蔡文成

（蘭州大學(xué)，蘭州 730000）

黨的十九屆六中全會提出“發(fā)展全過程人民民主”，這是對我國社會主義民主政治建設(shè)的歷史總結(jié)和理論升華，為新時代發(fā)展社會主義民主政治提供了科學(xué)指南和根本遵循。人民代表大會制度作為我國的政權(quán)組織形式與根本政治制度，居于我國國家制度體系與治理體系的中心，是發(fā)展全過程人民民主、保證人民當(dāng)家作主的根本制度方式和最高實現(xiàn)形式。如果說我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，那么人民代表大會制度作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我國人民民主實踐的根本制度，從根本上決定我國民主成效與治理效能。事實證明，人民代表大會制度是有機制度體系，也是系統(tǒng)治理體系。人民代表大會制度不僅支撐、推動、影響著國家治理現(xiàn)代化的成效，而且其本身就內(nèi)含著制度治理的價值目標(biāo)、內(nèi)容形式和結(jié)構(gòu)功能，這正是人民代表大會制度發(fā)揮制度功能和治理效能的根基所在。

人民代表大會制度作為人民當(dāng)家作主的制度體系，形成完整的治理體系，體現(xiàn)出獨特的治理邏輯，能夠?qū)崿F(xiàn)有效的治理結(jié)果。從治理主體而言，人民代表大會制度以人民為主體，回答了我國人民民主治理“屬于誰”“為了誰”“依靠誰”這個根本問題；從治理內(nèi)容來看，人民代表大會制度以全過程人民民主為內(nèi)容，形成中國特色社會主義民主新形態(tài)；從治理形式審視，人民代表大會制度形成人民當(dāng)家作主的制度體系、運行機制和過程鏈條；從治理實踐出發(fā)，人民代表大會制度踐行依法治國方略，支撐和保障社會主義法治道路。人民代表大會制度由主體、內(nèi)容、形式、實踐構(gòu)成的四重邏輯，分別回答了“由誰治理”“治理什么”“何以治理”“怎么治理”的基本問題，架構(gòu)起人民代表大會制度推進國家治理的總體布局，共同推動人民代表大會制度的民主優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

一、人民代表大會制度治理的主體邏輯：以人民為中心的治理

人民是國家治理實踐中最活躍的主體性力量?！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得革命勝利后，國家政權(quán)應(yīng)該怎樣組織？國家應(yīng)該怎樣治理？這是一個關(guān)系國家前途、人民命運的根本性問題”〔1〕，人民代表大會制度從根本上回答了我國國家政權(quán)組織與國家治理的問題。這一制度設(shè)計立足人民訴求，體現(xiàn)人民愿望，保障人民權(quán)益，將人民作為制度主體、實踐主體和價值主體，堅持以人民為中心推動國家治理，充分彰顯了制度的價值正義性。從內(nèi)涵本質(zhì)來看，堅持人民代表大會制度作為人民當(dāng)家作主的根本政治制度，是人民主體性和實踐性的“自我規(guī)定”和“自我實現(xiàn)”，構(gòu)建起了“人民統(tǒng)治”和“人民治理”的制度平臺和根本途徑，真正實現(xiàn)了人民的國家由人民治理的民主政治法則。

（一）人民代表大會制度是“屬于人民”的根本制度。習(xí)近平指出：“發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主。”〔2〕人民代表大會制度由中國人民創(chuàng)造，由中國人民實踐，為中國人民服務(wù)，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益，激發(fā)人民創(chuàng)造活力。堅守人民立場，就是要充分發(fā)揮人民代表大會制度的制度凝聚力與制度創(chuàng)造性，讓人民作為制度的主人在民主實踐中發(fā)揮主體性作用。盧梭指出，人民是國家的主人，國家權(quán)力屬于全體人民，人民是現(xiàn)代國家的主權(quán)者和所有者〔3〕109。人民主權(quán)在社會主義中國不是抽象的政治概念，而是社會主義的本質(zhì)和生命所在。人民代表大會制度作為中國人民參與國家政治生活的制度指南與方式方法，充分體現(xiàn)人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，保障人民政治權(quán)利，深刻反映社會主義政治生活“國家權(quán)力來自人民”“一切權(quán)力屬于人民”的本質(zhì)屬性。從制度內(nèi)容而言，國家是一個由全體人民組成的命運共同體，人民是社會主義國家的主體，每個公民是構(gòu)成國家的單位細胞。通過人民選舉代表組成國家權(quán)力機關(guān)，行使人民授予的權(quán)力，這是人民代表大會制度運行的基本邏輯。因此，人民代表大會制度作為國家政權(quán)組織形式，其權(quán)力構(gòu)成來自人民、屬于人民，人民主權(quán)是人民代表大會制度的核心，人民的信賴、擁護和支持，始終是人民代表大會制度的制度之基和力量之源。人民當(dāng)家作主的政治本質(zhì)具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)為制度對人民權(quán)益的充分保障，我國人民民主實踐發(fā)展的方向就是使得每一項立法、每一個決定決議都最大化地體現(xiàn)和維護人民利益、反映人民愿望、增進人民福祉。從制度形式來講，人民代表大會制度是人民行使國家權(quán)力的制度載體和方式方法。通過各級人民代表大會整合人民群眾意見，成為黨和國家方針政策、制度規(guī)范的直接依據(jù)，并將人民意志上升為國家意志，形成國家權(quán)力，為黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一奠定制度條件及實踐基礎(chǔ)?？梢哉f，人民是國家權(quán)力的“賦予者”，也是國家權(quán)力的“受益者”。

（二）人民代表大會制度是“為了人民”的政權(quán)制度。人民代表大會制度的誕生與近代以來中國共產(chǎn)黨尋求國家獨立與民族解放的政治革命密切相關(guān)，是中國人民政治經(jīng)驗與政治智慧的制度凝結(jié)，為人民解放、為人民建國、為人民立制是人民代表大會制度的出發(fā)點和落腳點。“在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是深刻總結(jié)近代以后中國政治生活慘痛教訓(xùn)得出的基本結(jié)論，是中國社會100 多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結(jié)果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇?！薄?〕167從理論上講，任何社會活動的邏輯及現(xiàn)實起點都是人，人民群眾是社會制度真正的創(chuàng)造者和實踐者，人民既是制度的“劇作者”，又是制度的“劇中人”。人民代表大會制度以歷史唯物主義和辯證唯物主義為指導(dǎo)，借鑒和揚棄了代議制民主理論，汲取了中華民族優(yōu)秀歷史文化傳統(tǒng)，以中國共產(chǎn)黨人的理論創(chuàng)新為依據(jù)，形成與人民民主專政國體互為表里的政體形式，真正實現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，完成了現(xiàn)代民主理論與民主實踐的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。從歷史淵源來說，人民代表大會制度以巴黎公社的政治實驗為制度原型，以蘇聯(lián)蘇維埃政體實踐為模式借鑒，以我國革命時期各種代表會議制度為實踐基礎(chǔ)，堅持為了人民這一價值宗旨，建構(gòu)起為了人民的國家結(jié)構(gòu)體系和國家制度體系，提供了人民當(dāng)家作主的國家平臺和根本途徑，并在新中國的建設(shè)和改革實踐中不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善，賦予新中國政治制度人民性的價值底色。

（三）人民代表大會制度是“依靠人民”的治理制度。人民代表大會制度依靠人民集體智慧建立、發(fā)展和完善，依靠人民獲得政治合法性與價值規(guī)定性。人民是中國特色社會主義民主政治發(fā)展的主體力量，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的最大底氣。馬克思指出：“以一定的方式進行生產(chǎn)活動的一定的個人，發(fā)生一定的社會關(guān)系和政治關(guān)系?！薄?〕71人民參與國家政治生活與國家治理實踐，推動我國政治生活關(guān)系形成與發(fā)展。正是依賴于人民意志表達、實踐參與、意見反饋等活動，以人民為中心的價值原則得以貫徹落實，人民代表大會制度的實踐效能與價值效用得以彰顯。可以說，我國政治生活有序推動的根本動力來源于人民群眾，人民大表大會制度推進政治生活治理的根本力量來源于人民群眾。從國家治理層面來說，人民代表大會制度為我國政治生活提供根本制度依循，對于人民政治參與與具體政治實踐具有根本制度規(guī)約性與指導(dǎo)性。在人民代表大會制度與人民民主實踐的相互關(guān)系中，人民群眾是制度主體和治理主體，激活制度生命力，賦予其實踐創(chuàng)造性，在制度建構(gòu)與制度實踐中發(fā)揮主導(dǎo)性與主體性作用，是人大代表制度與人民民主實踐的主體中介與轉(zhuǎn)換媒介。一方面，通過人民民主選舉產(chǎn)生各級人大代表，組成各級人民代表大會，形成國家各級權(quán)力機關(guān)，行使國家權(quán)力，并產(chǎn)生各個國家機構(gòu)，管理國家事務(wù)。另一方面，人民代表大會表達、匯集和整合人民的意志，代表、回應(yīng)、保障人民的利益，組織、凝聚、動員人民的力量，對民心、民意、民智、民力作出制度性回應(yīng)。無論是作為“制度總樞紐”，還是“民意加工廠”，人民代表大會制度通過動員人民、組織人民、依靠人民，“能夠有效保證人民享有更加廣泛、更加充實的權(quán)利和自由，保證人民廣泛參與國家治理和社會治理”〔1〕，從而在人民參與國家治理的實踐活動中，不斷推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、人民代表大會制度治理的本質(zhì)邏輯：以民主為實質(zhì)的治理

我國民主是全過程人民民主，人民代表大會制度是人民民主的實踐形態(tài)和制度形式。馬克思恩格斯指出，“民主制是作為類概念的國家制度”，“是一切國家制度的實質(zhì)”，“是國家制度一切形式的猜破了的啞謎”?！?〕281在人類社會發(fā)展史上，民主是不同時期不同國度里的共同價值追求，在不同思想家的思想體系中，民主呈現(xiàn)出豐富的理論形態(tài)。從民主實踐的現(xiàn)實維度來看，民主本質(zhì)上是一種國家制度和治理形式，是民主理論、民主制度、民主實踐的有機統(tǒng)一體。人民代表大會制度作為一種社會主義的國家形式和民主形態(tài)，以科學(xué)的民主理論、先進的民主形式、真實的民主實踐，賦予人類民主制度真實的本質(zhì)和全新的意義。人民當(dāng)家作主是人民大表大會制度的本質(zhì)內(nèi)容、制度使命和民主意義之所在，正如毛澤東所言：“只有這個制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權(quán)力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動?！薄?〕1057

（一）人民代表大會制度建構(gòu)先進的民主形態(tài)。作為人民民主專政的政權(quán)組織形式，人民代表大會制度是由各要素、子系統(tǒng)、多機構(gòu)、各制度機制等構(gòu)成的政治系統(tǒng)，形成一種獨特的、先進的“民主形態(tài)”〔8〕49-50。首先，作為國家形式，人民代表大會制度以人民民主專政的國家性質(zhì)為根本制度原則，通過人民民主實踐，實現(xiàn)國體和政體的有機統(tǒng)一。一方面，人民代表大會制度遵循人民民主專政的國家性質(zhì)建立，體現(xiàn)了一切權(quán)力屬于人民的國家本質(zhì)；另一方面，人民代表大會制度踐行人民民主專政的國體要求，人民通過各級人民代表大會掌握國家政權(quán)，真正落實“人民統(tǒng)治”和“人民治理”；國體決定政體，政體反映國體，二者有機統(tǒng)一于人民代表大會制度的政治實踐之中。其次，作為民主形態(tài)，人民代表大會制度將人民民主的政治允諾具化為民主實踐，實現(xiàn)民主內(nèi)容和民主形式的有機統(tǒng)一。人民代表大會制度堅持“議行合一”的結(jié)構(gòu)形式，由人民選舉人大代表組成國家權(quán)力機關(guān)，作為國家權(quán)力的“總綱”和“總源”，由它產(chǎn)生立法、行政、司法、監(jiān)察等其他國家政權(quán)機關(guān)，各國家機關(guān)向人大負責(zé)，并受人大監(jiān)督，把“議”和“行”、“源”和“流”統(tǒng)一于人民代表大會制度運行之中。最后，作為民主實踐，人民代表大會制度是民主和集中的有機統(tǒng)一。民主集中制是人民代表大會制度的根本組織原則，其中民主是前提和基礎(chǔ)，集中是條件和保障，民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主的有機結(jié)合，保障民主實踐的廣泛性、真實性和有效性。與此同時，人民代表大會制度從縱向的中央和地方、橫向的權(quán)力機關(guān)和各國家機關(guān)進行權(quán)力分工和職能布展，既分工又監(jiān)督、既分權(quán)又制約，實現(xiàn)了民主與專政、分工與集中的有機統(tǒng)一。

（二）人民代表大會制度塑造科學(xué)的民主關(guān)系。民主制度既客觀反映、體現(xiàn)一個國家的政治關(guān)系，也深刻改變、塑造一個國家的政治關(guān)系。人民代表大會制度作為民主形式，是一個社會關(guān)系范疇，它綜合反映了中國特色社會主義多元一體的民主政治結(jié)構(gòu)關(guān)系；作為國家制度體系的中心，是一個治理工具范疇，它規(guī)范、調(diào)整、協(xié)同、變革、約束國家政治、經(jīng)濟、社會、文化等各種社會關(guān)系，通過推動社會關(guān)系的整合與融合，不斷豐富和完善國家治理體系。從外部關(guān)系看，人民代表大會制度實現(xiàn)了政黨、國家、人民、社會等多重關(guān)系的有機統(tǒng)一。人民代表大會制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度，其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)明確人民代表大會制度的根本政治方向與政治原則，是推動人民代表大會參與國家治理的根本保證；人民當(dāng)家作主規(guī)定人民代表大會制度的根本依靠力量與價值旨歸，是推動人民代表大會參與國家治理的價值動力；依法治國奠定人民代表大會制度的基本實踐方式與條件保障，是推動人民代表大會參與國家治理的方式保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者在人民代表大會制度實踐中各司其職，協(xié)同推進實現(xiàn)人民意志與黨和國家意志的融合統(tǒng)一，民主實踐與法治實踐的互動互構(gòu)，黨內(nèi)民主、人民民主、協(xié)商民主、基層民主的有機結(jié)合。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，人民代表大會制度作為國家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)，由人民代表大會選舉產(chǎn)生的立法、行政、司法、監(jiān)察等國家機關(guān)共同構(gòu)成，內(nèi)在地實現(xiàn)了國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)等國家權(quán)力的有機統(tǒng)一。這些國家權(quán)力設(shè)置在基本功能、權(quán)力分工、職責(zé)義務(wù)等方面各有不同，在產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的雙向互動關(guān)系中推進國家制度建設(shè)與治理實踐。

（三）人民代表大會制度實現(xiàn)真正的民主治理。我國全過程人民民主是全方位、全覆蓋、全鏈條的社會主義民主。人民代表大會制度是人民民主實踐的制度依據(jù)，在國家政治生活治理中發(fā)揮根本性的決定與指導(dǎo)作用。以民主選舉為前提條件，以直接選舉和間接選舉相結(jié)合為基本方式，人民代表大會制度賦予及保障公民普遍平等的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，將選民和代表組織動員起來，實現(xiàn)了公開的、廣泛的、真實的民主選舉，為民主治理提供主體力量支撐與發(fā)展動力供給。人民代表大會制度以民主協(xié)商為手段，充分發(fā)揮“有事好商量，眾人的事由眾人商量”的民主機制，推動民主政治多元化、多層化、多樣化發(fā)展，確保人民政治參與科學(xué)化、深入化、成熟化發(fā)展。人民代表大會制度以民主決策為核心，通過制度設(shè)計、機構(gòu)設(shè)置、規(guī)則設(shè)立、程序設(shè)定，形成完整民主決策系統(tǒng)，經(jīng)過發(fā)現(xiàn)問題、形成議案，研究論證、會議討論，民主決策、監(jiān)督反饋等過程，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán)，推動依法決策、科學(xué)決策、民主決策。人民代表大會制度以民主管理為方式，堅持人民性與效率性原則，內(nèi)部管理與外部管理、目標(biāo)管理與過程管理、靜態(tài)管理和動態(tài)管理相結(jié)合，激發(fā)人民的主體參與意識，發(fā)揮代表的主體能力。人民代表大會制以民主監(jiān)督為保障，人民代表大會監(jiān)督是一種權(quán)力行為，具有權(quán)威性、強制性、法治性和制度性特征，融合了權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督的雙重優(yōu)勢，為國家治理提供制度保障。正是以民主的理念、民主的制度、民主的方式、民主的過程，人民代表大會制度引領(lǐng)、支撐、推動著國家的民主治理。

三、人民代表大會制度治理的運行邏輯：以制度為載體的治理

歷史地看，國家治理現(xiàn)代化隨國家現(xiàn)代化發(fā)展而不斷發(fā)展，是一個漸進式發(fā)展過程，體現(xiàn)國家現(xiàn)代化發(fā)展程度與發(fā)展質(zhì)量。橫向來看，國家治理現(xiàn)代化是國家各種力量相互作用的結(jié)果，其中最重要的就是制度力量與治理實踐之間的關(guān)系互動，制度作為國家治理的依據(jù)與內(nèi)容，是治理現(xiàn)代化過程中更基礎(chǔ)、更持久、更管用、更有效的力量。國家制度與國家治理是國家的“一體兩面”，制度是治理的基礎(chǔ)和依據(jù)，治理是制度的實踐與結(jié)果，制度的性質(zhì)決定治理的方式，治理的成效事關(guān)制度的成敗。我國全過程人民民主不僅有科學(xué)的民主內(nèi)容，而且有系統(tǒng)的制度體系和完整的運行過程?！叭嗣翊泶髸贫仁侵袊厣鐣髁x制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度?！薄?〕作為國之根本與國之重器，人民代表大會制度不僅奠定國家治理的制度根基、提供國家治理的制度框架，更重要的是，作為國家治理體系中心的人民代表大會制度，在推進國家治理的同時，也在隨著國家治理的實踐發(fā)展與實際需要而不斷推進自我發(fā)展與完善，其完成自我治理的基本途徑和方式就是“制度治理”。制度治理是國家治理的重要內(nèi)容，在人民代表大會制度及其民主實踐中，民主治理與制度治理并存，并且相互影響、相互推動，共同決定和影響著國家治理的總體格局和整體水平。

（一）人民代表大會制度以制度結(jié)構(gòu)為載體構(gòu)建國家治理體系。人民代表大會制度具有公開的規(guī)則體系、系統(tǒng)的組織形式、穩(wěn)定的行為模式等，是由不同內(nèi)容的子系統(tǒng)、不同類型的單位要素、不同層次的具體制度構(gòu)成“規(guī)范束”與“制度鏈”，體現(xiàn)系統(tǒng)性、規(guī)范性、結(jié)構(gòu)性等特征。在人民代表大會制度體系中，代表、選舉、會議是三個最基本構(gòu)成要素，以此為基礎(chǔ)形成代表制度、選舉制度和會議制度三大制度系統(tǒng)，構(gòu)筑起人民代表大會制度的基本制度框架，形成人大治理體系的基本結(jié)構(gòu)和治理載體，完成動員、組織、決策、立法、監(jiān)督等主要治理功能。首先，人民代表大會代表制度是治理的主體結(jié)構(gòu)。“無代表，不政治”，代表制度是代表制民主體系的核心制度。人民代表大會代表既是組成人民代表大會的“細胞”，又是人民代表大會運行“主角”，具有法定性、平等性、民主性等特征。就代表身份而言，人民代表大會代表是多重治理關(guān)系的角色集合，兼具人民代表人、國家代言人、法律監(jiān)督人等多重身份，其一頭聯(lián)系人民群眾，一端鏈接國家權(quán)力，是聯(lián)通人民和國家之間的中介；代表和人民之間構(gòu)成委托與被委托、授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，代表和國家之間形成個體與整體、組成與被組成的關(guān)系。代表資格、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等形成代表規(guī)范體系，代表產(chǎn)生、履職、參與、監(jiān)督等構(gòu)成代表運行體系，構(gòu)筑起人民代表大會制度治理的主體制度。其次，人民代表大會選舉制度是治理的運行結(jié)構(gòu)?！盁o選舉，不民主”，選舉是現(xiàn)代民主政治的標(biāo)志和象征。選舉人民代表大會代表是踐行人民意志愿望的重要組成部分，是人民進入國家政治生活的第一步。我國《憲法》與《選舉法》對人民代表大會選舉方式、選舉組織、選區(qū)劃分、選民登記、候選人提名、選民投票、計票規(guī)則、選舉確認等原則、程序、方法作出系統(tǒng)規(guī)定，形成直接性和間接性、普遍性和平等性、實質(zhì)性和程序性相統(tǒng)一的選舉制度體系。通過人民代表大會選舉，推進人民意志制度性表達、程序性輸入，開展政治動員與政治溝通，推動人民代表大會系統(tǒng)的有序運轉(zhuǎn)，為我國民主政治系統(tǒng)提供整體性支持，完成國家治理體系的“新陳代謝”。最后，人民代表大會是治理的載體結(jié)構(gòu)?！盁o會議，不權(quán)力”，會議是現(xiàn)代民主政治的基本形式。人民代表大會既是權(quán)力機關(guān)，又是組織形式，也是運行平臺。因為分工、權(quán)力、結(jié)構(gòu)不同，形成了人民代表大會不同的會議形式：大會是主體形態(tài)，常委會是基本形態(tài)，專門委員會是日常形態(tài)，工作會議是運行形態(tài)。各種會議形式行使國家權(quán)力的基本特點是集體領(lǐng)導(dǎo)制下由民主審議決定具體事務(wù)，上下級、同級會議之間相互形成監(jiān)督與被監(jiān)督、制約與被制約的關(guān)系模式，具體通過開會、議案、審議、表決、質(zhì)詢、列席等議程，行使憲法和法律賦予的立法、決定、監(jiān)督和任免權(quán)等?？梢哉f，人民代表大會的會議制度奠定了人民代表大會制度參與國家治理的基礎(chǔ)制度模式，是國家政治生活實踐與治理實踐的具體化形態(tài)，充分彰顯了人民代表大會制度參與國家治理的真實性與實效性。

（二）人民代表大會制度以運行機制為通道推動治理進程。人民代表大會制度是政治制度與政治實踐相互統(tǒng)一作用的運作過程，既有“靜態(tài)”的硬件結(jié)構(gòu)——具體制度，又有“動態(tài)”的實施機理——運行機制，它們互動形成輸入、輸出、反饋相互作用的政治行為和政治活動。與任何社會系統(tǒng)相似，人民代表大會制度各要素、各系統(tǒng)的過程、方式和機理，主要包括參與機制、整合機制、競爭機制、制衡機制，發(fā)揮引導(dǎo)、推動、約束、激勵、保障等基本治理功能。第一，參與是人民代表大會制度治理的動力機制。參與是人民自我實現(xiàn)的最好方式，政治參與是民主政治的關(guān)鍵問題，是衡量民主治理廣度、深度和范圍的重要標(biāo)尺，沒有廣泛充分的參與，人民代表大會制度治理就成為無源之水。人民代表大會有四大參與主體：公民（代表）、中國共產(chǎn)黨、國家機關(guān)、社會組織，各主體通過合法有序的形式、方法、渠道和手段，直接參與與間接參與、顯性參與與隱形參與、主動參與與被動參與、輸入?yún)⑴c與輸出參與相結(jié)合，增進政治認同，促進民主決策，推進民主監(jiān)督，提升治理動員，保障人民權(quán)益，推動國家治理。第二，競爭是人民代表大會制度治理的激勵機制。競爭是事物存在的普遍法則，合理合法的競爭是推動政治發(fā)展的必要途徑。在人民代表大會制度中，競爭是一種選擇和擇優(yōu)機制，從人民代表大會代表的選舉到各級國家機關(guān)產(chǎn)生，從議案的選擇到?jīng)Q策的通過，競爭貫穿人民代表大會運行過程的始終。人民代表大會制度競爭機制與合作機制、協(xié)商機制相互結(jié)合，推進人民代表大會制度治理更加有效地選賢任能、更加充分地達成共識、更加合理地分配資源、更加科學(xué)地擇優(yōu)選擇政策，提高治理水平和治理績效。第三，制衡是人民代表大會制度治理的約束機制。如果說競爭與參與是人民代表大會的“發(fā)動機”，那么分工與制約就是人民代表大會運行的“平衡器”。人民代表大會制度作為國家政治權(quán)力的“總系統(tǒng)”，產(chǎn)生立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，這是權(quán)力分配與分工的需要，但客觀上也必然要求權(quán)力的合作和制約：在人民和人民代表大會之間形成授權(quán)與監(jiān)督關(guān)系，在執(zhí)政黨和人民代表大會形成領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系，在人民代表大會制度與國家機關(guān)之間形成產(chǎn)生與監(jiān)督關(guān)系，在人民代表大會制度系統(tǒng)內(nèi)部組成部門之間、上下級之間形成組織關(guān)系、工作關(guān)系和監(jiān)督關(guān)系。這種內(nèi)外結(jié)合、上下互動的分工監(jiān)督的制約機理和制衡過程，避免了國家權(quán)力運行的或極端化集中或盲目化民主，使得國家權(quán)力在分配、分工中，相互配合、合理制約、相互推動，促進國家治理實踐高效發(fā)展。

四、人民代表大會制度治理的實踐邏輯：以法治為方略的治理

“依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！薄?〕14作為國家治理體系的制度之根，人民代表大會制度通過人民民主的制度實踐主導(dǎo)、支撐、保障我國法治實踐的人民性，是建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會的制度源頭，是實現(xiàn)依法執(zhí)政、依法治國、依法行政的根本途徑。作為政治權(quán)力的中心，人民代表大會制度為權(quán)力的法治化運行提供制度保障，為人民民主政治實踐提供法律保障、劃定法律界限，法治化是人民大表大會制度實踐運行的基本方式，是人民大表大會制度更加成熟、更加定型的必然要求。在國家治理體系中，民主是核心，制度是依據(jù)，法治是保障，以民主為旨歸，以制度為遵循，以法治為基本方略，實現(xiàn)國家治理的制度化、規(guī)范化、法治化，是人民代表大會制度實現(xiàn)國家治理的實踐邏輯。

（一）人民代表大會制度統(tǒng)領(lǐng)與主導(dǎo)規(guī)范立法。法律是治國之重器，良法是善治之前提。人民代表大會制度是依法治國的根本制度遵循，人民大表大會作為國家立法機關(guān)，最重要、最大量、最經(jīng)常的職權(quán)即是立法權(quán)，為國家定規(guī)矩、為社會立方圓是人大立法的重要使命。在中國特色社會主義國家治理體系中，法治體系是骨干工程，以立法實踐為中心，將黨和國家各項事業(yè)與工作納入法治軌道，構(gòu)建起以憲法為核心的社會主義法律體系。人民大表大會在國家立法實踐中居于主導(dǎo)性地位，具有統(tǒng)領(lǐng)性作用。推動科學(xué)立法、民主立法、依法立法，必須強化黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹執(zhí)行黨對立法工作的權(quán)威性規(guī)定，保證黨的方針政策主張通過法定程序順利轉(zhuǎn)化為國家意志，再以“權(quán)力化”的國家意志踐行人民意志、保障人民主權(quán)，這是推動國家治理法治化的根本要求。在此基礎(chǔ)上，人民代表大會科學(xué)立法，關(guān)鍵在于尊重我國社會發(fā)展規(guī)律、法治實踐規(guī)律、民主實踐規(guī)律，堅持問題導(dǎo)向，以法治實踐的具體要求為遵循，深入立法調(diào)查研究，遵循立法規(guī)范，優(yōu)化立法機制，完善立法技術(shù)，提高立法的針對性、實效性、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性。人民代表大會民主立法，核心在于凸顯人民在立法實踐中的主體地位，拓寬公民參與立法途徑，完善立法公開機制，健全人民協(xié)商互動渠道，創(chuàng)新民眾參與立法方式，推進民主實踐與法治實踐實現(xiàn)制度互構(gòu)、實踐激蕩與價值融合。人民代表大會依法立法，重點在于堅持政治方向及法治導(dǎo)向，貫徹黨的方針政策，恪守憲法法律，根據(jù)法定權(quán)限和法定程序，加強重點領(lǐng)域立法，維護我國法制的統(tǒng)一和尊嚴，不斷提高立法水平。通過科學(xué)、民主、依法立法，人民大表大會制度在推進依法治理實踐中，形成中國特色社會主義法治治理模式，推動國家治理法治化發(fā)展。

（二）人民代表大會制度推進和協(xié)同嚴格執(zhí)法、公正司法。“法令行則國治，法令馳則國亂”。法律的生命力在于實施，中國特色社會主義法治體系的根本目的在于建設(shè)法治政府、法治國家、法治社會。其中，法治政府建設(shè)作為政府治理體系的重要任務(wù)，與人民代表大會制度之間密切相關(guān)。人民代表大會制度是法治政府的產(chǎn)生者、推動者與實施者。法治政府亦是責(zé)任政府、服務(wù)政府、透明政府，人民代表大會制度以保障廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點和立足點，為推進國家行政體制改革，優(yōu)化政府職責(zé)體系，完善政府組織機構(gòu)，協(xié)調(diào)中央和地方關(guān)系，為法治政府奠定制度基石。就行政執(zhí)法體制而言，人民代表大會制度是行政權(quán)力的“制度籠子”，為政府行為設(shè)置法律軌道，為政府權(quán)力行使劃定底線，有效防治政府權(quán)力腐??；人民代表大會制度推動政府依法履行職能，為科學(xué)決策、依法行政、體制改革等政府治理活動提供基本要求與路徑支撐，有利于切實有效保障人民權(quán)益、普遍提高政府行政水平。司法是公平正義的最后一道防線，司法文明、司法公正是人類社會文明進步的重要標(biāo)志。我國人民代表大會產(chǎn)生司法機關(guān)，通過人大設(shè)計、規(guī)劃、推動，不斷完善司法機構(gòu)職能體系，推動建立健全司法責(zé)任制，規(guī)范執(zhí)法司法行為；構(gòu)建司法管理監(jiān)督機制、多元化糾紛解決機制、司法便民利民機制、司法職業(yè)保障機制；堅持頂層設(shè)計和基層探索、激發(fā)內(nèi)力和善借外力相結(jié)合，推進司法體制綜合改革及以審判為中心的訴訟制度改革，提高司法對人權(quán)的保障效力。

（三）人民大表大會制度支撐和保障社會主義法治道路。法治道路是興國之路、強國之路，依法治理是最可靠、最權(quán)威、最穩(wěn)定的治理。人民代表大會制度體現(xiàn)了社會主義法治國家的本質(zhì)要求，充分彰顯了人民民主價值訴求與科學(xué)民主體系的結(jié)合效用，是人民民主實踐與法治實踐的有機統(tǒng)一，是中國特色社會主義法治體系的制度基礎(chǔ)，為推進社會主義法治實踐、發(fā)展社會主義法治道路保駕護航。堅持和完善人民代表大會制度，以制度體系的方式推進民主實踐，突出人民代表大會制度運行與人民民主實踐的法治性，凸顯法律體系在人民代表大會制度參與國家治理實踐中的地位作用，確保人民民主的有序性與規(guī)范性，有利于為全面依法治國實踐培植民主土壤，增強全面依法治國實踐的制度性與人民性，以民主推動法治，以良法促進善治。堅持和完善人民大表大會制度，必須堅定不移地走中國特色社會主義法治道路。法治道路與民主道路在本質(zhì)上是人民民主的“車之兩輪”“鳥之雙翼”，法治不是沒有人性的極端約束，民主也不是沒有規(guī)矩的自由放任，法治之于民主意味著規(guī)矩與規(guī)范，為民主實踐提供根本要求與基本路徑，堅持中國特色社會主義法治道路，必須堅守人民代表大會制度的本質(zhì)要求，堅持人民當(dāng)家作主，堅持通過黨的領(lǐng)導(dǎo)鏈接人民代表大會制度與全面依法治國實踐，凸顯全面依法治國實踐對黨的領(lǐng)導(dǎo)、中國特色社會主義根本方向的堅守，增強社會主義法治道路的政治性與原則性。就社會主義法治道路本身的實踐要求而言，堅持人民代表大會制度有利于推動民主實踐與人大治理向程序化、法治化、規(guī)范化方向發(fā)展，推動法治觀念深入人心，培養(yǎng)和塑造新時代的法治精神，讓人民群眾成為憲法法律的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者，讓法治成為一種信仰、生活方式和行為模式。同時，中國特色社會主義法治道路本身的發(fā)展實踐，是對人民代表大會制度的本質(zhì)堅守與積極踐行，豐富和完善了人民代表大會制度參與國家治理的實踐活動，為堅持和鞏固、發(fā)展和完善人民代表大會制度提供了法治保障，為促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展貢獻了法治力量。

中國特色社會主義進入新時代，人民代表大會制度在推進國家治理體系與治理能力建設(shè)中，面臨新的治理難題與任務(wù)使命。充分發(fā)揮人民代表大會制度的制度效能與治理效能，充分彰顯人民代表大會制度推動國家治理的民主性與人民性，必須構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的人民代表大會制度體系，將人民代表大會制度的優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，在人民民主政治實踐中，更好地堅持和鞏固、發(fā)展和完善人民大表大會制度。