●吳 崇

一、 應(yīng)急財政資金來源法治化的必要性

應(yīng)急財政資金是應(yīng)急工作順利展開的重要保障，保證應(yīng)急財政資金來源合法性則是應(yīng)急財政工作的重要一環(huán)。然而，應(yīng)急財政工作的政府主導(dǎo)性容易導(dǎo)致政府對應(yīng)急財政的任意性，難以保證應(yīng)急財政資金來源的合法性，有違法治精神和應(yīng)急管理法治化建設(shè)的要求。因此，對應(yīng)急財政資金來源進(jìn)行法律監(jiān)督，引導(dǎo)其制度化、法治化必不可少。

（一）應(yīng)急財政資金概述

應(yīng)急財政資金， 在政府預(yù)算中并非一級會計科目，而是一類資金的統(tǒng)稱。因?yàn)檫@些資金的設(shè)置是為了應(yīng)對非常規(guī)事項(xiàng)，有著應(yīng)急支援功能，所以被統(tǒng)稱為應(yīng)急財政資金。 在我國現(xiàn)行預(yù)算管理制度中， 尚未專門設(shè)置應(yīng)急性預(yù)算資金管理的相應(yīng)條款， 尚未建立起高效有序的應(yīng)急財政管理機(jī)制。一般而言，應(yīng)急財政資金分為兩類： 常設(shè)的應(yīng)急資金和臨時性的應(yīng)急資金。 常設(shè)的應(yīng)急資金為每年度寫入預(yù)算的用于應(yīng)急處置的財政資金，如中央和地方每年都會按一定比例提取的預(yù)備費(fèi)。臨時性的應(yīng)急財政資金是政府為應(yīng)對緊急事態(tài)通過各種方式籌措的財政資金，如各級政府的稅收收入以及納入政府管理的社會捐款。 綜上，應(yīng)急財政資金是應(yīng)對緊急事態(tài)的專門性財政資金，屬于政府財政資金的一種。

（二）應(yīng)急財政資金來源的合法性質(zhì)疑

1、 應(yīng)急財政資金的行政性、 內(nèi)部性。 應(yīng)急財政資金本質(zhì)上是一個行政問題。 資金的劃撥是行政系統(tǒng)內(nèi)部行政行為，應(yīng)急財政資金的管理實(shí)質(zhì)上是政府內(nèi)部協(xié)調(diào)資金分配的過程，是財政資金在各級政府間以及政府各部門之間運(yùn)轉(zhuǎn)的過程。 這種內(nèi)部性容易導(dǎo)致行為的任意性，造成應(yīng)急財政資金不能規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)，出現(xiàn)違規(guī)甚至違法問題。 實(shí)踐中，各級政府忙于應(yīng)對突發(fā)事件，多追求從結(jié)果上解決問題，忽視了對過程合法性的要求，鮮有做到及時公開財政調(diào)整信息的，因此應(yīng)急財政資金來源的合法性難以得到保證。

2、 應(yīng)急狀態(tài)下政府行為合法可能性。 在制定《緊急狀態(tài)法》未果的情形下，我國形成了《突發(fā)事件應(yīng)對法》指導(dǎo)下、應(yīng)急預(yù)案為主的“一案三制”的應(yīng)急管理模式。 此種模式行政主導(dǎo)性明顯，政府成為應(yīng)對緊急事態(tài)的主導(dǎo)力量，政府制定的應(yīng)急預(yù)案成為應(yīng)急期間政府和民眾各種行為的依據(jù)。 然而，作為預(yù)案的制定者，政府自我監(jiān)督的效果不免存在局限，臨時做出的應(yīng)急預(yù)案的合法性仍需檢驗(yàn)，因此基于預(yù)案所為行為的合法性值得商榷。 此為應(yīng)急狀態(tài)下法律不得不面對的矛盾：一方面，當(dāng)安全受到威脅時， 法律需要授予政府規(guī)制風(fēng)險、扭轉(zhuǎn)危險的必要權(quán)力與職責(zé)；另一方面，法律需要對這種權(quán)力保持反思品質(zhì)。 此次新冠肺炎疫情不僅是對政府應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)變能力提出挑戰(zhàn)，也是對政府合理、合法行使權(quán)力即依法行政能力的考驗(yàn)。

在應(yīng)急時期，民眾對全能政府的期待增強(qiáng)，對政府的依賴程度提高，對政府行為的監(jiān)督減少，民眾偏重于關(guān)心應(yīng)急的結(jié)果，忽視應(yīng)急過程的合法性，導(dǎo)致行政權(quán)在應(yīng)急狀態(tài)下具有優(yōu)先性和更大的權(quán)威。 在一種政府權(quán)力擴(kuò)張、缺少監(jiān)督而民眾又默許政府各種行為的狀態(tài)下，行政行為的合法性很難得到保證。

（三）應(yīng)急財政資金來源法治化符合民眾利益，體現(xiàn)法治精神

規(guī)范應(yīng)急財政資金的來源，不僅是回應(yīng)其合法性所遭受的質(zhì)疑，更是為了維護(hù)民眾利益。 應(yīng)急制度設(shè)計的初衷是為了更好地應(yīng)對各類緊急事態(tài)，減少各類突發(fā)事件造成的損害，保障民眾利益，使憲法和法律規(guī)定的國家民主制度和公民的基本權(quán)利和自由在非正常情況下得以保持和維系, 使國家和法律的基本價值免于危機(jī)。 無論處于一般狀態(tài)或是應(yīng)急狀態(tài)，政府行為都必須具有合法性，此為法治精神的體現(xiàn)。 《突發(fā)事件應(yīng)對法》第一條明確宣示了其立法精神和價值取向，在“保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全”之前，強(qiáng)調(diào)了三項(xiàng)更為重要的實(shí)踐目的，即“預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、 減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動”。 應(yīng)急財政資金作為應(yīng)急工作重要的保障，其依法獲取、依法運(yùn)轉(zhuǎn)合乎民眾利益，是應(yīng)急管理法治化建設(shè)的應(yīng)有之義。

二、應(yīng)急財政資金來源現(xiàn)狀

應(yīng)急財政資金在抗擊新冠肺炎疫情工作中發(fā)揮了重要作用， 不僅保證了疫情中心地的物資供給，也為各地方有序復(fù)工提供了資金支持，我國的應(yīng)急財政反應(yīng)機(jī)制已經(jīng)建立且運(yùn)轉(zhuǎn)良好。 然而，應(yīng)急財政資金具體來源仍缺少法律法規(guī)的約束，出現(xiàn)了資金來源不穩(wěn)定、中央與地方分擔(dān)不合理等問題。

（一）應(yīng)急財政資金來源不穩(wěn)定

我國法律法規(guī)尚未對應(yīng)急財政資金來源作出明確規(guī)定，也沒有將應(yīng)急財政資金統(tǒng)一為財政預(yù)算的一級科目，而是將具有應(yīng)急功能的財政資金分散在近百項(xiàng)不同的預(yù)算科目中，導(dǎo)致應(yīng)急財政資金的調(diào)撥多需要“特事特辦”， 如從稅收劃撥或調(diào)用同年彩票收入等。 其中，預(yù)備費(fèi)作為常設(shè)的應(yīng)急財政資金，其提取比例直接關(guān)系財政應(yīng)急資金能否得到有效保障，理論上應(yīng)當(dāng)是最主要、最穩(wěn)定的應(yīng)急財政資金來源。 然而，如表1 所示，自2000 年以來，我國預(yù)備費(fèi)提取比例總體過低，已經(jīng)流于形式，并且管理方式單一，難以有效發(fā)揮應(yīng)急作用。

表1 2000—2020 年中央、地方預(yù)備費(fèi)占一般公共預(yù)算支出的比重

一方面，截至2020 年（因2021 年財政決算尚未公布，故本文只統(tǒng)計至2020 年）中央預(yù)備費(fèi)已從本世紀(jì)初的100 億元增加至500 億元， 盡管總額有所提高，但與同期國內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量相比仍處于較小規(guī)模。 同時，該500 億元的額度在2011 年便已經(jīng)達(dá)到， 但是截至2020 年仍沒有變化，而相對應(yīng)的中央一般公共預(yù)算支出卻逐年增加， 從而導(dǎo)致預(yù)備費(fèi)提取比例逐年下降。2020 年中央預(yù)備的提取比例只占一般公共預(yù)算的1.4%，已接近《預(yù)算法》所規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)不能滿足抗擊疫情的需要， 中央政府仍需從各處調(diào)撥資金，從而加劇了應(yīng)急財政資金來源的不穩(wěn)定性。 另一方面， 地方預(yù)備費(fèi)的提取比例自2007 年降到了2%以下，2010 年后降到了1%左右， 提取規(guī)模嚴(yán)重不足，并且自2016 年開始地方預(yù)備費(fèi)的提取規(guī)模公開數(shù)據(jù)難以獲取，與《預(yù)算法》之要求相悖。

在預(yù)備費(fèi)比例總體下降的前提下，2008 年至2010年中央和地方的預(yù)備費(fèi)比例明顯提高。其可能原因?yàn)椋?008 年多次發(fā)生雪災(zāi)、地震等大規(guī)模自然災(zāi)害，使得中央和地方的預(yù)警意識有所提高， 預(yù)留的應(yīng)急資金數(shù)量較大。 然而，2011 年以來預(yù)備費(fèi)的提取比例出現(xiàn)逐步下降，已接近法律規(guī)定的底線，同時我國對預(yù)備費(fèi)采取流量式的管理， 各年度預(yù)備費(fèi)單獨(dú)提取、 不允許結(jié)轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致預(yù)備費(fèi)難以形成規(guī)模，逐漸流于形式，難以起到實(shí)質(zhì)上的效果。 當(dāng)本應(yīng)作為主要應(yīng)急資金來源的預(yù)備費(fèi)遠(yuǎn)無法滿足需要時，政府被迫通過緊急調(diào)撥、調(diào)整預(yù)算等方式籌措臨時性應(yīng)急財政資金。 這種不作預(yù)防、遇事臨時而為的做法，會嚴(yán)重擾亂基于原預(yù)算安排的各方面計劃， 增加了經(jīng)濟(jì)社會的不穩(wěn)定性， 與依法、科學(xué)的現(xiàn)代化治理體系相背離。 當(dāng)然，臨時改變預(yù)算的方式其本身合法性也值得懷疑， 但該問題已超出本文主題，不再贅述。

（二）應(yīng)急財政資金來源法治化程度不高

面對應(yīng)急工作核心的財政資金來源問題， 現(xiàn)有法律法規(guī)體系僅有框架式的規(guī)定，尚無具體細(xì)化的方案，監(jiān)督應(yīng)急財政資金來源的有效性大打折扣， 易導(dǎo)致應(yīng)急財政資金來源的混亂。

1、法律規(guī)范不足，呈現(xiàn)框架化。 如前文所述，對于應(yīng)急財政資金的來源尚無明確的法律規(guī)定， 本應(yīng)作為應(yīng)急財政主要來源的預(yù)備費(fèi)因規(guī)模小而難以發(fā)揮作用。在此種情形下，應(yīng)急財政資金只能依靠中央和地方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)， 在短時間內(nèi)籌措大量資金很難保證所有過程都符合法律要求，“一切圍繞需要， 一切從需要出發(fā)”的應(yīng)急方式很難找到法理支持。

以2019 年末至2020 年初國內(nèi)新冠肺炎疫情初次爆發(fā)時期為例， 本文梳理了涉及應(yīng)急財政資金的相關(guān)法律法規(guī)，如表2 所示。其中，《預(yù)算法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》是新冠疫情防控中可以依據(jù)的位階較高的法律法規(guī)。然而，上述三部法律法規(guī)僅概括性地規(guī)定了應(yīng)急財政資金的來源， 而具體的劃撥程序及監(jiān)督、信息公開程序等未作詳細(xì)說明，極易導(dǎo)致應(yīng)急資金運(yùn)轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)任意性和不確定性。

表2 有關(guān)新冠肺炎應(yīng)急財政資金的法律法規(guī)情況

2、具體執(zhí)行不到位、不合理。以湖北省為例，《湖北省省級預(yù)備費(fèi)管理辦法》①第四條規(guī)定了省級預(yù)備費(fèi)的支出范圍， 明確將突發(fā)衛(wèi)生公共事件的應(yīng)急處置支出作為預(yù)備費(fèi)的支出項(xiàng)目。 在疫情中預(yù)備費(fèi)本應(yīng)積極發(fā)揮作用，然而，根據(jù)湖北省公布的《湖北省防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情財稅支持政策》②這一地方政府規(guī)范性文件，湖北省應(yīng)對此次新冠疫情仍以稅收優(yōu)惠、社會捐助和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作為應(yīng)急資金的主要來源， 預(yù)備費(fèi)未被提及。 盡管不排除其作為財政資金被統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的可能性，然而根據(jù)《預(yù)算法》和《湖北省省級預(yù)備費(fèi)管理辦法》的規(guī)定，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，預(yù)備費(fèi)應(yīng)當(dāng)作為應(yīng)急財政資金的主要來源， 湖北省仍采取臨時措施為主要方式籌措應(yīng)急資金。 上述現(xiàn)象反映出地方政府缺少資金管理的內(nèi)在動力，資金利用效率低下，面對危機(jī)事件便會出現(xiàn)應(yīng)對能力不足的問題。

根據(jù) 《湖北省省級預(yù)備費(fèi)管理辦法》（以下簡稱《辦法》），本文認(rèn)為導(dǎo)致該問題出現(xiàn)的可能原因如下。其一，該《辦法》作為地方政府規(guī)章，本應(yīng)對《預(yù)算法》有關(guān)預(yù)備費(fèi)的規(guī)定更加具體細(xì)化，然而其內(nèi)容僅簡單重復(fù)《預(yù)算法》的有關(guān)條文、規(guī)定預(yù)備費(fèi)的審批程序，仍然較為概括， 難以應(yīng)對實(shí)際執(zhí)行中的各種復(fù)雜情況，導(dǎo)致預(yù)備費(fèi)難以及時發(fā)揮應(yīng)有的作用。例如該《辦法》第五條規(guī)定“省級預(yù)備費(fèi)的動用方案，由省財政廳提出，報省政府批準(zhǔn)”，第六條又規(guī)定“省級預(yù)備費(fèi)一般控制在下半年使用。 自每年7 月份起，適時提交省長辦公會集中審定”。如此規(guī)定不僅過于空泛，更沒有考慮到預(yù)備費(fèi)所具有的應(yīng)急屬性，“控制在下半年”的要求以及各種冗雜的審批報備規(guī)定，也會降低資金的應(yīng)急效率。其二，《辦法》未能給予預(yù)備費(fèi)應(yīng)有的重視。由表1 可知， 地方預(yù)備費(fèi)的提取比例自2012 年以來呈逐年下降趨勢， 在2018 年、2019 年甚至無公開記錄，而本應(yīng)作為具體細(xì)化預(yù)備費(fèi)管理制度的《辦法》也僅有短短幾條規(guī)定，難以滿足實(shí)際管理的需要。 上述現(xiàn)象均表明地方政府嚴(yán)重忽視了作為常設(shè)應(yīng)急財政資金來源的預(yù)備費(fèi)的重要性，導(dǎo)致預(yù)備費(fèi)形式化，面對現(xiàn)實(shí)的緊迫需要難以有所作為， 政府更多依靠臨時手段籌措所需。

（三）應(yīng)急財政資金分擔(dān)存在問題

1、總體劃分不明確。 在我國“一案三制”的應(yīng)急管理模式下，中央和地方的管理權(quán)限劃分明確，能夠有效組織應(yīng)急力量進(jìn)行應(yīng)急管理， 而對于財政資金分擔(dān)的規(guī)定卻相對模糊， 沒有明確中央和地方的承擔(dān)份額或承擔(dān)比例。 《突發(fā)事件應(yīng)對法》③第四十九條第五款規(guī)定具有應(yīng)急管理職責(zé)的政府可以啟用本級政府的財政預(yù)備費(fèi)， 同時第六十條又規(guī)定了上級政府的財政支持義務(wù)， 第六十一條規(guī)定了國務(wù)院的援助義務(wù)。 盡管在應(yīng)急財政資金的分配上規(guī)定了地方可以啟用本級預(yù)備費(fèi)等本級財政資金支持應(yīng)急管理工作， 然而地方政府仍然將上級政府和中央政府的支援作為重要支撐， 造成地方政府財政系統(tǒng)缺乏應(yīng)急能力，在應(yīng)急資金上更多依賴外部扶助，與《突發(fā)事件應(yīng)對法》 提升地方應(yīng)急管理制度水平的精神相悖，地方主體作用發(fā)揮不足是缺乏合理有效的“風(fēng)險分散、責(zé)任分擔(dān)”機(jī)制的表現(xiàn)。

2、個別劃分不合理。 初期的新冠疫情爆發(fā)屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十三條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)提供必要資金，保障因突發(fā)事件致病、致殘的人員得到及時、有效的救治。 具體辦法由國務(wù)院財政部門、衛(wèi)生行政主管部門和勞動保障行政主管部門制定。 ” 同時根據(jù)2018 年出臺的《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》的要求：“全國性或跨區(qū)域的重大傳染病防控等重大公共衛(wèi)生服務(wù)……上劃為中央財政事權(quán)，由中央財政承擔(dān)支出責(zé)任”，按照上述規(guī)定，抗疫支出應(yīng)由中央財政承擔(dān)，然而后續(xù)的防疫資金需求依然龐大，中央財政將承受巨大壓力。 若應(yīng)急資金的需求超過了中央財政的承受能力，中央將采取各種手段統(tǒng)籌資金，地方財政因此成為統(tǒng)籌的主要對象。 應(yīng)急工作結(jié)束，中央仍需返還所籌措的地方資金。如此復(fù)雜的程序難免引發(fā)應(yīng)急財政資金管理的混亂，不利于應(yīng)急管理的法治化。

三、 應(yīng)急財政資金來源法治化不足問題的實(shí)質(zhì)

關(guān)于應(yīng)急財政資金來源法治化不足問題，可能的原因如下：

（一）應(yīng)急模式的行政主導(dǎo)性

我國尚未建立起完善的應(yīng)急法律體系， 現(xiàn)行的“一案三制”應(yīng)急模式、應(yīng)急預(yù)案、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等針對特定事件的行政法規(guī)占據(jù)了應(yīng)急管理的主導(dǎo)地位。 盡管就法律位階而言，《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為應(yīng)急領(lǐng)域的法律，應(yīng)是所有應(yīng)急行為的主要依據(jù)， 然而其在條文規(guī)定上呈現(xiàn)高度概括的特征，具體執(zhí)行時需得到進(jìn)一步的補(bǔ)充和解釋。 鑒于立法緩慢和應(yīng)急管理的緊迫需要，我國采取了“預(yù)案先行”的思路，應(yīng)急立法與應(yīng)急預(yù)案未形成“立法先行，預(yù)案執(zhí)行”的合理關(guān)系。 因此，在實(shí)踐中應(yīng)急預(yù)案成為主要的規(guī)范依據(jù)。 根據(jù)制定主體和效力范圍，應(yīng)急預(yù)案屬于各級政府制定的規(guī)范性文件，行政性較強(qiáng)，主要解決與處理應(yīng)急狀態(tài)下行政方面的問題，從而導(dǎo)致應(yīng)急狀態(tài)下政府較多依靠行政經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策，各種應(yīng)急措施體現(xiàn)行政主導(dǎo)性， 對于應(yīng)急財政資金的統(tǒng)籌也不例外。 現(xiàn)代風(fēng)險社會行政機(jī)關(guān)面對突發(fā)事件時，維護(hù)社會穩(wěn)定的成本與難度顯著增加，依靠行政經(jīng)驗(yàn)處理問題的方式已不能適應(yīng)社會穩(wěn)定發(fā)展的需求。

總之，預(yù)案超前，立法滯后，法治資源支持不足，制度供給與制度需求之間的不對稱，尤其是突發(fā)事件應(yīng)對法治資源不足，難以滿足新形勢的需要，導(dǎo)致政府在處理應(yīng)急財政資金來源問題時缺少法律依據(jù)，而更多依靠行政經(jīng)驗(yàn)解決問題， 突顯了行政的主導(dǎo)性，弱化了應(yīng)急狀態(tài)下法律的作用。

（二）應(yīng)急狀態(tài)下民眾法治意識淡薄

在應(yīng)急狀態(tài)下，民眾的法治意識不強(qiáng)，往往僅注重結(jié)果的合理性而不重視過程的合法性。 一方面，基于政府視角，應(yīng)急狀態(tài)下政府職能被擴(kuò)大化，政府權(quán)限有所擴(kuò)張，民眾權(quán)利受到了一定限制，政府強(qiáng)勢成為應(yīng)急狀態(tài)特征，降低民眾對政府合法行動的期待可能性，導(dǎo)致民眾忽視對政府應(yīng)急行為的監(jiān)督。 另一方面，基于民眾視角，緊急狀態(tài)下民眾更多關(guān)注政府應(yīng)急處理的實(shí)際效果（如是否及時提供救援物資），對于政府行為合法性的關(guān)注不高。 上述現(xiàn)象反映民眾法治意識的薄弱，亦體現(xiàn)了馬斯洛需求原理：在基本生活難以保障的前提下，法律等較高層次的需求會被民眾所丟棄。因此，在應(yīng)急狀態(tài)下，民眾只關(guān)心應(yīng)急財政資金的實(shí)際效果，并不注重財政資金來源的合法性。 然而，過程的任意性將會導(dǎo)致結(jié)果的不確定性，若對于應(yīng)急財政資金的來源不進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)制，則極易導(dǎo)致貪污、瀆職等行為的出現(xiàn)，難以保證應(yīng)急財政資金發(fā)揮應(yīng)有的效果。

（三）應(yīng)急狀態(tài)下中央和地方財權(quán)劃分不明確

中央和地方在應(yīng)急狀態(tài)下的權(quán)限劃分事關(guān)應(yīng)急財政資金的承擔(dān)問題，決定應(yīng)急財政資金來源的責(zé)任主體?，F(xiàn)有的權(quán)限劃分尚未清晰界定應(yīng)急狀態(tài)下中央和地方各自的財政責(zé)任范圍，單一地以影響范圍為劃分標(biāo)準(zhǔn)又會造成中央責(zé)任過重、地方依賴性增強(qiáng)等問題。法律將突發(fā)公共衛(wèi)生事件分為四級，并規(guī)定跨省、影響全國的特別重大事件由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但未否定地方政府的作用，反而更加強(qiáng)調(diào)中央與地方合理的劃分管轄責(zé)任。地方過度依賴中央的現(xiàn)象是對突發(fā)事件立法精神的曲解，更加體現(xiàn)了明確應(yīng)急狀態(tài)下中央與地方各類責(zé)任的必要性。

四、提高應(yīng)急財政資金來源法治化的建議

（一）堅持“一個核心，兩個原則”

1、一個核心：民眾利益。 作為一切制度安排的起點(diǎn)，民眾在社會中的核心地位不容置疑。 一切的制度設(shè)計都應(yīng)當(dāng)圍繞民眾利益展開，應(yīng)急財政資金來源法治化同樣應(yīng)當(dāng)以維護(hù)民眾利益為核心要求。 現(xiàn)行應(yīng)急模式下，臨時性的政策過多且法律依據(jù)模糊，人治色彩強(qiáng)烈，管控思維占主導(dǎo)地位，與現(xiàn)代社會民主、法治的要求背道而馳。 應(yīng)急財政資金來源同樣存在上述問題。 應(yīng)急階段中行政管控為主導(dǎo)，幾乎沒有任何約束和監(jiān)督就可以采取“應(yīng)急統(tǒng)籌”等方式改變財政資金原計劃的用途，相關(guān)的信息公開不及時、不全面，被“統(tǒng)籌”的財政資金是否能夠真正用在“刀刃”上，解決民眾所需、維護(hù)民眾利益是必須關(guān)注的問題。 因此，應(yīng)當(dāng)以民眾利益為核心，提升應(yīng)急模式的法治化程度，使得應(yīng)急財政資金更好地為民眾服務(wù)。

2、兩個原則：穩(wěn)定，監(jiān)督。 應(yīng)急財政資金來源法治化應(yīng)當(dāng)遵循“穩(wěn)定”原則，即應(yīng)急財政資金來源處于穩(wěn)定狀態(tài)，有穩(wěn)定的劃撥方式、穩(wěn)定的信息公開和監(jiān)督渠道，保證應(yīng)急財政資金來源合法有序。同時，應(yīng)當(dāng)遵循“監(jiān)督”原則，即做到資金來源公開、透明，接受社會的監(jiān)督，并且通過監(jiān)督保證應(yīng)急財政資金來源的合法性。

（二）明確應(yīng)急資金來源，提高預(yù)備費(fèi)等專項(xiàng)應(yīng)急財政資金比例

1、明確應(yīng)急財政資金的來源。 應(yīng)急財政資金來源主要有兩種：常設(shè)來源和臨時性來源。 對于常設(shè)應(yīng)急財政資金如預(yù)備費(fèi)， 現(xiàn)有法律雖有規(guī)定卻仍較為模糊。 預(yù)備費(fèi)設(shè)立的初衷是為了調(diào)節(jié)年度預(yù)算使之平衡，而《預(yù)算法》又給予其應(yīng)急救災(zāi)的功能，規(guī)定預(yù)備費(fèi)可以用于自然災(zāi)害救災(zāi)開支和難以預(yù)見的特殊開支。 新冠疫情不屬于自然災(zāi)害，盡管可以將其解釋為“特殊開支”，但仍然是臨時性的，因此有必要從法律上進(jìn)一步明確預(yù)備費(fèi)可以作為各類突發(fā)事件的應(yīng)急財政資金， 以凸顯其作為常設(shè)應(yīng)急財政資金的重要性。 對于臨時性來源，我國并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，多依據(jù)行政手段統(tǒng)籌， 如將彩票收入劃入應(yīng)急資金范疇。行政手段占據(jù)主導(dǎo)地位容易造成臨時性應(yīng)急財政資金來源的任意性，不利于應(yīng)急財政資金來源的法治化。 因此，需要從法律層面作出規(guī)定，明確以行政手段臨時調(diào)撥財政資金用于應(yīng)急的主體、權(quán)限以及范圍。

2、提高預(yù)備費(fèi)比例，改進(jìn)管理方式。 預(yù)備費(fèi)作為常設(shè)的應(yīng)急財政資金，在面對自然災(zāi)害、突發(fā)事件等緊急事態(tài)時發(fā)揮著重要作用。 然而2011 年以來預(yù)備費(fèi)的提取比例直線下降， 僅維持在500 億元的規(guī)模，難以應(yīng)對突發(fā)事件造成的巨大資金需求，有違預(yù)備費(fèi)設(shè)置的初衷。 此外，如美國、日本等發(fā)達(dá)國家的災(zāi)害準(zhǔn)備金提取比例占到GDP 的6%—9%,我國預(yù)備費(fèi)提取比例相對于發(fā)達(dá)國家明顯偏低。 因此，有必要提高預(yù)備費(fèi)的提取比例，保證預(yù)備費(fèi)能發(fā)揮應(yīng)有作用，避免流于形式。同時，應(yīng)當(dāng)改變預(yù)備費(fèi)單一的管理模式，如改為動態(tài)管理，允許剩余資金流轉(zhuǎn)到下一年，或采取基金模式存放預(yù)備費(fèi)， 以保證預(yù)備費(fèi)維持在有效規(guī)模。

（三）健全應(yīng)急財政法律法規(guī)體系

1、完善法律法規(guī)，約束行政權(quán)力。 一是法律規(guī)制覆蓋應(yīng)急財政資金運(yùn)轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)。應(yīng)急財政資金的來源應(yīng)當(dāng)有法可循，具體劃撥、利用等運(yùn)行層面的環(huán)節(jié)也應(yīng)當(dāng)有法可依。財政資金作為應(yīng)急工作必不可少的一環(huán)，是所有應(yīng)急工作的共有之處，有其特殊的價值，為應(yīng)急財政資金制定一般性規(guī)范并不違背法理。疫情防控中暴露出的應(yīng)急法律體系問題警示我們，應(yīng)當(dāng)摒棄不合時宜的立法理念，充分考慮到應(yīng)急法的本質(zhì)特征和根本要求，全面更新應(yīng)急法律制度。

二是充分發(fā)揮地方“二次立法”的作用。 《突發(fā)事件應(yīng)對法》屬于行政應(yīng)急管理基本法，規(guī)定的事項(xiàng)較為概括。 應(yīng)急預(yù)案行政性強(qiáng)，對行政行為的規(guī)范更為細(xì)致具體，更加切合行政的專業(yè)性、靈活性特征，更適合解決具體行政問題。 充分發(fā)揮地方“二次立法”作用，并非是對應(yīng)急預(yù)案的否定，而是一種補(bǔ)充和監(jiān)督。 通過法律法規(guī)以及對于財政資金來源的劃撥方式、 信息公開等方面的規(guī)定，使應(yīng)急財政資金來源得到及時監(jiān)督，合法性得到保證， 進(jìn)而強(qiáng)化預(yù)案的合法性并約束行政的任意性。 在《預(yù)算法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)的框架下，地方應(yīng)主動在權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章、規(guī)范性文件等以細(xì)化法律法規(guī)要求， 具體規(guī)定預(yù)備費(fèi)等應(yīng)急財政資金的提取、劃撥流程和監(jiān)督方式。 有針對性地強(qiáng)化部門法作用，構(gòu)建系統(tǒng)完備的經(jīng)濟(jì)法應(yīng)急保障法律體系，授予并規(guī)范經(jīng)濟(jì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的應(yīng)急保障權(quán)，以限制應(yīng)急狀態(tài)下政府財政權(quán)力、提高法律對應(yīng)急財政資金的監(jiān)管效率。

2、增強(qiáng)民眾法治意識。 民眾法治意識的缺失為政府在應(yīng)急狀態(tài)下的濫權(quán)提供了便利，因此在應(yīng)急管理法治化建設(shè)中應(yīng)當(dāng)注意普法宣傳， 增強(qiáng)民眾法治意識，提高民眾對應(yīng)急管理法治化重要性的認(rèn)識，幫助其了解自身權(quán)利與義務(wù)，引導(dǎo)民眾積極主動監(jiān)督政府行為，督促政府在應(yīng)急狀態(tài)下合法行政。 社會整體法治意識的提高亦會為法律體系的完善創(chuàng)造條件，促進(jìn)應(yīng)急管理法治化建設(shè)。

（四）多標(biāo)準(zhǔn)劃分中央與地方分擔(dān)比例

財政為財權(quán)，財權(quán)的依據(jù)為事權(quán)。 財權(quán)的問題應(yīng)當(dāng)從事權(quán)上看，劃分事權(quán)時不能簡單以范圍為標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)考慮各自特點(diǎn)與承擔(dān)能力。 例如，省域間以及跨國層面等需要由中央政府協(xié)調(diào)的事項(xiàng)由中央管理， 支出也由中央財政承擔(dān)。 對于防疫等突發(fā)公共衛(wèi)生事件，盡管范圍涵蓋全國，但具體而言，各地應(yīng)當(dāng)因地制宜開展隔離等具體防疫工作，中央應(yīng)當(dāng)發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)的功能，而不應(yīng)當(dāng)具體負(fù)責(zé)地方的防疫， 財政也應(yīng)當(dāng)各自按照工作范圍分擔(dān)。 劃分方案若過分強(qiáng)調(diào)中央職能，將會忽視地方政府應(yīng)有的作為。 進(jìn)一步而言，國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化包含對政府權(quán)力運(yùn)行理性化的要求，其中的理性化體現(xiàn)在中央和地方權(quán)力的合理分工和平衡之上，最終是為了國家職能的最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)。

因此，可以考慮將范圍覆蓋全國、需要地方積極作為的突發(fā)事件作為共管事項(xiàng)，由法律確定各自分擔(dān)比例，保證各級政府負(fù)擔(dān)合理。 也可以借鑒我國臺灣地區(qū)采用的“捆綁式”預(yù)算管理激勵機(jī)制，將下級政府實(shí)際獲取的應(yīng)急財政資金數(shù)額與其申報的真實(shí)程度聯(lián)系起來，利用可調(diào)增或調(diào)減的獎罰措施，督促地方政府如實(shí)申報所需應(yīng)急資金， 從而保證中央和地方合理承擔(dān)應(yīng)急財政資金來源責(zé)任， 及時監(jiān)督應(yīng)急財政資金來源情況。

五、結(jié)語

當(dāng)前我國“一案三制”的應(yīng)急管理模式已經(jīng)建立，必須肯定這一模式的積極作用，但也要承認(rèn)應(yīng)急財政資金來源主要依賴于行政手段，法治化程度不足。 這一問題不僅與我國應(yīng)急管理模式行政主導(dǎo)的特點(diǎn)有關(guān)，也與民眾法治意識薄弱、應(yīng)急法律體系不健全、中央和地方責(zé)任劃分不合理等因素有關(guān)，可以通過提升民眾法治意識、 健全應(yīng)急法律體系等方式逐步改善?？傊揽匦鹿诜窝滓咔槭录粌H是對我國“一案三制”應(yīng)急模式的考驗(yàn)，更是推進(jìn)我國應(yīng)急管理法治化發(fā)展的契機(jī)，相信未來中國的應(yīng)急管理水平將會有質(zhì)的提升。

注釋：

①參見《湖北省人民政府關(guān)于印發(fā)湖北省省級預(yù)備費(fèi)管理辦法的通知》（鄂政發(fā)〔2007〕60 號）。

②參見《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)湖北省防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情財稅支持政策的通知》（鄂政辦發(fā)〔2020〕4 號）。

③參見《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十九條第五款“（五）啟用本級人民政府設(shè)置的財政預(yù)備費(fèi)……必要時調(diào)用其他急需物資、設(shè)備、設(shè)施、工具”；第六十條“受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府開展恢復(fù)重建工作需要上一級人民政府支持的……上一級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)受影響地區(qū)遭受的損失和實(shí)際情況，提供資金、物資支持和技術(shù)指導(dǎo)……”；第六十一條“國務(wù)院根據(jù)受突發(fā)事件影響地區(qū)遭受損失的情況，制定扶持該地區(qū)有關(guān)行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策”。