徐 歌

(國家稅務(wù)總局大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)稅務(wù)局， 遼寧 大連 116600)

一、問題的提出

2021年3月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》，明確指出深入推進稅務(wù)領(lǐng)域“放管服”改革，打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，更好地服務(wù)市場主體發(fā)展。營商環(huán)境指企業(yè)在成立、營業(yè)、交易和關(guān)閉等諸多活動中遵從法律規(guī)定和行業(yè)政策所必需的各類成本，是衡量國家競爭力和影響力的重要指標(biāo)。稅收營商環(huán)境作為營商環(huán)境的重要組成部分與評價營商便利度的關(guān)鍵指標(biāo)，包含稅制設(shè)計、稅收征管、稅收法治化程度等一系列正式與非正式的制度安排以及實施而使商業(yè)活動所處的情況和條件。在優(yōu)化稅收營商環(huán)境的進程中，不斷探索立足時代的創(chuàng)新高效的治理模式和治理手段，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。

稅收協(xié)同共治圍繞著把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的時代特點，探究如何實現(xiàn)稅收治理的多部門、多主體共同參與，建立跨部門的涉稅信息共享機制，從而提高稅收治理效能，充分發(fā)揮稅收在國家治理中基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，為推動高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。“稅務(wù)+社會保障”“稅務(wù)+不動產(chǎn)”“稅務(wù)+志愿服務(wù)”“銀稅互動”等多樣化的稅務(wù)與其他管理部門或組織機構(gòu)的協(xié)同參與模式方興未艾。在適應(yīng)國家新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展要求下，如何聚焦稅收營商環(huán)境中的重難點問題，持續(xù)深化拓展稅收共治格局，著力優(yōu)化稅收營商環(huán)境，既是稅務(wù)部門也是全社會需要思考并著力解決的重要課題。

二、多元協(xié)同共治促進稅收營商環(huán)境優(yōu)化的理論基礎(chǔ)與邏輯分析

(一)行政生態(tài)理論

行政生態(tài)學(xué)以公共行政學(xué)為基礎(chǔ)，融入了生態(tài)學(xué)的理論與范式。行政生態(tài)理論主張“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的同步推進，為稅務(wù)部門深化“放管服”改革、持續(xù)優(yōu)化稅收營商環(huán)境提供了理論依據(jù)?；谛姓鷳B(tài)理論，征稅具備政府行政行為與社會經(jīng)濟行為的雙重屬性，是行政系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)的雙向互動。在行政生態(tài)中，征納行為構(gòu)成了以稅收為核心的營商生態(tài)環(huán)境，稅收營商環(huán)境則影響著納稅活動的所有生態(tài)環(huán)境因素，其與行政生態(tài)環(huán)境相互影響和促進，最終帶來國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的螺旋式上升。

(二)多元共治理論

多元共治理論關(guān)注治理主體多元化、主體間協(xié)調(diào)合作以及公民參與，主張以多元主體為核心，各治理主體在多樣化的互動參與中，實現(xiàn)公共事務(wù)管理的分工、協(xié)商、合作，從而達到實現(xiàn)最大化管理效能的治理目標(biāo)。它層層解構(gòu)傳統(tǒng)治理方式，分析了如政府、市場、社會等不同主體層次在公共治理過程中的相關(guān)性以及各自的地位作用，旨在通過多主體之間的多元化聯(lián)系，充分發(fā)揮不同社會力量在治理過程中的優(yōu)勢，建立起符合國家發(fā)展的精誠共治的新型治理模式。稅務(wù)部門建立協(xié)同多元共治機制，能夠整合資源及管理力量，推動全社會共同參與稅收治理活動，充分發(fā)揮不同社會力量在稅收治理中的優(yōu)勢，形成“1+1>2”的效應(yīng)，整體性、集成性提升稅收治理效能。

(三)新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論更加關(guān)注民主價值與公共利益，“服務(wù)而非掌舵”是新公共服務(wù)管理七大原則中最為突出的原則。公共管理者的作用并不在于對社會的控制和駕馭，而在于幫助公民表達其共同利益?；诠卜?wù)理論，稅務(wù)部門應(yīng)實現(xiàn)從管理者到服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變，秉承以納稅人繳費人為中心的服務(wù)理念，改進辦稅繳費方式，創(chuàng)新為民便民舉措，深化精細(xì)服務(wù)水平，打造優(yōu)質(zhì)便捷的稅費服務(wù)體系，助力稅收營商環(huán)境優(yōu)化。

三、多元協(xié)同共治促進稅收營商環(huán)境優(yōu)化的總體現(xiàn)狀及問題分析

(一)稅收營商環(huán)境多元協(xié)同共治的總體現(xiàn)狀

1.理念較為成熟，產(chǎn)品陸續(xù)推出

《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》指出持續(xù)深化拓展稅收共治格局，加強部門協(xié)作與社會協(xié)同?！八木币笾械闹匾豁椉礊椤熬\共治”，標(biāo)志著多元協(xié)同治稅的理念走向成熟。2025年將建成稅務(wù)與有關(guān)部門常態(tài)化、制度化數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，健全涉稅涉費信息對外提供機制，加強稅務(wù)執(zhí)法區(qū)域協(xié)同。目前為促進稅收營商環(huán)境優(yōu)化而設(shè)計的一系列多元協(xié)同共治服務(wù)產(chǎn)品已經(jīng)陸續(xù)問世并成功推廣使用，如“銀稅互動”的信用貸產(chǎn)品、“區(qū)塊鏈+不動產(chǎn)”的稅收治理項目、企業(yè)設(shè)立“套餐式”一鍵辦理、跨部門情報互換協(xié)同治理機制、涉稅中介組織志愿服務(wù)與有償服務(wù)等。稅總發(fā)〔2021〕15號對進一步動員社會力量深入開展稅收志愿服務(wù)提出了具體的指導(dǎo)意見，鼓勵打造具有地方特色的稅收志愿服務(wù)品牌，要求健全完善稅收志愿服務(wù)制度體系，培養(yǎng)壯大由社會各方力量廣泛參與、具備稅收專業(yè)知識和技能的稅收志愿服務(wù)隊伍，推動構(gòu)建稅收共治格局。

2.主體相對單一，治理流于形式

目前的多元協(xié)同共治工作主要由稅務(wù)機關(guān)而非政府牽頭，稅收治理過程中的各個環(huán)節(jié)都需要稅務(wù)機關(guān)與政府及各合作部門機構(gòu)反復(fù)溝通，協(xié)同治理的有效性也主要由稅務(wù)機關(guān)而非多元主體進行評估。此外，參與主體多為政府部門，非政府部門如郵局、銀行、電力、高校、專業(yè)機構(gòu)等相對而言參與度低。隨著社會保險費劃撥稅務(wù)部門全責(zé)征收、多項事業(yè)性收費劃撥為非稅收入由稅務(wù)部門征收，利益主體的多元化使得稅收來源結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，稅收征管工作難度日益增強，需要第三方的針對性對接方案以解決稅務(wù)行政資源不足，滿足納稅人多樣化需求。目前的多元協(xié)同共治機制尚停留在表面，形式重于實效，信息不暢、溝通低效、資料冗余等問題尚需解決，社會化功能亟待進一步拓展與深入，部門、組織、機構(gòu)間的利益博弈也導(dǎo)致了協(xié)同共治因淺嘗輒止而缺乏深度和廣度。

(二)稅收營商環(huán)境多元協(xié)同共治的問題分析

1.多元協(xié)同共治的信息協(xié)同問題

“以數(shù)治稅”的智慧稅務(wù)時代，稅務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)成為新型的資源配置要素之一。大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)異軍突起，亟需內(nèi)外部涉稅數(shù)據(jù)的匯聚聯(lián)通與高效聯(lián)動。規(guī)模大、類型多、價值高、顆粒度細(xì)的稅收大數(shù)據(jù)的獲取，需要多元主體之間打破數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)信息協(xié)同，這是一切協(xié)同治理的基礎(chǔ)。多元協(xié)同共治的治理效能高低取決于能否構(gòu)建起合理有效的信息共享機制。目前在信息共享領(lǐng)域仍具備巨大的開拓空間，橫亙在部門、組織間的信息傳遞壁壘尚未完全破解，各自為政的局面仍舊存在。這不僅增加了信息獲取成本，更會降低信息使用質(zhì)效。以納稅信用信息為例，由于多元主體之間的信息協(xié)同尚未同步到位，導(dǎo)致其應(yīng)用范圍遠(yuǎn)未達到理想目標(biāo)，社會認(rèn)可度和增值推廣力度也有待進一步提升。

2.多元協(xié)同共治的政策協(xié)同問題

不同主體間的協(xié)同共治實質(zhì)上是組織邊界的重塑過程，政策目標(biāo)的各有側(cè)重必然會導(dǎo)致政策效應(yīng)的差異。從“整體政府”的視角來看，協(xié)同共治的各類相關(guān)政策是多主體所應(yīng)共同遵守的契約，這就要求政策的制定不能再是某主體的單邊行動，而應(yīng)為多主體的多邊磋商。既應(yīng)通盤考慮各方利益，又要充分結(jié)合本部實際。目前出臺的多元主體協(xié)同共治政策多為被動的縱向執(zhí)行類，橫向協(xié)同類相對較少，偶有見之也多為個別部門名義上的聯(lián)合發(fā)布，并未真正發(fā)揮政策實效。很多政策的“最后一公里”難題其實根源在于政策協(xié)同問題，例如疫情防控期間減免房租政策的執(zhí)行瓶頸，一部分是由于因為企業(yè)承租用房歸屬不同的單位或個人，利益各不相同，有效協(xié)同政策匱乏導(dǎo)致的最終結(jié)果便是稅收優(yōu)惠政策的應(yīng)享未享。

3.多元協(xié)同共治的執(zhí)行協(xié)同問題

首先從多元協(xié)同的參與主體層面而言，公共事務(wù)的利益相關(guān)者均為共治主體，除稅務(wù)機關(guān)以外，政府其他職能部門也應(yīng)廣泛融入共治網(wǎng)絡(luò)體系，形成“政府主導(dǎo)、稅務(wù)主體、部門合作、社會協(xié)調(diào)、公眾參與”的多元共治模式。與財政、市場、人社、公安、海關(guān)、民政、住建、銀行等部門建立起的“稅務(wù)+部門”全面合作關(guān)系，可以為執(zhí)行協(xié)同打造夯實的組織基礎(chǔ)。再者，社會組織、行業(yè)協(xié)會、高等院校、基層社區(qū)等第三方組織機構(gòu)的合作聯(lián)盟，同樣是參與主體的中堅力量。就現(xiàn)狀而言，納入多元協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)體系的主體數(shù)量差強人意，大量部門和機構(gòu)尚未成為治理主體，影響其主觀能動性的發(fā)揮，社會化納稅服務(wù)水平較低。此外，落實到具體執(zhí)行操作層面，各自為政的現(xiàn)象仍有發(fā)生，拒絕執(zhí)行、敷衍執(zhí)行或者執(zhí)行不到位等情況頻發(fā)，常規(guī)化、長效性、整合式的協(xié)同執(zhí)行機制仍未有效建立。以辦稅服務(wù)廳進駐網(wǎng)點為例，除政務(wù)服務(wù)中心外，社區(qū)、街道、銀行、中央商務(wù)區(qū)等地帶均可考慮設(shè)置，然而目前囿于各類條件制約，基層網(wǎng)點數(shù)量仍有提升空間。

四、多元協(xié)同共治優(yōu)化稅收營商環(huán)境的已有實踐和思路

(一)法律法規(guī)與配套政策

頂層設(shè)計是任何治理的基礎(chǔ)保障，在優(yōu)化稅收營商環(huán)境的多元協(xié)同共治過程中，健全的法律法規(guī)制度與完善的配套政策是保證其有效運行的前提。多元協(xié)同共治的程序和措施應(yīng)在法律法規(guī)和部門規(guī)章中有詳細(xì)體現(xiàn)與說明，此部分缺失可能導(dǎo)致多元協(xié)同共治的合作機制被架空，因此必須從國家層面加快推進法律法規(guī)與規(guī)章制度的出臺。根據(jù)多元共治理論中所強調(diào)的主體間協(xié)調(diào)合作與互動參與，多元協(xié)同共治的各大主體間應(yīng)以聯(lián)合發(fā)布形式，制定規(guī)范明確的合作制度實施細(xì)則，對具體每項進行補充和解釋，加強政策可執(zhí)行性，諸如確定信息交換機制、緊急磋商機制、重大項目決策機制、日常議事規(guī)則等，并同步建立定量與定性相結(jié)合的評價、問責(zé)與考核機制，使得多元協(xié)同治理在實際運行中獲得有力的法律支持。例如，可以嘗試以政府為主體的日?？己伺c集中考核相結(jié)合、系統(tǒng)考核與人工考核相結(jié)合的監(jiān)督考評體系，同時建立獎勵機制，根據(jù)考評結(jié)果給予一定表彰和財政補貼。

此外，應(yīng)該同步制定并實施支持涉稅專業(yè)服務(wù)機構(gòu)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢與人才優(yōu)勢的配套法規(guī)和政策，以便為社會化稅務(wù)力量營造良好的工作氛圍，使其在稅收協(xié)同治理和優(yōu)化稅收營商環(huán)境中發(fā)揮更大作用。例如，可以考慮設(shè)立專項扶持基金、頒布人才引進政策、精神文明獎勵、信用積分獎勵和物質(zhì)獎勵資金等逐步發(fā)展壯大涉稅專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，充分采納信息時代的新媒體宣傳手段，激勵第三方專業(yè)機構(gòu)不斷加強團隊業(yè)務(wù)素質(zhì)及人才培養(yǎng)建設(shè)，為引導(dǎo)納稅人繳費人轉(zhuǎn)變納稅行為習(xí)慣、更多選擇專業(yè)機構(gòu)的涉稅服務(wù)奠定良好的制度基礎(chǔ)。

(二)信息共享與信用互融

根據(jù)行政生態(tài)理論，以稅收為核心的營商生態(tài)環(huán)境與其他行政生態(tài)環(huán)境的互融互促方能帶來國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的全面提升。而互融互促的基礎(chǔ)即為夯實的大數(shù)據(jù)支持。廣開數(shù)據(jù)采集源頭，統(tǒng)一數(shù)據(jù)處理口徑，推進信息共享成果，為多元協(xié)同共治提供強大夯實的數(shù)據(jù)源支持。通過主動對接社會化征繳網(wǎng)絡(luò)以及政府統(tǒng)一服務(wù)平臺，實現(xiàn)信息的多元交互，進一步在金融、醫(yī)療、文創(chuàng)、旅游、教育、互聯(lián)網(wǎng)等各大民生領(lǐng)域建立行業(yè)市場數(shù)據(jù)與政府部門數(shù)據(jù)的交換共享機制。例如，可以考慮以社會統(tǒng)一征信代碼為唯一標(biāo)識及聯(lián)結(jié)紐帶，設(shè)計制定一套統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與格式，減少不同部門之間在涉稅數(shù)據(jù)采集、分析、處理過程中的數(shù)據(jù)比對工作量，有效提高涉稅信息的利用率和價值創(chuàng)造率，使得多源頭的共享數(shù)據(jù)在傳遞中不斷實現(xiàn)價值增值。

推動建設(shè)信用互融的納稅信用管理服務(wù)平臺，將納稅信用融入社會信用大體系之中，深化納稅信用結(jié)果的增值應(yīng)用，支持更多金融機構(gòu)研發(fā)并運用“納稅信用貸”的相關(guān)金融產(chǎn)品，提升“銀稅互動”“智慧稅務(wù)+信用”“實名+信用+評價”的社會知曉度與活躍參與度。以國家稅務(wù)總局大連市稅務(wù)局2021年8月正式上線的納稅信用管理與服務(wù)平臺為例，該平臺建立了智慧化預(yù)警多點觸發(fā)機制，與電子稅務(wù)局、征納互動平臺集成貫通，納稅人通過關(guān)注“大連稅務(wù)企業(yè)號”即可及時獲得平臺點對點推送的納稅信用變化信息，并可第一時間通過電子稅務(wù)局及時提出納稅信用補評、復(fù)評、申述、修復(fù)等，實現(xiàn)了納稅人端的精準(zhǔn)糾錯與及時止損，從而有效擴大納稅信用的應(yīng)用廣度和增值空間。

(三)高效執(zhí)行與創(chuàng)新之舉

根據(jù)新公共服務(wù)理論，稅務(wù)部門出臺的任何便捷與創(chuàng)新之舉，都應(yīng)秉承著“以納稅人繳費人為中心”的服務(wù)理念，聚焦民主價值和公共利益，實現(xiàn)從管理者到服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變。這就需要稅務(wù)部門以及其他的多元共治主體聯(lián)合發(fā)力，探索創(chuàng)新智能手段，夯實精細(xì)服務(wù)質(zhì)效，打造一流營商環(huán)境，助力治理能力提升。

1.建設(shè)稅收共治中心增強執(zhí)行力

明確多元協(xié)同共治的參與主體與協(xié)作內(nèi)容，通過建設(shè)稅收共治中心的方式增強執(zhí)行能力。首先，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，從打通信息渠道、加強公共服務(wù)、推進信用建設(shè)等層面助推稅收協(xié)同的治理工作。其次，其他部門和單位協(xié)同合作，考慮從信用評價、創(chuàng)投備案、稅法宣傳、專利管理、就業(yè)信息等方面完善稅收協(xié)同治理。最后，積極引導(dǎo)社會力量廣泛參與其中，支持專業(yè)服務(wù)機構(gòu)和社會組織團體依照法律法規(guī)、遵循市場化原則承攬稅收公共服務(wù)，引導(dǎo)納稅人繳費人轉(zhuǎn)變行為習(xí)慣，多嘗試采用第三方社會化的涉稅專業(yè)服務(wù)，促進行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織在稅收治理中的積極作用。同時鼓勵專業(yè)中介機構(gòu)、高等院校、基層組織、非政府公益組織等踴躍開展稅收志愿服務(wù)。強化“營商環(huán)境就是我自己”意識，開展“人人都是營商環(huán)境，個個都是開放形象”活動。

2.確立價值導(dǎo)向模式提升共治水平

確立價值導(dǎo)向模式，圍繞價值創(chuàng)造鏈條提升多元協(xié)同共治水平。在稅收協(xié)同共治的過程中，稅務(wù)部門聯(lián)合其他行政管理部門，為社會公眾提供一系列涉稅服務(wù)，通過部門協(xié)同實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦，一窗通辦，一事聯(lián)辦、跨域通辦”，從而打破了傳統(tǒng)的部門各自為政的辦事桎梏，提高服務(wù)效率，降低制度成本，收獲公共價值最大化。與此同時，更要時刻強化涉稅數(shù)據(jù)的價值聯(lián)合創(chuàng)造以及數(shù)據(jù)價值的輸送增值；要圍繞加快打造各類實際稅務(wù)多元協(xié)同共治的應(yīng)用場景，不斷增強稅務(wù)部門圍繞數(shù)據(jù)價值提高創(chuàng)造驅(qū)動載體的能力、創(chuàng)造驅(qū)動要素的能力、評估數(shù)據(jù)對象價值的能力、創(chuàng)新創(chuàng)造過程的能力、強化協(xié)同共治的能力，真正實現(xiàn)由稅收治理模式的突破助推稅收營商環(huán)境的顯著優(yōu)化。

3.通過多重方式形成集約化服務(wù)

通過整合式協(xié)同、聯(lián)動式協(xié)同、派駐式協(xié)同、跨域式協(xié)同等多重方式，重構(gòu)組織架構(gòu)，優(yōu)化治理流程，創(chuàng)新治理模式，打造“一窗聯(lián)辦”“一站服務(wù)”“一網(wǎng)集成”的集成化服務(wù)。以大連市稅務(wù)局為例，新辦企業(yè)可通過服務(wù)平臺選擇涉稅業(yè)務(wù)“套餐式”集成辦理，具體業(yè)務(wù)范圍涵蓋一照一碼戶/兩證整合個體工商戶信息確認(rèn)、實名信息采集、增值稅一般納稅人登記、發(fā)票票種核定、增值稅專用發(fā)票最高開票限額審批、增值稅稅控系統(tǒng)專用設(shè)備初始發(fā)行、發(fā)票領(lǐng)用等。此外，企業(yè)開辦業(yè)務(wù)中的登記注冊、公章刻制、銀行開戶、申領(lǐng)發(fā)票和稅控設(shè)備、員工參保登記、住房公積金繳存登記等項目，均可通過多元協(xié)同共治的一體化平臺，線上實現(xiàn)“登錄一個平臺、填報一次信息、后臺實時流轉(zhuǎn)、即時回饋信息”辦理。再如大連上線的存量房網(wǎng)簽系統(tǒng)，一則實現(xiàn)了稅務(wù)部門、公積金管理部門、交易管理部門的“三價”合一，確保交易價格真實準(zhǔn)確，各項稅費應(yīng)征盡征，防范執(zhí)法風(fēng)險，堵塞管理漏洞；二則稅務(wù)部門通過網(wǎng)簽備案平臺獲取交易信息，房屋交易申報“免填單”“無紙化”，在極大方便納稅人的同時又提升了工作效率；三則為全區(qū)房地產(chǎn)買賣提供了真實有效的基礎(chǔ)交易數(shù)據(jù)，減少長期以來對系統(tǒng)評估價格的依賴，為科學(xué)有效地掌握整體房屋交易稅收情況及市場波動對稅收征管的影響提供了有力的大數(shù)據(jù)保障。

4.利用新興科技創(chuàng)新便捷之舉

稅務(wù)部門在不動產(chǎn)交易、納稅信用等級評定、社保費征收、稅收憑證開具、稅收減免優(yōu)惠、跨域通辦等涉及多方的治理領(lǐng)域均可以嘗試采用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、移動5G等新興科技信息技術(shù)，打造更為安全、成熟、可靠、開放的全生命周期應(yīng)用場景的多元協(xié)作辦事模式，從而持續(xù)深入地優(yōu)化稅收營商環(huán)境，提升服務(wù)與治理效能。以大連市稅務(wù)局為例，2021年7月，其與中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗區(qū)大連片區(qū)、中國人民銀行大連市中心支行、交通銀行大連分行聯(lián)合舉辦了大連市數(shù)字人民幣繳納社保費擴圍推進儀式，標(biāo)志著在協(xié)稅護稅、涉稅信息共享、重點工程項目稅收征收管理等方面與金普新區(qū)管委會各相關(guān)部門深度合作的開展。此舉對于提高精誠共治水平，提升稅收征管質(zhì)量，深化稅收征管改革具備縱深推進的深遠(yuǎn)意義。再如積極打造“稅收營商環(huán)境體驗官”品牌項目，在稅務(wù)服務(wù)正式推出之前，邀請一部分納稅人繳費人先行體驗并給予用戶反饋，借助“大眾點評”的新型模式從而持續(xù)高效地改進和完善各項服務(wù)產(chǎn)品，最終形成“服務(wù)體驗—問題分析—優(yōu)化完善—再次體驗”的服務(wù)循環(huán)持續(xù)改進機制。