李永安，張旭文

（1.宿遷學(xué)院 管理學(xué)院，江蘇 宿遷 223800；2.江西財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，江西 南昌 330013）

有關(guān)保障性住房土地供應(yīng)方面的學(xué)術(shù)關(guān)注并不算太多，趙茜宇等［1］分析了北京市面向保障性住房的土地供應(yīng)存在效率低下、規(guī)劃和布局短視等問題，提出土地供應(yīng)的一二級聯(lián)動機制。鄭思齊等［2］認(rèn)為，保障性住房雖是公益性事業(yè)，但土地出讓收入的機會成本高，為此設(shè)計了根據(jù)不同層次收入的保障性住房選址偏好指數(shù)，旨在保障性住房社會效益與土地供應(yīng)的機會成本之間取得平衡。張鶴［3］則關(guān)注了保障性住房土地供應(yīng)的數(shù)量對商品房價格的影響。而更多的文獻，是從土地財政的角度剖析保障性住房土地供給與保障性住房有效供給的關(guān)聯(lián)性。相關(guān)領(lǐng)域的研究不足在于：第一，多停留在城市本身面向保障性住房的土地儲備問題，較少從農(nóng)村集體土地入市供給保障性住房建設(shè)的文獻。即便有相關(guān)實踐，也僅限于城市周邊農(nóng)村集體土地上建設(shè)租賃房入市的改革試驗［4］，而未涉及邊遠(yuǎn)農(nóng)村；第二，就保障性住房的土地供給談保障性住房，未見從城鄉(xiāng)一體化的宏觀視角研究保障性住房的土地供應(yīng)問題。目前，城市產(chǎn)業(yè)工人的主體，往往是最需要保障性住房的農(nóng)民工，這些人是城市新型弱勢群體，且一般老家有宅基地。為此，農(nóng)村建設(shè)用地入市對接城市保障性住房建設(shè)，對于農(nóng)民工“帶著”宅基地遷徙城市，以及農(nóng)村分享城市化紅利，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化有重要意義。

十八屆三中全會提出農(nóng)村建設(shè)用地入市并與城市土地同地同權(quán)同價的政策精神。然而，幾年過去了，由于一系列的體制機制慣性，包括“集體所有”的“共有”模式下的主體虛位，集體成員權(quán)資格等條件限制，我國并沒有發(fā)育成較完備的農(nóng)村建設(shè)用地的集體外部流轉(zhuǎn)市場；理論上看，又因為“一戶一宅”政策，集體內(nèi)部成員如果分家另立新戶，沒有宅基地者可以申請，這說明集體內(nèi)部的市場化流轉(zhuǎn)也變得幾乎沒必要。而城市保障性住房建設(shè)的土地供應(yīng)緊張，土地供給成本及機會成本高。在土地財政下，地方政府供給保障房用土地激勵不足［5］。探索將農(nóng)村土地通過市場經(jīng)濟對接城市保障性住房建設(shè)，不失為降低保障性住房建設(shè)中高昂的土地成本，使保障性住房歸于中低收入住房困難戶“可負(fù)擔(dān)得起”的定位的有效手段。同時，借此激活農(nóng)村和農(nóng)民土地資源的財產(chǎn)性收益，也可以使農(nóng)村獲得城市化的紅利。但是，農(nóng)村建設(shè)用地通過市場機制對接保障性住房建設(shè)，須跨域一系列的障礙，從體制機制改革方面去“破局”。

一、三重困局：農(nóng)村建設(shè)用地難以對接城市保障性住房建設(shè)

（一）國家權(quán)力對于農(nóng)村集體主體土地權(quán)益消解的困局

我國農(nóng)村基本的土地制度是農(nóng)村土地集體所有制。對于農(nóng)村集體所有制一直以來多有詬病，主要在于集體主體的虛位狀態(tài)。集體主體的制度安排順應(yīng)了過去為了支援國家工業(yè)化城市化對農(nóng)村物資的“一平二調(diào)”，而且順應(yīng)了國家為快速城市化目標(biāo)的征地需要，有利于國家對于土地強有力的控制與壟斷。因為盡管是農(nóng)村土地集體所有，在國家征地的過程中，集體無力與國家抗衡，集體事實上被國家行政權(quán)力消解，變成了國家終極所有［6］。集體組織雖名為農(nóng)民的集體，卻異化為政府的派出組織，在征地拆遷等政府行為中，集體卻少有發(fā)揮增強農(nóng)民博弈能力的“屬農(nóng)”作用。被國家（政府）權(quán)力消解的集體成了政府權(quán)力的延伸，甚至異化為農(nóng)民的對立面。在農(nóng)村社會治理中，村干部往往執(zhí)行的是基層政府的意志，而非體現(xiàn)農(nóng)民自治力量的農(nóng)民意志。

此背景下，農(nóng)村土地供應(yīng)保障性住房建設(shè)，則難以跨越農(nóng)村集體主體性缺乏的障礙，因為農(nóng)村土地供應(yīng)保障性住房建設(shè)的前提是農(nóng)村建設(shè)用地入市，市場交易的本質(zhì)是權(quán)益所有者將權(quán)益通過市場讓渡給其他主體。如果作為所有者主體的集體組織是誰都所指不清，或是是集體與政府、集體與農(nóng)民的關(guān)系不明確，即連是“誰的集體”都不清楚，則無法形成交易契約并達(dá)成交易。

（二）集體“綁死”農(nóng)村不動產(chǎn)使農(nóng)村土地?zé)o法外部流轉(zhuǎn)的困局

農(nóng)村建設(shè)用地供給保障性住房建設(shè)，前提是農(nóng)村建設(shè)用地與城市保障性住房市場對接順暢，交易主體明確。農(nóng)村集體所有制的土地等不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，看似保護集體的財產(chǎn)不向外流失，似乎有利于集體組織的穩(wěn)定，卻反而以“共有”的形式，“綁死”農(nóng)村不動產(chǎn)。表現(xiàn)為集體土地不能抵押、無法向集體以外的人流轉(zhuǎn)，大大限定了農(nóng)村不動產(chǎn)的可交易的市場范圍，縮小了需求，從而使農(nóng)村的土地和房屋等不動產(chǎn)價值大大縮水。同時，這也是阻礙城鄉(xiāng)要素流動的主要體制障礙因素。如果集體成員戶口遷出或是外嫁，因為失去集體成員資格，無法通過市場化交易，變現(xiàn)自己在農(nóng)村的資產(chǎn)，當(dāng)其重回農(nóng)村時，則無法通過市場重新獲取其在農(nóng)村賴以生存的土地等資產(chǎn)；城市工作的退休精英因早已失去集體成員資格而無法“落葉歸根”。因為土地是集體的，自己不是集體成員，即便繼承自己的“祖業(yè)”也遭受很大限制。由此，斬斷了外出工商業(yè)者或是退休鄉(xiāng)賢與家鄉(xiāng)的臍帶，同時也無形中阻礙了相當(dāng)一部分有消費能力的人返回農(nóng)村消費的渠道，間接影響了農(nóng)村服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如果恪守相關(guān)法律的規(guī)定，村集體成員只能一戶一宅，而沒有宅基地者原則上是可以向村集體申請的，從而使農(nóng)民手上持有的住宅不僅不能對外交易，對內(nèi)交易也因為沒有必要而幾乎不可能，也就意味著農(nóng)民手上的不動產(chǎn)無法像城市一樣實現(xiàn)市場自由流轉(zhuǎn)機制中的增值保值。從大的方面來說，難以通過城鄉(xiāng)資源雙向互動打破城鄉(xiāng)壁壘，不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。然而，集體事實上不僅是公有制的社會主義意識形態(tài)的要求，也理應(yīng)是農(nóng)民聲張權(quán)益的組織，是解決原子式的農(nóng)民與政府、商業(yè)組織博弈過程中單個力量不足困境的有力工具，是做實和壯大農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)的有效組織方式。在機制不健全的背景下，集體負(fù)面的作用被放大，積極的、正面的作用卻沒有發(fā)揮出來，這也正是對集體妖魔化認(rèn)識的原因。從美麗鄉(xiāng)村建設(shè)（新農(nóng)村建設(shè)）的農(nóng)村土地整治來看，集體的作用具有不可替代性。在集體所有制的土地制度框架下，由集體組織協(xié)調(diào)和實施，通過有一定標(biāo)準(zhǔn)限制的一戶一宅的限額分配和集中規(guī)劃、整治，將釋放出大量的閑置土地。這里需要說明的是，既然一戶一宅事實是靜態(tài)化了農(nóng)民土地及房產(chǎn)，排除了市場流動機制形成的不動產(chǎn)價格機制，從而，農(nóng)村多余的宅基地就難以通過市場化的方式，進入到保障性住房土地供給市場，形成農(nóng)村空置宅基地對接城市保障性住房建設(shè)的制度壁壘。

（三）地理空間限制難以對接保障性住房建設(shè)需要的困局

保障性住房的地理空間選址問題，無疑關(guān)聯(lián)著級差地租帶來的成本的考量，以及基于科學(xué)規(guī)劃的角度的決策。有人從政府、開發(fā)商和保障戶三方博弈的角度，探討了三個主體的不同需求以及力量對比導(dǎo)致的博弈結(jié)果是“邊緣化集中布局”及保障房小區(qū)的設(shè)施缺乏等問題［7］。由于土地的不可移置性，農(nóng)村建設(shè)用地入市供給城市保障性住房建設(shè)，無疑天然的限制條件是地理空間。在城市的郊區(qū)，或是屬于農(nóng)村集體的城中村，無疑可以直接通過市場化的方式供給保障性住房建設(shè)，而在邊遠(yuǎn)農(nóng)村似乎難以跨越地理空間障礙。然而，即便是郊區(qū)和稍微偏遠(yuǎn)的地方，由于配套不到位，保障性住房建設(shè)的新樓盤由于易于導(dǎo)致保障戶主體的就業(yè)與居住分離、戶口與居住地分離、小孩就學(xué)難等一系列問題，使保障性住房申請積極性不高。保障性住房制度的目的在于為中低收入住房困難戶提供可負(fù)擔(dān)得起的居所，保障對象本來就是經(jīng)濟相對困難者，一旦將保障性住房建于偏遠(yuǎn)地方，由于級差地租的原因，雖然保障房本身的成本降下來了，但又有可能大大增加了保障戶生活成本、工作機會成本、交通成本等，使保障失去意義。為此，跨域地理空間障礙是農(nóng)村集體土地對接保障性住房建設(shè)需求的前提條件。

二、機制“破局”：實現(xiàn)政府、保障房主體和農(nóng)民三贏局面

（一）以法制硬核強化集體主體性地位，形成政府與集體地權(quán)的制衡機制

如前所述，農(nóng)村土地集體所有制的集體主體虛位，集體權(quán)力在國家（政府）權(quán)力下被消解。這是因為，沒有法制硬核保障土地集體所有的排他性權(quán)力，包括免于政府非公益性征地的權(quán)力損害。這樣，所謂集體所有事實上異化為國家（政府）所有。從土地的主權(quán)性來說，一切土地都承載著公共性和公益性屬性，而國家（政府）正是維護公益性、公共性的主體，從這個角度看，一切的土地在公益性、公共性權(quán)力方面，事實上均屬于國家屬有，包括明確規(guī)定土地私有制的國家，也無法排除國家（通過政府代理實施）的主權(quán)屬性，在國家主權(quán)范圍內(nèi)，存在著生態(tài)維護、國土空間規(guī)劃等權(quán)力。但是，土地對于農(nóng)民來說，又有財產(chǎn)權(quán)屬性，政府的國土空間規(guī)劃權(quán)與農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)要達(dá)到均衡。

為此，要強化集體所有制的法制保障，恪守征地的公益屬性限制，通過法律保障集體的主體性地位，并且明確集體的農(nóng)民屬性，才能保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益。而土地在公益性、公共性屬性方面，作為國家代理的政府責(zé)無旁貸，政府在維持土地的生態(tài)承載、功能屬性（實為初始產(chǎn)權(quán)界定）、公益性的規(guī)劃等國土空間規(guī)劃權(quán)方面不能缺位。即便行使國土規(guī)劃權(quán)，政府也不能侵犯農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，而是以市場為參照進行合理合法的補償。只有通過法律保障農(nóng)民集體的主體性地位，才能打破土地財政及政府命令經(jīng)濟的路徑依賴，形成有利于供給城市保障性住房的農(nóng)村土地的市場化配置機制。

（二）揚長避短破解集體困局，“一戶一宅”確立“公平起點”與整合閑置土地

如前所述，集體所有制在沒有得到完善的情況下，往往成了農(nóng)民權(quán)益保障的對立面，而在集體所有制下的宅基地分配中，實施“一戶一宅”制無形中又縮減了農(nóng)民宅基地等建設(shè)用地交易的對象范圍，從而導(dǎo)致集體事實上捆綁了農(nóng)民的不動產(chǎn)。然而，一戶一宅制度仍不失為一個良好的制度，它的優(yōu)勢功能在于：第一，“一戶一宅”可以確立一個公平的新起點。鑒于農(nóng)村包括宅基地在內(nèi)的建設(shè)用地，或是可轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的“四荒”地普遍閑置，而對于“四荒”地，部分地區(qū)村民亂搭亂占更是嚴(yán)重。通過“一戶一宅”的規(guī)范化分配，可以形成一個公平的新起點。當(dāng)有新戶開立，則可以領(lǐng)得一份合乎一定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，從而體現(xiàn)“人人平等”原則。而所謂公平的新起點，在于集體成員一戶只能獲得一次宅基地資格，除非家庭成員根據(jù)年齡和婚姻狀況，達(dá)到條件開立新戶。后續(xù)如果通過市場交易等方式，失去宅基地，只能通過交易復(fù)得，不可再次免費申領(lǐng)。第二，可以通過“一戶一宅”標(biāo)準(zhǔn)，整合農(nóng)村閑置建設(shè)用地資源，這是農(nóng)村建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)。為此，要通過制度改良，揚長避短，發(fā)揮“一戶一宅”對于土地整治和確立公平新起點的優(yōu)勢，避免其反而成為約束農(nóng)村資源盤活的因素。

正是在一戶一宅標(biāo)準(zhǔn)上進行土地整治，不僅可以清理長期以來的建設(shè)用地亂象，而且可以使規(guī)劃如期進行，大大降低美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等農(nóng)村建設(shè)和治理的交易成本。通過一戶一宅標(biāo)準(zhǔn)綜合整治釋放的閑置土地，可依據(jù)十八屆三中全會以來“同地同權(quán)同價”的政策精神，通過土地開發(fā)的增減掛鉤，將多余的建設(shè)用地以市價“賣”給城市，即便除去國家的稅收，但比之于國家直接征地補償所得每畝2萬～3萬甚至幾千元，仍有相當(dāng)大的價值剩余。這樣，可以激活農(nóng)村大量土地等資本要素，用于美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等農(nóng)村治理和建設(shè)的資金積累，一定程度避免單純由政府不知何處是盡頭的“支援性”投入導(dǎo)致農(nóng)民“等、拿、要、靠”等弊病，改變鄉(xiāng)村治理和建設(shè)中政府急農(nóng)民不急，政府與農(nóng)民“剃頭的挑子一頭熱一頭冷”的狀態(tài)［8］。通過在集體成員權(quán)框架下的一戶一宅，形成前述公平起點的基礎(chǔ)上，再探索探索通過修改法律，放松建設(shè)用地的管制，擴大農(nóng)民宅基地交易對象（如可向城里人交易等），建立健康的農(nóng)村不動產(chǎn)市場化流轉(zhuǎn)機制，使農(nóng)民住宅的改善性需求、外出精英回鄉(xiāng)居住和回報鄉(xiāng)里的需求、工商業(yè)者對農(nóng)村的投資需求、農(nóng)村外出務(wù)工或創(chuàng)業(yè)者的空間自由遷徙需求等，都得到極大程度釋放。這樣，通過制度特別是土地等不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)避集體組織捆綁農(nóng)村不動產(chǎn)活力的負(fù)面因素，發(fā)揮集體組織的正面作用，以城鄉(xiāng)互動正能量激發(fā)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)活力，才是改造農(nóng)村的根本方向。在當(dāng)前農(nóng)村社會普遍空心化，進城務(wù)工農(nóng)民的下一代也未必就當(dāng)農(nóng)民的現(xiàn)實情況下，通過制度松綁，實現(xiàn)包括人力資源在內(nèi)的資源城鄉(xiāng)互動，改變農(nóng)村的人氣上不來，農(nóng)村敗落必將依舊的現(xiàn)狀。改變農(nóng)村建設(shè)用地及其附著物（房屋）等，無法對接城市保障性住房建設(shè)，使農(nóng)村與農(nóng)民資源的財產(chǎn)性增收效率與城市保障性住房土地成本降低效率出現(xiàn)雙重?fù)p失的現(xiàn)狀。

（三）落實農(nóng)村土地改革與保障房新政策，優(yōu)化適應(yīng)保障房市場的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

2021年7月2日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22號）一文，提出，對于部分城市，“保障性租賃住房用地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應(yīng)，其中以出讓或租賃方式供應(yīng)的，可將保障性租賃住房租賃價格及調(diào)整方式作為出讓或租賃的前置條件，允許出讓價款分期收取”。這就意味著保障性住房租賃價格的可承受性，是政府考慮的重點，并且其價格的依據(jù)在于土地的出讓或租賃價格。而農(nóng)村土地如果能夠在適合的機制下供應(yīng)城市保障性住房，則無疑可以大大節(jié)約保障性住房的土地成本。

首先是要落實農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策精神，保障農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)，從而更好地使農(nóng)村和農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，通過市場對接保障性住房承建和代理管理的企業(yè)，將相關(guān)的權(quán)益向這些機構(gòu)有償讓渡。所謂“三權(quán)分置”，就是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中集體有土地的所有權(quán)，村集體成員有經(jīng)營承包權(quán)“兩權(quán)”結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，從而形成堅持集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)民集體成員承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)格局。改革的重點是放活和保障經(jīng)營權(quán)，以適應(yīng)不斷深化的市場經(jīng)濟體制；旨在還權(quán)賦能，激活農(nóng)村土地等資源活力，奠定農(nóng)村長期、可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。2018年12月29日，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了“關(guān)于修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的決定，使“三權(quán)分置”由思想層面向法制化發(fā)展。

“三權(quán)分置”不僅適應(yīng)于農(nóng)業(yè)用地，而且對于宅基地等農(nóng)村其他土地有指導(dǎo)意義［9］。即宅基地的所有權(quán)歸集體所有；宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，類似于經(jīng)營承包權(quán)，作為一種物權(quán)，歸于作為集體成員的農(nóng)民所有；宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)可以實現(xiàn)分離，其中使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，其轉(zhuǎn)讓的收益歸宅基地出讓方所有，但其前提是不能改變土地的性質(zhì)和用途。農(nóng)村宅基地為主體的建設(shè)用地對接城市保障性住房建設(shè)，這樣的好處在于：從農(nóng)村方面來說，一方面可以保證集體土地資產(chǎn)不會流失，另一方面又可以打破集體所有的束縛，通過市場激活農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入；從城市保障性住房制度利好方面來說，可以大大降低保障性住房土地成本，由企業(yè)與農(nóng)民直接對接，大大節(jié)約保障性住房的制度成本；從政府方面來說，可以大大提高政府提供保障性住房的公共性效能，政府要做的，只是提供標(biāo)準(zhǔn)、提供政策、做好稅收；從社會公平價值方面來說，由于保障性住房的土地產(chǎn)權(quán)是歸農(nóng)民集體所有，保障戶在獲得高質(zhì)量居住條件的同時，又不違背公平原則，在于其土地產(chǎn)權(quán)的限制，使其享受到居住質(zhì)量的同時，又避免保障戶獲取別人奮斗一輩子才有的、與商品房無差別的財產(chǎn)權(quán)益。

（四）實行土地指標(biāo)交易，打破保障性住房建設(shè)地理空間局限性

土地指標(biāo)交易典型性的例子是始于2008年的重慶地票模式探索。地票模式的改革旨在保護耕地、打通城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化配置的渠道、推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局等［10］。重慶地票模式本質(zhì)上是土地跨屬性占補平衡的指標(biāo)交易。指標(biāo)是中央政府對地方政府或是上級政府對下級政府維持土地功能管理的手段，在土地跨功能轉(zhuǎn)用定量控制中設(shè)定指標(biāo)，而指標(biāo)交易則體現(xiàn)了在維持土地總體功能目標(biāo)的前提下，上級政府規(guī)制的松動性與調(diào)整性［11］。土地指標(biāo)交易的意義在于，它可以實現(xiàn)耕地的占補平衡、異地流轉(zhuǎn)，通過經(jīng)濟學(xué)手段，實現(xiàn)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村宅基地減少之間的平衡，避免交易過程中背離土地功能限制的生態(tài)目標(biāo)。其突出的特點是可以打破地理空間限制，實行跨地區(qū)甚至跨省交易。如前所述，農(nóng)村建設(shè)用地與城市保障性住房建設(shè)對接，最大的困局在于地理空間的限制。土地指標(biāo)交易可以使保障性住房的用地指標(biāo)，來自邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村閑置的建設(shè)用地（主要是宅基地）出讓，而具體落實到城市近郊的位置，即邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的宅基地復(fù)墾，變成耕地，將自身的宅基地指標(biāo)賣給城市周邊的農(nóng)村集體。再由城市周邊農(nóng)村集體劃出與購買到指標(biāo)等量的耕地，出讓給保障性住房牽頭企業(yè)。通過這種交易鏈，對于邊遠(yuǎn)農(nóng)村來說，其交易的意義在于分享了城市化的紅利；對于城市周邊來說，通過打通農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地的互換機制，破解功能區(qū)劃約束對于城市周邊級差地租的價值約束；對于保障性住房供給主體的政府來說，可以緩解農(nóng)地非農(nóng)化征地過程中的政農(nóng)矛盾，并降低保障性住房的成本，從而增強保障性住房供給的有效性。

三、結(jié)語

保障性住房在國外又稱為可負(fù)擔(dān)得起的住房（Affordable housing），“而可負(fù)擔(dān)得起”的前提是要降低成本。當(dāng)前我國城市住宅成本的大部分在于土地成本。為此，我國保障性住房建設(shè)如何降低土地成本，從而使保障戶住得起，體現(xiàn)更大的保障性，是值得關(guān)注的問題。而我國“三農(nóng)”問題依然嚴(yán)峻，在于農(nóng)村資源特別是閑置的土地資源沒有充分通過市場去激活。由此，思考農(nóng)村以宅基地為主的建設(shè)用地對接城市保障性住房建設(shè)，一方面可以實現(xiàn)城市保障性住房供給成本的大幅度降低，另一方面可以使農(nóng)村哪怕是最邊遠(yuǎn)的農(nóng)村參與到城市化的紅利中，從而加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但是，農(nóng)村建設(shè)用地通過入市對接城市保障性住房建設(shè)，仍然存在著一系列的體制機制障礙?？缭竭@些障礙，能更好地實現(xiàn)“農(nóng)村宅基地入市分享城市化紅利”與“城市保障性住房成本降低”兩者之間的帕累托改進。