翟丹丹 江蘇大學(xué)財務(wù)處

一、前言

隨著高等院校財務(wù)制度改革工作的不斷推進(jìn)，政府對高校資金使用的管控也越來越嚴(yán)格。目前我國高校資金75%以上都來源于國家財政撥款，以江蘇省為例，省教育廳2018 年財政撥款支出2,639,709.31 萬元，占本年支出合計的54.30%；2019年財政撥款支出2,805,553.96萬元，占本年支出合計的52.53%；2020年度財政撥款支出3,139,825.91 萬元，占本年支出合計的57.47%。由此可見，財政撥款金額逐年上升，所占比重也都在省教育廳全年總支出的50%以上。除了國家財政撥款之外，高校資金還來源于教育事業(yè)收入以及其他收入。逐年增加的高校經(jīng)費投入是資金供需平衡的必然要求，但同時也在資金使用過程中暴露出效率低下的問題，如何物盡其用是每個教育體系工作人員需要反思的問題。

二、高校資金使用效率低下的原因

（一）資金使用效率量化難度大

高校作為教育機(jī)構(gòu)，不以盈利為最終目的，承擔(dān)的是教書育人的責(zé)任，因此在衡量投入產(chǎn)出關(guān)系時，很難科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪x擇數(shù)據(jù)進(jìn)行對比。人力、物力等都屬于高校的投入指標(biāo)，但如果單純地用人員數(shù)量、工資收入、設(shè)施設(shè)備等數(shù)據(jù)來作為投入指標(biāo)，一方面過于片面，數(shù)據(jù)完整性不足，另一方面每所高校具體辦學(xué)方針和理念都不盡相同，因此對于資金的使用側(cè)重點各有不同，難以形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。對于產(chǎn)出指標(biāo)的選取也有同樣的困擾，比如學(xué)校的科研成果、學(xué)生的綜合能力、教師的職業(yè)發(fā)展等都難以用幾個單一的數(shù)據(jù)來衡量，且不同高校對于成果的重視程度不一致，比如研究性高校更側(cè)重科研成果，如論文、專利技術(shù)、國家獎項等，但一些應(yīng)用型大學(xué)卻更重視學(xué)生的實踐活動，因此在選取指標(biāo)時需根據(jù)高校實際情況作出調(diào)整，這樣就導(dǎo)致最終數(shù)據(jù)不具有橫向?qū)Ρ刃浴?/p>

（二）預(yù)算編制與執(zhí)行匹配程度低

高校預(yù)算編制一般由財務(wù)處根據(jù)以前年度的預(yù)算、決算數(shù)據(jù)對本年度的資金需求作出預(yù)測，從而得出每年的資金預(yù)算數(shù)。在此過程中，學(xué)校其他部門參與度低，導(dǎo)致預(yù)算編制過程中過于死板，無法充分了解每個學(xué)院、學(xué)科的真實需求，造成資金分配的不均衡。長期采用這種“閉門造車”式的預(yù)算標(biāo)志方式，各部門對財務(wù)處的資金分配方式表示質(zhì)疑，不利于信息溝通，預(yù)算編制工作難以順利開展。

目前各高校在預(yù)算執(zhí)行方面的政策仍停留在基本都規(guī)章制度層面，缺乏約束力。學(xué)院、部門以申請更多的經(jīng)費為目的，但在經(jīng)費的使用過程中不追求效益最大化，只求數(shù)量，不求質(zhì)量，報銷過程中出現(xiàn)很多不合理的支出。學(xué)院申請經(jīng)費的目的是為了花錢，而非為了做好教學(xué)、科研工作，長此以往，雖然每年的資金投入量在不斷地增加，但效果甚微。更有一些項目自從申請到經(jīng)費以來，支出只有寥寥數(shù)筆，到了資金收回的時點才發(fā)現(xiàn)項目中依然剩余大筆經(jīng)費沒有使用，有些部門為了避免經(jīng)費被回收，在極短的時間內(nèi)想方設(shè)法消耗大量資金，以為自己挽回了損失，但這種缺乏長期和全面規(guī)劃的資金使用方式，難道不是另一種形式的資源浪費嗎？在前期資金預(yù)算的過程中，沒有從整體角度考慮資金的優(yōu)化配置，造成資金分配不合理，后期在資金使用過程中，又缺乏對預(yù)算執(zhí)行情況的管控措施和評價機(jī)制，這種“重申請，輕執(zhí)行”的策略不僅降低了資金使用效率，而且使得高校的整體氛圍變得急功近利，無法真正投身于教育、科研事業(yè)中。

（三）內(nèi)部控制機(jī)制不完善

第一，資金使用效率的績效評價制度不完善?，F(xiàn)階段大多數(shù)高校并沒有系統(tǒng)全面的評價資金使用效率的體系，而在實際經(jīng)費使用過程中，項目從申請到最后的回收經(jīng)費，硬性規(guī)定主要是看資金使用百分比，但是資金使用量并非科學(xué)的評價經(jīng)費使用效率的關(guān)鍵指標(biāo)，有時甚至?xí)鸬较喾吹男Ч?，為了表明?jīng)費確實被“用在了刀刃上”，過度追求更快地消耗資金，雖然在賬面上顯示資金確實都已被消耗，但對學(xué)生、學(xué)校的貢獻(xiàn)卻難以計量。第二，財務(wù)對資金使用的審核力度不足。隨著資金量的激增，財務(wù)已逐漸偏向于基本財務(wù)核算為主，難以將精力分散到預(yù)算、審核和監(jiān)督中。一方面，報銷單據(jù)的數(shù)量與日俱增，為了提高報銷到賬速度，大量的財務(wù)工作人員在拼命追求速度，對于一些模棱兩可的報銷業(yè)務(wù)抱有隨意的態(tài)度，財務(wù)工作人員對于同一事項的處理口徑不一致，加大了師生與財務(wù)工作人員的矛盾。另一方面，財務(wù)處在資金預(yù)算過程中沒有充分考慮各部門真實的資金需求量，在經(jīng)費到賬以后，催促各部門盡快完成經(jīng)費預(yù)算的使用，更加劇了整體激進(jìn)的資金使用風(fēng)氣。第三，大數(shù)據(jù)化的會計環(huán)境未建成，審計難度大。各高?，F(xiàn)階段已建成完備的電子檔案的少之又少，因為前期需要投入大量人力、物力、財力對報銷單據(jù)進(jìn)行歸檔、整理、分類、上傳，對票據(jù)的規(guī)范性要求很高，需要全體師生的共同配合，且在短期內(nèi)成效不明顯。高校多年的累積會計憑證、賬簿多以紙質(zhì)為主，在審計過程中，需要翻越大量的憑證和單據(jù)，積年的憑證由于數(shù)量巨大，在保存過程中出現(xiàn)了丟失、毀損等問題，數(shù)據(jù)完整性不高，往往審計一項需要翻閱幾百張憑證，審計難度大效率低，且發(fā)現(xiàn)的問題不全面。

三、提高高校資金使用效率的改進(jìn)建議

（一）加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行過程的控制

第一，完善考核制度。從事前審批、事中控制、事后考核三個維度進(jìn)行考核，事前對于預(yù)算申請過程需制定詳細(xì)的審批制度，對于不合理的預(yù)算申請不予批復(fù)，不能抱著多多益善的錯誤觀點，而是要寧缺毋濫；事中控制時不僅要對報銷業(yè)務(wù)的內(nèi)容、性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實質(zhì)進(jìn)行審核，還要判斷報銷事項與項目的相關(guān)性程度，對于不同的資金來源的經(jīng)費審核力度要做到一視同仁，不因為項目經(jīng)費來源、審計強(qiáng)度、是否結(jié)題等因素影響審核力度。報銷完成后，對項目再進(jìn)行復(fù)查，以此檢測前兩步的有效性，對于發(fā)現(xiàn)的漏洞及時更正。第二，定期對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行核查。一方面，定期對各項目經(jīng)費使用百分比進(jìn)行考核，在實際經(jīng)費使用過程中，存在不少前期不使用資金，中后期為了趕在經(jīng)費回收之前盡快使用而隨意耗用經(jīng)費的現(xiàn)象，因此需要定時對所有項目經(jīng)費使用情況進(jìn)行考核，并以此作為日后申請經(jīng)費的重要考核指標(biāo)，從源頭上杜絕經(jīng)費的不當(dāng)耗費。另一方面，強(qiáng)化事中資金審核流程。按照支出金額大小以及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)類型的不同，對資金使用進(jìn)行專人審批制度，比如采購過程中對于金額較大的業(yè)務(wù)，每個部門制定審核員對業(yè)務(wù)的合理性進(jìn)行審核，能更好地從專業(yè)的角度考察采購的經(jīng)濟(jì)效率。第三，健全預(yù)算審批獎懲制度，將責(zé)任落實到個人。資金從申請、下?lián)?、?zhí)行、回收的過程中，涉及多個部門的共同協(xié)作，但風(fēng)險多集中在財務(wù)層面，因此在執(zhí)行過程中，需要財務(wù)人員更謹(jǐn)慎的對資金的使用過程進(jìn)行審核，嚴(yán)格按照報銷流程的規(guī)章制度，做到一視同仁，日后在審計過程中，將預(yù)算執(zhí)行不當(dāng)?shù)那闆r落實到每個制單、審核的財務(wù)人員，確保在資金使用的最關(guān)鍵一步做好把控。

（二）加快推進(jìn)財務(wù)云服務(wù)平臺的建設(shè)

當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，大數(shù)據(jù)技術(shù)與財務(wù)核算的融合更有利于高校資金使用效率的提升。建成云服務(wù)平臺可以從五個方面著手實施：（1）建立會計電子檔案，將財務(wù)信息數(shù)據(jù)化，更直觀且便于翻閱。所有的原始發(fā)票、憑證、賬簿全部電子化，減少紙質(zhì)信息的使用，更便于管理和保存，降低了審計工作的難度，提高了差錯更正的精度。（2）通過系統(tǒng)的不相容崗位權(quán)限設(shè)置，實現(xiàn)財務(wù)工作人員真正意義上的權(quán)責(zé)分離，使責(zé)任到人的制度得以實現(xiàn)，且對于工作崗位的職責(zé)劃分更加細(xì)化、專業(yè)。（3）逐步實行線上電子審批制度。高校的資金審批程序往往過于繁雜，辦理一項業(yè)務(wù)需要經(jīng)辦人在不同的部門之間輾轉(zhuǎn)，有時候會因為部門領(lǐng)導(dǎo)的特殊情況無法及時審批，浪費時間和精力不說，還會因為溝通不當(dāng)?shù)葐栴}導(dǎo)致矛盾的加劇。在全校范圍內(nèi)實行線上審批，讓報銷流程更透明、直觀，減少經(jīng)辦人與財務(wù)工作者的摩擦，節(jié)約雙方時間，也不會因為某一個環(huán)節(jié)的銜接而耽誤整體業(yè)務(wù)的流程。（4）建立監(jiān)督數(shù)據(jù)庫，各項業(yè)務(wù)的流程做到公開、透明，接受全體人員的監(jiān)督。推出線上客服，減少師生不同部門之間的無效溝通，提供點對點指導(dǎo)，也能在第一時間了解訴求，便于數(shù)據(jù)庫的進(jìn)一步完善。（5）結(jié)合全校各部門，如學(xué)工處、信息化處、人事處、招標(biāo)辦等制定動態(tài)、全局的資金使用規(guī)范制度。高校資金使用效率的提升不僅是財務(wù)處的任務(wù)，更需要結(jié)合不同部門，從不同的專業(yè)角度分析，保證各部門的有效銜接。通過大數(shù)據(jù)和云服務(wù)平臺的結(jié)合可以實現(xiàn)對科研工作者的資金偏好分析，定向推送予其偏好相符的科研最新政策，更精準(zhǔn)地為全校教職工服務(wù)。

（三）完善資金使用效率評價指標(biāo)

1.定性指標(biāo)與定量指標(biāo)結(jié)合的評價制度。評價一所高校資金使用效率主要是看投入與產(chǎn)出的關(guān)系，投入指標(biāo)包括基本人員工資支出、商品和服務(wù)支出、對個人和家庭的補(bǔ)助、資本性支出等，支出指標(biāo)包括學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、師資教學(xué)力量、學(xué)生總體素質(zhì)等多項定性與定量相結(jié)合的指標(biāo)。結(jié)合各高校實際情況，因地制宜選擇能反映高校實際情況的定性、定量指標(biāo)，而非單一的某一項數(shù)據(jù)，形成最終的分析評價報告。

2.一般性指標(biāo)與特殊性指標(biāo)靈活地運用。高校的社會屬性決定了其特殊的資金使用模式，從來源上看，一般以財政撥款為主，自籌、捐贈為輔，從使用途徑來看，資金多流向教學(xué)、科研用途，這些性質(zhì)決定了高校的一般指標(biāo)的類似性。但高校的不同研究特色又導(dǎo)致其在指標(biāo)選擇上具有特殊性，比如研究型高校與應(yīng)用型高校在投入指標(biāo)的選擇上就大不相同，研究型大學(xué)側(cè)重于加重科研經(jīng)費的投入，而應(yīng)用型大學(xué)更側(cè)重在實踐環(huán)節(jié)的投入。

（四）構(gòu)建完善的內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制制度貫穿于高校所有活動中，只有形成一套完備的內(nèi)控機(jī)制，才能及時發(fā)現(xiàn)日常經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動中存在的弊端。高?？梢詮囊韵聨讉€具體方面對內(nèi)控制度進(jìn)行完善：（1）預(yù)算申請中引入預(yù)評審制度，對列支的不合理的支出不予批復(fù)，且將前期審批中的問題進(jìn)行登記，總結(jié)共通性問題，作為日后完善預(yù)算審批流程的依據(jù)。（2）建立以項目負(fù)責(zé)人為中心的責(zé)任制，核查項目負(fù)責(zé)人是否具有優(yōu)化資金使用效率的能力，建立電子誠信檔案，對項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的資金使用不實、不當(dāng)、舞弊、以各種緣由套取項目資金等行為進(jìn)行記錄登記，納入對項目負(fù)責(zé)人的年度考核中，根據(jù)實際情況給予懲處，堅決抵制各種形式的資源浪費。但是對資金使用狀況良好、積極投身科學(xué)研究的工作人員也需要給予應(yīng)當(dāng)?shù)墓膭睿谌７秶鷥?nèi)打造高效、科學(xué)的學(xué)術(shù)氛圍，形成良性循環(huán)。（3）內(nèi)部控制與外部監(jiān)管相結(jié)合。高校需要接受公眾對其資金使用狀況的監(jiān)督與審核，而內(nèi)部監(jiān)管作為第一道關(guān)卡，需要定期、不定期地進(jìn)行專項、全面的核查。對特殊的經(jīng)濟(jì)科目進(jìn)行不定期、專項核查，如業(yè)務(wù)接待費、會議費、培訓(xùn)費等，對報銷中常見的經(jīng)濟(jì)科目進(jìn)行定期、全面的核查，如差旅費、辦公費、版面費等。（4）健全超預(yù)算預(yù)警機(jī)制，預(yù)算申請后在實際執(zhí)行過程中會遇到預(yù)算與實際報銷不能完全匹配甚至?xí)l(fā)生超支的情況，預(yù)算調(diào)整情況需要經(jīng)過審核，如確實是項目資金使用需求予以審批，如果只是為了增加不合理、不必要的資金支出則不應(yīng)批復(fù)。對于預(yù)算超支的情況進(jìn)行嚴(yán)格的審批和論證，并納入項目完成情況的考核中。

四、結(jié)語

從傳統(tǒng)角度看來，高校是國家的教育重地，不以營利為目的，因而國家投入的大量資金無須以效率為導(dǎo)向，這可能導(dǎo)致高校資金管理疏漏，無法成為提升科研實力的搖籃，反而造成財政資金的濫用、浪費。如果高校能全面提升自身管理模式，以財務(wù)處為起點，成為銜接學(xué)校各部門之間的橋梁，從全局角度分析高校資金的使用，協(xié)助各院校、部門共同建立起高效、有序的資金使用環(huán)境，才能真正意義上實現(xiàn)資金的精細(xì)化和廉潔化管理。