王靜 曾娜

(1.昆明理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，云南 昆明650500；2.昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明650500)

一、問題的提出

磋商作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建中的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新，最早出現(xiàn)于2015 年的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》中，為賠償權(quán)利人與義務(wù)人提供了訴訟外的解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的新途徑。在總結(jié)兩年試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2017年的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》將磋商由賠償權(quán)義人自愿選擇的程序改為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，并規(guī)定磋商達(dá)成的賠償協(xié)議經(jīng)司法確認(rèn)后具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，有力保障和促進(jìn)了磋商制度的實(shí)施。2019年最高院發(fā)布的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(法釋〔2019〕8號(hào))，賦予磋商前置以法律效力，第1條規(guī)定賠償權(quán)利人與義務(wù)人經(jīng)磋商未達(dá)成一致，或者無(wú)法進(jìn)行磋商的，可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，推動(dòng)著生態(tài)環(huán)境損害賠償朝著“少訴訟，多磋商”的方向發(fā)展。截至2020年1月，全國(guó)共辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件945件，已結(jié)案586件，其中以磋商方式結(jié)案占比超過(guò)三分之二(1)《關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例的通知》(環(huán)辦法規(guī)函〔2020〕222號(hào))。。

隨著磋商制度的推進(jìn)，磋商與司法確認(rèn)、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境民事公益訴訟之間的銜接問題在實(shí)踐中尤為凸顯。學(xué)者們展開了積極的探索，提出磋商程序與司法確認(rèn)程序的銜接路徑，并從實(shí)現(xiàn)磋商的制度功能和節(jié)約司法資源的角度出發(fā)，認(rèn)為磋商優(yōu)先于社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟較為合理[1]。之所以理論和實(shí)務(wù)界將磋商定位于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的前置程序，主要是為了避免冗長(zhǎng)剛性的訴訟程序約束，通過(guò)賠償權(quán)利人與義務(wù)人之間的協(xié)商合作，及時(shí)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境。然而，若無(wú)足夠的激勵(lì)措施，磋商的前置性不僅無(wú)法達(dá)到將賠償爭(zhēng)議消解在上游環(huán)節(jié)的制度初衷，反而使賠償義務(wù)人有機(jī)會(huì)拖延生態(tài)修復(fù)義務(wù)的履行，因磋商開展的次數(shù)最多可達(dá)三次(2)貴州、湖南、浙江、遼寧、福建等省頒布的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法規(guī)定，磋商次數(shù)原則上不超過(guò)兩次，重大、復(fù)雜、疑難案件可以增加一次。，修復(fù)工作遲遲不能啟動(dòng)，可能造成更大的環(huán)境負(fù)外部性。更重要的是不能有力地回應(yīng)如下質(zhì)疑，即行政機(jī)關(guān)通過(guò)責(zé)令恢復(fù)原狀的行政命令并在義務(wù)人不履行命令時(shí)實(shí)施代履行，可以更快速地啟動(dòng)生態(tài)修復(fù)，為何還要費(fèi)事地主動(dòng)與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商?在2019年施行的《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《土壤污染防治法》)構(gòu)建了較全面的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的行政命令機(jī)制后，隨著各單行環(huán)境法律的制訂、修訂，待具有生態(tài)修復(fù)作用的行政命令手段完善后，是否意味著磋商制度將逐漸消亡？

這些并不是技術(shù)層面上可以解決的問題，目前已有貴州、湖南、遼寧等十余個(gè)省份出臺(tái)專門的磋商管理辦法，不斷強(qiáng)化磋商的可操作性，但實(shí)效性不高(3)作者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)檢索，搜索到共有十個(gè)省份公開出臺(tái)省級(jí)磋商方面的專門規(guī)范性文件，但并不是網(wǎng)絡(luò)上直接有這個(gè)數(shù)字。實(shí)效性不高的認(rèn)識(shí)，一是來(lái)自下面法院的數(shù)字，二是去年參加昆明市生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院的生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制研究課題，通過(guò)調(diào)研所了解到的信息。。例如，五年來(lái)全國(guó)辦理的945件生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，以磋商方式結(jié)案的400件左右。2019年，全國(guó)法院受理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件共49件，其中司法確認(rèn)案件28件，訴訟案件21件[2]，意味著近半數(shù)案件磋商未成功。2015年最早開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)的七個(gè)省份之一的云南省，試點(diǎn)期間就出臺(tái)了《云南省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》，截至2020年8月才辦理第一起磋商案件[3]。根本癥結(jié)在于，目前的研究局限于探討磋商與相關(guān)訴訟的銜接機(jī)制，將磋商視為訴訟的替代機(jī)制，單純適用傳統(tǒng)訴訟外糾紛解決機(jī)制的原理與規(guī)則，不能真正契合生態(tài)環(huán)境的修復(fù)需要。一旦將視野擴(kuò)展到生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系的整體性框架下，磋商與前端的公法救濟(jì)手段存在協(xié)調(diào)上的抵牾，無(wú)法將公法手段不能有效應(yīng)對(duì)的救濟(jì)需求成功從訴訟程序中分流而出，導(dǎo)致賠償權(quán)義人雙方均不認(rèn)可磋商方式?？傮w來(lái)看，當(dāng)前磋商制度的理論根基失當(dāng)，實(shí)踐效果有限，不無(wú)持續(xù)發(fā)展之隱憂，亟須理論上的突破以消除制度推行中的瓶頸。

二、磋商前端的公法救濟(jì)手段的有限適用性

我國(guó)以環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為核心發(fā)展出了一套私法主導(dǎo)的生態(tài)損害救濟(jì)體系，通過(guò)以解決私益糾紛為基礎(chǔ)建立的侵權(quán)法來(lái)救濟(jì)指向公益損失的生態(tài)損害，在損害本身的可賠償性、損害評(píng)估、救濟(jì)方式以及求償主體的確定等方面都存在重大障礙[4]。訴訟并非環(huán)境公益救濟(jì)的常規(guī)手段，“對(duì)生態(tài)環(huán)境這一公共利益損害的救濟(jì),是行政機(jī)關(guān)職責(zé)所在，因此運(yùn)用其所享有的補(bǔ)救性行政命令來(lái)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)，在法理上是順理成章的”[5]。公法救濟(jì)的優(yōu)勢(shì)在于高效、專業(yè)性和執(zhí)行力強(qiáng)，相較于私法救濟(jì)必須通過(guò)訴訟程序，能夠更好地達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的目標(biāo)。因此，公法手段應(yīng)在生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)中居于主導(dǎo)地位，意味著即使在大力推進(jìn)環(huán)境多元共治的今天，行政機(jī)關(guān)也不能消極卸責(zé)，私法手段則起到補(bǔ)充作用[4]。

行政處罰尤其是罰款，居于行政規(guī)制手段的核心地位。有學(xué)者將環(huán)境行政處罰的必備功能歸納為法律威懾、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和生態(tài)恢復(fù)三項(xiàng)，其中，生態(tài)恢復(fù)主要是從救濟(jì)角度修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)及其服務(wù)功能，避免環(huán)境退化[6]。原因在于，罰款雖不能使受到違法行為特別傷害的可識(shí)別的個(gè)人獲得補(bǔ)償，但可用來(lái)為“一般”的補(bǔ)救功能服務(wù)，即彌補(bǔ)違法者對(duì)整個(gè)社會(huì)造成的損害或者對(duì)政府為執(zhí)行法律所支出的費(fèi)用的補(bǔ)償[7]。據(jù)此，罰款實(shí)際上是對(duì)環(huán)境公益損害的金錢賠償，將通過(guò)罰款籌集的資金應(yīng)用于生態(tài)修復(fù)。然而，過(guò)罰相當(dāng)原則而非填補(bǔ)損害的需要在實(shí)體上拘束著罰款數(shù)額，且罰款實(shí)行“收支兩條線”管理，財(cái)政上的約束使之難以用于修復(fù)工作，無(wú)法扭轉(zhuǎn)“以罰代治”的亂象。一旦充分考慮罰款的生態(tài)恢復(fù)功能，意味著罰款作出前必須完成生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評(píng)估，適用上也不再簡(jiǎn)便易行?？梢哉f(shuō)，正是因?yàn)榱P款不能起到修復(fù)環(huán)境的作用，才有生態(tài)環(huán)境損害賠償制度出現(xiàn)的必要性。

責(zé)令改正相比罰款更契合生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)需要，如《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第85條規(guī)定的“責(zé)令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染”，當(dāng)違法行為人逾期不采取治理措施時(shí)，生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過(guò)代履行方式達(dá)到修復(fù)目的?！锻寥牢廴痉乐畏ā吩谝?guī)定生態(tài)損害救濟(jì)的公法手段方面更為全面具體，第四章“風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”規(guī)定土壤污染責(zé)任人負(fù)有實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)，涵蓋了實(shí)施土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)和評(píng)估等具體要求，行政執(zhí)法主體通過(guò)責(zé)令改正、代履行、行政處罰等手段確保上述義務(wù)的履行，從而確立了“行政命令+代履行”的行政應(yīng)對(duì)模式[8]。作為一種行政命令的責(zé)令改正，形式多樣，總體上可以分為責(zé)令停止違法行為和責(zé)令恢復(fù)原狀兩種類型，后者在前者基礎(chǔ)上進(jìn)一步要求恢復(fù)到環(huán)境違法行為實(shí)施之前的狀態(tài)，發(fā)揮著救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的功能。

然而，責(zé)令恢復(fù)原狀性質(zhì)上屬于責(zé)令改正的范疇，不在行政處罰的種類框架內(nèi)。依據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)第2條對(duì)行政處罰的定義，區(qū)分責(zé)令改正與行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)是“減損權(quán)益或者增加義務(wù)”?！霸黾恿x務(wù)”意味著給行政相對(duì)人施加新的不利負(fù)擔(dān)的措施屬于行政處罰，促使相對(duì)人恢復(fù)守法狀態(tài)和糾正違法行為的則屬于責(zé)令改正。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)責(zé)令相對(duì)人恢復(fù)原狀時(shí)，應(yīng)局限在與違法行為直接關(guān)聯(lián)，不應(yīng)擴(kuò)大至違法行為造成的潛在影響，而且，需要充分考慮行政執(zhí)法的效率需求，原狀是明確、容易認(rèn)定的[9]。如以《中華人民共和國(guó)森林法》規(guī)定的責(zé)令補(bǔ)種為例，第73條規(guī)定的“責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件”是責(zé)令改正，第76條的責(zé)令補(bǔ)種盜伐株數(shù)五倍的樹木則是行政處罰。從責(zé)令恢復(fù)原狀的非制裁性出發(fā)，“行政命令+代履行”這種公法救濟(jì)手段適用于生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)時(shí)，前提條件是受損生態(tài)環(huán)境具有可修復(fù)性，“原狀”通過(guò)簡(jiǎn)單的評(píng)估即可認(rèn)定。該救濟(jì)手段對(duì)單純的生態(tài)破壞或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能減損基本無(wú)適用可能性，且不能解決生態(tài)服務(wù)期間功能損害和永久性生態(tài)功能損害賠償?shù)膯栴}。不僅適用情形相當(dāng)有限，而且，作為行政機(jī)關(guān)單方所作出的一種行政決定行為，也存在對(duì)問題考慮不周和對(duì)行政相對(duì)人利益考量不充分的情況[5]。

當(dāng)行政命令的救濟(jì)手段不敷應(yīng)用時(shí)，轉(zhuǎn)向私法似乎是邏輯的必須與必然，但考慮到訴訟途徑的弊端，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》又設(shè)置了磋商作為訴訟的分流機(jī)制。磋商本質(zhì)上就是一種環(huán)境監(jiān)管權(quán)的行使方式，只不過(guò)行使過(guò)程中采用了私法領(lǐng)域慣用的協(xié)商手段，隨著合作行政理念的興起，私法手段在公法領(lǐng)域中會(huì)越來(lái)越常見。既然公法手段在生態(tài)損害的救濟(jì)中起著主導(dǎo)作用，賠償權(quán)利人在窮盡公法手段徹底轉(zhuǎn)向民事訴訟索賠前，有必要充分發(fā)揮介于公私之間的磋商制度的功能，將“行政命令+代履行”不能解決的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)問題，通過(guò)磋商方式將賠償爭(zhēng)議盡量消解在訴訟環(huán)節(jié)前。

三、磋商作為訴訟的前置程序的局限性

生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的特點(diǎn)決定了個(gè)案操作、成本高昂的訴訟方式不可能完全承擔(dān)環(huán)境公益救濟(jì)的使命，相比較而言，前置性的磋商制度提供了柔性的、賠償權(quán)義主體易于接受的非訴方式，不僅避免了冗長(zhǎng)剛性的訴訟程序，更重要的制度價(jià)值體現(xiàn)為：賠償義務(wù)人的積極配合使損害事實(shí)的查明、因果關(guān)系的認(rèn)定、責(zé)任承擔(dān)方式的履行等變得相對(duì)容易，這對(duì)于及時(shí)修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境、保障公眾健康及環(huán)境權(quán)益兼具效率與公正價(jià)值[10]。為避免磋商的漫無(wú)邊際，聚焦雙方的協(xié)商內(nèi)容，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，“經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)?，賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告，就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商”。據(jù)此，“滿足以下三點(diǎn)才可以啟動(dòng)磋商程序：一是賠償權(quán)利人已經(jīng)開展了生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查的工作；二是生態(tài)環(huán)境損害的后果已經(jīng)符合了規(guī)定機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的鑒定或評(píng)估；三是生態(tài)修復(fù)方案初步編制完成(含替代修復(fù))”[11]。

因磋商性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)依循私法路徑保護(hù)環(huán)境公共利益的一種方式，為防止賠償權(quán)利人為達(dá)成賠償協(xié)議而置公益于不顧以及借助磋商逃避對(duì)其環(huán)境監(jiān)管不作為或履職不到位的問責(zé)，國(guó)家和地方層面相關(guān)的政策文件均針對(duì)磋商濫用可能帶來(lái)的制度風(fēng)險(xiǎn)，從內(nèi)外兩個(gè)層面予以制約：一方面，通過(guò)法院對(duì)賠償協(xié)議的司法確認(rèn)、檢察機(jī)關(guān)的提前介入、公眾參與及信息公開等方式，從外部監(jiān)督賠償權(quán)義人雙方的協(xié)商過(guò)程；另一方面，通過(guò)直接限制賠償權(quán)利人的處分權(quán)，為賠償范圍劃定不可讓步的底線。如《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》規(guī)定，磋商過(guò)程中，賠償權(quán)利人不能對(duì)清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估、律師代理、訴訟、第三方監(jiān)理等合理費(fèi)用進(jìn)行處分和讓渡?！渡綎|省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》還將生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失及生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)后評(píng)估費(fèi)用等列入不可處分的范圍。

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)立足于侵權(quán)責(zé)任，受全面賠償原則的影響，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》提出了“應(yīng)賠盡賠”的要求，嚴(yán)格限制賠償權(quán)利人的處分權(quán)，意味著賠償權(quán)利人通過(guò)對(duì)賠償范圍的適度讓步換取義務(wù)人積極參與磋商的空間極小。為解決經(jīng)濟(jì)上激勵(lì)不足的問題，省級(jí)層面出臺(tái)的磋商管理辦法在強(qiáng)調(diào)“三位一體”的責(zé)任追究體系基礎(chǔ)上，均為賠償義務(wù)人提供了量刑量罰上的優(yōu)待，即義務(wù)人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任雖不能免除行政、刑事法律責(zé)任，但對(duì)積極參與磋商并積極履行賠償協(xié)議的義務(wù)人，在定罪量刑和行政處罰時(shí)可以作為參考。不過(guò)，量刑量罰上的激勵(lì)措施要發(fā)揮作用，前提條件是磋商程序必須在行政處罰或刑事判決作出前結(jié)束。實(shí)踐中并不如此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度兩年試點(diǎn)中共涉及的27件案件中[12]，除德司達(dá)公司偷排廢酸案直接移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹橥猓渌讣谔崞鹕鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前環(huán)保部門就已處罰了義務(wù)人[13]。

為避免通過(guò)量刑量罰上的激勵(lì)措施引導(dǎo)賠償義務(wù)人積極參與磋商并積極履行賠償義務(wù)的目的落空，必須對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任和行政、刑事法律責(zé)任的追究進(jìn)行統(tǒng)籌，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、協(xié)議履行在先，行政處罰決定和刑事訴訟判決在后。亦即，磋商不僅是訴訟的前置程序，也是行政處罰或刑罰的前置程序。而這首先要面臨的難題是，同一生態(tài)環(huán)境損害案件的行政處罰主體、刑事案件偵查主體、提起磋商的主體與審判主體，多數(shù)情況下既不在同一行政區(qū)域也并非同一職能系列的機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)難度極大。如德司達(dá)公司偷排廢酸案的查處，涉及揚(yáng)州市江都區(qū)、高郵市、揚(yáng)州市、南京市四個(gè)市區(qū)的環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)和人民檢察院，審理法院有揚(yáng)州市江都區(qū)人民法院、高郵市人民法院、揚(yáng)州市中級(jí)人民法院和南京市中級(jí)人民法院，另外還有生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人江蘇省政府及其代理人江蘇省環(huán)保廳[13]。

其次，即使不存在地域管轄和職責(zé)分工上的現(xiàn)實(shí)障礙，磋商必須以生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告為啟動(dòng)條件，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境主管部門在提起磋商與作出處罰決定之間更傾向于后者。生態(tài)環(huán)境損害的潛在性、復(fù)雜性和不確定性導(dǎo)致?lián)p害的鑒定評(píng)估周期長(zhǎng)、成本費(fèi)用高，這是實(shí)踐中普遍存在的難題。為提高鑒定評(píng)估效率，雖引入簡(jiǎn)易評(píng)估認(rèn)定程序，但僅適用于生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)清楚、數(shù)額小、無(wú)爭(zhēng)議的少量情形，成效不彰。生態(tài)環(huán)境主管部門如果先擱置行政處罰，直接與賠償義務(wù)人展開磋商，因《環(huán)境行政處罰辦法》第55條并未明確規(guī)定磋商時(shí)間不計(jì)入處罰期限，將面臨時(shí)效延長(zhǎng)上的種種制約，甚至有可能被檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不履行法定職責(zé)而成為行政公益訴訟的被告。反之，如果生態(tài)環(huán)境主管部門選擇直接作出行政處罰決定，則只需要確定違法事實(shí)和損害責(zé)任人，無(wú)須考慮賠償數(shù)額和修復(fù)方案，相比磋商而言更為快速?！罢怯捎阼b定評(píng)估費(fèi)用過(guò)高，發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害后，受制于部門執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，主管部門往往不去通過(guò)鑒定評(píng)估來(lái)核算生態(tài)環(huán)境損害，而是采取適用上較為簡(jiǎn)便易行的行政處罰尤其是罰款手段?！盵8]

總之，作為訴訟的替代機(jī)制，磋商制度設(shè)立的初衷是節(jié)約司法資源并及時(shí)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，但因保障環(huán)境公共利益的重要性，又對(duì)賠償范圍的處分余地進(jìn)行了嚴(yán)格的限縮，加之量刑量罰上的激勵(lì)措施受制于多種因素，賠償權(quán)義人雙方參與磋商的動(dòng)力明顯不足。在中央提出用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的背景下，為彌合生態(tài)修復(fù)需求與救濟(jì)手段供給之間的差距，證券行政執(zhí)法中正在探索的行政和解制度，為有效激活磋商制度提供了新的思路。

四、行政和解理念的引入

廣義的行政和解涵蓋了行政執(zhí)法過(guò)程中的和解和行政救濟(jì)過(guò)程中的和解，本文聚焦于前者，是指行政主體在行政管理過(guò)程中，在事實(shí)或法律狀態(tài)不明確的情況下，為了有效實(shí)現(xiàn)行政目的而與行政相對(duì)人締結(jié)行政和解協(xié)議以代替行政處理決定的一種行為方式[14]237。德國(guó)學(xué)者毛雷爾將行政和解的適用條件概括為三點(diǎn)：“(1)存在著有關(guān)事實(shí)狀況或法律觀點(diǎn)的不確定狀態(tài)；(2)這種不確定狀態(tài)不能查明，或非經(jīng)重大支出不能查明；(3)通過(guò)雙方當(dāng)事人的‘讓步’，可以取得一致的認(rèn)識(shí)?！盵15]356可見，行政和解的出現(xiàn)源自行政職權(quán)的不可處分性與行政調(diào)查中事實(shí)或法律狀態(tài)不能查明的現(xiàn)實(shí)之間的沖突。依法行政原則要求行政機(jī)關(guān)必須在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的基礎(chǔ)上適用正確的法律依據(jù)作出處罰決定，然而，執(zhí)法過(guò)程中必然存在違法行為的事實(shí)或法律狀態(tài)不明確的情形，行政職權(quán)的不可處分性決定了行政機(jī)關(guān)不能放棄對(duì)違法行為的查處。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)或者投入更多的行政資源加大案件查處力度，抑或與相對(duì)人互讓以和解協(xié)議代替行政處罰，選擇哪一路徑不僅是一個(gè)價(jià)值取向的問題，更在于對(duì)行政和解合法性的認(rèn)識(shí)。

傳統(tǒng)上否定行政和解，很大原因在于對(duì)“公權(quán)力不可處分原則”的不當(dāng)理解，事實(shí)上公權(quán)力不是絕對(duì)不可處分，行政裁量權(quán)的廣泛存在為行政和解預(yù)留了空間，奠定了理論基礎(chǔ)[16]。行政裁量通常是行政機(jī)關(guān)在案件事實(shí)狀態(tài)明確的前提下，對(duì)不確定法律概念的要件裁量和隨后的法律效果裁量。行政和解實(shí)際上是在行政裁量的基礎(chǔ)上進(jìn)一步前移，從行政機(jī)關(guān)查明案件事實(shí)后的要件與效果裁量，提前到對(duì)行政相對(duì)人是否構(gòu)成違法行為以及造成多大危害后果的事實(shí)裁量，目的是化解執(zhí)法困難和有效填補(bǔ)損害。以美國(guó)為例，行政執(zhí)法和解適用較多的領(lǐng)域有海事、證券、環(huán)境保護(hù)、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷、反傾銷等，這些行業(yè)執(zhí)法的共性是專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)，違法行為的調(diào)查周期長(zhǎng)、認(rèn)證較困難以及可以通過(guò)協(xié)商消除后果、彌補(bǔ)損失等[17]。目前，我國(guó)部分行政領(lǐng)域已經(jīng)建立行政和解制度，如證監(jiān)會(huì)于2014年11月通過(guò)《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》(證監(jiān)會(huì)令第114號(hào))，并進(jìn)行成功的和解實(shí)踐，2019年底修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)證券法》第171條首次在法律層面認(rèn)可了行政和解制度。中共中央最近印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》提出了“改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式，加強(qiáng)行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政和解等非強(qiáng)制行政手段的運(yùn)用”，未來(lái)行政執(zhí)法過(guò)程中和解制度將有更廣闊的適用空間。

生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)中，行政命令手段的適用有著很大的局限性，而建立在侵權(quán)責(zé)任基礎(chǔ)上的訴訟索賠適用于環(huán)境公益救濟(jì)時(shí)又存在重大障礙，此時(shí)，位于訴訟前端的磋商理應(yīng)發(fā)揮重要的分流作用。然而，以生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告的作出為磋商啟動(dòng)條件的制度設(shè)計(jì)，嚴(yán)重削弱了磋商的實(shí)效性，這是因?yàn)樵谏鷳B(tài)環(huán)境損害賠償爭(zhēng)議中，環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件的調(diào)查，尤其是損害后果的鑒定評(píng)估是整個(gè)索賠流程中成本最集中的階段，費(fèi)用高、耗時(shí)長(zhǎng)，如云南曲靖鉻渣污染案，高昂的鑒定費(fèi)用幾乎使案件陷于停滯，審理持續(xù)九年，最后以調(diào)解結(jié)案[18]。生態(tài)環(huán)境主管部門在預(yù)算階段不可能確定下一年度的鑒定評(píng)估支出，即使財(cái)政部門事后無(wú)條件補(bǔ)足，也不代表鑒定難題迎刃而解，仍然存在一些鑒定方法不成熟、難以找到鑒定機(jī)構(gòu)的案件，磋商工作還是難以推進(jìn)。鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中處罰對(duì)象和依據(jù)通常沒有爭(zhēng)議，焦點(diǎn)主要集中在生態(tài)環(huán)境的損害程度，鑒定評(píng)估的主要目的是使生態(tài)環(huán)境損害事件造成的危害后果得以明確。引入行政和解理念到磋商制度中意味著鑒定評(píng)估不再是磋商階段必經(jīng)的流程，而是磋商不成后案件審理過(guò)程中不可缺少的證據(jù)材料，如此可以消除制約磋商開展的一個(gè)重要瓶頸，同時(shí)，也有利于及時(shí)救濟(jì)受損的環(huán)境公益和保障賠償義務(wù)人的合法權(quán)益。

首先，發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害事件后，及時(shí)填補(bǔ)損害的需求比懲罰的需求更為緊迫。生態(tài)環(huán)境損害賠償主要是賠償權(quán)義人雙方的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，關(guān)注損害的填補(bǔ)而非懲罰的需要，其核心和關(guān)鍵是生態(tài)修復(fù)。實(shí)踐中修復(fù)工作耗時(shí)長(zhǎng)、實(shí)施成本很高，修復(fù)過(guò)程中爭(zhēng)議不斷出現(xiàn)，需要政府、義務(wù)人、第三方、公眾的密切配合與通力合作。如何保障被告方支付的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)運(yùn)用于生態(tài)修復(fù)并保障生態(tài)修復(fù)的有效性，一直是一個(gè)沒有解決的問題[5]。通過(guò)引入行政和解這種柔性執(zhí)法機(jī)制，賠償權(quán)利人以適度的寬大處理?yè)Q取義務(wù)人的積極配合，自行糾正環(huán)境違法行為并努力補(bǔ)救損害，使雙方關(guān)系由消極對(duì)峙轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極合作，能夠在損害難以鑒定或鑒定費(fèi)用過(guò)高、鑒定周期長(zhǎng)的情況下，盡早啟動(dòng)修復(fù)工作，同時(shí)，賠償義務(wù)人也能避免承擔(dān)過(guò)高的鑒定費(fèi)用及修復(fù)延宕下不斷攀升的修復(fù)費(fèi)用。

其次，改變將賠償義務(wù)人作為被動(dòng)監(jiān)管對(duì)象的傳統(tǒng)做法，使之成為生態(tài)環(huán)境損害賠償法律關(guān)系的積極主體，以過(guò)程的民主性增強(qiáng)處理結(jié)果的合理性。如果僅以效率和成本作為行政和解的核心理由，不免會(huì)在正當(dāng)性上遭受質(zhì)疑。行政和解不僅是一種解決紛爭(zhēng)的工具，而且還應(yīng)作為一種權(quán)利救濟(jì)的工具[19]。生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評(píng)估方法、數(shù)額計(jì)算一直是賠償權(quán)義人之間爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，在環(huán)保執(zhí)法壓力下，即使存在事實(shí)不清的情形，賠償權(quán)利人一方通過(guò)評(píng)估方法的靈活運(yùn)用也能得出確定的生態(tài)損害程度，義務(wù)人就算對(duì)此質(zhì)疑也很難從技術(shù)層面推翻，如此算出的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，不可能獲得義務(wù)人內(nèi)心的認(rèn)可。例如，一起非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事公益訴訟案中，當(dāng)事人非法捕撈湟魚237.5公斤，市價(jià)3塊多一斤，該行為究竟對(duì)生態(tài)造成多大破壞和損失，實(shí)際上很難有一個(gè)確定的標(biāo)準(zhǔn)，最初評(píng)估的生態(tài)價(jià)值損失高達(dá)9.5萬(wàn)元，后來(lái)改采增殖放流湟魚魚種的方式評(píng)估下來(lái)的賠償費(fèi)用為1.18萬(wàn)元[20]。引入行政和解能夠改變當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償中雙方地位的失衡狀況，使義務(wù)人的參與更具有實(shí)質(zhì)性，是有效化解社會(huì)矛盾、推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求。

五、磋商作為一種行政和解方式的適用要件

磋商的和解化改造，意味著磋商程序前置到行政處罰決定作出前，對(duì)行政命令救濟(jì)手段不敷應(yīng)用的生態(tài)環(huán)境損害事件，賠償權(quán)利人于生態(tài)環(huán)境損害程度經(jīng)行政調(diào)查仍不能確定或非經(jīng)重大支出不能查明的前提下，通過(guò)與義務(wù)人和解的方式達(dá)成賠償協(xié)議，并對(duì)積極履行賠償協(xié)議的義務(wù)人給予行政或刑事法律責(zé)任上的寬大處理，法律依據(jù)來(lái)自2018年修改后的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》及司法解釋關(guān)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理的規(guī)定和《行政處罰法》第32條(備注：修改后的刑事訴訟法關(guān)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的規(guī)定適用于整個(gè)刑事訴訟，其本身并非獨(dú)立的訴訟程序，很難直接說(shuō)哪個(gè)條文直接對(duì)應(yīng)寬大處理，故選擇了司法解釋來(lái)說(shuō)明)(4)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)刑事訴訟法>的解釋》(法釋〔2021〕1號(hào))第三百五十五條第一款規(guī)定：“對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰案件，人民法院一般應(yīng)當(dāng)對(duì)被告人從輕處罰；符合非監(jiān)禁刑適用條件的，應(yīng)當(dāng)適用非監(jiān)禁刑；具有法定減輕處罰情節(jié)的，可以減輕處罰?！薄缎姓幜P法》第三十二條規(guī)定：“當(dāng)事人有下列情形之一，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰：(一)主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；(二)受他人脅迫或者誘騙實(shí)施違法行為的；(三)主動(dòng)供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為的；(四)配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；(五)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的?！?。這是為應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的鑒定難、鑒定費(fèi)用高所提供的一種具有法律意義的程序選擇及結(jié)案機(jī)制，有利于激活磋商制度，充分發(fā)揮磋商的分流作用。

行政和解是一種價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)共存的制度，雖有降低行政成本和提高執(zhí)法效率等正面功能，但也可能放縱行政相對(duì)人的違法行為，存在“對(duì)可能損害公益引發(fā)腐敗的憂慮”[21]。德國(guó)學(xué)者漢斯·J．沃爾夫等認(rèn)為，和解過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意維持行政合法性的利益對(duì)裁量或者合目的性的要件提出嚴(yán)格的要求，尤其是根據(jù)調(diào)查原則和證明責(zé)任規(guī)則，不宜草率使用和解合同這種活動(dòng)方式[22]156。為消解證券領(lǐng)域行政和解的負(fù)面性，證監(jiān)會(huì)設(shè)定了一定的門檻，《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》第6條規(guī)定，行政相對(duì)人提出行政和解申請(qǐng)，必須同時(shí)滿足兩個(gè)要件：一是立案調(diào)查已經(jīng)超過(guò)3個(gè)月的時(shí)間限定；二是滿足“案件事實(shí)或者法律關(guān)系尚難完全明確”的不確定狀態(tài)的限定，即對(duì)于事實(shí)清楚、證據(jù)充分、法律適用明確的違法行為，不得進(jìn)行行政和解。生態(tài)環(huán)境損害賠償關(guān)系到環(huán)境公益，賠償權(quán)利人適用行政和解的目的并非為了自身的利益或者義務(wù)人的個(gè)體利益，而是從有效修復(fù)生態(tài)環(huán)境的公共利益出發(fā)的一種協(xié)商行政行為。在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境總體形勢(shì)未得到根本扭轉(zhuǎn)的前提下，對(duì)磋商制度進(jìn)行和解化改造的同時(shí)，必須通過(guò)有效的機(jī)制安排，防止賠償權(quán)義人雙方濫用該制度，嚴(yán)格限定行政和解方式的適用條件。

為將生態(tài)環(huán)境損害賠償案件從訴訟索賠環(huán)節(jié)提前分流出去，磋商不再以生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告的作出和生態(tài)修復(fù)方案的初步編制完成作為啟動(dòng)的前提條件，但基本的取向是要求賠償權(quán)利人謹(jǐn)慎行事，有限度的適用行政和解。具體表現(xiàn)為：一是賠償權(quán)利人已窮盡行政命令救濟(jì)手段。生態(tài)環(huán)境損害事件發(fā)生后，通常情況下違法行為人、法律依據(jù)都比較清楚，爭(zhēng)議集中在生態(tài)環(huán)境損害是否存在和損害程度這兩點(diǎn)上，直接關(guān)系到賠償金和修復(fù)方案的確定。當(dāng)受損生態(tài)環(huán)境具有可修復(fù)性，且損害程度經(jīng)簡(jiǎn)單的評(píng)估程序即可認(rèn)定，賠償金額和生態(tài)修復(fù)方案的作出基本上是水到渠成，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)直接作出責(zé)令恢復(fù)原狀的行政命令和行政處罰決定，并在義務(wù)人逾期不開展修復(fù)工作時(shí)，及時(shí)作出代履行決定。二是賠償權(quán)利人已經(jīng)開展了必要的生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查工作。適用行政和解并不意味著免除行政調(diào)查義務(wù)，發(fā)起和解的前提要求是生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)先盡職權(quán)調(diào)查義務(wù)，能夠查清認(rèn)定的案件或者僅是違法不涉及生態(tài)修復(fù)的案件，不能適用和解。三是賠償義務(wù)人、違法行為清楚，但生態(tài)環(huán)境損害程度經(jīng)行政調(diào)查仍不能確定或非經(jīng)重大支出不能查明，這種不明確狀態(tài)在事實(shí)上影響到生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的開展及隨后的生態(tài)修復(fù)方案的合法性和有效性，此時(shí)賠償權(quán)利人可以與義務(wù)人締結(jié)和解協(xié)議，目的是防止因權(quán)利人的恣意性讓步導(dǎo)致依法行政原則被扭曲的弊端。

上述的適用條件可以概括為“情況難查——協(xié)商談判——行政契約”這一經(jīng)典的德國(guó)行政和解模式的運(yùn)用，適用于調(diào)查難度大、成本較高的復(fù)雜行政執(zhí)法領(lǐng)域[23]。賠償權(quán)利人對(duì)積極參與磋商并積極履行賠償協(xié)議的義務(wù)人將給予行政或刑事法律責(zé)任上的寬大處理，甚至終止調(diào)查，不再作出處罰決定。因此，和解化改造后的磋商作為行政處罰的替代方案，“原本通過(guò)行政處罰實(shí)現(xiàn)的公益維護(hù)、市場(chǎng)秩序恢復(fù)、損失補(bǔ)償?shù)缺O(jiān)管目的,是否能夠以行政和解的方式實(shí)現(xiàn),成為證成其合法性的關(guān)鍵”[24]。一方面，現(xiàn)實(shí)中賠償義務(wù)人的違法所得通常遠(yuǎn)低于修復(fù)費(fèi)用，不存在義務(wù)人以主動(dòng)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境換取合法排污的可能性，賠償協(xié)議的公開也會(huì)對(duì)違法企業(yè)的聲譽(yù)產(chǎn)生不良影響，并不局限于單次的違法行為，將影響到未來(lái)其他業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)及監(jiān)管部門的行政審批和評(píng)價(jià)。另一方面，行政和解必須以義務(wù)人糾正涉嫌違法行為、提出改正涉嫌違法行為的方案為前提，即和解協(xié)議中必須包含合規(guī)條款。如證監(jiān)會(huì)與高盛等公司達(dá)成的和解協(xié)議中規(guī)定，和解申請(qǐng)人需采取必要措施加強(qiáng)公司的內(nèi)控管理，并在完成后向中國(guó)證監(jiān)會(huì)提交書面整改報(bào)告(5)《中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)公告》(〔2019〕11號(hào))。。如此，可以將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與企業(yè)合規(guī)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，為實(shí)施生態(tài)破壞行為的賠償義務(wù)人提供一種以民事制裁、企業(yè)整頓為內(nèi)容的企業(yè)緩刑[25]。在嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為的同時(shí)，為主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的企業(yè)提供適當(dāng)?shù)摹俺鲎铩睓C(jī)會(huì)，充分兼顧了行政處罰的教育原則。