許中緣，何雨桐

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012）

自黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，助力民營(yíng)小微企業(yè)發(fā)展?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）要求以更有力的法治舉措推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，建立健全民營(yíng)小微企業(yè)融資增信支持體系，實(shí)現(xiàn)信用建設(shè)與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境相互輝映。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可或缺的力量，著力解決民營(yíng)小微企業(yè)發(fā)展中的“融資難、難融資”問(wèn)題至關(guān)重要。在《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中，我國(guó)的“獲得信貸”指標(biāo)不進(jìn)反退，從第73名跌至第80名，合法權(quán)利指數(shù)和信貸信息查處覆蓋率明顯偏低，我國(guó)民營(yíng)小微企業(yè)信用建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn)。在全面優(yōu)化提升營(yíng)商環(huán)境的背景下，如何推進(jìn)民營(yíng)小微企業(yè)信用治理法治化，助力民營(yíng)小微企業(yè)融資發(fā)展成為亟待解決的問(wèn)題。本文將從法學(xué)視角對(duì)民營(yíng)小微企業(yè)信用的內(nèi)涵界定、建設(shè)困境及路徑方向展開(kāi)研究。

一、理論基礎(chǔ)：民營(yíng)小微企業(yè)信用建構(gòu)的法學(xué)解讀

“人無(wú)信不立，商無(wú)信不興?！毙庞檬瞧髽I(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中生存之基礎(chǔ)。厘清民營(yíng)小微企業(yè)信用的概念內(nèi)涵，揭示政府與市場(chǎng)在推動(dòng)民營(yíng)小微企業(yè)信用建設(shè)中的功能定位，是研究民營(yíng)小微企業(yè)信用法律規(guī)制的邏輯起點(diǎn)。

（一）民營(yíng)小微企業(yè)信用的法學(xué)內(nèi)涵。信用的內(nèi)涵和外延隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一直在變化，對(duì)于民營(yíng)小微企業(yè)信用的概念也尚存爭(zhēng)論。本文所討論的民營(yíng)小微企業(yè)信用是從法學(xué)的視角出發(fā)，作為信用規(guī)制的主體予以研究。

1.信用的內(nèi)涵及外延。在私有制和市民社會(huì)的發(fā)展中，“信用”在人與人之間的頻繁交往中產(chǎn)生。中國(guó)有“文、行、忠、信”“誠(chéng)則信矣，信則誠(chéng)矣”，西方有拉丁文“credio”，引入英語(yǔ)后為“credit”。無(wú)論中西，“信用”一詞都蘊(yùn)含著誠(chéng)信、信任的意思。正如富勒所說(shuō)“道德使法律成為可能”［1］。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展使得信用的內(nèi)涵不再拘束于道德倫理的范疇，而逐漸滲入經(jīng)濟(jì)、法律、文化等領(lǐng)域。信用治理的推動(dòng)，也使得信用不再拘束于經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更融入了法律的要求。信用與法治的結(jié)合，走出了傳統(tǒng)剩余物偶然交換的自然經(jīng)濟(jì)，成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與市場(chǎng)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。因此，在法學(xué)角度，信用是指具有完全行為能力的自然人、法人和其他社會(huì)組織履行法定或者約定義務(wù)、責(zé)任的狀況［2］。在性質(zhì)上表現(xiàn)為一種資格和能力，一方面具有財(cái)產(chǎn)屬性，可作為經(jīng)濟(jì)交易的無(wú)形財(cái)產(chǎn)，獲取一定的資信利益；另一方面具有人格屬性，例如個(gè)人的信用具有不可剝奪、不可讓渡的性質(zhì)。

2.法學(xué)視角下民營(yíng)小微企業(yè)信用的內(nèi)涵。企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最基本、最重要的主體，信用體系建設(shè)是推動(dòng)主力企業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。20世紀(jì)80年代末期，隨著金融領(lǐng)域信貸征信業(yè)務(wù)的誕生，企業(yè)信用主要集中于經(jīng)濟(jì)信用的內(nèi)涵。而社會(huì)治理模式的變革，企業(yè)信用的內(nèi)涵兼具了經(jīng)濟(jì)屬性與社會(huì)治理的雙重內(nèi)涵。

企業(yè)信用意指企業(yè)在資本運(yùn)營(yíng)、資金籌集以及商品生產(chǎn)流通過(guò)程中所進(jìn)行的信用活動(dòng)［3］。其具有財(cái)產(chǎn)性、人格性和信息綜合性，因而在對(duì)企業(yè)信用的規(guī)制中，應(yīng)當(dāng)建立起與之對(duì)應(yīng)的信息搜集、信用評(píng)價(jià)、約束懲戒機(jī)制。民營(yíng)小微企業(yè)信用是企業(yè)信用概念在主體上的進(jìn)一步劃分，其特點(diǎn)表現(xiàn)在民營(yíng)企業(yè)信用信息的復(fù)雜性，信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的多元性。改革開(kāi)放以來(lái)，民營(yíng)企業(yè)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、就業(yè)的穩(wěn)定、科技的創(chuàng)新等方面做出了巨大貢獻(xiàn)。而目前我國(guó)的企業(yè)信用體系主要針對(duì)大企業(yè)、上市企業(yè)來(lái)構(gòu)建。民營(yíng)企業(yè)，特別是民營(yíng)小微企業(yè)并無(wú)健全的信用機(jī)制，民營(yíng)小微企業(yè)主體缺乏信用意識(shí)，進(jìn)而“融資難、難融資”問(wèn)題得不到根本解決。需要建立完善民營(yíng)小微企業(yè)信用體系，切實(shí)增強(qiáng)信用管理水平和民營(yíng)小微企業(yè)信用意識(shí)。

（二）民營(yíng)小微企業(yè)信用建設(shè)中政府與市場(chǎng)的法律功能。制度在國(guó)家治理中具有根本性的作用，可以有效降低治理活動(dòng)中的負(fù)外部性［4］。在民營(yíng)企業(yè)建設(shè)初期，我國(guó)以政策引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)了企業(yè)信用的迅猛發(fā)展。但政策治理的本質(zhì)是政府權(quán)力的擴(kuò)張，必將導(dǎo)致政府與市場(chǎng)功能的失衡，推進(jìn)民營(yíng)小微企業(yè)信用體系法治化建設(shè)才是化解民營(yíng)小微企業(yè)信用體系桎梏的長(zhǎng)遠(yuǎn)有效之路。

1.政策主導(dǎo)下的民營(yíng)小微企業(yè)信用建設(shè)歷程。我國(guó)民營(yíng)小微企業(yè)信用建設(shè)開(kāi)始于20世紀(jì)80年代末期。1999年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院設(shè)立“國(guó)家信用管理體系”課題后，我國(guó)開(kāi)始開(kāi)展對(duì)社會(huì)信用領(lǐng)域的初步探索。黨中央一直高度重視我國(guó)民營(yíng)小微企業(yè)信用體系的建設(shè)，國(guó)務(wù)院及各部委陸續(xù)出臺(tái)了規(guī)范性指導(dǎo)文件，各級(jí)地方政府也頒布相關(guān)地方性政策層層推進(jìn)。但是，以通知、指導(dǎo)意見(jiàn)、管理辦法等形式出現(xiàn)的規(guī)范性文件數(shù)量占比過(guò)高，相關(guān)正式立法數(shù)量偏少，立法位階等級(jí)偏低。筆者在北大法寶上以“信用”“社會(huì)信用”“企業(yè)信用”“征信”“信用評(píng)價(jià)”“失信懲戒”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如下：

中央層面規(guī)范性法律文件：國(guó)務(wù)院2013年發(fā)布《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，2014年后相繼出臺(tái)社會(huì)信用體系相關(guān)規(guī)范性指導(dǎo)文件4件，確立了“政府推動(dòng)，社會(huì)共建”“健全法制，規(guī)范發(fā)展”“統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施”“重點(diǎn)突破，強(qiáng)化應(yīng)用”的四項(xiàng)原則，重點(diǎn)布局規(guī)劃了信用信息互通與信用獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)的問(wèn)題。國(guó)務(wù)院各部委局主要以發(fā)改委、中國(guó)人民銀行、海關(guān)總署、市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等職能部門貫徹落實(shí)中央的宏觀指導(dǎo)意見(jiàn)，現(xiàn)行有效規(guī)范性文件共計(jì)140余件，文件多以通知、意見(jiàn)、管理辦法、失信備忘錄等形式出現(xiàn)。通過(guò)統(tǒng)計(jì)可以看出，除《征信業(yè)管理?xiàng)l例》以外，上述文件均為行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件，具有明顯的政策導(dǎo)向性。

地方層面規(guī)范性法律文件：廣東省、山東省、上海市、南京市等14個(gè)省市出臺(tái)《社會(huì)信用條例》，湖南省、福州市出臺(tái)《社會(huì)信用管理辦法》，臺(tái)州市出臺(tái)《企業(yè)信用促進(jìn)條例》，深圳市、蘇州市等14個(gè)省市出臺(tái)涉及征信、信息管理、評(píng)估、監(jiān)督的管理辦法，各省市相關(guān)地方規(guī)范性法律文件千余件。在信用信息互聯(lián)互通方面，信用中國(guó)網(wǎng)站上已聯(lián)通32個(gè)省區(qū)市的信用系統(tǒng)。信用體系建設(shè)以中央制定的政策為“樹(shù)根”，以國(guó)務(wù)院各部委制定的政策為“樹(shù)干”，以地方政府政策為“次干”，以征信機(jī)構(gòu)和信用管理部門的政策為“枝葉”，形成了我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的“政策能量樹(shù)”［5］。

從民營(yíng)小微企業(yè)信用體系建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程，可以看出我國(guó)對(duì)民營(yíng)小微企業(yè)的信用規(guī)制主要以政策推動(dòng)企業(yè)信用體系構(gòu)建。雖然頒布政策的方式能高效快捷地推動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)初期企業(yè)信用體系的初步建立，但在此種模式下，頂層立法缺失，政策法律效力不足，地方立法及政策缺乏一致性等問(wèn)題凸顯。政策的隨意性取代了法律穩(wěn)定性，以政策推進(jìn)治理必將導(dǎo)致政府權(quán)力的擴(kuò)張，無(wú)法平衡政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，呈現(xiàn)出政府法律功能的錯(cuò)置，不利于市場(chǎng)效能的發(fā)揮。

2.民營(yíng)小微企業(yè)信用建設(shè)要求政府法律功能轉(zhuǎn)型。促進(jìn)政策治理模式向法律治理模式轉(zhuǎn)變是新時(shí)代社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［6］。企業(yè)信用建設(shè)在政策治理模式下不可避免地導(dǎo)致政府權(quán)力的擴(kuò)張，而法治化的轉(zhuǎn)變能讓權(quán)力在制度的籠子里運(yùn)行。目前由于市場(chǎng)自主發(fā)展動(dòng)力不足，仍需要以政府為主要推手，構(gòu)建以法律為主、政策為輔的民營(yíng)小微企業(yè)信用體系，促使民營(yíng)小微企業(yè)信用體系向法律主導(dǎo)的功能轉(zhuǎn)型。

一方面，法治化能推進(jìn)信用治理由剛性治理向柔性治理轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的政策治理模式下，在事前的信用征信公示上，各部門各地區(qū)信息縱橫交錯(cuò)，政策的碎片性與不穩(wěn)定性無(wú)法使其共融共享。在事中的信用評(píng)價(jià)上，由于缺乏法律的權(quán)威背書(shū)，第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)可信度和權(quán)威性遭到質(zhì)疑，單一的政府主導(dǎo)模式無(wú)法緩解銀企之間信用信息不對(duì)稱的現(xiàn)狀。在事后的信用獎(jiǎng)懲修復(fù)中，各部門各地區(qū)之間執(zhí)法隨意性大，協(xié)同治理缺乏法律依據(jù)，信用恢復(fù)缺乏長(zhǎng)效性的權(quán)威渠道。行政權(quán)力的行使必須以法律為準(zhǔn)繩，在法律的框架下促進(jìn)多元化治理模式，融合多方力量，使市場(chǎng)充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效能。行政管理人與民營(yíng)小微企業(yè)相互之間的良性互動(dòng)和多方治理更能推動(dòng)信用建設(shè)的常態(tài)化運(yùn)營(yíng)與發(fā)展。剛性治理模式具有一定的弊端，但是也不能全盤否定。政策治理模式具有剛性特質(zhì)，法律治理模式彰顯剛?cè)岵?jì)。在企業(yè)信用體系的建設(shè)過(guò)程中，對(duì)標(biāo)“法治政府”的角色定位，由政策治理模式向法律柔性治理模式過(guò)渡是我國(guó)民營(yíng)小微企業(yè)信用體系建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

另一方面，我國(guó)民營(yíng)小微企業(yè)自改革開(kāi)放以來(lái)呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，自身合規(guī)管理不健全，自主誠(chéng)信意識(shí)不強(qiáng)。帶有濃厚經(jīng)營(yíng)者個(gè)人風(fēng)格的企業(yè)，在一定程度上決定了民營(yíng)小微企業(yè)的信用建設(shè)高度［7］。傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與利己主義的思想桎梏以及社會(huì)整體對(duì)民營(yíng)小微企業(yè)的不友好態(tài)度，使得新時(shí)代下民營(yíng)小微企業(yè)以經(jīng)濟(jì)利益為中心，不愿或不能承擔(dān)社會(huì)公共利益。解決這些問(wèn)題需要運(yùn)用法律明確信用體系建設(shè)中各個(gè)具體制度的邊界和效用，夯實(shí)其合法性基礎(chǔ)。如此才能促進(jìn)民營(yíng)小微企業(yè)樹(shù)立良好的信用意識(shí)，避免劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象。

二、現(xiàn)實(shí)考量：民營(yíng)小微企業(yè)信用體系建設(shè)的法治困境

早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)在《民法通則》《企業(yè)破產(chǎn)法》《擔(dān)保法》等法律中就對(duì)企業(yè)信用進(jìn)行了規(guī)制，在強(qiáng)化企業(yè)信用意識(shí)方面起到一定作用。但至今仍未形成民營(yíng)小微企業(yè)信用的法治化體系。從時(shí)間維度來(lái)看，問(wèn)題主要體現(xiàn)在事前企業(yè)征信、事中信用評(píng)價(jià)、事后信用監(jiān)管三方面。

（一）事前企業(yè)征信法律不健全。廣義的征信泛指調(diào)查、了解、驗(yàn)證他人信用，狹義的征信主要指信用機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)或個(gè)人信用進(jìn)行調(diào)查、驗(yàn)證并出具信用報(bào)告［8］。企業(yè)征信旨在促進(jìn)信用信息的交流共享，打破信息不對(duì)稱的壁壘，是企業(yè)信用建設(shè)的前置基礎(chǔ)。但是目前我國(guó)相關(guān)法律制度建設(shè)滯后，部分環(huán)節(jié)立法空缺，地方立法大行其道，信用信息的采集、整理、使用等環(huán)節(jié)未能在法治的軌道上運(yùn)行。

1.企業(yè)征信相關(guān)法律法規(guī)缺位。相比傳統(tǒng)的信用征信，新時(shí)代下的征信信息收集范圍擴(kuò)大、信息種類復(fù)雜、征信行為主體更加多元，對(duì)信用信息數(shù)據(jù)的公開(kāi)與共享提出了更高的要求。但現(xiàn)有的法律法規(guī)建設(shè)滯后，相關(guān)立法出現(xiàn)空缺。一是征信相關(guān)基礎(chǔ)概念缺乏明確定義。對(duì)于企業(yè)信用信息的概念、被征集信息的種類范圍、應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的范圍等均沒(méi)有法定邊界。二是各地區(qū)部門間的信用數(shù)據(jù)互融共通缺乏法律指引。民營(yíng)小微企業(yè)信用信息來(lái)源縱向上分布廣，上通國(guó)家省直、橫貫市直、下聯(lián)縣區(qū)。橫向上涉及政府部門眾多，分布在工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、財(cái)政、發(fā)改委、商務(wù)、公安、金融等不同行政機(jī)關(guān)及社會(huì)組織。各部門各地區(qū)建立的信用信息平臺(tái)和收集系統(tǒng)基本上相互獨(dú)立，掌握的數(shù)據(jù)相互割裂。三是被征信人的權(quán)益保障方面。相關(guān)企業(yè)征信立法不僅是為了提供企業(yè)征信便利，更是為了防止侵犯涉及隱私、商業(yè)秘密的信用信息。由于民營(yíng)小微企業(yè)信用信息的隱私性，而相應(yīng)的信息公開(kāi)和傳遞都沒(méi)有法律保障。因此征信機(jī)構(gòu)在信用信息采集的過(guò)程中很難界定采集范圍，難免侵犯被征信主體的信息權(quán)益。

2.立法秩序失范，地方立法各自為政。為響應(yīng)黨中央和國(guó)務(wù)院的要求，各地區(qū)紛紛制定地方規(guī)范性法律文件，以推進(jìn)本地區(qū)的征信制度建設(shè)，為頂層立法積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是，在推進(jìn)信用體系建設(shè)的過(guò)程中，由于缺少相關(guān)企業(yè)征信的全國(guó)性法律規(guī)范，地方立法與政策推進(jìn)的企業(yè)征信模式與具體措施差異較大。而征信業(yè)務(wù)的發(fā)展旨在促進(jìn)信用信息的共融共通，各個(gè)地方在信用信息的收集、使用、公示等環(huán)節(jié)的不一致，增加了不必要的成本與風(fēng)險(xiǎn)。此外，自下而上的立法模式下，地方立法往往局限于某一個(gè)側(cè)面，缺乏全面的統(tǒng)籌實(shí)施，難以保障實(shí)施效果，也不利于信用信息的統(tǒng)一。

（二）事中信用評(píng)價(jià)實(shí)施不規(guī)范。信息機(jī)制是政府借以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的重要工具［9］。提供高質(zhì)量的信用調(diào)查、評(píng)級(jí)，對(duì)民營(yíng)小微企業(yè)的信用信息進(jìn)行整合評(píng)價(jià)是信用體系建設(shè)的第二環(huán)節(jié)，也是加強(qiáng)企業(yè)信用權(quán)威背書(shū)，預(yù)警防控信用風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。目前，我國(guó)的企業(yè)信用評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)還處于初步階段，法律根基尚不牢固。

1.企業(yè)信用評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一規(guī)范。2019年出臺(tái)的《信用評(píng)級(jí)業(yè)暫行管理辦法》對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、信用評(píng)級(jí)從業(yè)人員以及評(píng)級(jí)程序方面的問(wèn)題作出了規(guī)定。但是對(duì)于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的法律地位、市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出，評(píng)估的主要內(nèi)容、評(píng)級(jí)結(jié)果的法律認(rèn)定等方面尚有欠缺。宏觀指導(dǎo)意見(jiàn)下，各地區(qū)針對(duì)不同的企業(yè)類型制定了不同的企業(yè)評(píng)價(jià)辦法。文件數(shù)量和種類雖多，但是由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范，各地區(qū)各部門信用信息評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一。例如，《海南省企業(yè)信用評(píng)級(jí)辦法》對(duì)工業(yè)企業(yè)、商業(yè)企業(yè)、金融企業(yè)和房地產(chǎn)企業(yè)分別設(shè)定，定級(jí)分為四等，而《成都市中小企業(yè)信用評(píng)級(jí)管理暫行辦法》企業(yè)信用等級(jí)分三等九級(jí)。信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致、重復(fù)評(píng)價(jià)等問(wèn)題，導(dǎo)致信用評(píng)價(jià)權(quán)威性缺失，信用評(píng)價(jià)結(jié)果的市場(chǎng)整體認(rèn)可度不高，民營(yíng)小微企業(yè)獲得信貸的難度就得不到緩解。

2.信用評(píng)價(jià)實(shí)施監(jiān)管不到位?，F(xiàn)存有關(guān)法律及規(guī)范性文件對(duì)于信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和征信數(shù)據(jù)處理相關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)管缺乏規(guī)定，個(gè)人信息、企業(yè)信息隱私保護(hù)問(wèn)題缺乏區(qū)分，例如對(duì)于個(gè)人信用信息要予以限制和保護(hù)，而對(duì)于企業(yè)的信用信息要予以充分披露，消除信息不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)。因此，導(dǎo)致信用收集、加工信息的合法性遭受質(zhì)疑，市場(chǎng)征信業(yè)務(wù)的權(quán)威性與安全性不被認(rèn)可，企業(yè)信用的市場(chǎng)化評(píng)價(jià)難以得到公眾的認(rèn)同，阻礙征信市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大。僅由政府機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)企業(yè)信用具有片面性，以國(guó)有企業(yè)、大型企業(yè)的信用評(píng)價(jià)為主的模式，不能適應(yīng)多元化市場(chǎng)發(fā)展的需求，無(wú)法為大量的中小企業(yè)融資提供方便。

（三）事后信用監(jiān)管獎(jiǎng)懲不明確。企業(yè)信用征信，信用評(píng)價(jià)及信用獎(jiǎng)懲救濟(jì)，共同形成了信用體系建設(shè)的閉環(huán)。但我國(guó)現(xiàn)在的企業(yè)失信懲戒缺乏合理性與合法性限制，聯(lián)合懲戒、備忘錄等文件法律效力不明，失信企業(yè)信用恢復(fù)救濟(jì)無(wú)門，信用監(jiān)管獎(jiǎng)懲整體來(lái)說(shuō)有待完善。

1.企業(yè)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲缺少法律指引。我國(guó)對(duì)民營(yíng)小微企業(yè)進(jìn)行信用懲戒的方式包括將失信企業(yè)納入失信名單、行政黑名單，限制或剝奪失信主體權(quán)益、限制自由等具有嚴(yán)格行政處罰色彩的措施。但是，我國(guó)在法律規(guī)定上并沒(méi)有對(duì)失信懲戒或者聯(lián)合獎(jiǎng)懲作出明文規(guī)定。企業(yè)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲規(guī)定最多的政策文件形式是“失信備忘錄”。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，截至2020年1月，國(guó)家層面共簽署51個(gè)備忘錄，包括43個(gè)“懲戒備忘錄”、5個(gè)“激勵(lì)備忘錄”以及 3 個(gè)“激勵(lì)與懲戒備忘錄”［10］。不同部門和地區(qū)的信用獎(jiǎng)懲規(guī)則不一致，工商、市場(chǎng)監(jiān)管部門與司法機(jī)關(guān)的聯(lián)合懲戒的制度也未實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動(dòng)，有的側(cè)重于實(shí)質(zhì)懲罰，有的側(cè)重于對(duì)失信行為的公開(kāi)公示，懲戒標(biāo)準(zhǔn)與措施透明度不高，重復(fù)處罰、過(guò)度懲罰等問(wèn)題同時(shí)存在?！凹t黑名單”標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，失信備忘錄自身法律效力不明，這些情形都嚴(yán)重侵害民營(yíng)小微企業(yè)合法權(quán)益，阻礙社會(huì)信用體系的建設(shè)，進(jìn)一步惡化營(yíng)商環(huán)境。

2.民營(yíng)小微企業(yè)失信缺乏有效救濟(jì)機(jī)制。新冠疫情期間，企業(yè)運(yùn)營(yíng)發(fā)展遭受重創(chuàng)，為鼓勵(lì)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，多地政府出臺(tái)企業(yè)信用修復(fù)政策，為因不可抗力而失信的企業(yè)開(kāi)通了“綠色通道”。在民用企業(yè)信用體系的建設(shè)中，失信懲戒固然重要，但對(duì)失信企業(yè)提供重回市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，更能促進(jìn)企業(yè)樹(shù)立自主誠(chéng)信意識(shí)，知錯(cuò)就改，更利于社會(huì)信用體系的重塑。當(dāng)前對(duì)于民營(yíng)小微企業(yè)失信恢復(fù)的救濟(jì)措施僅在部分地區(qū)試點(diǎn)或只是疫情防控下的臨時(shí)措施，未能形成常態(tài)化的救濟(jì)機(jī)制。錘子科技、蛋殼公寓等市場(chǎng)主體之所以屢屢暴雷，除了其企業(yè)自主信用意識(shí)不夠以外，失信之后無(wú)路可求的現(xiàn)狀使其更加輕視自己的信用，從而“一賴到底”。因此，我國(guó)目前的信用體系只“評(píng)”不“救”，“老賴”企業(yè)無(wú)法償還信用欠賬，進(jìn)而加劇失信暴雷對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響。

三、路徑選擇：民營(yíng)小微企業(yè)信用體系建設(shè)的法治路徑

在全面依法治國(guó)的時(shí)代，由于市場(chǎng)自主發(fā)展動(dòng)力不足，構(gòu)建民營(yíng)小微企業(yè)信用體系仍需要以政府為主要推手，采用法律為主、政策為輔的模式。在民營(yíng)小微企業(yè)信用征信、信用評(píng)價(jià)、信用獎(jiǎng)懲修復(fù)三個(gè)環(huán)節(jié)做好法律指引與法律保障，推動(dòng)民營(yíng)小微企業(yè)信用體系的法治化變革。

（一）完善事前信用征信法律規(guī)范。一直以來(lái)企業(yè)征信以政策代替立法先行。為暢通信用信息資源，營(yíng)造公平公正的信用信息環(huán)境，需要確立事前信用征信法律規(guī)范，構(gòu)建信用信息互聯(lián)互通機(jī)制。

1.推進(jìn)企業(yè)信用征信頂層立法。為轉(zhuǎn)變政策導(dǎo)向的信用體系建設(shè)，需要構(gòu)建企業(yè)信用征信的頂層組織法律體系，以自上而下的方式推進(jìn)地方立法施行。一是厘清民營(yíng)小微企業(yè)信用信息的概念內(nèi)涵，明確企業(yè)信用信息采集的法律邊界。現(xiàn)代《公司法》從“資本信用”轉(zhuǎn)向“資產(chǎn)信用”，選擇資產(chǎn)信息作為更能準(zhǔn)確展現(xiàn)企業(yè)信用的標(biāo)桿［11］。有關(guān)公司企業(yè)的運(yùn)營(yíng)情況，甚至是企業(yè)的繳稅記錄，小到企業(yè)的水電繳費(fèi)情況更能從側(cè)面展現(xiàn)一個(gè)企業(yè)的健康程度。確保民營(yíng)小微企業(yè)相關(guān)信用信息采集于法有據(jù)，在法律統(tǒng)一明確信用信息采集的“切口”下，進(jìn)而推進(jìn)各部門、各地區(qū)之間的法律評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一與信用信息的共融共通。二是確立民營(yíng)小微企業(yè)征信發(fā)展的基本原則。以促進(jìn)信用信息流通為根本，以政府監(jiān)督為主，市場(chǎng)促進(jìn)為輔，確保信息分類收集、上下互通。三是明確政府等各個(gè)職能部門向企業(yè)信用信息平臺(tái)及時(shí)提供更新企業(yè)信用信息的范圍、職責(zé)與義務(wù)，避免各個(gè)部門之間的權(quán)利義務(wù)重疊與推諉責(zé)任。四是保障征信過(guò)程中主體權(quán)益。對(duì)個(gè)人隱私信息和企業(yè)信息披露采取區(qū)別化指標(biāo)，對(duì)于規(guī)模較大的企業(yè)和法定代表人應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大信息公示范圍，對(duì)于個(gè)人的隱私信息要注重合理合法的限制性原則。

2.構(gòu)建信用信息互聯(lián)互通機(jī)制。在信息傳遞過(guò)程中政府以監(jiān)管信用信息傳遞為主，促進(jìn)信用信息共享公示多元化發(fā)展。建立“上通國(guó)家省直、橫貫市直、下聯(lián)縣區(qū)”的民營(yíng)小微企業(yè)信用信息交流監(jiān)管平臺(tái)。通過(guò)各地區(qū)的立法活動(dòng)規(guī)范民營(yíng)小微企業(yè)信用信息的有效歸集體系，破除信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息的有效互通。各部門在對(duì)民營(yíng)小微企業(yè)的行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰等過(guò)程中所形成的基礎(chǔ)信息、信用信息，應(yīng)按照合法性、關(guān)聯(lián)性等基本法律原則，建立全方位的企業(yè)信用信息總數(shù)據(jù)庫(kù)。在全面升級(jí)信息共通、共享、共用平臺(tái)的技術(shù)基礎(chǔ)上，可以采納部分地區(qū)的先進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，并在全國(guó)范圍內(nèi)予以推廣。比如，在全國(guó)范圍內(nèi)借鑒上海、深圳的信用數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步打造動(dòng)態(tài)化、實(shí)時(shí)性、聯(lián)動(dòng)性的跨部門、跨區(qū)域的智慧市場(chǎng)信用監(jiān)管系統(tǒng)。

（二）規(guī)范事中信用評(píng)價(jià)法律監(jiān)管。制度信用不僅有評(píng)判方法難題，也有可能在實(shí)施過(guò)程中被濫用，失去應(yīng)有之公正性［12］。因而，民營(yíng)小微企業(yè)的信用評(píng)價(jià)需要法律規(guī)范的指引，明確評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，也需要加強(qiáng)監(jiān)管，確保信用評(píng)價(jià)的公正權(quán)威。

1.規(guī)范企業(yè)信用評(píng)價(jià)運(yùn)行體系。全面、公正的企業(yè)信用評(píng)價(jià)是促進(jìn)信用交易的橋梁。首先，要完善企業(yè)信用評(píng)價(jià)法律法規(guī)，做好信用評(píng)價(jià)的頂層指引，提高企業(yè)信用評(píng)價(jià)結(jié)果的社會(huì)認(rèn)可度。其次，要規(guī)范企業(yè)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。頂層立法上針對(duì)不同類別的企業(yè)劃分具體的評(píng)級(jí)級(jí)別，地方推進(jìn)實(shí)施完善評(píng)價(jià)細(xì)則。在評(píng)價(jià)指標(biāo)中充分結(jié)合財(cái)務(wù)性指標(biāo)和非財(cái)務(wù)性指標(biāo)，綜合考量民營(yíng)小微企業(yè)的償還能力、償還意愿等因素，平衡權(quán)重。再次，信用評(píng)級(jí)要通過(guò)法律法規(guī)規(guī)范信用信息的挖掘與傳遞，充分調(diào)動(dòng)自由市場(chǎng)的主觀能動(dòng)性。對(duì)民營(yíng)小微企業(yè)的運(yùn)營(yíng)、納稅等時(shí)效性強(qiáng)、儲(chǔ)量大和敏感性高的信用信息進(jìn)行深入挖掘。最后，要明確信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的法律地位，規(guī)范其采集、運(yùn)用信息的范圍、程序等問(wèn)題。采取包容態(tài)度容納第三方機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，積極汲取多方意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)信用信息的全方位測(cè)評(píng)。

2.加大信用評(píng)價(jià)預(yù)警法治監(jiān)管。未來(lái)隨著信用市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政府的角色應(yīng)從依法供給信用信息轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ūO(jiān)管信息的傳遞，并建立完整的行政救濟(jì)制度框架［13］。加強(qiáng)企業(yè)信用評(píng)價(jià)預(yù)警監(jiān)管，在信用監(jiān)管的數(shù)據(jù)應(yīng)用層面，可以依托動(dòng)態(tài)信用數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)，構(gòu)建以企業(yè)信用數(shù)據(jù)為評(píng)價(jià)核心的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)管機(jī)制。在企業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面，一方面要對(duì)企業(yè)信用信息來(lái)源的真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)管。由于信用信息的不透明以及不對(duì)稱性，在企業(yè)信用意識(shí)整體不高的情況下，不可避免的是企業(yè)自主提供、自主上報(bào)的信息缺乏真實(shí)性與可靠性，需要加大對(duì)企業(yè)信息披露的預(yù)警監(jiān)管。另一方面，由于評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在具體操作中，專業(yè)人員有限、主觀隨意性強(qiáng)等問(wèn)題，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)運(yùn)作不規(guī)范、業(yè)務(wù)能力差的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及時(shí)予以整改，確保企業(yè)信用評(píng)價(jià)的整體質(zhì)量。

（三）推進(jìn)事后信用獎(jiǎng)懲修復(fù)法律指引。國(guó)家信用懲戒制度的建立使得信用體系的政府管理性質(zhì)不斷加強(qiáng)［14］。實(shí)現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，要求信用懲戒于法有據(jù)，信用獎(jiǎng)懲于理平衡，信用修復(fù)有跡可循。

1.實(shí)現(xiàn)信用獎(jiǎng)懲法定化，規(guī)范失信備忘錄。王利明教授認(rèn)為：“所謂信用權(quán),是指民事主體享受并支配其信用及其利益的人格權(quán),或者說(shuō)是自然人、法人或者其他組織對(duì)其所具有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其能力的良好評(píng)價(jià)所享有的權(quán)利。”［15］民營(yíng)小微企業(yè)信用體系建設(shè)過(guò)程中既要約束失信行為，也要保障合法的信用權(quán)利不受侵犯。一方面，要協(xié)調(diào)處理民營(yíng)小微企業(yè)信用立法與失信備忘錄之間的關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)民營(yíng)小微企業(yè)信用立法與失信備忘錄改革的銜接，將先前“懲戒備忘錄”“激勵(lì)備忘錄”等備忘錄模式積累下的有益經(jīng)驗(yàn)及時(shí)在法律中予以明確，確保立法與改革適應(yīng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。另一方面，在頂層立法設(shè)計(jì)確定制度框架的前提下，結(jié)合地方實(shí)際制定具體實(shí)施措施和細(xì)則。對(duì)守信行為人，信用機(jī)制則彰顯社會(huì)對(duì)其的信任。獎(jiǎng)勵(lì)措施需要審慎考量、真實(shí)有效。可采取登報(bào)或者選擇特定媒體平臺(tái)進(jìn)行公示鼓勵(lì)等，對(duì)誠(chéng)信民營(yíng)小微企業(yè)可以適當(dāng)降低檢查頻率。對(duì)失信行為人，信用機(jī)制需要對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的懲戒。在不同部門分別記載的黑名單下，考慮采取累計(jì)積分制度，以積分為標(biāo)準(zhǔn)劃分企業(yè)等級(jí)與相應(yīng)懲罰措施，加強(qiáng)各部門的信息互通、處罰聯(lián)通、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，消除交叉處罰、不同處罰情形。

2.實(shí)現(xiàn)民營(yíng)小微企業(yè)信用修復(fù)常態(tài)化。市場(chǎng)參與者在遭受企業(yè)信用管理領(lǐng)域的行政處罰時(shí)能否有暢通的渠道進(jìn)行申訴、獲得賠償和救濟(jì)，是企業(yè)信用監(jiān)管領(lǐng)域行政處罰是否符合法治化的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)［16］。實(shí)現(xiàn)民營(yíng)小微企業(yè)信用修復(fù)常態(tài)化，要貫徹“懲罰與教育”并重的原則。一是要構(gòu)建類別分明、考量清晰的信用修復(fù)法律法規(guī)。針對(duì)違約行為和違法行為的性質(zhì)、危害程度不同、不可抗力因素、失信企業(yè)的主觀認(rèn)識(shí)等因素，對(duì)失信修復(fù)規(guī)則進(jìn)行具體劃分。由國(guó)家出臺(tái)統(tǒng)一的企業(yè)信用修復(fù)法律文件，指導(dǎo)地方各級(jí)企業(yè)信用修復(fù)的實(shí)施。二是各部委、各地方要根據(jù)不同企業(yè)類型、地方特色，以頂層設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，制定更為具體的企業(yè)信用修復(fù)實(shí)施細(xì)則。可以在聯(lián)合懲戒的基礎(chǔ)上，打通信用修復(fù)聯(lián)合執(zhí)法渠道，讓“一處失信，處處受限”對(duì)應(yīng)“一次恢復(fù)，處處暢通”。也可以通過(guò)政府、執(zhí)法部門授權(quán)或者委托、推薦等方式推進(jìn)市場(chǎng)信用服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)提供企業(yè)信用修復(fù)專項(xiàng)服務(wù)，為失信修復(fù)的企業(yè)提供便利。三是要規(guī)范民營(yíng)小微企業(yè)信用修復(fù)救濟(jì)程序。結(jié)合各個(gè)地方現(xiàn)有失信救濟(jì)措施的有益實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，與疫情防控的失信救濟(jì)措施相結(jié)合，聯(lián)合互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，構(gòu)建一網(wǎng)通辦的失信修復(fù)流程。使有意愿、有請(qǐng)求的失信企業(yè)能更加高效、快捷地重回市場(chǎng)。

結(jié) 語(yǔ)

立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治［17］。民營(yíng)小微企業(yè)信用體系建設(shè)與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境同時(shí)推進(jìn)，加快實(shí)現(xiàn)民營(yíng)小微企業(yè)信用體系建設(shè)的法治化進(jìn)程是完善社會(huì)信用立法的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性工程。我國(guó)民營(yíng)小微企業(yè)信用體系建設(shè)的政府主導(dǎo)、政策引領(lǐng)的模式已充分發(fā)揮了其時(shí)代作用，在新的依法治國(guó)背景下，信用治理的政策主導(dǎo)模式應(yīng)向法治化治理模式轉(zhuǎn)變。民營(yíng)小微企業(yè)信用政策在各個(gè)地區(qū)已逐步推進(jìn)，對(duì)于信用體系建設(shè)的事前信用征信、事中信用評(píng)價(jià)實(shí)施、事后信用監(jiān)管獎(jiǎng)懲修復(fù)都應(yīng)在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中予以回顧檢視和完善。良好的信用環(huán)境是民營(yíng)小微企業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要保障，完善事前信用征信的法律規(guī)范，規(guī)范事中信用評(píng)價(jià)的法律監(jiān)管，推進(jìn)事后獎(jiǎng)懲修復(fù)法治化，才能逐步推動(dòng)企業(yè)信用體系建設(shè)的閉環(huán)式進(jìn)程，穩(wěn)步提升民營(yíng)小微企業(yè)信用體系法治化建設(shè)，確保法律為民營(yíng)小微企業(yè)信用體制建設(shè)保駕護(hù)航。