陳廣鵬

（北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京 100875）

一、問題的提出

近年來受全球氣候變暖的影響，世界范圍內(nèi)的災(zāi)害頻繁發(fā)生，給各國的災(zāi)難防治工作帶來了極大挑戰(zhàn)。作為當(dāng)今國際地位中負(fù)責(zé)任的大國，我國也愈發(fā)重視自然災(zāi)害的應(yīng)對與處理機(jī)制。我國目前的《防洪法》、《災(zāi)害救助條例》都對政府在洪水等自然災(zāi)害下的事前預(yù)防與事后救援進(jìn)行了規(guī)定。在重視治理洪水災(zāi)害的同時(shí)，規(guī)范強(qiáng)降水帶來的上游泄洪行為也十分重要，因?yàn)樵撔袨殛P(guān)乎到下游人民的生命權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)。雖然泄洪災(zāi)害是區(qū)別于洪水的人為災(zāi)害，主要受到相關(guān)部門開閘泄洪決策行為的影響，但我國因泄洪造成的實(shí)際損害并不少，其主要原因在于目前我國缺乏對泄洪行為和責(zé)任的具體規(guī)范，導(dǎo)致泄洪不當(dāng)造成的損害時(shí)常發(fā)生。因此在不斷完善防洪和救災(zāi)立法的前提下仍有必要針對泄洪行為實(shí)施專門立法。下文將針對泄洪立法的必要意義，并根據(jù)我國當(dāng)前相關(guān)災(zāi)害的立法，同時(shí)結(jié)合發(fā)達(dá)國家在該領(lǐng)域內(nèi)的立法經(jīng)驗(yàn)分析其不足。

二、我國泄洪事件造成的損失回顧及立法必要性分析

根據(jù)中國氣象局統(tǒng)計(jì)分析，我國降水呈現(xiàn)陡增趨勢。2021年7到8月，我國出現(xiàn)至少八次區(qū)域性的極強(qiáng)降水，且通常伴隨各地區(qū)因泄洪考慮不充分以及排水系統(tǒng)不暢，造成大量下游地區(qū)受災(zāi)嚴(yán)重。筆者對2015-2020年因泄洪造成的事故進(jìn)行了梳理，以下為近5年來較典型的泄洪災(zāi)害案例：

2015年安徽黃山市歙縣被淹，上游水庫凌晨4點(diǎn)突然泄洪，居民商戶來不及做出反應(yīng)，致使損失慘重。根據(jù)調(diào)查資料顯示，歙縣有24座水庫超汛限水位。這24座水庫，本來應(yīng)起水量調(diào)節(jié)作用，降雨的時(shí)候儲水，干旱的時(shí)候放水，結(jié)果因?yàn)轭A(yù)測、調(diào)節(jié)不當(dāng)，導(dǎo)致在強(qiáng)降水的汛期，成為懸在下游居民頭頂?shù)拇蠡?。此次?zāi)害主要由于事前的通知與信息公開不到位，上游有關(guān)部門在下游群眾毫無準(zhǔn)備的情況下凌晨泄洪，導(dǎo)致逃避不及造成傷亡。[2]

2015年3月，湖南邵陽市洞口縣二橋附近多人被困水中，有人被水沖走。3名男子跳進(jìn)水中試圖營救，但未能成功。有網(wǎng)友爆料稱，當(dāng)時(shí)河水突然暴漲，懷疑系上游開閘放水。據(jù)媒體報(bào)道，在事故發(fā)生后，邵陽市政府兩級緊急部署救援，組成專業(yè)救援隊(duì)參與搜救并成立專家組進(jìn)行事故調(diào)查。該案最終造成3人溺亡，2人失蹤，1人獲救，最終調(diào)查結(jié)果為上游部門錯(cuò)誤開閘放水所致。[3]

2020年4月，因防汛需要，湖南洞口縣開閘泄洪，導(dǎo)致洞口縣平溪河下游水位猛漲，致洞口縣城二橋附近6人落水，其中2人經(jīng)搶救無效死亡，另有2名小孩和1名參與救人的市民被沖走。在救援隊(duì)的極力搜救下，其余尸體被陸續(xù)打撈上來。經(jīng)后續(xù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，此次事故是由于上游泄洪部門錯(cuò)誤預(yù)判和決策了泄洪行為并疏于預(yù)警和通知。最終上級部門對本次事件負(fù)有責(zé)任的負(fù)責(zé)人肖某和向某進(jìn)行免職處分。[4]

通過上述案例可以發(fā)現(xiàn)，我國近年來發(fā)生了較多的泄洪災(zāi)害，而此類災(zāi)害很大程度是由于有關(guān)部門或負(fù)責(zé)人不當(dāng)泄洪所致。因此我國亟需對泄洪相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行補(bǔ)充和完善，規(guī)范泄洪決策和行為，減少因有關(guān)部門的過失帶來的損失。其次，基于相關(guān)部門和單位仍對其重要性認(rèn)識不夠，存在重建設(shè)發(fā)展、輕災(zāi)害救治的現(xiàn)象。[5]通過泄洪立法有利于提高政府相關(guān)部門對泄洪后果和影響的重視程度，要求有關(guān)部門在作出泄洪決策時(shí)樹立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，嚴(yán)格遵守事前的預(yù)警機(jī)制以及信息公開義務(wù)，并為明確政府行為發(fā)揮模板作用。另一方面，泄洪立法也為公民尋求權(quán)利救濟(jì)以及要求政府承擔(dān)行政賠償責(zé)任提供了重要前提。此外對泄洪立法也有利于加強(qiáng)公民對泄洪行為的認(rèn)識并加強(qiáng)防范意識。當(dāng)下，我國不少公民仍未對泄洪及其可能帶來的損害結(jié)果有充分的了解，這就容易導(dǎo)致即使有關(guān)部門履行了通知等義務(wù)，部分公民仍未意識到結(jié)果的嚴(yán)重性并因此錯(cuò)過了撤離的最佳時(shí)機(jī)，無法達(dá)到預(yù)警、通知的應(yīng)然效果。對泄洪進(jìn)行專門立法能夠進(jìn)一步在實(shí)踐中加強(qiáng)宣傳泄洪的知識，拓寬在遭受因泄洪導(dǎo)致的損害時(shí)的權(quán)利救濟(jì)途徑，對保障公民權(quán)利、監(jiān)督相關(guān)部門合理泄洪起到促進(jìn)作用。最后，由于泄洪引發(fā)的損失相較一般的洪水自然災(zāi)害在性質(zhì)有差異，不能簡單適用《防洪法》或《自然災(zāi)害救助條例》的規(guī)范。泄洪導(dǎo)致的損害更多源于政府的不當(dāng)行為而非不可抗力因素，因此有必要根據(jù)人為災(zāi)害的性質(zhì)進(jìn)行專門立法，進(jìn)一步提高相關(guān)部門的責(zé)任與注意義務(wù)。

三、我國目前自然災(zāi)害規(guī)范的缺陷分析

當(dāng)前的條款尚未對相關(guān)部門違法行為的損害賠償與責(zé)任追究問題加以規(guī)定。根據(jù)《防洪法》與《防汛條例》的規(guī)定，在汛期，水庫、閘壩和其他水工程設(shè)施的運(yùn)用，必須服從有關(guān)的防汛指揮機(jī)構(gòu)的調(diào)度指揮和監(jiān)督。在汛期，水庫不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪庫容的運(yùn)用，必須服從防汛指揮機(jī)構(gòu)的調(diào)度指揮和監(jiān)督。①在凌汛期，有防凌汛任務(wù)的江河的上游水庫的下泄水量必須征得有關(guān)防汛指揮機(jī)構(gòu)的同意，并接受其監(jiān)督。而對于相關(guān)部門不當(dāng)行為的法律責(zé)任，僅在《防洪法》第64條中重復(fù)了刑法中玩忽職守以及濫用職權(quán)的處分與刑事責(zé)任的規(guī)定。這就意味著我國《防洪法》與《防汛條例》都未確立泄洪行為不當(dāng)?shù)男姓r償責(zé)任，也尚未規(guī)定錯(cuò)誤泄洪的賠償，僅在足以構(gòu)成玩忽職守或?yàn)E用職權(quán)罪時(shí)才能追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。而受害人僅可以依照《民法典》侵權(quán)編的避險(xiǎn)不當(dāng)主張損害賠償責(zé)任。這樣就會在司法實(shí)踐中產(chǎn)生兩方面的問題。一方面會使受害人在司法實(shí)踐中尋求賠償救濟(jì)的途徑較為狹窄，以避險(xiǎn)不當(dāng)作為訴訟依據(jù)首先應(yīng)當(dāng)證明該泄洪行為有失合理性。受害人對此顯然無法進(jìn)行充分證明，最終會因證據(jù)不足被駁回起訴抑或不予受理。另一方面從賠償?shù)男再|(zhì)上分析，此類賠償仍然屬于民事賠償，無法有效規(guī)制相關(guān)管理部門的過失行為。相關(guān)部門也會因懲罰力度過小而疏于履行通知、預(yù)警等義務(wù)。此外，對責(zé)任人的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)過高，僅在構(gòu)成玩忽職守或者濫用職權(quán)罪時(shí)方能進(jìn)行追責(zé)和規(guī)制，這就致使責(zé)任人在不構(gòu)成犯罪時(shí)常因現(xiàn)有規(guī)范缺乏具體的責(zé)任追究機(jī)制和歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)逃避承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，抑或判決承擔(dān)的責(zé)任與過錯(cuò)不相匹配，無法發(fā)揮法律保障受害人利益和調(diào)整政府相關(guān)部門行為的應(yīng)然效果。

目前我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》具體規(guī)定了管理部門在面對洪澇等自然災(zāi)害的義務(wù)，但其規(guī)定較為粗疏，僅對事前的具體預(yù)防措施與事后的積極救援進(jìn)行規(guī)定，而并未明確有關(guān)部門在實(shí)踐中應(yīng)貫徹采取合理措施的原則。有關(guān)部門在決定泄洪行為時(shí)通常面對的是各地不同的自然因素，另外不同地域的具體環(huán)境各異，社會條件與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平的差距較大，完全依照具體法定規(guī)范顯然不利于統(tǒng)籌考慮各地實(shí)際情況。更值得商榷的是，我國并未確立專門性的自然災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)，這就導(dǎo)致不少救援指揮機(jī)構(gòu)大多是在災(zāi)難發(fā)生后臨時(shí)組建，不利于專業(yè)協(xié)調(diào)和運(yùn)作。由此更有必要在規(guī)定具體義務(wù)的同時(shí)明確泄洪的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)有關(guān)部門在泄洪前對必要性、預(yù)期結(jié)果等因素進(jìn)行充分衡量并靈活適用，在確定泄洪是確定必要的情形下履行具體義務(wù)。

在信息公開問題上，我國目前《自然災(zāi)害救助法》第29條明確了違反信息公開造成后果時(shí)的處分和刑事責(zé)任，同時(shí)《信息公開條例》也規(guī)定了政府負(fù)有信息公開的義務(wù)。然而《信息公開條例》在第14、15、16條中明確列舉了可以不公開與應(yīng)當(dāng)不公開的信息范圍，主要集中于國家秘密、商業(yè)秘密、行政內(nèi)部信息。②相反又在第20條規(guī)定了主動公開信息的范圍中包括了突發(fā)事件。然而我國在立法中并未說明二者的適用關(guān)系，即在災(zāi)害信息中包括了可以不公開的信息性質(zhì)時(shí)應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行適用。這就易使得在司法適用時(shí)運(yùn)用條款混亂，導(dǎo)致相關(guān)部門常以涉及安全機(jī)密為由規(guī)避未履行公開的責(zé)任。在涉及到公民生命健康權(quán)的情形下，根據(jù)利益衡量論的觀點(diǎn)，公民的生命健康權(quán)顯然高于維護(hù)經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定。因此有必要對災(zāi)害的信息公開進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，為今后災(zāi)害信息公開的法律適用提供確切標(biāo)準(zhǔn)。

四、域外政府在災(zāi)害環(huán)境下責(zé)任義務(wù)的立法經(jīng)驗(yàn)探究

（一）域外的災(zāi)害立法考察

1.德國立法研究

德國在立法中注重對基本權(quán)利的保護(hù)，明確了在面對自然災(zāi)害等緊急狀態(tài)的情況時(shí)不得克減公民的基本權(quán)利，具體包括生命權(quán)、免受奴役的自由以及免受不人道的待遇。主要原因在于這些基本人權(quán)屬于自然人生存和發(fā)展的前提，對于維護(hù)個(gè)人的尊嚴(yán)和人格具有至關(guān)重要的作用，即使在緊急狀態(tài)下也應(yīng)該得到保障和實(shí)現(xiàn)。此外，相稱原則也被認(rèn)為是判斷政府宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的重要評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一，也就是說政府所宣布的緊急狀態(tài)、采取的應(yīng)急措施與災(zāi)害事實(shí)之間應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守比例原則，進(jìn)一步限制政府濫用緊急狀態(tài)的權(quán)力并要求政府合理處理突發(fā)事件。[6]另一方面，德國對處理災(zāi)害的專業(yè)性也十分重視，例如德國雖然沒有專門的防洪法，但在防洪工程的規(guī)劃與建設(shè)、搶修救災(zāi)、洪水預(yù)警以及災(zāi)后救助都有專門的常設(shè)機(jī)構(gòu)。[7]如救災(zāi)由德國內(nèi)政部專門管理搶險(xiǎn)救災(zāi)，這就給相關(guān)部門較強(qiáng)的事前應(yīng)對空間，有利于提高災(zāi)害發(fā)生時(shí)的救助效率。再者，德國的信息公開體制較為完善，在《信息自由法》與《環(huán)境信息法》中都明確規(guī)定了公民都有權(quán)直接獲取環(huán)境以及生活相關(guān)的各類信息，不受居住地約束且不需要說明任何理由。這就給了公民獲取政府將要采取可能影響其實(shí)際生活或者遭受損失的行為信息以法律支持。值得注意的是，德國在《信息自由法》中規(guī)定了凡是涉及公共利益的信息如社會安全、災(zāi)害防控相關(guān)部門都有義務(wù)最大程度讓公民知曉，這便很好地解決了災(zāi)害信息公開的法律適用，規(guī)范政府的公開義務(wù)。

2.美國立法研究

美國在立法中同樣重視對基本權(quán)利的保障并限制政府進(jìn)入緊急狀態(tài)抑或是采取特別應(yīng)急措施如泄洪等，其主要目的在于保障公民權(quán)利不會受到不合理干預(yù)。美國人權(quán)委員會明確了進(jìn)入緊急狀態(tài)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，首先是應(yīng)當(dāng)具備足以威脅到國家安全或政權(quán)的緊急局勢；其次是該緊急局勢客觀存在或者是有充分的理由相信其即將發(fā)生。[8]其中客觀性排除了假想中的危機(jī)，而即將發(fā)生則表明緊急狀態(tài)并不一定要求僅針對客觀存在的危機(jī)，但同時(shí)也排除了有關(guān)部門基于私利目的不合理的猜測和預(yù)想可能發(fā)生的危機(jī)，進(jìn)而要求政府嚴(yán)格對結(jié)果等進(jìn)行預(yù)測，避免因錯(cuò)誤的主觀判斷導(dǎo)致公民權(quán)利受到損害。另外美國在立法中也重視信息的公開以加強(qiáng)監(jiān)督，美國《情報(bào)自由法》通過負(fù)面清單的方式規(guī)定了可以免于公開的九種信息類型，其余的信息都必須完全公開，其中對于災(zāi)情應(yīng)當(dāng)完全向社會公布。[9]這就給公民了解災(zāi)害等信息奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也厘清了信息公開的適用范圍，促進(jìn)司法實(shí)踐準(zhǔn)確依照信息性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定。可以肯定的是，該列舉方式極大規(guī)制了相關(guān)部門基于涉及隱私或公共安全而拒絕公開的抗辯事由，有利于實(shí)現(xiàn)社會災(zāi)害信息進(jìn)一步透明化與真實(shí)化。另一方面，《情報(bào)自由法》也明確了公民在查詢情報(bào)的要求被拒絕后，可以向司法部門提起訴訟，從而給要求信息公開的主張?zhí)峁┰V訟支持以確保政府落實(shí)該義務(wù)。

不難發(fā)現(xiàn)，美國與德國的立法目的一致，都致力于最大限度避免政府對基本權(quán)利的干預(yù)。然而作為典型普通法國家，美國保障基本權(quán)利的立法精神體現(xiàn)在判例中，如美國最高法院指出：在緊急狀態(tài)下和災(zāi)難下，國家可以克減人權(quán)義務(wù)來處理緊急情況，但應(yīng)遵循民主社會的最高價(jià)值。因?yàn)槊裰髦贫葹榉乐观`踏人權(quán)設(shè)置了屏障和基本保障，而侵害民主制度的克減措施則是不合法的。[10]因此美國立法要求有關(guān)部門在面對災(zāi)害時(shí)應(yīng)首先考慮公民的基本權(quán)利并以此為底線，有利于加強(qiáng)在特殊情形時(shí)對人權(quán)的實(shí)際保護(hù)。再者，美國在災(zāi)害立法中也注重貫徹比例原則。政府相關(guān)部門選擇何種緊急措施不僅要與實(shí)際的嚴(yán)重程度、預(yù)期的損害程度相適應(yīng)，而且還要與緊急狀態(tài)的存在范圍嚴(yán)格相稱。這就意味著政府相關(guān)部門必須在特定的必要時(shí)間內(nèi)采取相應(yīng)措施，并充分考慮該措施是否超出必要限度，為科學(xué)決策、預(yù)防與救助行動提供了重要保障。

3.日本立法研究

日本在災(zāi)害與緊急狀態(tài)方面的立法相對較晚，然而日本近年來該體系的發(fā)展已較為成熟。日本明確了具體的災(zāi)害應(yīng)對機(jī)構(gòu)，并對洪水防控實(shí)施分級管理制度，確定了每個(gè)區(qū)域有關(guān)部門的具體責(zé)任，例如一級河流的管理與二級河流的管理分別由河川局和府道縣負(fù)責(zé)，該部門則需要承擔(dān)由于泄洪等與該河流有關(guān)的一切損害。同時(shí)日本還設(shè)立了專門的水防團(tuán)負(fù)責(zé)對河流和汛情的日常監(jiān)測。[11]除此之外，日本在憲法中明確了基本權(quán)利不受侵害的基本原則且要求災(zāi)害救助法立法不得與此存在法益上的沖突。同時(shí)，日本落實(shí)防洪的信息公開化，及時(shí)向社會發(fā)布水情，任何公民都可從建設(shè)省、氣象廳查到相關(guān)信息并且要求政府說明采取緊急措施的依據(jù)。[12]此外，公眾參與制度化也是公民掌握洪災(zāi)以及汛情信息的重要途徑，在水災(zāi)和河流治理決策、治理工程方面有關(guān)部門需廣泛聽取社會意見，從而增加了措施決策的科學(xué)性且加深了公民的了解程度，便于公民在災(zāi)害發(fā)生時(shí)及時(shí)維護(hù)人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（二）域外災(zāi)害立法的合理性分析

通過對域外國家的災(zāi)害及緊急狀態(tài)的立法考察可以發(fā)現(xiàn)，國外立法注重對公民基本權(quán)利的充分保護(hù)。這就意味著在緊急狀態(tài)下的救援重建等工作需以此為原則，從而為在緊急狀態(tài)下堅(jiān)持人權(quán)至上奠定了法律依據(jù)，也為緊急狀態(tài)下的政府行為確立了清晰的界限。其次，國外注重對災(zāi)害下政府行為的權(quán)力限制，避免政府因?yàn)?zāi)害而不合理限制公民權(quán)利。政府須在必要的特定情形下方可行使緊急狀態(tài)權(quán)力。一般認(rèn)為，國家進(jìn)入緊急狀態(tài)意味著出現(xiàn)了足以影響國家和社會正常運(yùn)作的危機(jī)，對公民基本權(quán)利以及正常生活行動的影響較大，從而必須采取特殊的應(yīng)急措施才能恢復(fù)正常秩序的特殊狀態(tài)。國家可能要求公民改變他們正常的行為習(xí)慣，或者命令政府機(jī)構(gòu)實(shí)施緊急應(yīng)急方案。這就可能出現(xiàn)政府利用該特殊時(shí)期的權(quán)力來滿足私利，不合理干預(yù)公民基本權(quán)利的情況。因此，通過規(guī)范政府宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的行為有利于平衡維護(hù)公民的生活秩序與依法行政，在充分解決危機(jī)的基礎(chǔ)上最大程度確保公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵害。

再者，國外立法注重設(shè)立政府專門機(jī)構(gòu)，確保高效落實(shí)事前預(yù)防原則與事后采取專業(yè)的補(bǔ)救措施。專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立也有利于在法律規(guī)范中明確各部門的職能范圍，為長期監(jiān)測洪水、評估洪水和泄洪的時(shí)間、必要性打造科學(xué)的平臺。同時(shí)專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立也在很大程度加強(qiáng)了災(zāi)害防治與救助工作的對口聯(lián)系，達(dá)到協(xié)調(diào)部門間的職能配合效果。另外，專門機(jī)構(gòu)的成員普遍對主管的工作較為熟悉，具有一定的經(jīng)驗(yàn)和知識，從而有利于我們在對有關(guān)問題或議案作深入而準(zhǔn)確的分析和判斷后提出決策建議，增加決策的科學(xué)性和權(quán)威性。

最后，域外國家在立法中都規(guī)定了對強(qiáng)制信息公開原則，這在很大程度上為保障救災(zāi)的順利開展提供了法律基礎(chǔ)，也對公民及時(shí)傳送災(zāi)害信息、尋求救濟(jì)和私立救濟(jì)保護(hù)生命權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了有力保證。從災(zāi)害發(fā)生的瞬間性特征看，公民對災(zāi)情的提前掌握是有效預(yù)測和避免損害的關(guān)鍵。因此第一時(shí)間通報(bào)災(zāi)害實(shí)質(zhì)上是對公民人身權(quán)的間接保護(hù)，在尊重公眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化了對公眾基本權(quán)利的保障。另一方面，對災(zāi)難相關(guān)信息的主動公開也利于部門間的相互合作。政府可在公開信息的基礎(chǔ)上了解當(dāng)前災(zāi)情的具體嚴(yán)重程度和需要，進(jìn)而更好地協(xié)調(diào)各部門的運(yùn)作以提高救助工作的效率。與此同時(shí)，災(zāi)情信息的公開也便于公民履行監(jiān)督權(quán)以有效避免相關(guān)部門貪污或挪用救災(zāi)款項(xiàng)，真正讓相關(guān)物資和救助款為民所用，達(dá)到災(zāi)情信息透明化的要求。[14]

五、我國未來泄洪立法的展望與建議

（一）應(yīng)確立泄洪措施的比例原則

我國應(yīng)在立法中確立泄洪措施的比例原則。泄洪普遍會導(dǎo)致大規(guī)模的損害發(fā)生，因此上游有關(guān)部門在泄洪前需對預(yù)期損害程度以及泄洪的必要性進(jìn)行衡量，只有在泄洪所避免的損失顯著大于泄洪所導(dǎo)致的損失時(shí)才能采取該行為。在未來泄洪立法中貫徹該原則性有利于提高泄洪負(fù)責(zé)部門的注意義務(wù)，進(jìn)而提高泄洪的專業(yè)性和合理性，為提高我國處理自然災(zāi)害的能力、限制政府濫用緊急狀態(tài)權(quán)力提供法律保障。同時(shí)也需要在比例原則基礎(chǔ)上明確規(guī)定保障公民基本權(quán)利，明晰適用比例原則時(shí)的界限，相關(guān)部門不得以緊急狀態(tài)為由限制生命權(quán)等基本權(quán)利。不可忽略的是，在此過程中也需要完善相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，彌補(bǔ)因缺少對行政主體和負(fù)責(zé)人責(zé)任的具體規(guī)定造成的追責(zé)認(rèn)定困難。因此，應(yīng)規(guī)定在不當(dāng)泄洪的情況下可以追究管理部門主管人員的行政責(zé)任，將行政責(zé)任提升到法律層面。這就在規(guī)范有關(guān)部門泄洪的決策行為以及維護(hù)公民基本權(quán)利的基礎(chǔ)上對負(fù)責(zé)人起到震懾作用，充分發(fā)揮法律在實(shí)踐中的事前預(yù)防效果。另一方面，責(zé)任追究機(jī)制的建立為公民提起行政訴訟和主張行政賠償提供了法律保障，從而明確了受害人可通過行政訴訟途徑保障人身權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)。該機(jī)制的建立擴(kuò)大了在災(zāi)害狀態(tài)下保障公民權(quán)利的渠道，符合公民權(quán)利優(yōu)先的基本原則。此外，明確責(zé)任追究機(jī)制也有利于泄洪相關(guān)部門開展內(nèi)部監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行為并進(jìn)行糾正，最大概率降低因過失導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果的產(chǎn)生。

（二）應(yīng)明確泄洪的常設(shè)機(jī)構(gòu)

我國未來的泄洪立法可借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，在泄洪立法中明確泄洪管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，從而避免因常設(shè)機(jī)構(gòu)的模糊規(guī)定造成部門間的相互推諉。常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立便于進(jìn)一步采取規(guī)范的預(yù)防措施與事后營救措施，提高事后援助的效率與專業(yè)化程度并以此最大程度限制泄洪災(zāi)害的損失可能，符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率原則。同時(shí)，設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)也利于統(tǒng)一確定泄洪的處理意見和事后救濟(jì)的資源分配，解決部門間的決策沖突，從而做出更準(zhǔn)確的結(jié)果預(yù)測。平時(shí)常設(shè)機(jī)構(gòu)除發(fā)揮檢測作用外，也可在宣傳泄洪知識、做好安全保障上起到明顯作用。因此設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)也對公民充分了解災(zāi)難結(jié)果、自助維護(hù)生命權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)起到了促進(jìn)意義。再者，該機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中很大程度上發(fā)揮指導(dǎo)并落實(shí)相關(guān)法律規(guī)范的作用，例如它們可根據(jù)相關(guān)法律，依照特定區(qū)域的特點(diǎn)制定泄洪意見和政策，并對目前的事實(shí)漏洞和缺陷進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測，確保各區(qū)域嚴(yán)格履行實(shí)時(shí)監(jiān)測、準(zhǔn)確預(yù)判的義務(wù)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注人口密集區(qū)域，因?yàn)閷θ丝诿芗搮^(qū)域所做出的泄洪決策與行為將會更直接影響具體公民的權(quán)益，因此在決策的過程中更應(yīng)充分權(quán)衡。這就要求該機(jī)構(gòu)主動開展對泄洪行為的干預(yù)，達(dá)到消除因過失或未準(zhǔn)確估計(jì)所造成的損失。因此可以說，常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立也為保障公民權(quán)利提供保障。該機(jī)構(gòu)可根據(jù)具體區(qū)域群眾的實(shí)際利益和生活條件對該區(qū)域泄洪負(fù)責(zé)部門提供專業(yè)的決策咨詢，積極規(guī)制具體泄洪行為，避免公民損失，從而減少法律糾紛，發(fā)揮堅(jiān)持公民權(quán)利至上的基礎(chǔ)上靈活履行法定職能的應(yīng)然效果。

此外，在未來泄洪立法中也應(yīng)加強(qiáng)對有關(guān)部門災(zāi)害信息公開的義務(wù)，強(qiáng)調(diào)任何部門不得隱瞞或者虛報(bào)傷亡人數(shù)和財(cái)產(chǎn)損失。同時(shí)應(yīng)規(guī)定在不履行信息公開義務(wù)時(shí)的法律后果。在未來的泄洪立法中可將違反信息公開的行為納入行政賠償范圍內(nèi)。這樣便突破了先前受害人僅能依照《民法典》中緊急避險(xiǎn)的相關(guān)損害賠償請求權(quán)維護(hù)權(quán)利的局限，為受害人請求行政賠償提供法律依據(jù)，貫徹全方位保障公民人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法目的。在完善信息公開的歸責(zé)規(guī)范基礎(chǔ)上，明確災(zāi)情信息屬于的“應(yīng)當(dāng)公開”信息范疇尤為重要。當(dāng)然這個(gè)信息公開的范疇?wèi)?yīng)與《政府信息公開條例》中“不予公開或經(jīng)第三方同意公開”的信息規(guī)范所保護(hù)的法益相協(xié)調(diào)。[14]因此應(yīng)當(dāng)針對災(zāi)害性質(zhì)進(jìn)行類型化區(qū)分，區(qū)別自然災(zāi)害和人為災(zāi)害，后者部分涉及到國家和商業(yè)機(jī)密，應(yīng)當(dāng)給予相關(guān)部門一定的裁量權(quán)，在充分進(jìn)行利益衡量后公開，進(jìn)而平衡公民的知情權(quán)與維護(hù)社會穩(wěn)定的法益。雖然知情權(quán)與維護(hù)社會穩(wěn)定存在一定的法益沖突，但洪水等自然災(zāi)害的信息通常涉及對生命健康權(quán)的侵害以及公民后續(xù)的避險(xiǎn)措施選擇，必須完全公開。因此可以在立法中增加“涉及自然災(zāi)害、災(zāi)情的信息應(yīng)一律公開”的專門規(guī)定，消除在司法實(shí)踐中因“經(jīng)濟(jì)安全”“社會穩(wěn)定”等因素造成的不予公開后果，進(jìn)一步協(xié)調(diào)二者規(guī)范的關(guān)系并確定政府在該緊急狀態(tài)下如實(shí)公開災(zāi)情的義務(wù)。

值得注意的是，對泄洪部門的調(diào)整應(yīng)發(fā)揮立法的事前預(yù)防和司法實(shí)踐救濟(jì)的良性互動。因此在今后應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的司法解釋，明確司法實(shí)踐適用過程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際災(zāi)情，全面分析泄洪行為的必要性以及一般情況下可預(yù)見的損害結(jié)果，以此為前提判定對泄洪的決策及行為是否構(gòu)成過失。這樣便能夠促進(jìn)法院更加全面地反映客觀情形，在個(gè)案中具體衡量雙方法益。這就意味著在給予政府充分決策權(quán)空間的基礎(chǔ)上最大化保障公民權(quán)利，以此增加裁判的靈活性。[17]

而對于行政訴訟的舉證責(zé)任，可以按照一般行政訴訟的舉證責(zé)任的分配原則。即相關(guān)部門承擔(dān)對泄洪行為具有合法性的證明責(zé)任。而受害人在個(gè)案中則承擔(dān)遭受實(shí)際損害及其數(shù)額的證明責(zé)任，并應(yīng)證明在無法通過合理途徑避免損害結(jié)果的發(fā)生，以排除自身對于財(cái)產(chǎn)損害的過錯(cuò)。這種審判和舉證責(zé)任分配模式便于法院全面了解泄洪決策做出的背景、具體損害情況以及泄洪與實(shí)際損害之間的因果關(guān)系，在具體審判中貫徹過錯(cuò)與責(zé)任相統(tǒng)一原則，為審判的權(quán)威性提供客觀事實(shí)參考，并有效發(fā)揮緩解受害人訴訟壓力、明確訴訟請求標(biāo)準(zhǔn)的作用。雖然該模式仍無法杜絕因決策的專業(yè)性等其它因素導(dǎo)致的裁判偏差，但它卻是在確定因泄洪導(dǎo)致客觀損害的基礎(chǔ)上了解泄洪決策的主觀狀態(tài)并判斷泄洪合理性的最佳途徑，提高了司法保障人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的力度。這也與目前法治化進(jìn)程中“完善司法改革、對做出利于被害人權(quán)益的判決思路形成事實(shí)約束力”的裁判要求相適應(yīng)。

（三）明確泄洪時(shí)受到損害方的撫恤金以及補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)

最后，我國也應(yīng)在未來的立法中明確泄洪時(shí)受到權(quán)利損壞的撫恤金以及補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中規(guī)定了對救助人員以及遭受損害的公民的補(bǔ)償與撫恤，但這一規(guī)定并未明確具體的金額以及計(jì)算方式和考量因素，這就賦予了司法實(shí)踐中較大的自由裁量權(quán)并造成較多同案不同判的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致補(bǔ)償費(fèi)或者撫恤金數(shù)額與損害程度不匹配，無法發(fā)揮補(bǔ)償規(guī)定保障權(quán)利的應(yīng)然意義。目前我國撫恤金的種類只有對傷殘軍人、因公致殘職工的傷殘撫恤金；革命烈士、因公犧牲家屬發(fā)放的死亡撫恤金以及國家工作人員、事業(yè)單位職工傷亡的死亡撫恤金。由此可見，目前撫恤金的適用都基于特定的主體身份。這就使得救助人員不符合上述身份要求的情形下難以主張獲得撫恤金。對此，我國在立法時(shí)有必要擴(kuò)充撫恤金的種類并明晰各類撫恤金發(fā)放的條件和標(biāo)準(zhǔn)，在適用時(shí)貫徹賠償數(shù)額與結(jié)果相適應(yīng)的原則，落實(shí)平等保護(hù)個(gè)人權(quán)利。對此，筆者建議對于不屬于上述身份的救助人員受到人身損害或死亡的可以參照適用《軍人撫恤優(yōu)待條例》中的死亡撫恤或傷殘撫恤標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)閺男袨榈男再|(zhì)看，自然災(zāi)害救助屬于以公共利益為目的進(jìn)行的搶險(xiǎn)工作，在本質(zhì)上具有維護(hù)國家社會安定、保護(hù)公民安全的意義，與《軍人撫恤優(yōu)待條例》中“為搶救和保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)、人民生命財(cái)產(chǎn)或者執(zhí)行反恐怖任務(wù)和處置突發(fā)事件死亡的”的情形類似。③這樣便解決了主體身份認(rèn)定造成的規(guī)范適用困境，明確了受害人及其家屬主張撫恤金的權(quán)利，有利于減少救助人員及其家屬的實(shí)際經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。將《軍人撫恤條例》適用于救助人員也有利于在實(shí)踐中貫徹對《民法典》見義勇為的立法目的，達(dá)到鼓勵(lì)公民積極參與社會救助的效果。而對于補(bǔ)償金的計(jì)算方式，可以賦予各地區(qū)裁量權(quán)。各地區(qū)根據(jù)其實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、收入水平以及等因素合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并在該地區(qū)統(tǒng)一實(shí)行，但應(yīng)在泄洪立法中統(tǒng)一確定補(bǔ)償金數(shù)額認(rèn)定的基本考量因素，例如應(yīng)實(shí)際考慮實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況、泄洪造成的實(shí)際損害影響等因素。一般認(rèn)為，對財(cái)產(chǎn)損害的補(bǔ)償金可以按照當(dāng)?shù)厥袌銎骄鶅r(jià)格進(jìn)行計(jì)算。④而人身損害賠償金則依照各地區(qū)的人身損害賠償標(biāo)準(zhǔn)加以確定。不難發(fā)現(xiàn)，根據(jù)區(qū)域差異確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)了實(shí)現(xiàn)與實(shí)際環(huán)境的客觀結(jié)合、統(tǒng)一金額認(rèn)定的尺度并在司法實(shí)踐中貫徹平等原則，為科學(xué)界定補(bǔ)償數(shù)額提供客觀參考。有效避免在司法實(shí)踐中受害人以非法占有為目的虛報(bào)損害金額，或者因標(biāo)準(zhǔn)模糊造成補(bǔ)償金與實(shí)際損失差距懸殊的現(xiàn)象。

六、結(jié)語

雖然我國在針對自然災(zāi)害的事前預(yù)防與事后救濟(jì)的立法方面取得了顯著進(jìn)步，但泄洪作為非不可抗力因素很大程度受到上游泄洪部門的約束。對此，我們不應(yīng)將防洪法等規(guī)定過于理想化運(yùn)用于泄洪領(lǐng)域，而更應(yīng)當(dāng)出臺專門的立法以規(guī)制泄洪有關(guān)部門的決策及泄洪過程中的法定義務(wù)。另外，設(shè)立專業(yè)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，確立泄洪有關(guān)部門的責(zé)任追究機(jī)制并強(qiáng)化泄洪及災(zāi)情的信息公開義務(wù)也尤為重要，其旨在促進(jìn)泄洪的科學(xué)性與合理性，也為公民在泄洪的緊急狀態(tài)下維護(hù)自身基本權(quán)利提供充分的渠道，以此在加強(qiáng)泄洪有關(guān)部門的注意義務(wù)同時(shí)更加全面保障公民基本權(quán)利。

注釋：

①《中華人民共和國防洪法》第44條：在汛期，水庫、閘壩和其他水工程設(shè)施的運(yùn)用，必須服從有關(guān)的防汛指揮機(jī)構(gòu)的調(diào)度指揮和監(jiān)督。在汛期，水庫不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪庫容的運(yùn)用，必須服從防汛指揮機(jī)構(gòu)的調(diào)度指揮和監(jiān)督。在凌汛期，有防凌汛任務(wù)的江河的上游水庫的下泄水量必須征得有關(guān)的防汛指揮機(jī)構(gòu)的同意，并接受其監(jiān)督。

②《政府信息公開條例》第14條：依法確定為國家秘密的政府信息，法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息，以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定的政府信息，不予公開。

③《軍人撫恤優(yōu)待條例》第七條：現(xiàn)役軍人死亡被批準(zhǔn)為烈士、被確認(rèn)為因公犧牲或者病故的，其遺屬依照本條例的規(guī)定享受撫恤?！盾娙藫嵝魞?yōu)待條例》第八條第三款：現(xiàn)役軍人死亡，符合下列情形之一的，批準(zhǔn)為烈士：為搶救和保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)、人民生命財(cái)產(chǎn)或者執(zhí)行反恐怖任務(wù)和處置突發(fā)事件死亡的。

④《民法典》第1184條：侵害他人財(cái)產(chǎn)的，財(cái)產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時(shí)的市場價(jià)格或者其他合理方式計(jì)算。