, March 2, 1934, FO 371/18145/F3267, the National Archives, London.但事實并非如此。在2月27日，英國海軍中尉霍爾西(C.K. Horsey)在參觀該艦的過程中在布告欄上發(fā)現(xiàn)一張航跡圖，此時“日艦領(lǐng)航員顯得很慌亂，想把那張航跡圖從板上拿下來”。該航跡圖顯示，日艦的“航跡穿過了西沙”。盡管該領(lǐng)航員辯稱“那是個錯誤，該艦沒有靠近那個地方”，但霍爾西仍斷定日艦的確到過西沙海域，因為“航路在地圖上有很明確的定義，在每個到訪過的地方旁邊，該國的國旗都是用不同的顏色畫的，所以不可能把西沙誤認(rèn)為是其他任何地方”。(55)“C.K.Horsey to The Commanding Officer, H.M.S. Adventure”, February 28, 1934, FO 371/18145/F3267, the National Archives, London.英國海軍部后來向外交部、空軍部和自治領(lǐng)部通報這一情況，以為決策之參考。(56)“J.S.Barnes to the Under Secretary of State, Foreign Office”, May 29, 1934, FO 371/18145/F3267, the National Archives, London.日本的軍事力量鬼鬼祟祟出現(xiàn)在西沙海域無疑會令英國堅信日本對西沙懷有不可告人之目的。面對新的西沙局勢，英國必須思考是否應(yīng)對西沙政策進(jìn)行調(diào)適。

不僅西沙局勢出現(xiàn)變化，進(jìn)入1933年，從國際視野觀之，英國面臨的防務(wù)形勢也發(fā)生深刻改變——同時在東西方遭到挑戰(zhàn)。在遠(yuǎn)東，日本漸進(jìn)突破華盛頓體系的束縛，興風(fēng)作浪。諸如進(jìn)攻中國熱河省、迫使中國與之簽訂《塘沽協(xié)定》、以國聯(lián)接受李頓調(diào)查團(tuán)報告書為由退出國聯(lián)、處心積慮擺脫《四國條約》《五國海軍條約》《倫敦海軍條約》的約束以擴充海軍，不一而足。在歐洲，德國逐步掙脫凡爾賽體系的禁錮，整軍經(jīng)武。同年10月，德國退出裁軍會議和國聯(lián)。對于這一局勢，參謀長委員會擬定了《1933年帝國防務(wù)政策年度檢討》，直言“遠(yuǎn)東仍是一個潛在的危險區(qū)，從帝國防務(wù)的觀點來看，遠(yuǎn)東的重要性絲毫沒有減弱”。然而，“第二個危險區(qū)域在過去的一年在歐洲自身出現(xiàn)了。所以不再可能讓遠(yuǎn)東完全吸引我們的注意力”。(57)Annual Review of Imperial Defence Policy for 1933 by the Chiefs of Staff Sub-Committee, October, 1933,無具體日期, CAB 24/244, The National Archives, London.在文件中，“太平洋問題”同時被稱為“遠(yuǎn)東問題”。總之，面對欲摧毀凡爾賽—華盛頓體系而后快的德國和日本，英國作為這一國際體系的主要的建構(gòu)者、既得利益者和維護(hù)者，其帝國防務(wù)壓力與日俱增。

曲突徙薪，參謀長委員會在《1933年帝國防務(wù)政策年度檢討》中強調(diào)遠(yuǎn)東、歐洲、印度是帝國防務(wù)政策必須優(yōu)先考慮的地區(qū)，并認(rèn)為英法關(guān)系良好。(58)“Annual Review of Imperial Defence Policy for 1933 by the Chiefs of Staff Sub-Committee,” October, 1933,無具體日期, CAB 24/244, the National Archives, London.11月9日，帝國防務(wù)委員會審議了這份文件，決議按照遠(yuǎn)東、歐洲和印度這一排序，將他們作為國防開支的優(yōu)先考慮者，認(rèn)為“不應(yīng)該為了抵御來自美國、法國或意大利的攻擊而產(chǎn)生專門的開支”。(59)“Extract from the Draft Minutes of the 261st Meeting, held on November 9, 1933,” November 9, 1933, CAB 24/244, the National Archives, London.11月15日，英國內(nèi)閣批準(zhǔn)了帝國防務(wù)委員會的決議。1934年2月28日，防務(wù)需求委員會向英國內(nèi)閣提交報告，強調(diào)“在遠(yuǎn)東，首先要滿足新加坡基地的供應(yīng)與防御”。(60)“Report by the Defence Requirements Sub-Committee”, February 28, 1934, CAB 24/247, the National Archives, London.可想而知，其一，英國雖仍將帝國防務(wù)重心置于遠(yuǎn)東，卻因德國漸成心腹之患而無法全力以赴遏制日本。這導(dǎo)致英國更不愿主動激化英日矛盾，挑起英日沖突。其二，英國將法國視為友邦，不與之為敵。這意味著對英國而言在西沙問題乃至南海諸島問題上聯(lián)合法國制衡日本是可供選擇的策略，甚至法國占據(jù)西沙亦不致威脅英帝國東部的安全。其三，確保新加坡免遭日本襲擊是當(dāng)務(wù)之急。這使得英國更有必要避免日本在香港以南地區(qū)建立軍事基地。

于是，英國對“策略性支持中國”政策進(jìn)行調(diào)適：區(qū)別對待日本和法國。一方面，英國堅持防止日本侵占西沙。日本在發(fā)動全面侵華戰(zhàn)爭之后，于1937年9月3日攻占東沙群島。英國外交部于9月10日訓(xùn)令駐日大使克萊琪(R. Craigie)借題發(fā)揮，警告日方不要試圖染指海南島和西沙。(61)“Foreign Office to R. Craigie”, September 10, 1937, FO 371/20991/F6279, the National Archives, London.另一方面，英國不再排斥法國占有西沙。面對中國為抵制法國的西沙野心，在西沙氣象臺建設(shè)工程上向其尋求支持與協(xié)助，英國最終改變了原先的順?biāo)浦壑龇?，選擇置身事外，避免卷入中法交涉。當(dāng)時海關(guān)總稅務(wù)司給中方的最終答復(fù)是：既不關(guān)心也不愿意以任何方式卷入中國建設(shè)西沙氣象臺會牽涉到的政治問題。(62)“A Confident letter from Coast Inspector to Officiating Inspector General”, June 18, 1934, GALE | BXXEFS404792626, Gale Scholar.此后，英國在中法西沙交涉中避免公開表現(xiàn)出支持中國的態(tài)度。只不過，每當(dāng)法國要求英國承認(rèn)其對西沙的所謂“主權(quán)”，英國總是委婉地表達(dá)舊有立場：西沙屬于中國。如1937年3月10日，英國外交部便明確告訴法國駐英大使館：中國“聲明擁有對這些島嶼的主權(quán)”，英方仔細(xì)檢索了相關(guān)檔案，沒有發(fā)現(xiàn)任何如法方所言的“中國政府放棄對西沙的主權(quán)之內(nèi)容”。故“在通過談判或者某些國際仲裁庭做出裁決而獲得解決之前，英國政府不愿就哪個國家擁有西沙的主權(quán)發(fā)表任何意見”。(63)“Foreign Office to French Embassy”, March 10, 1937, FO 676/271/F980, The National Archives, London.總之，“策略性支持中國”政策在1934年定型了。

一言以蔽之，英國在整體上維持“策略性支持中國”政策，但以不公開表態(tài)之策略應(yīng)對具體的中法交涉。也就是說，英國細(xì)化了決策目標(biāo)，以遏止任何強國侵占西沙為最高層級，以防止日本侵占西沙為底線。前者是最優(yōu)解，后者乃退而求其次?；蛟S，此前藍(lán)浦森關(guān)于強烈反對進(jìn)一步卷入中法交涉之意見也影響了英國的決策?？傊?，英國一直秉持定型后的“策略性支持中國”政策，直到1949年。

四、余論

所謂“策略性支持中國”政策，即英國謀求使中國保有西沙，以期在華盛頓體系下實現(xiàn)遏止任一強國尤其是潛在或公開敵對的海軍強國侵占西沙這一決策目標(biāo)，從而既避免敵對強國利用西沙威脅英帝國東部，又替自身保留在必要時憑借中英友好和英強中弱的現(xiàn)狀從中國“借用”西沙的可能性。英國的具體做法是，力促中國加強對西沙的主權(quán)宣示和管轄，并主動向?qū)ξ魃硲延幸靶牡牧袕娀蛑苯踊蜷g接地傳達(dá)其承認(rèn)西沙屬于中國這一立場和對西沙問題之關(guān)切。質(zhì)言之，英國承認(rèn)中國對西沙的主權(quán)及其相應(yīng)的行動，乃基于私利而非公理、道義，充斥著以其戰(zhàn)略利益為主、為其戰(zhàn)略規(guī)劃服務(wù)的策略性。英國把承認(rèn)中國對西沙的主權(quán)作為其在西沙問題上對日、法博弈的策略，意味著一旦國際局勢、遠(yuǎn)東地緣形勢、中英關(guān)系發(fā)生重大變遷，英國不再承認(rèn)乃至反對中國對西沙的主權(quán)亦在情理之中。毋庸置疑，英國的行為與日本的經(jīng)濟(jì)滲透、法國的非法要求無實質(zhì)區(qū)別，皆盡顯殖民強權(quán)的本性。

縱觀從1920年介入西沙問題到1934年西沙政策定型，英國一直以帝國防務(wù)安全為決策立足點，英國關(guān)于自身與有關(guān)國家之間關(guān)系的性質(zhì)與走向、所處國際關(guān)系演變趨勢、西沙軍事價值這三者的認(rèn)知之變化，共同推動它制定、推行和調(diào)適“策略性支持中國”政策。隨著一戰(zhàn)后與日本化友為敵，及自身對日政策和戰(zhàn)略的相應(yīng)轉(zhuǎn)變，自1920年起，鑒于西沙的地緣位置，英國開始疑懼日本早已開始的對西沙的經(jīng)濟(jì)滲透暗藏軍事企圖，于是主動介入西沙問題?；谖魃晨少Y日本作戰(zhàn)利用但對自身用處不大這一最初判斷，加上“十年規(guī)則”的約束，英國以遏止日本侵占西沙為決策目標(biāo)，逐步形成“策略性支持中國”政策。20世紀(jì)20年代末，日本勢力因大蕭條的影響而撤出西沙。法國隨后成了英國新的防范對象?；谖魃晨赡茉谲娛律蠟榧核玫男抡J(rèn)知，英國同樣以“策略性支持中國”政策應(yīng)對法國，并將決策目標(biāo)提升為遏止任何強國侵占西沙。1933年，英國所勉力撐持的凡爾賽—華盛頓體系開始同時遭到日、德沖擊。英國審時度勢，決定繼續(xù)將遠(yuǎn)東作為帝國防務(wù)重心，堅持新加坡在帝國東部防務(wù)體系中的核心地位，同時確認(rèn)法國為友邦，無須與之為敵。同年，日本勢力重回西沙。在此情勢下，英國對決策目標(biāo)加以細(xì)化，將遏止任何強國侵占西沙為最高層級，并以防止日本侵占西沙為底線。英國對具體策略亦進(jìn)行相應(yīng)調(diào)適，既堅持抵制日本對西沙的野心，又于1934年采取不公開表態(tài)之策略應(yīng)對中法西沙交涉，但在與法國互動中一再委婉表達(dá)舊有的承認(rèn)西沙屬于中國之立場，未因英法友邦關(guān)系而偏向法國。

法國在1938年7月侵占西沙，可沒過多久，日本于1939年3月從法國手里奪取了西沙控制權(quán)。由此窺知，中國在1938年7月以前保持著對西沙的管轄既非有賴于自身維權(quán)有力，也非得益于英國的干預(yù)，乃日、法尚未將武力奪取西沙提上日程。雖然英國推行“策略性支持中國”政策或間接或直接令日、法知曉其在西沙問題上的立場和態(tài)度，但其舉措其實也讓日、法意識到英國不愿訴諸強硬手段。因此在中國弱于日、法的情況下，這一政策對日、法的威懾力有限。另外，這一政策也沒有對中國產(chǎn)生多大的觸動，中國開始將西沙基建提上日程直接源自法國對西沙提出主權(quán)要求所造成的刺激?？傊?，缺乏武力為后盾的“策略性支持中國”政策的效果有限。有鑒于此，不妨假設(shè)：英國若在西沙問題上向中國提供強有力的支持，甚至公開強硬回應(yīng)日、法的試探，能否險中求勝，消除日、法通過投機實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的收益預(yù)期？當(dāng)然，英國從未將軍事手段納入西沙政策的考量范疇。

綜上所述，英國在1932年或1933年改變了承認(rèn)西沙屬于中國的立場而逐漸傾向于法國，和英國始終堅持認(rèn)為西沙屬于中國，這兩個論斷均有失偏頗。一方面，對于中法交涉，英國從1934年起不像以前直截了當(dāng)對法國亮明立場，決定不公開表態(tài)，就此而言，第一個論斷似可成立。另一方面，英國始終不承認(rèn)法國對西沙的“主權(quán)要求”，一再向法國婉轉(zhuǎn)指出中國是“聲索國”，且在和日本博弈時常把西沙列為中國領(lǐng)土，就此觀之，第二個論斷亦可成立。其實，這一時期英國西沙政策存在著多重面貌，上述觀點則是不同學(xué)者透過各自角度觀察到的不同面相。上述多重面貌生動體現(xiàn)出英國外交的老辣、詭譎。無論如何，從英國這一“非當(dāng)事者”的視角可清楚看到：在法國就西沙歸屬向中國提出交涉之前，包括法國在內(nèi)的任何國家對西沙屬于中國的歷史事實和西沙受中國管轄之現(xiàn)狀皆無異議。