王興華 張萌萌

[摘 要] 在日本、法國、英國、丹麥、澳大利亞、加拿大等國，家庭托育是其托育服務體系的重要組成部分，所以這些國家都形成了相對完善的家庭托育政策管理體系。從國際經驗來看，雖然家庭托育的服務類型多樣，但是納入監(jiān)管的主要是由有資質（注冊）的照護人員在自己家（或租賃的住宅）中提供保教結合的服務內容的家庭托育點，政府責任以保障兜底服務為主，廣泛使用了權威工具、激勵工具和能力建設工具，包括明確行政主管部門與家庭托育點的準入標準和審批流程，給予財政和非財政支持，加強師資培訓和質量監(jiān)管，等等。當前雖然我國很多城市普遍興起家庭托育點，但是尚未出臺關于家庭托育點的管理規(guī)范與措施。借鑒國際相關公共管理經驗，我國應構建符合利益相關者的家庭托育政策目標，合理運用政策權威工具，建立全方位安全監(jiān)管體系，組合配置激勵工具與能力建設工具，支持家庭托育點規(guī)范有序發(fā)展，以滿足嬰幼兒家庭對具備收托幼兒數量少、師幼配比高、收托時間靈活、送托距離近等諸多便利條件的家庭托育點的需求。

[關鍵詞] 嬰幼兒照護服務;家庭托育點;政策工具

一、問題提出

2021年公布的第七次人口普查數據顯示，我國人口出生率再創(chuàng)新低，老齡化、低生育率等人口問題引發(fā)的多種社會矛盾日漸凸顯。建設生育友好型社會，減輕家庭生養(yǎng)負擔，成為解決人口問題的一個重要突破口。《中共中央國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》把發(fā)展普惠托育服務體系作為落實人口政策的重要舉措之一。目前，普惠托育服務仍處于嚴重缺位的狀態(tài)，0～3歲嬰幼兒入托率不到5%。[1]為真實了解當地托育服務的發(fā)展情況，本課題組成員曾于2019年對上海、南京、北京等城市的托育服務發(fā)展狀況進行了實地調查，并與當地教育局、衛(wèi)健委、托育機構、早教中心等單位的工作人員及嬰幼兒家長進行了座談。調查結果發(fā)現，當前我國0～3歲嬰幼兒的托育服務形式以幼兒園托班、托育機構為主。幼兒園托班管理規(guī)范化，但因場地面積有限、學位供不應求等問題難以大規(guī)模發(fā)展，托育機構以民營為主，主要集中在商業(yè)區(qū)，難以就近解決家長送托的需要。此外，商業(yè)區(qū)的場地租金提高了托育機構的運營成本，高昂的托育費用限制了大批有送托意愿家庭的實際送托行為。

在此背景下，家庭托育點作為一種新型的小微規(guī)模的托育服務形式應運而生。家庭托育點以民宅作為看護地點，照看人員主要為社區(qū)中的全職媽媽及聘請的有經驗的照護人員。媽媽們在互助式照看孩子的同時，以收費的形式照看附近社區(qū)中的其他嬰幼兒。家庭托育點因收托幼兒數量少、師幼配比高、收托時間靈活、送托距離近等諸多便利條件，受到家長們的青睞。目前北京、深圳、廣州、青島、成都等城市普遍興起家庭托育點。據不完全統(tǒng)計，上述城市的家庭托育點開辦數量高達數千家。①

然而，通過梳理目前的托育相關政策可以發(fā)現，無論中央政府還是地方政府都尚未出臺家庭托育點的管理規(guī)范與措施。缺乏合法化的途徑致使家庭托育點成為無備案、無審批、無資質的三無機構。這一方面影響了家長對家庭托育服務的信任，另一方面影響舉辦者的信心，進而影響整個行業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。[2]國務院辦公廳《關于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的意見》提出要建立家庭托育點登記備案制度，研究出臺家庭托育點管理辦法。

在一些發(fā)達國家，如澳大利亞、法國，家庭托育都是托育服務體系的重要組成部分。本研究從我國現階段家庭托育點發(fā)展面臨的實際問題出發(fā)，對日本、法國、英國、丹麥、澳大利亞、加拿大等國的家庭托育理念與目標以及行政管理模式進行分析，以期為規(guī)范我國家庭托育點的發(fā)展提供借鑒。

二、相關國家的選擇與政策分析框架

20世紀中后期，發(fā)達國家面臨女性就業(yè)率提升、生育率降低等人口與社會環(huán)境的變遷，通過長期探索形成了兩種典型的托育服務體系與行政管理模式。第一種是托幼雙軌的模式，如法國、日本等國家。托育服務由衛(wèi)生或福利部門負責，幼兒教育（義務教育階段前）由教育部或文化部負責。[3]第二種是托幼一體的模式，如澳大利亞、丹麥等國家。兒童從出生到義務教育前的托育與教育均由同一部門負責，通常是健康和社會福利部門。[4]這兩種模式都與社會福利體制、托育服務理念和政策目標相匹配，均有值得借鑒之處?；趯Φ湫托?、可借鑒性和資料的完整性等因素的綜合考察，本研究選取法國、日本作為托幼雙軌模式的代表，選擇丹麥、英國、澳大利亞和加拿大作為托幼一體模式的代表，對六國托育服務政策文本進行分析。

在公共管理領域，政府部門為解決社會公共問題、達成一定的政策目標所選擇并促使政策執(zhí)行者采取期望行為的具體機制稱為政策工具（policy instrument），又稱政府工具或治理工具。[5]0～3歲嬰幼兒托育服務屬于公共服務，故適用于政策工具的分析框架。本研究首先對六國家庭托育的形式與政策目標進行歸納與比較，然后采用英格拉姆和施耐德的政策工具分類框架，[6]從權威工具、激勵工具和能力建設工具三個方面梳理上述六國解決托育問題的公共管理經驗。

三、相關國家的家庭托育服務形式與政策目標

（一）家庭托育服務形式

比較各國家庭托育服務形式，發(fā)現家庭托育實踐模式對于“在誰的家庭中提供服務”“由誰提供服務”“服務的內容”“服務的時間”等方面存在差異。（見表1）

家庭托育的服務類型豐富，從國際經驗來看，納入監(jiān)管的主要是由有資質（注冊）的照護人員在自己家（或租賃的住宅）中提供保教結合的服務內容的家庭托育服務類型，這也是目前我國家庭托育點的主要形式。這種服務形式一般來講時間靈活，可以滿足家庭多樣化的托育需求，同時能為幼兒提供一種家庭氛圍以及與同伴群體交往的機會，促進幼兒認知、情感、社會性等方面的發(fā)展。[7]

（二）家庭托育的政策目標

安德森的福利體制理論認為，政府與家庭在公共福利供給中均扮演著重要角色，但不同國家在處理公共問題時，政府和家庭所承擔的社會責任是有差異的。[8]在處理托育問題上，政府責任可分為兜底援助和全面普惠援助兩種類型（見表2）。[9]“兜底援助”指政府只保障最低限度的給付，只為有需要的家庭和兒童提供必要的福利支持。如法國政府允許處境不利的家庭通過救助申請的形式獲得托育服務的機會;[10]澳大利亞為難以實現其他送托類型的家庭提供家庭托育，作為看護服務保障。[11][12]“全面普惠”指政府全面負責國民的社會保障資源分配，促進每位公民在健康、教育等方面獲得保障。[13]如丹麥屬于北歐高福利國家，強調托育服務的普惠性、平等性，政府為所有社會階層的兒童提供早期照看服務，滿足兒童成長過程中的需求。[14]

關于家庭責任，安德森將其視為區(qū)分不同福利國家體制類型的重要變量，并劃分了“家庭主義”（familialism）和“去家庭化”（defamilialization）兩種類型。[15]“家庭主義”強調家庭自我支持的能力。[16]如，法國和日本等國家認為家庭應是嬰幼兒照護服務的主要提供者和責任承擔者，只有當家庭無力承擔兒童照料的責任時，政府才需要發(fā)揮補缺的功能，為家庭和兒童提供支持。[17][18]而“去家庭化”則強調通過國家或市場托育服務的供給從而減輕家庭，尤其是女性的看護責任，并促進兒童早期能力的開發(fā)。[19]如，英國、澳大利亞和加拿大等國家鼓勵市場提供有利于嬰幼兒健康成長的托育服務（如舉辦各類托育機構），促進兒童早期身體動作、社會情緒、語言與認知等各方面能力的發(fā)展。[20][21]

四、規(guī)范家庭托育發(fā)展的政策工具

本文通過檢索中國知網數據庫，Springer Link、Proquest、Wiley等外文數據庫，梳理家庭托育相關的政策文本，對六國家庭托育服務的政策法規(guī)、實施標準、質量管理規(guī)定等資料進行分類、歸納與整理，按照英格拉姆和施耐德的政策工具分類框架，從權威工具、激勵工具和能力建設工具三方面詳細分析六國是如何通過公共管理途徑解決托育的社會公共問題。對六國家庭托育發(fā)展政策工具分析結果見表3。

權威工具是政府依靠正當權威強制目標群體服從并執(zhí)行某種行為的政策工具，主要體現為各種形式的政府規(guī)制，如行政主管部門的權責結構、準入標準等。激勵工具是政府依靠激勵機制引導目標群體對推行的政策產生順從執(zhí)行的政策工具，如福利保障等。能力建設工具是政府為了能夠在較長一段時期內持續(xù)優(yōu)化和提升目標群體的基本能力而對其采取的一系列措施，如師資培訓、質量監(jiān)管等。[22]

（一）權威工具

權威工具是政府通過法律制度明確許可或禁止的某些行為。[23]目前各國政府主要采用以政策法規(guī)的形式明確家庭托育服務主管部門間的權責結構和準入標準。

1. 權責結構。

明確的行政主管部門是家庭托育服務制度化、規(guī)范化發(fā)展的前提。不同體制國家在托育服務主管部門的權責結構上存在差異，主要分為兩類。第一類是中央政府承擔家庭托育服務的政策頒布、財政支出、標準研制及監(jiān)督評估等主要責任，地方政府則需要具體落實管轄區(qū)內的托育服務管理責任。如，英國的家庭托育服務由教育標準局（the UK Office for Standards in Education， Children’s Services and Skills， OFSTED）管理，并于2002年頒布了《國家看護標準：16歲以下的早期教育和托兒服務》（National Care Standards：Early Education and Childcare up to the Age of 16）明確了托育機構的管理細則及具體要求，把握家庭托育發(fā)展的總體方向;地方教育局則根據規(guī)定要求展開對托育服務的監(jiān)督管理的工作。[24][25]再如，澳大利亞中央政府提出國家質量框架（National Quality Framework， NQF）及家庭托育服務管理的政策、程序、標準和指導方針，地方政府則按照中央的要求落實并執(zhí)行。[26]

第二類是中央和地方政府分權管理。如，加拿大作為多元化的聯邦制國家，其各省可以根據區(qū)域發(fā)展特征自行完善與修訂相關政策法規(guī)。比如安大略省與其他各省的規(guī)定不同，要求開辦家庭托育的法人必須有執(zhí)照，而不是看護者本人有執(zhí)照，且法人有責任確保家庭和看護者滿足被托兒童的基本需求。[27]丹麥各地政府可依據社會服務法自行確定家庭托育形式及質量標準。[28]同樣的，日本的家庭托育服務是由地方市政當局管理，市政當局全權負責家庭托育服務的提供、監(jiān)管，以及對家庭托育服務人員的培訓和認證。[29]

對比可知，不同國家地區(qū)家庭托育服務的責任主體與管理機制存在差異，明確各級政府的權責結構，實現托育服務整合管理，是托育服務長期穩(wěn)定發(fā)展的前提。

2. 準入標準。

準入標準是家庭托育服務規(guī)范化發(fā)展的第一道關卡。六國在準入標準上存在一些共性，其中背景調查、空間環(huán)境設置、人員資質等是需要著重考慮的核心要素。

（1）背景調查。

六國對于家庭托育開辦者的背景會進行嚴格的審查。主要包含以下幾點：第一，開辦者年齡需達標。如，英國要求開辦者年滿18歲（實際從事該職業(yè)的人員年齡多在30～49歲之間），并有自己的孩子。[30][31]第二，開辦者及家人需提供健康證明。包括無傳染病、無不良嗜好等。第三，開辦者及其家人提供無犯罪記錄證明。第四，兩份信用證明材料。這些材料須由了解開辦者且非親屬的居民（如社區(qū)內的鄰居）提供，證明材料應包括 “申請者對嬰幼兒的管教方式”“具備什么樣的能力或經驗”等。[32]第五，開辦者的教育理念及發(fā)展規(guī)劃，包括將提供什么樣的育兒服務以及如何提供服務;為幼兒提供什么樣的活動和課程;將如何滿足幼兒的個人需求;如何與家長互動;等等。

（2）空間環(huán)境。

對空間環(huán)境的審查主要包括空間安全、空間區(qū)域劃分及物質材料。空間安全包括房屋建筑的安全性、緊急出口的暢通性、家庭火災的預防措施（滅火器、煙霧和一氧化碳探測器、急救箱）等?？臻g區(qū)域劃分指對幼兒活動區(qū)布置與安排的合理性與科學性，包括活動空間、睡眠空間、儲物空間、私人空間等。如，澳大利亞規(guī)定每位幼兒至少有3.25平方米的室內活動空間，至少有7平方米的戶外活動空間。[33]物質材料指為不同年齡段幼兒提供相應的活動設施、睡眠設施及游戲材料，如適合兒童身體需要的嬰兒床、適合鍛煉肌肉的玩教具等。

（3）照護人員資質。

家庭托育點聘用的照護人員首先需要具備照護嬰幼兒的相關經驗，能夠為嬰幼兒提供一日生活照料。其次，需持有急救證書，能夠快速有效地對兒童進行急救及心肺復蘇（CPR）。最后，照護人員應接受過相關保教課程的專業(yè)崗前訓練，并獲得職業(yè)資格等級證書。例如，丹麥符合準入資質的人員需要接受為期兩周的培訓并進行為期一年的試用，試用結束后通過面試考核方可獲取正式照看資質;[34]在英國，家庭托育從業(yè)者必須具備與嬰幼兒托育領域相關的最低二級資格證書;[35]日本家庭托育從業(yè)者則要求從日本厚生勞動省所指定的保育師養(yǎng)成學校畢業(yè)，并取得保育師資格證;[36]法國要求從業(yè)人員接受專業(yè)教育，在入職前或在職期間接受120小時的培訓;[37]加拿大要求家庭托育開辦者及照護人員在開辦一年內進行40小時的兒童保育和教育相關課程的學習。[38]

家庭托育點按準入標準提交開辦申請后，由地方主管部門進行審批驗收，依照準入標準找出偏差和原因，引導家庭托育點整改并完善。

以加拿大曼尼托巴省家庭托育點的審批流程為例，開辦家庭托育點需要通過政府審批。（見圖1）首先，在當地政府網站注冊，并將注冊信息發(fā)送政府主管部門進行一輪審核。②注冊內容包括：機構信息（名稱、地點等）、服務類型（照護年齡段、照護時長）、經營者信息（姓名、電話、是否具備醫(yī)療服務）。審核通過后進行二輪入戶審查，實地考察其是否適合開辦家庭托育，審核通過可成為注冊的開辦者（Registered Educator）。[39]注冊的開辦者需接受政府長期監(jiān)管、定期培訓，享受相應的福利保障。

（二）激勵工具

激勵工具是政府為解決公共治理問題而使用經濟誘因引導目標群體采取的某種行動。家庭托育的目標群體包括開辦者和有送托需求的家長，因此政府選擇的激勵工具也會從供給端和需求端兩方面著力。按照扶持形式劃分，家庭托育服務發(fā)展的激勵工具可以分為政府渠道的財政支持（包括送托費用減免、育兒津貼費）和非財政支持（如育兒假、產假等）兩種形式。

從供給端來講，財政支持主要包括減征稅和費用補貼兩種形式。如澳大利亞稅務局出臺《家庭托育稅收減免條例》，規(guī)定了家庭托育點可減稅清單，包含交通費用、看護人員培訓費、玩教具稅、硬件設備及維修設備費用、電話費用等。[40]丹麥政府則對符合國家質量標準的家庭托育點提供基本稅費減免和基本費用補貼，對達到更高質量要求的家庭托育點提供更高額的補貼費用。[41]此外，丹麥政府還為注冊合格的家庭托育點免費提供玩教具。這些激勵工具不僅可以有效降低家庭托育點的運營成本，同時也為其提升保教水平提供了更大空間。

在大多數國家，嬰幼兒照護被認為是家庭的責任，政府奉行兜底支持的政策目標，為有需要的家庭和兒童提供必要的福利支持。因此，面向需求端的激勵工具主要在于為家庭提供育兒支持。如加拿大政府通過費用減免、育兒津貼等形式為幼兒，尤其是困難家庭的幼兒保障享有托育服務的權益。[42]日本的《兒童補貼法》出臺兒童補貼制度，指出對未滿3歲的兒童提供一律每人每月1.5萬日元的費用補助。對于有送托需求的家庭，如單親家庭或殘障家庭等，父母可以直接向市政府提出送托申請，在經過市政府調查家庭送托必要程度后，可免費安排幼兒進入附近合適的家庭托育點。[43]澳大利亞政府則對難以獲得機構托育的幼兒提供免費的家庭托育支持。政府在社區(qū)周邊建立上千個家庭托育服務點，每個幼兒每兩周可接受長達100小時的免費托育時數，家庭只需承擔部分費用。[44]

丹麥作為北歐高福利國家的代表，其激勵工具體現了“完全普惠”的福利模式。對于貧困家庭，政府免收學費或提供免費的幼兒看護時數。對于大多數有送托需求的家庭，丹麥家長只需要支出家庭托育點運營成本的30%～33%的費用即可，剩余費用由地方當局和中央財政分擔。[45]這種激勵工具體現了政府家庭成本共擔的原則，有助于公共托育服務體系的可持續(xù)性發(fā)展。

除了財政支持以外，六國政府還通過非財政支持減輕家長的看護負擔，主要形式有產假、育兒假等。從產假時長看，各國提供的假期時長從16周到39周不等。如，法國母親可享有的帶薪產假時間最短，為16周，但隨著育兒數量增加，產假時長會相應延長。[46]丹麥母親享有18周帶薪產假，[47]而在英國，母親享有帶薪產假最長，為39周。[48]

此外，從育兒假類型來看，可分為帶薪育兒假和無薪育兒假。如，在澳大利亞，主要看護人可獲得最多18周的帶薪育兒假，薪酬按國家最低工資標準支付。假期結束后，意圖延長育兒假期的父母，可繼續(xù)向政府部門申請無薪的育兒假，但育兒假期不得超過30天。[49]在加拿大，母親育兒假期間的薪酬為日常工資的一半或40%，母親也可申請最長兩年的留職停薪育兒假，其間公司會停止公共保險、生活津貼、實物配給等職工福利。[50]而在日本，母親育兒假期薪酬最高，為平時工資收入的67%，同樣的，因子女看護需要，或尚未找到合適的送托機構，母親可進一步申請無薪育兒假，延長育兒假期的時長。[51]可見，以上六國均有不同程度的激勵措施，通過為工作中的父母提供產假或育兒假的形式支持父母居家照料幼兒，并提供不同程度的薪酬保障，以減輕養(yǎng)育子女的負擔。

（三）能力建設工具

政策目標群體如果缺少必備的知識或技能等資源，會導致政策目標無法實現或面臨阻滯。能力建設工具指政府通過提供人力資源培訓、完善監(jiān)管機制等方式，增強政策執(zhí)行者的行動力，從而達成持續(xù)的政策效果，最終實現政策目標。六國在家庭托育服務領域的能力建設工具主要包括師資專業(yè)培訓和質量監(jiān)管機制等。

1. 師資專業(yè)培訓。

在家庭托育專業(yè)化發(fā)展過程中，師資專業(yè)培訓制度是能力建設工具運用的重點。照護人員需通過崗前及在崗培訓來保障服務質量。崗前培訓是指符合基本準入資格的家庭托育開辦者及照護人員，在正式照看幼兒之前需要接受地方相關部門的職業(yè)培訓。例如，丹麥符合準入資質的人員需要接受為期兩周的培訓;[52][53]日本要求意愿從事該職業(yè)的人員進行師資培訓和進修。[54]加拿大則要求家庭托育開辦者及照護人員在開辦一年內進行40小時的兒童保育和教育相關課程的學習。[55]課程培訓的內容一般包括基礎知識培訓以及職業(yè)道德培訓。基礎知識培訓的內容包括幼兒保健知識、幼兒發(fā)展知識、幼兒行為管理知識、與父母的溝通技巧等方面;[56]職業(yè)道德培訓包括職業(yè)情感、責任感培訓等。

在崗培訓是指開辦者及照護人員要定期參加政府及社會組織舉辦的系列講座及相關指導。目前主要有兩種形式：第一，專業(yè)培訓，地方政府會定期邀請專業(yè)人士為從業(yè)人員提供專業(yè)知識及技能培訓;第二：組建從業(yè)人員網絡。如，英國為保障幼兒看護質量，政府牽頭形了家庭托育從業(yè)網，同一地區(qū)的照護人員可以定期交流、互相分享經驗;[57]丹麥同樣要求同一社區(qū)內的照護人員6～8人組成一組，每周開展小組學習活動。[58]

2. 質量監(jiān)管機制。

提供優(yōu)質的早期保教服務是一種有效的人力資本投入，因此各國都有意識地加強對托育質量的管理，質量監(jiān)管呈現出網絡化、專門化、多元化等特點。網絡化指家庭托育點以區(qū)域為中心形成地區(qū)管理網絡系統(tǒng)。如，丹麥每個居民社區(qū)都有家庭托育網絡，將社區(qū)內的從業(yè)人員納入其中，由專人統(tǒng)一管理此網絡輻射范圍內的家庭托育點，并對其進行質量評估與檢測。[59]專門化指由受過專門培訓的督導根據管理要求指導、監(jiān)管、協調整個家庭托育網絡的運行。[60]多元化體現在監(jiān)管形式的多樣性。例如，在南澳大利亞州，為保障家庭托育點的質量標準，地方政府設立專門的托育網站，允許嬰幼兒家長向教育標準委員會或督導隨時反饋意見或提出建議，同時督導會將每個社區(qū)中家庭托育點的質量評估報告在網上公開，為家長自由選擇托育點提供質量參考。此外，為保障家庭托育點質量的持續(xù)改進與提升，監(jiān)管部門鼓勵家庭托育點參照國家質量標準（National Quality Standard，NQS）和國家法規(guī)對家庭托育服務的計劃和實踐進行自我評估，確定需要改進的地方。[61]

關于開展質量監(jiān)管的形式，主要由通過任命的督導或地方巡視員對家庭托育點展開走訪。督導多數是通過專業(yè)訓練，經公開招聘選拔后受地方政府任命的專業(yè)人員，一般需接受三年專業(yè)理論學習與實踐訓練并獲得相關證書。[62]督導根據質量管理規(guī)定對家庭托育點進行評估并提出改進建議，評估內容主要包括三方面：托育質量（幼兒的保育及身心發(fā)展情況、安全狀況、衛(wèi)生狀況）、照護人員（照護人員是否與注冊信息符合、是否定期接受培訓課程、技能考核是否過關、師幼比是否達標等）及家長滿意度調查。另外，也有國家將督查權力下放地方，由地方自行聘用的巡視員對托育點展開巡視。以丹麥為例，每個社區(qū)自行聘任巡視員負責家庭托育的巡視工作。巡視員需具有專業(yè)的護理知識，且總共負責幼兒數量不超過50人。[63]其職責有三：其一，日常巡視。巡視員是根據托育服務規(guī)定日常巡視家庭托育的情況，并進行文字記錄，以作為督導評估的依據。其二，解答疑惑。定期舉辦幼兒家長會，解答幼兒生長發(fā)育的相關問題。其三，負責處理緊急情況。

五、促進我國家庭托育點規(guī)范化發(fā)展的建議

近年來，在中央“幼有所育”戰(zhàn)略和政府多次強調對托育服務進行行政監(jiān)管的大背景下，我國托育服務迎來新的發(fā)展契機。2019年國務院辦公廳頒布了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，首次明確我國托育服務的發(fā)展要堅持“家庭為主，托育補充”的指導原則;確立了為家庭提供科學養(yǎng)育指導，并對有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要服務為發(fā)展重點;形成多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護服務體系的發(fā)展目標;貫徹保育為主、保教結合的發(fā)展理念以及形成以衛(wèi)生健康部門牽頭，其他各部門協同配合的管理要求。這些內容的明確為我國嬰幼兒托育服務體系的建立明確了方向。2020年底，國務院辦公廳頒布的《關于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的意見》提出要擴大多方參與、多種形式的服務供給，并把家庭托育點的開辦作為優(yōu)化居家社區(qū)服務的一項重要舉措。提出要研究出臺家庭托育點登記備案制度和管理辦法，明確登記管理、人員資質、服務規(guī)模、監(jiān)督管理等制度規(guī)范。然而，這一政策目標的達成還需要基于現階段國情，充分借鑒國際上家庭托育服務發(fā)展的公共管理經驗，選擇適宜的政策工具，激勵目標群體積極采取行動以達到政策效果。

（一）構建符合利益相關者的家庭托育政策目標

要建構真正有效的托育服務體系，關鍵在于制定出兼顧多方利益主體的政策目標，找到多方利益主體的利益平衡點。因此，在制定家庭托育相關政策時，政府需要建立規(guī)范化、制度化的反饋渠道與機制，聽取家庭托育點開辦者及嬰幼兒家長等利益相關者的意見，并將他們的合理訴求整合到政策工具中去，提高政策回應性。目前我國家庭托育點既有傳統(tǒng)的“媽媽園”，也有注冊為教育咨詢公司或托育連鎖品牌在民宅內開辦的小微機構。對于前者，應在其登記和備案程序上提供支持，如通過與地方教委簽訂承諾書等方式取得合法運營資質。[64]對于后者，則應通過與社區(qū)托育點合作經營等形式限制其對“媽媽園”的擠壓，同時避免形成與托育機構市場的不良競爭，損害托育服務行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。只有尊重政策制定過程中的博弈平衡，才能更好地履行政府的公共服務職能，構建家長滿意、長效可持續(xù)的家庭托育服務體系。

（二）合理運用政策權威工具

權威工具以成本小且見效快的優(yōu)勢深受政府青睞，成為職能部門在推進托育服務發(fā)展中主要采用的一種政策工具?！蛾P于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》等政策工具短期內有效推動了托育事業(yè)的發(fā)展，但權威工具發(fā)揮作用的前提是地方政府有充足的政策資源和良好的政策環(huán)境。與托育機構不同，家庭托育點提供的是依托社區(qū)的一種互助式托育服務，應立足滿足本社區(qū)家庭多元的托育需求。在這一點上，地方政府更能敏感把握當地居民的需求，提高資源配置和管理效率。因此，家庭托育點相關標準規(guī)范的制定應適當放權地方行政部門。另外，鑒于家庭托育點在場地（通常是開辦者租用社區(qū)內的民宅）、人員（非兒童保育教育專業(yè)的全職媽媽）等方面的特殊性，標準的制定可參考，但不宜照搬托育機構設置標準?？蛇x擇有代表性的城市率先發(fā)展一批家庭托育示范點，探索本土經驗，開展循證研究。

（三）建立全方位安全監(jiān)管體系

對托育服務而言，安全問題的解決是嬰幼兒托育服務規(guī)范化發(fā)展的重要基石。在制定相關標準規(guī)范時要把安全放在首位。首先，社區(qū)內的托育機構與家庭托育可以納入同一監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一管理，形成以主管部門為監(jiān)管主體、各級單位分散監(jiān)管的分層管理體系。主管部門可參照《托育機構管理規(guī)范要求》對其實施季度、年度的回訪評估，并要求家庭托育點定期向主管部門上報工作;各級單位（如婦幼保健、疾病預防控制、衛(wèi)生監(jiān)督）依照職責要求對家庭托育點開展信息咨詢、托育指導及監(jiān)督執(zhí)法等工作。其次，建議衛(wèi)生健康部門聯系公安、消防、公共醫(yī)療等單位組建區(qū)域性托育服務網絡系統(tǒng)，全方位保障托育安全與質量。最后，應動員社區(qū)居民和幼兒家長參與對機構的評價與監(jiān)督，開設監(jiān)督熱線，鼓勵民眾對違反規(guī)定的家庭托育點進行上報懲處，自上而下形成全方位的社會監(jiān)督管理體系。

（四）組合配置激勵工具與能力建設工具

要實現家庭托育點的規(guī)范化發(fā)展，除權威工具外，還需要組合配置激勵工具與能力建設工具。首先建議加強激勵工具的使用力度。政府有必要在完善家庭托育服務保障體系的基礎上，通過系列福利措施減輕家庭的育兒負擔。對于急需送托，但支付財力不足的育齡家庭給予費用減免的福利，率先解決急需兒童照料的家庭對托育服務的需求。其次，對于符合開辦家庭托育點標準的申請者應給予稅費優(yōu)惠，包括費用減免、提供場地、專業(yè)培訓等支持，鼓勵有條件的個人積極舉辦家庭托育點，提升托位供給數量。最后，對服務質量高的家庭托育點進行適當獎補，增強家長送托的信心，發(fā)揮市場在家庭托育點規(guī)范化發(fā)展過程中的調節(jié)作用。

注釋：

①數據來源于“全面二孩政策下城市地區(qū)0～3歲嬰幼兒托育服務體系研究”課題組在各城市進行調研后得出的結果。

②如：加拿大曼尼托巴省的主管部門由早期學習與幼兒看護項目中心（the Early Learning and Child Care Program）負責審核評估。

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