生態(tài)環(huán)境公益訴訟模式探索
——以湖北?？禐槔?/h1>
2022-03-24 10:50李吉明
李吉明
（?？悼h人民檢察院，湖北 襄陽(yáng) 441600）
生態(tài)環(huán)境事關(guān)人民群眾的生活品質(zhì)改善、環(huán)境權(quán)益維護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。生態(tài)環(huán)境公益訴訟工作是2017年7月司法體制改革后黨和國(guó)家賦予檢察機(jī)關(guān)的新職能，是檢察機(jī)關(guān)集發(fā)現(xiàn)案件線索+立案+調(diào)查取證+訴前建議+起訴+跟進(jìn)落實(shí)于一體的綜合性工作。［1～4］
一、生態(tài)環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)意義
（一）生態(tài)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵及類型
生態(tài)環(huán)境公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等與國(guó)家利益和社會(huì)公共利益相關(guān)的領(lǐng)域、督促相關(guān)行政部門積極履職、在督促后仍未履職或者未積極履職而導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害的行為提起的公益訴訟。生態(tài)環(huán)境公益訴訟主要包括嚴(yán)重的污染環(huán)境和破壞自然資源兩種類型。［5］
（二）生態(tài)環(huán)境公益訴訟的意義
1.實(shí)現(xiàn)源頭治理。檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件，在事實(shí)認(rèn)定基礎(chǔ)上督促相關(guān)部門依法履行監(jiān)管職責(zé)，更為重要的是主動(dòng)參與社會(huì)治理，通過向多個(gè)職能部門發(fā)出檢察建議，促進(jìn)多方聯(lián)動(dòng)、共同發(fā)力，確保取得最佳的治理效果，實(shí)現(xiàn)源頭治理。
2.實(shí)現(xiàn)多效合一。檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，保護(hù)和改善人民群眾生產(chǎn)、生活環(huán)境。提起訴訟后，行政機(jī)關(guān)依法履職，有效地維護(hù)社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求完全實(shí)現(xiàn)、訴訟目的已經(jīng)達(dá)到，變更訴訟請(qǐng)求或撤回起訴。對(duì)于案件辦理過程中受損公益整改修復(fù)效果等專門性、技術(shù)性問題，引入第三方評(píng)估、召開聽證會(huì)等方式，確保整改修復(fù)到位，社會(huì)公共利益得到有效維護(hù)，實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。
3.更好地宣傳民法典。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，依據(jù)民法典關(guān)于懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域?qū)土P性賠償進(jìn)行實(shí)踐。對(duì)具體數(shù)額，結(jié)合具體案情和侵權(quán)人的相關(guān)情況，開展懲罰性賠償?shù)倪m用規(guī)則、計(jì)算數(shù)額的探索，以勞務(wù)代償?shù)姆绞酵怀鰬土P性賠償，彰顯警示教育意義。［6］同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合具有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)開展民法典的教育，更利于實(shí)現(xiàn)“辦理一案、教育一片”的效果。
4.實(shí)現(xiàn)無縫銜接。檢察機(jī)關(guān)辦案中，利用信息化手段積極搭建監(jiān)督線索移送機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督線索跨部門無縫銜接、監(jiān)督數(shù)據(jù)互通共享，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件線索的同步發(fā)現(xiàn)、雙向移交、協(xié)同辦理，形成監(jiān)督合力，最大限度地保護(hù)受損公益。通過一體化辦案機(jī)制，共同研究、商討修復(fù)方案及修復(fù)執(zhí)行等難點(diǎn)問題，形成無縫銜接，分工合作，各司其職，快速修復(fù)受污染的環(huán)境，維護(hù)受損的公共利益。
（三）生態(tài)環(huán)境公益訴訟的特征
1.主體特殊。提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的主體，其發(fā)起者可能不一定與該案有直接利害關(guān)系?？梢允侵苯拥氖芎θ?，也可以是間接關(guān)系的人。
2.目的明確。生態(tài)環(huán)境公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國(guó)家的環(huán)境利益、社會(huì)的環(huán)境利益及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益，保障全社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
3.功效獨(dú)特。環(huán)境一旦遭受破壞就難以恢復(fù)原狀，所以預(yù)防的功效就顯得特別重要。生態(tài)環(huán)境公益訴訟只要能判斷出可能使社會(huì)公益受到侵害，即可提起訴訟，而不要求一定有損害事實(shí)發(fā)生。
4.對(duì)象廣泛。生態(tài)環(huán)境公益訴訟的對(duì)象包括一般的民事主體和國(guó)家行政機(jī)關(guān)，任何組織或個(gè)人為了維護(hù)國(guó)家、社會(huì)、公民利益都可提起生態(tài)環(huán)境之訴。
二、生態(tài)環(huán)境公益訴訟的?？祵?shí)踐
保康縣人民檢察院從2017年承辦公益訴訟開始，辦案質(zhì)效和規(guī)范化逐步加強(qiáng)。
（一）?？悼h生態(tài)環(huán)境公益訴訟必要性研究
一是呵護(hù)好襄陽(yáng)綠水青山的需要。?？悼h人民檢察院結(jié)合省市檢察院部署的長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)等專項(xiàng)活動(dòng)，重點(diǎn)對(duì)畜禽養(yǎng)殖非法排污、非法采砂致山林、河流生態(tài)環(huán)境破壞的行為進(jìn)行檢察，守護(hù)好襄陽(yáng)的綠水青山。二是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的需要。為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，保康縣人民檢察院以國(guó)資類生態(tài)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)活動(dòng)為契機(jī)，在水土保持費(fèi)領(lǐng)域開展專項(xiàng)調(diào)查。三是守護(hù)人民“舌尖上的安全”的需要。向市場(chǎng)監(jiān)管局發(fā)出訴前檢察建議，出臺(tái)《開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”專項(xiàng)法律監(jiān)督工作實(shí)施意見》，守護(hù)住人民群眾“舌尖上的安全”，獲得群眾好評(píng)。四是維護(hù)英雄烈士人格尊嚴(yán)的需要。共發(fā)送訴前檢察建議12份，有效促進(jìn)了相關(guān)責(zé)任單位依法監(jiān)管，整改了烈士陵園環(huán)境臟亂差、設(shè)施破損的問題。烈士陵園得到修繕，環(huán)境得到改觀，保持了應(yīng)有的莊嚴(yán)肅穆，維護(hù)英雄烈士尊嚴(yán)。
（二）?？悼h生態(tài)環(huán)境公益訴訟采取的模式
1.民事公益訴訟。四年來，保康縣人民檢察院發(fā)出訴前檢察建議涉及長(zhǎng)江流域保護(hù)46件，大氣污染18件，林地保護(hù)8件，非法砂石場(chǎng)整治22件。通過訴前檢察建議，有力地促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)履職盡職。
2.行政公益訴訟。在辦理行政公益訴訟案件中，按照“通過訴前督促的檢察建議能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)公益的預(yù)期目的，就不必再提起訴訟”等一系列關(guān)于檢察公益訴訟的指導(dǎo)精神，貫徹落實(shí)。
（三）?？悼h生態(tài)環(huán)境公益訴訟存在的問題
1.線索發(fā)現(xiàn)困難?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不可或缺高速公路、高鐵、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)。采石場(chǎng)、采砂場(chǎng)、磚廠等大量涌現(xiàn)，帶來的廢氣、揚(yáng)塵等大氣污染問題隨之出現(xiàn)。雖然此類企業(yè)的發(fā)展有效地解決了周邊群眾的就業(yè)問題，盡管群眾的環(huán)保意識(shí)逐漸增強(qiáng)，但是由于上述企業(yè)解決了就業(yè)問題，因此較其他環(huán)境污染類問題反應(yīng)更為淡薄，存在為經(jīng)濟(jì)利益讓位的現(xiàn)象。在群眾不主動(dòng)舉報(bào)且檢察機(jī)關(guān)本身案多人少的情形下，案件線索的發(fā)現(xiàn)殊為不易。
2.專業(yè)短板明顯。檢察機(jī)關(guān)提起大氣類公益訴訟，首先要證明有污染事實(shí)，同時(shí)要有損害公益的后果。排放企業(yè)是否違反有關(guān)法律規(guī)定以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這就需要進(jìn)行鑒定或評(píng)估。對(duì)上述種類污染物，檢察機(jī)關(guān)并非專業(yè)檢測(cè)機(jī)關(guān)，在案件辦理過程中往往只能針對(duì)前期肉眼可見的污染物如粉塵、煙霧進(jìn)行跟進(jìn)，局限性明顯。但有些污染物的危害往往較粉塵、煙霧的危害程度更高。目前，檢察機(jī)關(guān)在該專業(yè)短板明顯，調(diào)查取證手段相對(duì)薄弱，導(dǎo)致有些時(shí)效性較為明顯的證據(jù)因錯(cuò)失時(shí)機(jī)難以取得。
3.后期跟進(jìn)乏力。大氣污染有其自身的特殊性，一旦污染源企業(yè)停止工作，大氣污染的狀態(tài)就會(huì)隨著天氣、風(fēng)力等自然因素的影響而逐漸恢復(fù)正常；一旦企業(yè)再次開工，則對(duì)大氣的污染又會(huì)加重，常態(tài)化監(jiān)督難以進(jìn)行。由于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核機(jī)制的原因，上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的考核集中在立案數(shù)、發(fā)出檢察建議數(shù)、起訴數(shù)等方面，這就導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)將精力集中在案件的起訴和審判中，對(duì)后期執(zhí)行與整改的問題關(guān)心不夠，導(dǎo)致污染類案件跟進(jìn)乏力。
4.辦案力量薄弱?；鶎訖z察院由于人員不足，導(dǎo)致在大氣污染這類專業(yè)性強(qiáng)、辦理過程復(fù)雜的案件上不愿意投入過多精力。員額檢察官不能夠做到專業(yè)化分工，同一名檢察官既要辦理民事行政檢察案件又需要辦理公益訴訟案件，人員配置不足問題日益凸顯。
三、生態(tài)環(huán)境公益訴訟的?？堤剿?/h2>（一）突出職責(zé)擔(dān)當(dāng)，提升政治站位
1.主動(dòng)服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略和決策部署。保康縣人民檢察院以高度的政治自覺、法治自覺和檢察自覺履職盡責(zé)，結(jié)合?？悼h域?qū)嶋H，持續(xù)聚焦打贏污染防治，打好藍(lán)天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)。為了保護(hù)碧水，?？悼h將清溪河、桂河等作為長(zhǎng)江和漢江支流的河流中第54條列入河湖長(zhǎng)制管理，確保水流安全。同時(shí)，主動(dòng)融入服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，圍繞土地資源可持續(xù)利用、農(nóng)村人居環(huán)境整治等方面加大公益訴訟辦案力度，把國(guó)家重大戰(zhàn)略和決策部署落到實(shí)處。
2.建言完善公益訴訟的法治保障體系。公益訴訟不只是一項(xiàng)檢察職能，更是黨和國(guó)家的一項(xiàng)重大民心工程。為便于檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)，行使現(xiàn)場(chǎng)檢查、勘驗(yàn)與現(xiàn)場(chǎng)取樣、檢測(cè)等法定職權(quán)，從查明事實(shí)的角度，建議國(guó)家在《刑事訴訟法》《檢察院組織法》等法律中賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合。特別是加強(qiáng)發(fā)揮辦案一體化的作用，發(fā)揮內(nèi)部支持配合作用，完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦理公益訴訟的司法解釋，及時(shí)指導(dǎo)辦案實(shí)踐。
3.為地方黨委、人大和政府當(dāng)好參謀。積極向黨委、人大、政府及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告重要工作部署、重要專項(xiàng)工作、重大專案情況，落實(shí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)公益訴訟工作作出的批示和要求，充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合發(fā)力的政治優(yōu)勢(shì)。
（二）緊密結(jié)合實(shí)際，組建保障機(jī)構(gòu)
1.組建專業(yè)的檢察公益訴訟取證隊(duì)伍?！睹袷略V訟法》第64條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)，沒有證據(jù)或者證據(jù)不足將承擔(dān)不利后果。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)存在舉證難、舉證責(zé)任不明現(xiàn)象。所以，在提起生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任應(yīng)有所區(qū)別，在面對(duì)具體案件的時(shí)候允許檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)不同程度的舉證責(zé)任。建議成立專業(yè)的檢察公益訴訟取證技術(shù)隊(duì)伍，通過專業(yè)檢察技術(shù)隊(duì)伍，研究公益訴訟遇到的專業(yè)鑒定或檢測(cè)問題，為公益訴訟提供技術(shù)支撐。
2.設(shè)置上下匹配的檢察公益訴訟部門。目前省級(jí)和市級(jí)檢察院已組建完成，但基層檢查院還是和民行工作一起。一個(gè)媳婦對(duì)幾個(gè)婆婆，嚴(yán)重制約了工作發(fā)展。為了提高生態(tài)環(huán)境公益訴訟的時(shí)效，探索在基層檢察院設(shè)置專門的公益訴訟辦案機(jī)構(gòu)，確保最基礎(chǔ)的人員配備，以適應(yīng)公益訴訟新的發(fā)展需要。
3.建立確保判決高效執(zhí)行的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步深入推進(jìn)“河長(zhǎng)湖長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”工作機(jī)制，建立健全服務(wù)保障?？盗饔蛏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)作機(jī)制。與縣河湖長(zhǎng)制辦公室研究出臺(tái)《關(guān)于建立“河湖長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”協(xié)作工作的意見》，同法院、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)部門就公益訴訟辦案銜接問題以召開聯(lián)席會(huì)議、會(huì)簽文件等形式，制定長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)。
（三）強(qiáng)化協(xié)作配合，完善辦案手段
1.加大宣傳力度。嚴(yán)格落實(shí)最高人民檢察院公益訴訟檢察聽證要求，實(shí)行公開聽證全覆蓋。同時(shí)，持續(xù)運(yùn)用新聞發(fā)布會(huì)、檢察開放日、專題片、微電影等形式，拓寬公益訴訟案件線索收集渠道，把握世界環(huán)境日等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，擴(kuò)大宣傳效果，增強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)的意識(shí)。
2.健全舉報(bào)機(jī)制。建立多種渠道獲取案件線索，公布生態(tài)環(huán)境公益訴訟舉報(bào)電話，向社會(huì)公眾普及生態(tài)環(huán)境公益訴訟相關(guān)知識(shí)，建立實(shí)時(shí)舉報(bào)平臺(tái)。聯(lián)合縣生態(tài)環(huán)境局，采取激勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政公益訴訟案件線索的舉報(bào)者，以此提高社會(huì)公眾舉報(bào)生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件線索的積極性。
（四）強(qiáng)化案件辦理，提高辦案質(zhì)量
1.提升專業(yè)隊(duì)伍水平。以實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用、實(shí)效為導(dǎo)向，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，有效提升隊(duì)伍素養(yǎng)和專業(yè)水平。結(jié)合辦案實(shí)踐，針對(duì)弱項(xiàng)缺項(xiàng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，借助“外腦”，補(bǔ)齊專業(yè)短板。采取以案代訓(xùn)的方式，在各項(xiàng)專項(xiàng)活動(dòng)開展前，將學(xué)習(xí)培訓(xùn)作為前置程序，開展常態(tài)化崗位練兵。同時(shí)，注重科技引領(lǐng)，加快公益訴訟指揮中心建設(shè)，積極運(yùn)用便攜式檢測(cè)設(shè)備等新技術(shù)獲取、保全技術(shù)性證據(jù)，不斷提高檢察人員綜合素質(zhì)水平。
2.突出監(jiān)督工作重點(diǎn)。針對(duì)當(dāng)前日益繁重的生態(tài)環(huán)境狀況，持續(xù)對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓以及英烈榮譽(yù)保護(hù)等領(lǐng)域開展監(jiān)督工作，尤其把生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全兩個(gè)領(lǐng)域作為公益訴訟監(jiān)督的重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)領(lǐng)域辦案全覆蓋。
3.推動(dòng)辦案質(zhì)效提升。堅(jiān)持效果導(dǎo)向，在保證辦案規(guī)模的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持辦案質(zhì)量穩(wěn)步提升。以學(xué)習(xí)貫徹高檢院新施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》為契機(jī)，結(jié)合工作實(shí)際，按照公益訴訟案件統(tǒng)一管理辦法要求，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部公益訴訟、刑事檢察、刑事執(zhí)行檢察、案件管理等部門信息共享、案件協(xié)查等協(xié)同推進(jìn)，進(jìn)一步提高檢察建議的準(zhǔn)確性、證據(jù)的全面性、釋法說理性、文書格式及文書內(nèi)容的規(guī)范性，切實(shí)提升辦案質(zhì)量。
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李吉明
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一、生態(tài)環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)意義
（一）生態(tài)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵及類型
生態(tài)環(huán)境公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等與國(guó)家利益和社會(huì)公共利益相關(guān)的領(lǐng)域、督促相關(guān)行政部門積極履職、在督促后仍未履職或者未積極履職而導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害的行為提起的公益訴訟。生態(tài)環(huán)境公益訴訟主要包括嚴(yán)重的污染環(huán)境和破壞自然資源兩種類型。［5］
（二）生態(tài)環(huán)境公益訴訟的意義
1.實(shí)現(xiàn)源頭治理。檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件，在事實(shí)認(rèn)定基礎(chǔ)上督促相關(guān)部門依法履行監(jiān)管職責(zé)，更為重要的是主動(dòng)參與社會(huì)治理，通過向多個(gè)職能部門發(fā)出檢察建議，促進(jìn)多方聯(lián)動(dòng)、共同發(fā)力，確保取得最佳的治理效果，實(shí)現(xiàn)源頭治理。
2.實(shí)現(xiàn)多效合一。檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，保護(hù)和改善人民群眾生產(chǎn)、生活環(huán)境。提起訴訟后，行政機(jī)關(guān)依法履職，有效地維護(hù)社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求完全實(shí)現(xiàn)、訴訟目的已經(jīng)達(dá)到，變更訴訟請(qǐng)求或撤回起訴。對(duì)于案件辦理過程中受損公益整改修復(fù)效果等專門性、技術(shù)性問題，引入第三方評(píng)估、召開聽證會(huì)等方式，確保整改修復(fù)到位，社會(huì)公共利益得到有效維護(hù)，實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。
3.更好地宣傳民法典。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，依據(jù)民法典關(guān)于懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域?qū)土P性賠償進(jìn)行實(shí)踐。對(duì)具體數(shù)額，結(jié)合具體案情和侵權(quán)人的相關(guān)情況，開展懲罰性賠償?shù)倪m用規(guī)則、計(jì)算數(shù)額的探索，以勞務(wù)代償?shù)姆绞酵怀鰬土P性賠償，彰顯警示教育意義。［6］同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合具有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)開展民法典的教育，更利于實(shí)現(xiàn)“辦理一案、教育一片”的效果。
4.實(shí)現(xiàn)無縫銜接。檢察機(jī)關(guān)辦案中，利用信息化手段積極搭建監(jiān)督線索移送機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督線索跨部門無縫銜接、監(jiān)督數(shù)據(jù)互通共享，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件線索的同步發(fā)現(xiàn)、雙向移交、協(xié)同辦理，形成監(jiān)督合力，最大限度地保護(hù)受損公益。通過一體化辦案機(jī)制，共同研究、商討修復(fù)方案及修復(fù)執(zhí)行等難點(diǎn)問題，形成無縫銜接，分工合作，各司其職，快速修復(fù)受污染的環(huán)境，維護(hù)受損的公共利益。
（三）生態(tài)環(huán)境公益訴訟的特征
1.主體特殊。提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的主體，其發(fā)起者可能不一定與該案有直接利害關(guān)系?？梢允侵苯拥氖芎θ?，也可以是間接關(guān)系的人。
2.目的明確。生態(tài)環(huán)境公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國(guó)家的環(huán)境利益、社會(huì)的環(huán)境利益及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益，保障全社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
3.功效獨(dú)特。環(huán)境一旦遭受破壞就難以恢復(fù)原狀，所以預(yù)防的功效就顯得特別重要。生態(tài)環(huán)境公益訴訟只要能判斷出可能使社會(huì)公益受到侵害，即可提起訴訟，而不要求一定有損害事實(shí)發(fā)生。
4.對(duì)象廣泛。生態(tài)環(huán)境公益訴訟的對(duì)象包括一般的民事主體和國(guó)家行政機(jī)關(guān)，任何組織或個(gè)人為了維護(hù)國(guó)家、社會(huì)、公民利益都可提起生態(tài)環(huán)境之訴。
二、生態(tài)環(huán)境公益訴訟的?？祵?shí)踐
保康縣人民檢察院從2017年承辦公益訴訟開始，辦案質(zhì)效和規(guī)范化逐步加強(qiáng)。
（一）?？悼h生態(tài)環(huán)境公益訴訟必要性研究
一是呵護(hù)好襄陽(yáng)綠水青山的需要。?？悼h人民檢察院結(jié)合省市檢察院部署的長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)等專項(xiàng)活動(dòng)，重點(diǎn)對(duì)畜禽養(yǎng)殖非法排污、非法采砂致山林、河流生態(tài)環(huán)境破壞的行為進(jìn)行檢察，守護(hù)好襄陽(yáng)的綠水青山。二是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的需要。為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，保康縣人民檢察院以國(guó)資類生態(tài)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)活動(dòng)為契機(jī)，在水土保持費(fèi)領(lǐng)域開展專項(xiàng)調(diào)查。三是守護(hù)人民“舌尖上的安全”的需要。向市場(chǎng)監(jiān)管局發(fā)出訴前檢察建議，出臺(tái)《開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”專項(xiàng)法律監(jiān)督工作實(shí)施意見》，守護(hù)住人民群眾“舌尖上的安全”，獲得群眾好評(píng)。四是維護(hù)英雄烈士人格尊嚴(yán)的需要。共發(fā)送訴前檢察建議12份，有效促進(jìn)了相關(guān)責(zé)任單位依法監(jiān)管，整改了烈士陵園環(huán)境臟亂差、設(shè)施破損的問題。烈士陵園得到修繕，環(huán)境得到改觀，保持了應(yīng)有的莊嚴(yán)肅穆，維護(hù)英雄烈士尊嚴(yán)。
（二）?？悼h生態(tài)環(huán)境公益訴訟采取的模式
1.民事公益訴訟。四年來，保康縣人民檢察院發(fā)出訴前檢察建議涉及長(zhǎng)江流域保護(hù)46件，大氣污染18件，林地保護(hù)8件，非法砂石場(chǎng)整治22件。通過訴前檢察建議，有力地促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)履職盡職。
2.行政公益訴訟。在辦理行政公益訴訟案件中，按照“通過訴前督促的檢察建議能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)公益的預(yù)期目的，就不必再提起訴訟”等一系列關(guān)于檢察公益訴訟的指導(dǎo)精神，貫徹落實(shí)。
（三）?？悼h生態(tài)環(huán)境公益訴訟存在的問題
1.線索發(fā)現(xiàn)困難?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不可或缺高速公路、高鐵、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)。采石場(chǎng)、采砂場(chǎng)、磚廠等大量涌現(xiàn)，帶來的廢氣、揚(yáng)塵等大氣污染問題隨之出現(xiàn)。雖然此類企業(yè)的發(fā)展有效地解決了周邊群眾的就業(yè)問題，盡管群眾的環(huán)保意識(shí)逐漸增強(qiáng)，但是由于上述企業(yè)解決了就業(yè)問題，因此較其他環(huán)境污染類問題反應(yīng)更為淡薄，存在為經(jīng)濟(jì)利益讓位的現(xiàn)象。在群眾不主動(dòng)舉報(bào)且檢察機(jī)關(guān)本身案多人少的情形下，案件線索的發(fā)現(xiàn)殊為不易。
2.專業(yè)短板明顯。檢察機(jī)關(guān)提起大氣類公益訴訟，首先要證明有污染事實(shí)，同時(shí)要有損害公益的后果。排放企業(yè)是否違反有關(guān)法律規(guī)定以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這就需要進(jìn)行鑒定或評(píng)估。對(duì)上述種類污染物，檢察機(jī)關(guān)并非專業(yè)檢測(cè)機(jī)關(guān)，在案件辦理過程中往往只能針對(duì)前期肉眼可見的污染物如粉塵、煙霧進(jìn)行跟進(jìn)，局限性明顯。但有些污染物的危害往往較粉塵、煙霧的危害程度更高。目前，檢察機(jī)關(guān)在該專業(yè)短板明顯，調(diào)查取證手段相對(duì)薄弱，導(dǎo)致有些時(shí)效性較為明顯的證據(jù)因錯(cuò)失時(shí)機(jī)難以取得。
3.后期跟進(jìn)乏力。大氣污染有其自身的特殊性，一旦污染源企業(yè)停止工作，大氣污染的狀態(tài)就會(huì)隨著天氣、風(fēng)力等自然因素的影響而逐漸恢復(fù)正常；一旦企業(yè)再次開工，則對(duì)大氣的污染又會(huì)加重，常態(tài)化監(jiān)督難以進(jìn)行。由于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核機(jī)制的原因，上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的考核集中在立案數(shù)、發(fā)出檢察建議數(shù)、起訴數(shù)等方面，這就導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)將精力集中在案件的起訴和審判中，對(duì)后期執(zhí)行與整改的問題關(guān)心不夠，導(dǎo)致污染類案件跟進(jìn)乏力。
4.辦案力量薄弱?；鶎訖z察院由于人員不足，導(dǎo)致在大氣污染這類專業(yè)性強(qiáng)、辦理過程復(fù)雜的案件上不愿意投入過多精力。員額檢察官不能夠做到專業(yè)化分工，同一名檢察官既要辦理民事行政檢察案件又需要辦理公益訴訟案件，人員配置不足問題日益凸顯。
三、生態(tài)環(huán)境公益訴訟的?？堤剿?/h2>（一）突出職責(zé)擔(dān)當(dāng)，提升政治站位
1.主動(dòng)服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略和決策部署。保康縣人民檢察院以高度的政治自覺、法治自覺和檢察自覺履職盡責(zé)，結(jié)合?？悼h域?qū)嶋H，持續(xù)聚焦打贏污染防治，打好藍(lán)天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)。為了保護(hù)碧水，?？悼h將清溪河、桂河等作為長(zhǎng)江和漢江支流的河流中第54條列入河湖長(zhǎng)制管理，確保水流安全。同時(shí)，主動(dòng)融入服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，圍繞土地資源可持續(xù)利用、農(nóng)村人居環(huán)境整治等方面加大公益訴訟辦案力度，把國(guó)家重大戰(zhàn)略和決策部署落到實(shí)處。
2.建言完善公益訴訟的法治保障體系。公益訴訟不只是一項(xiàng)檢察職能，更是黨和國(guó)家的一項(xiàng)重大民心工程。為便于檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)，行使現(xiàn)場(chǎng)檢查、勘驗(yàn)與現(xiàn)場(chǎng)取樣、檢測(cè)等法定職權(quán)，從查明事實(shí)的角度，建議國(guó)家在《刑事訴訟法》《檢察院組織法》等法律中賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合。特別是加強(qiáng)發(fā)揮辦案一體化的作用，發(fā)揮內(nèi)部支持配合作用，完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦理公益訴訟的司法解釋，及時(shí)指導(dǎo)辦案實(shí)踐。
3.為地方黨委、人大和政府當(dāng)好參謀。積極向黨委、人大、政府及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告重要工作部署、重要專項(xiàng)工作、重大專案情況，落實(shí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)公益訴訟工作作出的批示和要求，充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合發(fā)力的政治優(yōu)勢(shì)。
（二）緊密結(jié)合實(shí)際，組建保障機(jī)構(gòu)
1.組建專業(yè)的檢察公益訴訟取證隊(duì)伍?！睹袷略V訟法》第64條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)，沒有證據(jù)或者證據(jù)不足將承擔(dān)不利后果。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)存在舉證難、舉證責(zé)任不明現(xiàn)象。所以，在提起生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任應(yīng)有所區(qū)別，在面對(duì)具體案件的時(shí)候允許檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)不同程度的舉證責(zé)任。建議成立專業(yè)的檢察公益訴訟取證技術(shù)隊(duì)伍，通過專業(yè)檢察技術(shù)隊(duì)伍，研究公益訴訟遇到的專業(yè)鑒定或檢測(cè)問題，為公益訴訟提供技術(shù)支撐。
2.設(shè)置上下匹配的檢察公益訴訟部門。目前省級(jí)和市級(jí)檢察院已組建完成，但基層檢查院還是和民行工作一起。一個(gè)媳婦對(duì)幾個(gè)婆婆，嚴(yán)重制約了工作發(fā)展。為了提高生態(tài)環(huán)境公益訴訟的時(shí)效，探索在基層檢察院設(shè)置專門的公益訴訟辦案機(jī)構(gòu)，確保最基礎(chǔ)的人員配備，以適應(yīng)公益訴訟新的發(fā)展需要。
3.建立確保判決高效執(zhí)行的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步深入推進(jìn)“河長(zhǎng)湖長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”工作機(jī)制，建立健全服務(wù)保障?？盗饔蛏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)作機(jī)制。與縣河湖長(zhǎng)制辦公室研究出臺(tái)《關(guān)于建立“河湖長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”協(xié)作工作的意見》，同法院、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)部門就公益訴訟辦案銜接問題以召開聯(lián)席會(huì)議、會(huì)簽文件等形式，制定長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)。
（三）強(qiáng)化協(xié)作配合，完善辦案手段
1.加大宣傳力度。嚴(yán)格落實(shí)最高人民檢察院公益訴訟檢察聽證要求，實(shí)行公開聽證全覆蓋。同時(shí)，持續(xù)運(yùn)用新聞發(fā)布會(huì)、檢察開放日、專題片、微電影等形式，拓寬公益訴訟案件線索收集渠道，把握世界環(huán)境日等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，擴(kuò)大宣傳效果，增強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)的意識(shí)。
2.健全舉報(bào)機(jī)制。建立多種渠道獲取案件線索，公布生態(tài)環(huán)境公益訴訟舉報(bào)電話，向社會(huì)公眾普及生態(tài)環(huán)境公益訴訟相關(guān)知識(shí)，建立實(shí)時(shí)舉報(bào)平臺(tái)。聯(lián)合縣生態(tài)環(huán)境局，采取激勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政公益訴訟案件線索的舉報(bào)者，以此提高社會(huì)公眾舉報(bào)生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件線索的積極性。
（四）強(qiáng)化案件辦理，提高辦案質(zhì)量
1.提升專業(yè)隊(duì)伍水平。以實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用、實(shí)效為導(dǎo)向，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，有效提升隊(duì)伍素養(yǎng)和專業(yè)水平。結(jié)合辦案實(shí)踐，針對(duì)弱項(xiàng)缺項(xiàng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，借助“外腦”，補(bǔ)齊專業(yè)短板。采取以案代訓(xùn)的方式，在各項(xiàng)專項(xiàng)活動(dòng)開展前，將學(xué)習(xí)培訓(xùn)作為前置程序，開展常態(tài)化崗位練兵。同時(shí)，注重科技引領(lǐng)，加快公益訴訟指揮中心建設(shè)，積極運(yùn)用便攜式檢測(cè)設(shè)備等新技術(shù)獲取、保全技術(shù)性證據(jù)，不斷提高檢察人員綜合素質(zhì)水平。
2.突出監(jiān)督工作重點(diǎn)。針對(duì)當(dāng)前日益繁重的生態(tài)環(huán)境狀況，持續(xù)對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓以及英烈榮譽(yù)保護(hù)等領(lǐng)域開展監(jiān)督工作，尤其把生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全兩個(gè)領(lǐng)域作為公益訴訟監(jiān)督的重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)領(lǐng)域辦案全覆蓋。
3.推動(dòng)辦案質(zhì)效提升。堅(jiān)持效果導(dǎo)向，在保證辦案規(guī)模的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持辦案質(zhì)量穩(wěn)步提升。以學(xué)習(xí)貫徹高檢院新施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》為契機(jī)，結(jié)合工作實(shí)際，按照公益訴訟案件統(tǒng)一管理辦法要求，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部公益訴訟、刑事檢察、刑事執(zhí)行檢察、案件管理等部門信息共享、案件協(xié)查等協(xié)同推進(jìn)，進(jìn)一步提高檢察建議的準(zhǔn)確性、證據(jù)的全面性、釋法說理性、文書格式及文書內(nèi)容的規(guī)范性，切實(shí)提升辦案質(zhì)量。
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