孫睿軒

(南京鐵道職業(yè)技術學院 財務處，江蘇 南京 231000)

2019年教育部公布197所“雙高計劃”建設的高職院校名單，旨在發(fā)揮高水平高職院校的“引領、突出、支撐”作用，標志著高職院校提質(zhì)培優(yōu)時代的到來?！半p高計劃”項目建設依據(jù)項目建設績效、優(yōu)勝劣汰、有進有出、動態(tài)調(diào)整的原則。2020年12月，教育部、財政部印發(fā)《中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設計劃績效管理暫行辦法》，提出在確立總體目標的基礎上，結(jié)合各建設單位的自評情況，組織專家或委托第三方機構(gòu)對建設單位實施中期檢查和項目實施后的績效評價，根據(jù)績效評價結(jié)果，分析指標偏離原因，提出整改方案。以績效為導向的資源優(yōu)化配置方式成為“雙高計劃”建設項目的基本遵循?！半p高計劃”高職院校如何構(gòu)建預算績效管理體系已成為推動項目建設進程、保障項目順利實施的必備條件。

一、構(gòu)建高職院校預算績效管理體系的時代價值

(一)國家治理現(xiàn)代化的必然要求

預算績效管理是財政治理現(xiàn)代化的內(nèi)在保障，為政府優(yōu)化管理與決策提供思路和方向，是國家治理現(xiàn)代化的要求。2014年國務院發(fā)布《關于深化預算管理制度改革的決定》，明確提出健全預算績效管理機制，開啟了預算管理的新時代。2018年中共中央、國務院印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化。2019年，教育部發(fā)布《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求加快推進高等學校預算資金和中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付資金的績效管理，優(yōu)化教育資源配置，提高教育經(jīng)費使用效益。2020年修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》明確提出堅持預算績效管理。高職院校應完善預算績效管理體系，全面實施預算績效管理，建立以數(shù)據(jù)和事實為依據(jù)的績效評價制度，提高財政資金的配置效率。

(二)提高學校現(xiàn)代治理能力的應有之義

新時期高職院校應重點推進現(xiàn)代治理體系建設。高職院校應建立實現(xiàn)全校一盤棋、頂層設計、系統(tǒng)治理的具體制度體系，要積極構(gòu)建以“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、社會監(jiān)督、開放辦學”的現(xiàn)代大學制度。建立新時代現(xiàn)代大學治理結(jié)構(gòu)、提高治理能力，需要高職院校處理好政治權力、行政權力、學術權力及民主權力之間的關系，提高規(guī)范管理各項事務的能力，不斷強化人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承與創(chuàng)新的“四大職能”。完善績效管理體系，需要高職院校加強頂層設計，優(yōu)化學校戰(zhàn)略發(fā)展方案，及時分解學校年度績效目標及指標，在運轉(zhuǎn)過程中及時糾錯，并對結(jié)果進行考核評價，形成完整的績效閉環(huán)，構(gòu)成制度、組織與機構(gòu)“三位一體”的高職院?，F(xiàn)代治理體系，不斷優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提高治理能力。

(三)提高資金配置水平的重要手段

優(yōu)化資金分配是預算管理的核心，提高預算資金的分配效率和效能是預算績效管理的重要目標。在“雙高計劃”建設的關鍵時期，大部分高職院校的財政撥款已經(jīng)無法滿足發(fā)展需求，在改善高職院校資金結(jié)構(gòu)的同時提高資金的配置水平刻不容緩。應構(gòu)建高職院校預算績效管理框架和全過程跟蹤評價指標體系，重視預算績效管理工作的開展，建立項目庫，加強項目運行監(jiān)控，對學校項目運行結(jié)果進行效果及效益評價，將資金投到效果明顯、效益好的項目上，優(yōu)化高職院校資源配置，提高教育資金使用效益，促進學?？沙掷m(xù)發(fā)展。

(四)提升高職教育發(fā)展水平的重要載體

高職院校的“雙高計劃”建設結(jié)果，不僅需要彰顯專業(yè)建設、產(chǎn)教融合等方面的引領和示范作用，而且需要構(gòu)建完善的政策及制度體系。構(gòu)建完善的預算績效管理體系，需統(tǒng)籌設計預算管理、決策機制、考評機制等，營造良好的發(fā)展環(huán)境，支撐“雙高計劃”建設，形成示范效應，推動我國高職教育系統(tǒng)變革，提升高職教育的總體發(fā)展質(zhì)量。

二、構(gòu)建高職院校預算績效管理體系的困難

(一)績效管理系統(tǒng)性不足

目前，大多數(shù)高職院校對績效管理重視程度不夠，并未形成一套“頂層管理、多部門聯(lián)動”的績效管理系統(tǒng)。學校編制預算時，年度計劃編制工作尚未完成，使預算績效指標無法與學校年度發(fā)展指標對應，預算編制缺乏目標指導，經(jīng)費投入方向不清晰；績效目標的設置不夠科學、明確，表現(xiàn)在學校設置過高的目標而忽略現(xiàn)有資金投入后的實際產(chǎn)出或刻意低設目標，使績效目標失去意義；學校缺少統(tǒng)一的、科學的績效指標體系，給后續(xù)的績效考評及“雙高計劃”建設評審帶來困難。

(二)事前績效評估體系不健全

一是項目論證過程不完整，僅在形式上對項目的可行性、必要性論證，未對項目實施期限、項目的經(jīng)濟性、資金投入的成本控制、績效目標的合理性進行績效綜合評估，導致項目實施后投入產(chǎn)出比不高，經(jīng)濟效益差。二是項目立項的流程不合理，決策機制不完善。經(jīng)調(diào)研，對校長辦公會決議通過的項目，學校必須提供資金保障，然而，這類項目并未經(jīng)過歸口部門論證及財務部門的資金管理分析，決議前的論證不足，導致學校資金安排困難重重，資金投入導向不清晰。

(三)績效評價體系欠科學

一是績效指標的科學性不足。盡管高職院校已將績效指標細化到三級指標，但未深入分析三級指標帶來的效益，重產(chǎn)出指標而輕效益指標。例如，引進高層次人才數(shù)、雙語教師的能力等指標只能評價專項資金的支出情況，但無法體現(xiàn)資金為學校發(fā)展帶來的貢獻大小。另外，橫縱向指標關聯(lián)不緊密，設置時忽視指標之間的邏輯性，如投入產(chǎn)出、成本效益等指標之間的邏輯性不強。二是績效評價指標設立時未同步設計相應的權重及系數(shù)，在績效自評階段，為達到目的才設立評價規(guī)則，根據(jù)預期結(jié)果設計指標權重及系數(shù)，績效評價流程倒置，影響績效評價的客觀性。

(四)績效監(jiān)控力度不夠

學校尚未制訂績效目標與預算執(zhí)行同步監(jiān)控機制，項目績效的完成情況與項目預算執(zhí)行情況尚未形成完整的關系鏈，造成實際完成效果與預期目標存在偏差，項目實施進度與預算進度不匹配。學校尚未形成預算績效運行的日常監(jiān)管機制，歸口部門沒有主動定期監(jiān)控、分析分配經(jīng)費的績效情況，導致項目建設績效不佳，資金配置效率及效益不高。

(五)績效評價結(jié)果的應用機制不完善

績效評價結(jié)果的應用是目前績效管理中的薄弱環(huán)節(jié)。大部分高職院校的績效管理結(jié)果應用機制不完善，缺乏評價結(jié)果的報告、通報、反饋、預算、整改、激勵及問責制度，績效管理未形成閉環(huán)，績效評價結(jié)果未得到有效應用，績效管理流于表面。

(六)缺少績效管理的信息化工具

高職院校的績效管理、預算管理、核算管理軟件未做到系統(tǒng)對接。仍有一部分高職院校在績效管理過程中借助Excel表匯總分析各類指標，造成管理效率低下，動態(tài)監(jiān)控績效管理過程的難度大，戰(zhàn)略目標、年度目標、年度任務、歸口部門、績效目標、預算經(jīng)費、績效監(jiān)控、績效評價、績效結(jié)果應用無法有效整合或分解，業(yè)財不融合，績效管理成效大打折扣。

三、構(gòu)建高職院校預算績效管理體系的策略

(一)健全績效管理系統(tǒng)

學校要加強頂層設計，建立以績效為導向，權利、責任、利益相統(tǒng)一的績效管理系統(tǒng)。一是歸口部門應以學校發(fā)展戰(zhàn)略為藍本、年度發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，做好分解，統(tǒng)一口徑，使各專項績效指標不重疊，與整體指標融為一體。二是學校應在每年開始編制年度預算前完成年度工作計劃，分解績效指標，并將其作為預算編制依據(jù)。三是強化制度約束力，規(guī)范預算編制與執(zhí)行、預算評價與監(jiān)督等具體工作。四是落實責任主體，強化制度剛性要求，硬化預算績效的約束機制。五是成立績效管理機構(gòu)，多部門協(xié)作，加強績效管理人員培訓。

(二)完善事前績效評估體系

學校應完善立項事前評估體系。第一，要實行項目庫管理，區(qū)分常年項目與特定目標類項目，實行項目滾動管理，應根據(jù)績效評價結(jié)果對項目實施準入、淘汰機制。第二，要擴大事前論證的評估范圍，從立項的可行性、立項的必要性、資金投入的可行性、資金投入的經(jīng)濟性、績效指標的科學性、實施方案的有效性等維度設置評估內(nèi)容。立項的可行性評估項目是否符合政策、是否符合內(nèi)容要求、是否可以達到預期目標、實施方案是否具有可行性；立項的必要性評估立項決策是否科學、是否為學校重點項目且無替代性；資金投入的可行性評估資金的籌資能力和學校承擔的財務風險；資金投入的經(jīng)濟性評估資金投入數(shù)額的合理性及成本的控制情況；績效的科學性評估項目是否符合學校年度任務分解的要求及指標的設置是否科學、清晰、合理。學校需要強化項目預算的編制審核，重大項目可委托第三方機構(gòu)組織專家進行論證，確保事前論證的充分性。

(三)構(gòu)建科學的績效評價體系

學校應基于教育行業(yè)的特性，從以下維度構(gòu)建科學的、具有行業(yè)特點的績效評價體系。一是評價主體。應建立自主評價與第三方評價相結(jié)合的績效評價方式，利用第三方評價獨立性、專業(yè)性、權威性的優(yōu)勢，彌補內(nèi)部自評的缺陷，增強評價的客觀性和準確性，使評價環(huán)節(jié)完整、評價結(jié)果客觀。二是評價指標。統(tǒng)籌橫向、縱向績效指標之間的邏輯關系，使各指標關聯(lián)，建立成本與效益相結(jié)合、投入與產(chǎn)出相結(jié)合、定性與定量相結(jié)合的多維度評價指標，根據(jù)績效目標投入資金，使資金投入達到“帕累托最優(yōu)”。設置指標時要遵循清晰、高效、經(jīng)濟、可測的原則，應重視可操作性，明確指標層級，深化指標內(nèi)涵，探索指標標準，發(fā)揮績效指標的考核作用。三是評價指標的系數(shù)及權重。應規(guī)范績效指標設置標準，在設置績效指標的同時設置指標權重及系數(shù)，形成科學合理、細化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整、共建共享的績效評價體系，客觀、準確、公正地反映績效自評結(jié)果。

(四)加強績效運行監(jiān)控

一是落實全過程的績效監(jiān)控。專項歸口部門應對項目的績效運行情況進行日常監(jiān)控，定期分析監(jiān)控反饋的績效信息，及時預警，及時糾偏，保證績效目標順利實現(xiàn)。二是利用信息系統(tǒng)，形成預算管理、績效管理、內(nèi)控管理一體化的監(jiān)控平臺，精準定位，加大監(jiān)控力度。三是建立重大項目績效跟蹤機制，對存在嚴重問題的項目，要暫緩或停止預算撥款，督促及時整改，避免資金沉淀，確保項目運行情況不偏離績效目標，提高資金使用效益。

(五)建立績效評價結(jié)果應用機制

學校應建立報告、通報、反饋、整改、激勵及問責的績效評價結(jié)果應用機制，評價預算的執(zhí)行情況及預算績效目標的實現(xiàn)情況，分析資金投入與產(chǎn)出、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出數(shù)量、成本控制、經(jīng)濟效益等指標之間的關聯(lián)程度，增強學校全員的績效管理意識，起到“以評促管”的作用。學校要建立“公開為常態(tài)、不公開為例外”的預算績效信息公開機制，倒逼預算執(zhí)行部門增強績效意識，重視績效管理，規(guī)范預算管理。應根據(jù)績效目標的偏差程度，實施分類分級的整改措施。財務部門應及時梳理評價中發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋給歸口部門，對偏差率較小的項目應督促改進，對偏差率較大的項目應調(diào)減或暫緩預算安排。要建立績效評價結(jié)果與預算安排掛鉤機制，實施預算激勵及問責制度，將績效評價結(jié)果與部門負責人考核績效相掛鉤，對未能實現(xiàn)績效目標或造成損失的，應予追責。通過建立績效評價結(jié)果應用機制，形成績效管理閉環(huán)，可以推動形成績效管理體系，提高資金使用效益，切實提升學校預算績效管理水平。

(六)完善績效管理信息化系統(tǒng)

學校應建立預算管理、績效管理同步的信息化管理系統(tǒng)，避免預算管理與績效管理脫節(jié)。運用現(xiàn)代信息技術及軟件加強績效運行監(jiān)控，動態(tài)反饋預算審批、分配、執(zhí)行的全過程，并對項目的進展情況進行同步監(jiān)管，形成實施前預評估、實施中監(jiān)控、實施后評價的管理系統(tǒng)。學校要完善績效管理系統(tǒng)，實時監(jiān)控預算績效管理的流程及步驟，及時評價資金投入的產(chǎn)出及效果，強化預算管理內(nèi)部控制，形成由上及下、由始及終的全方位、全過程績效管理體系。

“十三五”以來，國家對高職教育的資金投入力度不斷加大。以江蘇省為例，“十三五”期間共立項建設8所卓越高職院校、22所省高水平高職院校、300個省級高職高水平骨干專業(yè)、100個省級高職產(chǎn)教融合實訓平臺，財政先后投入專項經(jīng)費10億元，規(guī)模巨大，對職業(yè)教育支持力度大。我國已步入“十四五”發(fā)展階段，高職教育必須進一步補短板、增效益，以適應經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的需要。高職院校應通過實施“雙高計劃”十大任務的契機，加強“雙高計劃”項目投入資金的績效管理，構(gòu)建以績效目標為核心、項目建設為載體、過程監(jiān)督為抓手、績效評價為手段、改進提升為目標的多級聯(lián)動績效管理機制，將績效管理制度真正落地，發(fā)揮“雙高建設”高職院校的“引領、支撐、高、強、特”作用，促進高職教育高質(zhì)量發(fā)展。