高燕 徐道波 顧加棟

《醫(yī)療事故處理條例》（以下簡作《事故條例》）共有七章，六十三條，內(nèi)容涵蓋醫(yī)療事故的預(yù)防處置規(guī)則、醫(yī)學會醫(yī)療事故技術(shù)鑒定程序規(guī)則、醫(yī)療事故的行政處罰與監(jiān)督管理、醫(yī)療事故的民事賠償責任等方面。在《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理條例》（以下簡作《糾紛條例》）頒布以前，《事故條例》一直是司法實踐中解決醫(yī)療領(lǐng)域法律糾紛的重要依據(jù)，其第五章有關(guān)醫(yī)療事故賠償?shù)囊?guī)定更是為人民法院民事訴訟活動提供了司法裁判的直接依據(jù)。

然而，《立法法》在第八條明確指出，對于國家主權(quán)、犯罪和刑罰、公民政治權(quán)利和人身自由的限制以及民事基本制度等特殊事項，只能由全國人大及其常委會通過制定法律予以確認。這意味著行政法規(guī)無權(quán)干涉民事基本制度的制定。《事故條例》屬于由國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，其第五章所規(guī)定的民事賠償規(guī)則，顯然違反了《立法法》第八條之規(guī)定。另外，《事故條例》所規(guī)定的賠償金額與當時《民法通則》以及當下《民法典》的有關(guān)規(guī)定均存在差異，因此極易引發(fā)責任混同和法律沖突等問題。

從內(nèi)容上看，《糾紛條例》在第二章和第四章大量借鑒了《事故條例》的規(guī)定，導(dǎo)致兩部法規(guī)在預(yù)防處置、鑒定程序和法律責任等環(huán)節(jié)上出現(xiàn)了相同或相似的內(nèi)容，進而產(chǎn)生了內(nèi)容重復(fù)、法條競合的問題。如今，《事故條例》已經(jīng)回歸醫(yī)療事故的行政管理功能，致力于預(yù)防和處罰醫(yī)療事故。醫(yī)療事故法律責任作為實現(xiàn)行政管理功能的關(guān)鍵因素，正在成為公眾關(guān)注的焦點，但其罰則條款內(nèi)容卻過時，缺乏可操作性，亟需修改；同時，《事故條例》還存在行政處罰種類單一局限、處罰措施缺少銜接、責罰不相適應(yīng)等問題；另外，其予執(zhí)法者自由裁量權(quán)過大，以及各地執(zhí)法尺度標準不統(tǒng)一等問題，也會影響著行政執(zhí)法的公正性和實效性。

鑒于上述問題，本文建議：重新界定“醫(yī)療事故”的內(nèi)涵，以厘清《事故條例》的適用范圍；刪除《事故條例》中與醫(yī)療事故預(yù)防、醫(yī)療事故賠償相關(guān)的法律條文，從而避免法律的重復(fù)性規(guī)定，通過細化和完善行政處罰規(guī)則，從而實現(xiàn)行政法規(guī)的預(yù)防懲戒功能；同時，修訂過程中應(yīng)當始終貫徹“協(xié)調(diào)”與“銜接”的理念，以保證法律體系內(nèi)部的邏輯自洽。

一、重新界定“醫(yī)療事故”內(nèi)涵，以明確法律責任分配

“醫(yī)療事故”的實質(zhì)內(nèi)涵是行政機關(guān)適用《事故條例》的重要依據(jù)，直接決定了《事故條例》的適用范圍，對醫(yī)療事故處理制度的構(gòu)建起著至關(guān)重要的作用?！额A(yù)防條例》頒布后，雖然《事故條例》仍作為衛(wèi)生行政部門對醫(yī)療行業(yè)及相關(guān)市場進行監(jiān)督和管理的重要法律依據(jù)，但其所蘊含的“醫(yī)療事故”內(nèi)涵已明顯不適應(yīng)當下的責任分配體系。具體而言，舊有的“醫(yī)療事故”概念與我國《民法典》中所規(guī)定的“醫(yī)療損害”存在重疊，二者邊界模糊不清。由此，“醫(yī)療事故”的概念得以擴大，并引起了行政責任與民事責任的混同。目前的尷尬是：一方面，醫(yī)療事故的概念在民事領(lǐng)域遭詬??；另一方面，醫(yī)療事故在行政領(lǐng)域也常被忽視。因此，立法者應(yīng)及時重新界定“醫(yī)療事故”內(nèi)涵，確保法律責任體系分工明確，讓有涉“醫(yī)療事故”的相關(guān)法律規(guī)范發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

值得注意的是，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》在其第九十六條明確規(guī)定了醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理機制，這也為構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系，妥善解決醫(yī)療糾紛提供了法律保障。[1]而《事故條例》處于這一機制中的“行政監(jiān)管”環(huán)節(jié)，這就要求《事故條例》既要充分重視并協(xié)調(diào)好行政監(jiān)管與民事賠償和刑事懲罰之間的關(guān)系，又要作好與其他法律規(guī)范之間的銜接。

（一）“醫(yī)療事故”內(nèi)涵的歷史沿革

1963年北京市公共衛(wèi)生局發(fā)布的《關(guān)于處理醫(yī)療事故的幾項規(guī)定》對“醫(yī)療事故”進行了界定：指因醫(yī)療措施不當而造成病人死亡、殘廢、組織器官損傷的，為醫(yī)療事故。[2]彼時的“醫(yī)療事故”作為醫(yī)療糾紛的統(tǒng)稱出現(xiàn)在地方規(guī)章之中，法律位階較低。

1987年，國務(wù)院制定了關(guān)于醫(yī)療事故的第一部行政法規(guī)《醫(yī)療事故處理辦法》（以下簡作《辦法》），對“醫(yī)療事故”予以內(nèi)涵識別：指醫(yī)務(wù)人員由于診療護理工作中存在診療護理過失，直接造成病員死亡、傷殘、器官功能障礙等結(jié)果。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，醫(yī)療事故可以分為責任事故和技術(shù)事故，根據(jù)危害程度和主觀惡性課以不同程度的行政處罰。

隨著物質(zhì)生活水平不斷提升，患者權(quán)利觀念不斷增強，患者的訴求類型也漸趨多元化。醫(yī)療事故發(fā)生后，金錢賠償問題逐漸成為患者和醫(yī)療機構(gòu)之間的主要爭點。但當時民法體系中尚未制定侵權(quán)損害賠償責任。行政機關(guān)為了緩解社會矛盾，在民法制度尚不健全的背景下，于2002年頒布《事故條例》，將本該由民法調(diào)整的醫(yī)療事故賠償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定寫進了行政法規(guī)。故相較于《辦法》，《事故條例》中的“醫(yī)療事故”概念被進一步擴大，甚至呈現(xiàn)出“民事為主兼顧行政”的特點。[3]

囿于詞義本身的局限性，不論“醫(yī)療事故”的內(nèi)涵如何擴張，都無法涵蓋整個民事領(lǐng)域的醫(yī)療糾紛問題?！搬t(yī)療事故”的概念包含有罪推定的意涵[4]，這就將一般醫(yī)療差錯以及醫(yī)療意外事件排除在外。從長遠來看，“醫(yī)療事故”內(nèi)涵的擴張只能解一時的燃眉之急，并不能從根本上滿足民眾賠償損失的需求。

實際上，“醫(yī)療事故”內(nèi)涵的膨脹嚴重干擾了原有的民事救濟途徑，滋生了更多的法律問題。正如梁慧星教授指出，《事故條例》生效后，人民法院審理經(jīng)鑒定構(gòu)成醫(yī)療事故的案件優(yōu)先適用《事故條例》，而不再適用《民法通則》第一百零六條第二款之規(guī)定。但《事故條例》第五十條所規(guī)定的賠償金計算標準明顯低于《人身損害賠償解釋》所規(guī)定的計算標準，人民法院根據(jù)《事故條例》的規(guī)定判決受害人所獲得的賠償金額較低。未經(jīng)鑒定（甚至經(jīng)鑒定不構(gòu)成醫(yī)療事故）的案件適用《民法通則》第一百零六條第二款和《人身損害賠償解釋》所規(guī)定的賠償計算標準受害人所獲得的賠償金額反而較高。這明顯有失公平。[5]類似問題還有很多?？梢?，行政立法干預(yù)民事爭議處理規(guī)則只能是“社會應(yīng)急”下的“短擇舉措”，若長此以往，必然引發(fā)權(quán)利救濟的失調(diào)。

為了解決權(quán)利救濟“打架”的問題，我國于2009年底頒布《侵權(quán)責任法》，并在第七章專門規(guī)定醫(yī)療損害責任，立法者通過創(chuàng)建醫(yī)療損害賠償機制重新明確醫(yī)療糾紛中賠償問題的民法屬性。至此，《事故條例》第五章不再適用，此前由《事故條例》處理的因為醫(yī)療事故引發(fā)的醫(yī)療損害賠償問題正式回歸民事糾紛解決途徑。正如梁慧星教授所言：要廢止“醫(yī)療事故”這一舊概念，代之以“醫(yī)療損害”這一新概念。[6]醫(yī)療事故的內(nèi)涵也應(yīng)當被限縮并退出民事賠償領(lǐng)域，回歸行政管理功能。但《侵權(quán)法》頒布實施后，也引發(fā)了學界新一輪討論，即“醫(yī)療事故”概念是否還有存在的必要。劉曄律師提出，“醫(yī)療事故”概念應(yīng)當從法律上和實踐中廢止。[7]

其實，學界關(guān)于“醫(yī)療事故”概念存廢的爭論一直存在，《預(yù)防條例》頒布后，國家對這一問題予以正面回應(yīng)。依據(jù)新法第五十五條規(guī)定，醫(yī)療事故概念仍得以保留。這一規(guī)定使得醫(yī)療損害、醫(yī)療事故和醫(yī)療糾紛的關(guān)系逐漸明晰。醫(yī)療事故與醫(yī)療損害同屬于醫(yī)療糾紛，醫(yī)療事故對應(yīng)行政處罰責任，醫(yī)療損害對應(yīng)民事賠償責任。兩者雖然存在交叉的可能，但分工明確責任分明。然而，當下的《事故條例》關(guān)于“醫(yī)療事故”概念的規(guī)定有“干涉民事”之嫌，并且與“醫(yī)療損害”區(qū)別不大。為了適應(yīng)新的醫(yī)療糾紛處理機制，立法者應(yīng)當對“醫(yī)療事故”內(nèi)涵進行重新界定。

（二）重新界定“醫(yī)療事故”概念

可以說，“醫(yī)療事故”概念的演變史也是一部醫(yī)療糾紛處理制度的發(fā)展史，立法者和司法者通過不斷試錯，探索出一套較為完整合理的醫(yī)療糾紛法律責任分擔機制。在《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的整體布局下，《民法典》主要涉及醫(yī)療損害的民事賠償，《事故條例》主要涉及醫(yī)療事故的行政處罰，《刑法》主要涉及醫(yī)療事故的刑事追責。三者分工明確，雖有交叉但互不干擾。

因此，在重構(gòu)“醫(yī)療事故”概念時應(yīng)當充分考慮民事責任、行政責任和刑事責任三者的銜接，厘清彼此界限。鑒于醫(yī)療事故行政管理功能的回歸，其概念的界定可參考前述《辦法》的相關(guān)規(guī)定。本文認為，可以恢復(fù)《辦法》對醫(yī)療事故的分類方法，區(qū)分責任事故和技術(shù)事故。責任事故表現(xiàn)為醫(yī)務(wù)人員嚴重不負責任，造成就診人身體健康受損；技術(shù)事故表現(xiàn)為醫(yī)務(wù)人員違反診療規(guī)范，造成就診人身體健康嚴重受損或者死亡。

二、刪除醫(yī)療事故預(yù)防和賠償相關(guān)條款，以協(xié)調(diào)法律規(guī)范體系

（一）《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理條例》和《醫(yī)療事故處理條例》關(guān)系的分析

根據(jù)前文，《預(yù)防條例》沒有取代《事故條例》，而是在吸收借鑒《事故條例》部分內(nèi)容的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新嘗試?！妒鹿蕳l例》作為醫(yī)療事故行政調(diào)查處理的專門性規(guī)定，具有不可替代性?！额A(yù)防條例》與《事故條例》應(yīng)當是種屬關(guān)系，在《預(yù)防條例》所規(guī)定的醫(yī)療糾紛解決機制下，《事故條例》負責其中的行政處罰部分。值得注意的是，《預(yù)防條例》（送審稿）第七十八條規(guī)定：“本條例自年月日起施行。2002年9月1日國務(wù)院公布的《醫(yī)療事故處理條例》同時廢止?！钡?，正式頒布的《預(yù)防條例》卻刪除了這項內(nèi)容，并在其第五十五條規(guī)定，醫(yī)療事故的行政調(diào)查處理依照《事故條例》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?？梢姡瑸榱吮ＷC醫(yī)療糾紛處理機制結(jié)構(gòu)的完整性，立法者最終保留了《事故條例》。

當然，《事故條例》部分內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當下的法律體系，為了保證立法的科學性，立法者應(yīng)當及時對《事故條例》進行修訂。

（二）醫(yī)療事故預(yù)防相關(guān)法律條文與現(xiàn)行法律重復(fù)，已無存在必要

通過比較《預(yù)防條例》第二章和《事故條例》第二章的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，《預(yù)防條例》的“醫(yī)療糾紛預(yù)防”章節(jié)大量吸收采納了《事故條例》中關(guān)于預(yù)防的法律規(guī)定，具體表現(xiàn)為：《預(yù)防條例》第九條參照了《事故條例》第五條和第六條，《預(yù)防條例》第十條參照了《事故條例》第七條，《預(yù)防條例》第十五條參照了《事故條例》第八條和第九條，《預(yù)防條例》第十六條參照了《事故條例》第十五條和第十條，《預(yù)防條例》第十三條參照了《事故條例》第十一條和第十二條，《預(yù)防條例》第二十五條參照了《事故條例》第十七條，《預(yù)防條例》第二十六條參照了《事故條例》第十八條，《預(yù)防條例》第二十七條參照了《事故條例》第十九條。上述條款的內(nèi)容或一致，或相似。

本文認為，既然《事故條例》第二章的內(nèi)容已被《預(yù)防條例》采納，那么該部分的內(nèi)容應(yīng)當及時被刪除，否則會出現(xiàn)法律重復(fù)現(xiàn)象。而法律重復(fù)現(xiàn)象會導(dǎo)致司法資源的浪費，造成法律臃腫和司法適用混亂。具體而言，法條重復(fù)使得司法資源中的時間成本被浪費。在實務(wù)中，重復(fù)的內(nèi)容增加了各方甄別法律的負擔，壓縮了辦理案件的有效時間，進而可能影響辦案質(zhì)量。與此同時，法條重復(fù)使得法律或法條的實際數(shù)量增加，使法律規(guī)范或者法律系統(tǒng)臃腫呆滯。日本學者穗積陳重認為：法典文章的用語應(yīng)盡量平易、簡明，使多數(shù)人能夠理解。[8]因此，一部好的法律應(yīng)當是簡潔明了的，而法律之間應(yīng)當是避免重復(fù)的。此外，由于法律條文內(nèi)容相同，法官在適用時可能產(chǎn)生條文援引的混亂，徒增民眾的困惑。

此外，醫(yī)療事故屬于醫(yī)療糾紛，醫(yī)療糾紛的預(yù)防涵蓋了醫(yī)療事故的預(yù)防。在《預(yù)防條例》已經(jīng)規(guī)定了醫(yī)療糾紛預(yù)防的前提下，沒必要再在《事故條例》中專章規(guī)定預(yù)防。因此，及時刪除《事故條例》中有關(guān)醫(yī)療事故預(yù)防的法律條文是及必要的。

（三）醫(yī)療事故賠償相關(guān)內(nèi)容與現(xiàn)行法律沖突，應(yīng)及時刪除

醫(yī)療事故賠償相關(guān)內(nèi)容與現(xiàn)有法律存在沖突，具體表現(xiàn)上文已有所提及。不過，醫(yī)療事故賠償相關(guān)規(guī)定的弊病不止于此，在《事故條例》中規(guī)定賠償還會導(dǎo)致行政責任與民事責任混同。立法者用行政法規(guī)規(guī)范民事責任，客觀上造成行政責任構(gòu)成要件與民事責任構(gòu)成要件的混同，不利于對兩種性質(zhì)的責任作出區(qū)分。[9]超越行政管理權(quán)限，而對民事領(lǐng)域賠償問題進行干預(yù)的嘗試并不可取。故應(yīng)盡快修訂《事故條例》，刪除與醫(yī)療事故賠償相關(guān)的法律條文，避免其他部門或者地方機構(gòu)模仿借鑒。

值得注意的是，當《事故條例》刪除賠償相關(guān)內(nèi)容，回歸行政管理功能后，醫(yī)療事故的民事賠償責任可直接遵循《民法典》中醫(yī)療損害賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定處理。實踐中，大多數(shù)因醫(yī)療事故引起的民事賠償案件都會涉及殘疾賠償金的計算問題。根據(jù)《醫(yī)療事故分級標準（試行）》規(guī)定，醫(yī)療事故一級乙等至三級戊等對應(yīng)傷殘等級一至十級?？梢?，雖然醫(yī)療事故等級是行政責任的主要認定標準，但是其與傷殘等級存在對應(yīng)關(guān)系。醫(yī)療事故等級的大小影響民事賠償責任中殘疾賠償金的多寡。因此，在實踐中務(wù)必注意保證兩者的一致性，實現(xiàn)同案同判。

三、細化完善行政處罰規(guī)則，以保證法律法規(guī)的銜接

（一）《事故條例》行政處罰規(guī)則中存在的問題

《事故條例》在第六章羅列了七種法律責任，對衛(wèi)生行政部門的行政管理、醫(yī)療事故鑒定、醫(yī)療事故處罰和“醫(yī)鬧”等行為作出了相應(yīng)規(guī)定。但是，上述規(guī)定在實際執(zhí)法過程中存在很多問題,譬如，醫(yī)療事故的行政處罰措施由于各種原因并未得到實際執(zhí)行[10]；醫(yī)療事故案件通過“醫(yī)療損害糾紛”得到解決，而最終并未追究相關(guān)主體的行政責任，衛(wèi)生行政機關(guān)僅處罰醫(yī)療機構(gòu)而未處罰有關(guān)醫(yī)務(wù)人員；同類醫(yī)療事故行政處罰差異較大導(dǎo)致處罰不公正，等等。此外，因當時的立法技術(shù)有限，使得醫(yī)療事故行政處罰條款缺乏裁量基準，處罰種類較少且過時，處罰措施之間缺乏銜接等，醫(yī)療事故處罰制度在實踐中成效并不明顯。

另外，《預(yù)防條例》在法律責任的規(guī)定中采納了《事故條例》的部分內(nèi)容，具體包括：《預(yù)防條例》第四十七條參照了《事故條例》第五十六條，《預(yù)防條例》第四十八條參照了《事故條例》第五十七條，《預(yù)防條例》第四十九條參照了《事故條例》第五十八條第一項，《預(yù)防條例》第四十五條參照了《事故條例》第五十八條第二項，《預(yù)防條例》第五十三條參照了《事故條例》第五十九條。以上條款亦存在法條重復(fù)現(xiàn)象，應(yīng)當及時刪除重復(fù)的內(nèi)容。

（二）細化完善行政處罰規(guī)則的建議

1.重構(gòu)行政處罰方式和類型。

《事故條例》采用的行政處分和紀律處分的處罰方式已經(jīng)過時，且容易導(dǎo)致僅處罰醫(yī)療機構(gòu)而不處罰醫(yī)務(wù)人員，或者處罰力度不一致的情況發(fā)生。對相關(guān)條款進行修訂時應(yīng)當予以廢除，代之以罰款的行政制裁措施?！傲P款”素有“處罰之王”的稱號，在所有行政制裁措施中，罰款的適用范圍廣泛，操作方便靈活，執(zhí)行成本較低，相較于其他種類的行政制裁措施，具有獨特優(yōu)勢。故修訂《事故條例》時應(yīng)當增設(shè)罰款的處罰類型。在確定具體的罰款數(shù)額和標準時應(yīng)當做到精細合理，層次分明。建議采用固定數(shù)值式，簡單直觀，兼顧可預(yù)見性和威懾力。[11]可以根據(jù)醫(yī)療事故的不同等級以及主觀惡性的程度確定相應(yīng)的處罰金額。

除此之外，《事故條例》中責令限期停業(yè)整頓和吊銷執(zhí)業(yè)許可證的處罰方式不具有可操作性。當前醫(yī)療資源本就緊張，尤其是配備優(yōu)質(zhì)醫(yī)療條件的醫(yī)療機構(gòu)，依法責令停業(yè)整頓會造成巨大的社會影響，導(dǎo)致責罰不當，違背行政處罰的初衷，應(yīng)當予以廢除。

《醫(yī)師法》在第五十八條首次提出“終身禁業(yè)”制度，對嚴重違反職業(yè)道德和倫理規(guī)范并造成惡劣社會影響的醫(yī)師，五年內(nèi)甚至終身不得踏入醫(yī)療服務(wù)或者醫(yī)學研究領(lǐng)域。這項制度強化了對醫(yī)師的管理，加大了對醫(yī)師不法行為的打擊力度?！妒鹿蕳l例》在修訂時可以適當借鑒，對影響惡劣的醫(yī)療事故責任者采取終身禁業(yè)的行政處罰。

2.細化醫(yī)療事故等級處罰標準。

《事故條例》第五十五條規(guī)定的醫(yī)療事故的處罰條款內(nèi)容過于泛化，僅籠統(tǒng)規(guī)定執(zhí)法部門根據(jù)醫(yī)療事故的等級和情節(jié)對醫(yī)療事故責任主體給予處罰，并未詳細說明何種等級或者何種情節(jié)對應(yīng)何種程度的處罰，這直接導(dǎo)致執(zhí)法機關(guān)自由裁量權(quán)過大。有的地方甚至出現(xiàn)一級醫(yī)療事故和四級醫(yī)療事故處罰對醫(yī)療機構(gòu)處罰都適用“警告”處罰情況，繼而造成各地執(zhí)法不統(tǒng)一的亂象。本文建議根據(jù)行政處罰裁量基準，細化醫(yī)療事故等級處罰標準。具體而言，以立法意圖與行政目標為前提，依據(jù)行政法的相關(guān)原則和執(zhí)法經(jīng)驗，結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，將裁量基準具體化，每個基準制定對應(yīng)的處罰標準。對從輕或從重處罰的要件予以明晰，根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、內(nèi)容、后果等因素科以針對性的量罰種類和幅度。[12]

四、對新《事故條例》體例的建議

綜上所述，本文參考《安全生產(chǎn)調(diào)查和處理條例》等法律文件，對新《事故條例》體例構(gòu)建建議如下：

（一）總則。明確本條例的目的、適用范圍，重新明確醫(yī)療事故的概念、等級劃分，明確各職能部門的責任，明確處理醫(yī)療事故的一般原則等。

（二）事故報告。明確醫(yī)療事故報告的主體和內(nèi)容，規(guī)范醫(yī)療事故報告的流程、注意事項和應(yīng)急措施等。

（三）事故調(diào)查。明確醫(yī)療事故調(diào)查的主體，明確調(diào)查主體的權(quán)利和職責，規(guī)范醫(yī)療事故調(diào)查的程序，貫徹執(zhí)法的科學性和公正性原則。

（四）事故鑒定。明確醫(yī)療事故鑒定的主體，規(guī)范醫(yī)療事故鑒定的流程等。

（五）事故處理。明確醫(yī)療事故的處罰方式，細化醫(yī)療事故等級處罰標準，根據(jù)事故等級不同給予不同程度的處罰，處罰應(yīng)可操作，與績效考核銜接的同時，與《醫(yī)師法》等法律相協(xié)調(diào)。

（六）法律責任。明確與醫(yī)療事故相關(guān)的行政主體、社會組織、公民個人的法律責任。

（七）附則。