牛藝飛

（東北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)部，吉林 長春 130024）

引言

習(xí)近平總書記指出鄉(xiāng)村發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的基礎(chǔ)，只有確保鄉(xiāng)村振興才能從根本上解決人民幸福的問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央、國務(wù)院所提出的重大決策部署、重大歷史任務(wù)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在我國“三農(nóng)”工作中處重要地位。為此，國務(wù)院相繼出臺了相關(guān)文件，特別指出要為新時期鄉(xiāng)村環(huán)境和經(jīng)濟穩(wěn)定的發(fā)展方向提供指導(dǎo)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。在這項工作的基礎(chǔ)上，中央每年對鄉(xiāng)村振興工作進行重要指導(dǎo)，制定《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃2018-2022年》。中央各部門、各級政府下發(fā)通知，督促國家鄉(xiāng)村振興政策落實，為促進鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟和環(huán)境恢復(fù)提供積極援助[1]。只有堅持鄉(xiāng)村保護的原則，盡可能地開發(fā)多種產(chǎn)業(yè)類型，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手[2]。

在鄉(xiāng)村建設(shè)戰(zhàn)略中，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)是改善鄉(xiāng)村生活條件的重點之一，旅游產(chǎn)業(yè)振興意味著必須采取一種“集約化”和“協(xié)作式”發(fā)展模式，[3]但是由于鄉(xiāng)村旅游不論是產(chǎn)業(yè)形態(tài)還是監(jiān)督方式都相對落后，還未能有效回應(yīng)這種經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)順利發(fā)展需要法律制度的規(guī)范，在提高人民群眾生活水平的基礎(chǔ)上實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、鄉(xiāng)村旅游對鄉(xiāng)村振興的實踐功能

目前，鄉(xiāng)村旅游在國內(nèi)和國際上還沒有一個權(quán)威的定義，鄉(xiāng)村旅游包括騎馬、航海、狩獵或其他體育活動，以及歷史和文化遺址等內(nèi)容。有學(xué)者將邊遠村落的傳統(tǒng)文化民俗旅游稱為鄉(xiāng)村旅游。也有學(xué)者指出，“村寨”是一種特殊的生活方式，而農(nóng)村社區(qū)則是貿(mào)易的脈絡(luò)，他們實際上把鄉(xiāng)村旅游定義為文化旅游和傳統(tǒng)旅游。還有學(xué)者認為，鄉(xiāng)村旅游是一項復(fù)雜的、多方面的旅游活動，包括農(nóng)民和農(nóng)村人口提供的服務(wù)、活動和接待，以及以農(nóng)業(yè)為主的旅游。

促進鄉(xiāng)村旅游的健康發(fā)展，是提高旅游業(yè)效率和轉(zhuǎn)型水平，改變傳統(tǒng)發(fā)展方式、塑造參與型發(fā)展方式的關(guān)鍵。因此，鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展之間存在著內(nèi)容關(guān)聯(lián)、方向一致、功能互補等多項通約性。鄉(xiāng)村旅游通過提供旅游接待服務(wù)、組織休閑活動，熟悉鄉(xiāng)村生活和村民利益，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展[4]。

（一）鄉(xiāng)村旅游能夠優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)并促進農(nóng)業(yè)發(fā)展

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)以自然營養(yǎng)為食，農(nóng)民收入也主要以農(nóng)業(yè)收成為主。這種單純來源的經(jīng)濟收入模式不可避免地造成農(nóng)民經(jīng)濟能力不強，抵御風(fēng)險能力較弱。振興農(nóng)業(yè)，必須轉(zhuǎn)變農(nóng)民經(jīng)濟增長的性質(zhì)、收入結(jié)構(gòu)和生活方式。

首先，旅游產(chǎn)業(yè)的形式雖然多樣，但基本上都要包含五大要素，餐飲、住宿、交通、游景與購物。鄉(xiāng)村旅游也包含上述五大元素，但是與傳統(tǒng)旅游不同的是，此鄉(xiāng)村旅游還能深度參與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的休閑活動，采摘和食用新鮮水果蔬菜、購買當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品、工藝品。因此對于農(nóng)民來說，到本村本寨里購買農(nóng)產(chǎn)品能有效地輸出農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品流通。其次，鄉(xiāng)村旅游具有一定的輻射性能夠帶動周邊村落的發(fā)展，通過宣傳介紹，相鄰村落的類似產(chǎn)品也能參與到旅游產(chǎn)業(yè)中，特別是帶動相鄰村落的就業(yè)。再次，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，可以直接提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品加工的工藝水平，旅游商品和紀念品、地方特產(chǎn)、文藝表演等服務(wù)項目基本上都能按照供求規(guī)律進行重新整合，通過旅游市場規(guī)律的淘汰機制，通過增加產(chǎn)品生產(chǎn)科技性，優(yōu)化服務(wù)項目以實現(xiàn)對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，轉(zhuǎn)變以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走向以農(nóng)業(yè)與非農(nóng)合作為基礎(chǔ)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使三大支柱產(chǎn)業(yè)相互發(fā)展、相互聯(lián)系，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)繁榮，振興鄉(xiāng)村。

（二）改善鄉(xiāng)村人居與就業(yè)環(huán)境，增加農(nóng)民福利

鄉(xiāng)村地區(qū)的旅游設(shè)施越多，旅游業(yè)者之間的競爭就越激烈。為了吸引更多的游客探索和融入目的地的鄉(xiāng)村生活，通常有必要促進環(huán)境和生態(tài)的改善和保護，包括通過綜合環(huán)境衛(wèi)生措施，通過處理廢物，改善村莊的衛(wèi)生和清潔。此外，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游可以改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境的生活條件，促進和諧互助，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和鄉(xiāng)村環(huán)境之間的聯(lián)系，提高旅游目的地人民的幸福感。鄉(xiāng)村旅游可以讓游客遠離城市的喧囂和重回田園，人們對農(nóng)村地區(qū)的旅游需求越來越大，人們不再滿足于單純的鄉(xiāng)村旅游體驗，對鄉(xiāng)村旅游品質(zhì)的需求也越來越大。因此，鄉(xiāng)村旅游對促進農(nóng)民增收、增加就業(yè)和鄉(xiāng)村重建機會具有重要作用[5]。鄉(xiāng)村旅游可以吸納相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村剩余勞動力，解決農(nóng)民在當(dāng)?shù)貏?wù)工的問題，實現(xiàn)農(nóng)民在家鄉(xiāng)務(wù)工的夢想，而不是離開鄉(xiāng)村到城市打工。這不僅有利于農(nóng)民家庭的穩(wěn)定和幸福，也有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入福利的增長。

對于鄉(xiāng)村特別是邊遠鄉(xiāng)村的貧困人口而言，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展有利于當(dāng)?shù)氐拿撠毠ぷ?，與傳統(tǒng)的財政轉(zhuǎn)移相比，旅游扶貧正在轉(zhuǎn)化為一種“輸血”功能。減少偏僻鄉(xiāng)村的隔離，有利于優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工配送企業(yè)等，保障農(nóng)民收入增長。

（三）傳承優(yōu)秀文化，促進鄉(xiāng)風(fēng)文明

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游不僅是增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的手段，也是保存鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)的手段。民族服飾是傳統(tǒng)手工藝、民間舞蹈和雜技等非物質(zhì)文化的重要組成部分，傳統(tǒng)村落是村落物質(zhì)文化的重要組成部分。在保護傳統(tǒng)古村落的前提條件下，應(yīng)大力發(fā)展旅游業(yè)，形成文化旅游村，將其確立為具有傳統(tǒng)文化特色的旅游產(chǎn)品，賦予古村落以生機和活力。同時，提高古村落的經(jīng)濟效益和社會效益，促進古村落的復(fù)興。

鄉(xiāng)風(fēng)反映的是一個地方人民的精神風(fēng)貌，無法用金錢來衡量。但是當(dāng)人們用自己的行為展示出純潔、表達出誠意折射出高尚時，鄉(xiāng)風(fēng)同時就是一種無形的財富，是無價之寶。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)與產(chǎn)業(yè)運營離不開友好、和諧的精神文明建設(shè)。事實證明，精神文明建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要檢驗標(biāo)準，而鄉(xiāng)村旅游為鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)提供了新鮮的空氣，在一定程度上形成對原有村落不符合現(xiàn)代文明的一些舊習(xí)氣改造。特別是在社會主義核心價值觀普遍推廣的今天，鄉(xiāng)村旅游帶動鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，有助于鄉(xiāng)村平等、寬容等鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。

（四）推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程

產(chǎn)業(yè)蕭條是鄉(xiāng)村經(jīng)濟蕭條的主要因素之一。在以城市為中心的發(fā)展驅(qū)動下，勞動力和資本外流、土地資源等生產(chǎn)要素加劇了村莊的退化。因此，鄉(xiāng)村振興的重要前提是改變生產(chǎn)要素的單向流動，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟注入新的動力。在旅游業(yè)發(fā)展的背景下，經(jīng)濟資本、人力資本、文化資本隨著發(fā)展主體流入農(nóng)村，當(dāng)?shù)貏趧恿亓鳎瑢?dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟的調(diào)整和優(yōu)化，特別是創(chuàng)造了多樣化就業(yè)機會，農(nóng)村居民有發(fā)展的空間，既能抵御經(jīng)濟蕭條，又能促進當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟的復(fù)蘇。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展促使鄉(xiāng)村由單一行動走向和諧共贏，同時促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。農(nóng)民是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主體，為了獲得更大的發(fā)展機遇，他們愿意客觀地接受新思想、新潮流、新價值，在游客、市場和競爭的壓力下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民應(yīng)該提高自己的價值觀、文化素質(zhì)和學(xué)習(xí)能力。最后，在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)實踐中，城市游客向鄉(xiāng)村地區(qū)定期提供城市信息和教育信息，從而促進城鄉(xiāng)一體化，提高農(nóng)民素質(zhì)。

二、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的法律困境

鄉(xiāng)村振興離不開法治。習(xí)近平總書記指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”[6]。作為農(nóng)村發(fā)展在新時代下的重大改革，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須于法有據(jù)，必須以法治思維來開展相關(guān)的工作，這也就提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法治化的命題。

（一）旅游用地開發(fā)與鄉(xiāng)村振興土地合理利用的矛盾

鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在一定的法律灰色地帶。鄉(xiāng)村旅游用地問題實質(zhì)上是鄉(xiāng)村土地資源的重新配置問題，包括農(nóng)用地和非農(nóng)用地。首先，鄉(xiāng)村土地開發(fā)與利用主要依據(jù)是《中華人民共和國土地承包法》，該法的重點在于以家庭為單位對農(nóng)村土地承包利用進行規(guī)范，其中第2條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。而鄉(xiāng)村旅游用地是非農(nóng)業(yè)用地，特別是旅游用地還存在不同村、不同鄉(xiāng)之間的跨度和交叉，應(yīng)該如何處理尚未有明確的立法予以規(guī)定。其次，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第10條規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，劃定基本農(nóng)田保護區(qū)、土地開墾區(qū)、建設(shè)用地區(qū)和禁止開墾區(qū)等；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途。從上述規(guī)定可知，鄉(xiāng)村旅游用地屬于非農(nóng)用地，其用途確定或曰審批的實質(zhì)權(quán)力在土地所屬縣和鄉(xiāng)。因此不可避免地存在兩個矛盾：第一，跨縣跨鄉(xiāng)的旅游用地如何審批，如何管理，如何監(jiān)督；第二，旅游用地屬于非農(nóng)業(yè)用地，但是鄉(xiāng)村旅游的很多旅游內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)依舊以農(nóng)產(chǎn)品為主，那么如何消解非農(nóng)用地與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營之間的矛盾是亟待解決的問題。

鄉(xiāng)村土地利用還未完全適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求。市場是鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)升級的基礎(chǔ)，是衡量鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)升級的一個尺度，市場供求決定產(chǎn)品的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量，鄉(xiāng)村土地的集體使用權(quán)與用于鄉(xiāng)村旅游的土地所有權(quán)相分離，同時，我國限制使用集體土地，保護耕地。因此農(nóng)民沒有討價還價的機會，即使有補償也只能是少量的土地補償。[7]同樣，作為鄉(xiāng)村旅游景區(qū)的供應(yīng)商，政府也只能被動地接受高價而不是競價。這是農(nóng)業(yè)市場不發(fā)達的結(jié)果，不利于土地市場的發(fā)展。此外，還有一個隱性的土地出讓市場。農(nóng)民與開發(fā)商之間的土地交易信息也不對稱，不符合法定程序，非法交易和虛假合同不利于保護農(nóng)民的長期合法利益，同時不利于合法利用土地發(fā)展旅游業(yè)。

（二）鄉(xiāng)村旅游法治化程度不能滿足鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)代化需求

立法層面，在新的鄉(xiāng)村市場條件下我國缺乏相應(yīng)的旅游立法，旅游立法與環(huán)境立法沒有有機聯(lián)系[8]?！吨腥A人民共和國旅游法》第19條：“旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與環(huán)境保護規(guī)劃以及其他自然資源和文物等的保護利用規(guī)劃相銜接”。第20條：“各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)旅游項目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求。規(guī)劃和建設(shè)交通、通信、供水、供電、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)兼顧旅游業(yè)發(fā)展的需要”。第21條：“對自然資源和文物等人文資源進行旅游利用，必須嚴格遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，符合資源、生態(tài)保護和文物安全的要求，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)加強對資源保護和旅游利用狀況的監(jiān)督檢查”?！堵糜畏ā吩诖藢β糜蔚囊?guī)劃進行了宏觀性的規(guī)定。但缺乏具體的實操性措施，例如鄉(xiāng)村旅游如何利用已有的自然資源、旅游產(chǎn)業(yè)與自然資源保護相互矛盾的處理機構(gòu)與程序、環(huán)境保護的損害補償措施等等，沒有相應(yīng)的規(guī)范性文件，旅游法規(guī)與資源環(huán)境保護法規(guī)之間也缺乏聯(lián)系。而與環(huán)境有關(guān)的立法和條例對環(huán)境保護的規(guī)定很少，可能與旅游業(yè)或某些特定鄉(xiāng)村地點有關(guān)?？傊?，現(xiàn)行的環(huán)境保護立法更多的是基于單個環(huán)境保護要素，沒有考慮到這些要素的統(tǒng)一性和互聯(lián)性，會影響鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。

由于我國鄉(xiāng)村立法的不完善，缺乏專門的執(zhí)法機構(gòu)，存在著多部門或不規(guī)范的社會治安問題，加之經(jīng)濟利益的制約，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村地區(qū)的違法行為沒有得到及時和適當(dāng)?shù)膽土P。此外，嚴肅立法、輕執(zhí)法是我國旅游法制建設(shè)中存在的問題之一。由于旅游立法和具體立法的缺陷，以及旅游執(zhí)法機構(gòu)的缺失，要認識到嚴格執(zhí)行旅游法的必要性，旅游法應(yīng)該通過監(jiān)督手段來規(guī)范許多旅游關(guān)系，使旅游法律法規(guī)得到貫徹和妥善執(zhí)行。

（三）鄉(xiāng)村旅游缺乏法律監(jiān)督

目前，我國對鄉(xiāng)村旅游的管理有多種形式，但監(jiān)督部門依然存在缺乏人力、責(zé)任不明確以及監(jiān)督嚴重滯后的問題。[9]鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)或者建設(shè)一開始往往產(chǎn)生在鄉(xiāng)村內(nèi)部，依托村民自治組織進行，因此監(jiān)管機構(gòu)也往往在鄉(xiāng)村內(nèi)部，即村委會，而國家監(jiān)管機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)相對較少。這種依靠開發(fā)者和經(jīng)營者自我監(jiān)督的方式存在無法避免的矛盾：一是監(jiān)督方式具有較大的隨意性，被監(jiān)督者和被監(jiān)督事項都具有偶然性。二是監(jiān)督和救濟方式滯后，當(dāng)鄉(xiāng)村旅游資源遭到破壞或生態(tài)環(huán)境受到污染時，依靠恢復(fù)進行補償和救助效果較差。三是監(jiān)督的權(quán)威性較弱，脫離政府和國家力量的監(jiān)督缺乏強制性和懲罰性措施，造成監(jiān)督權(quán)威性受損，一定程度上影響了監(jiān)督的效果。上述問題的原因主要在于鄉(xiāng)村旅游目前在我國發(fā)展尚處于初期階段，很多旅游項目是鄉(xiāng)村自我規(guī)劃和發(fā)展的結(jié)果，例如很多農(nóng)家樂或者采摘山莊等等，國家公權(quán)力介入較少，更多依靠村民自治組織的自我管理與自我經(jīng)營。

三、鄉(xiāng)村旅游振興目標(biāo)引領(lǐng)下鄉(xiāng)村旅游規(guī)范化法治保障

鄉(xiāng)村旅游是一個需求不斷增長的產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展前景十分廣闊，在一定程度上是鄉(xiāng)村振興不可替代的路徑之一。而且旅游為鄉(xiāng)村的致富提供了廣闊的機遇。國家和有關(guān)部門要重點扶持行業(yè)發(fā)展，完善法律法規(guī)，加強監(jiān)管，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。首先，為完善相關(guān)法律法規(guī)，國家應(yīng)在立法時制定優(yōu)惠政策，加強旅游企業(yè)建設(shè)，促進這方面的發(fā)展。其次，加強鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品加工體系建設(shè)，自主加工服務(wù)，降低質(zhì)量事故，必須建立環(huán)境保護不受旅游業(yè)影響的機制。再次，提高法律援助水平，對這一領(lǐng)域事故的分析表明，農(nóng)民法律意識薄弱。鄉(xiāng)村旅游法應(yīng)成為當(dāng)前旅游業(yè)立法的重點領(lǐng)域。

（一）完善我國鄉(xiāng)村旅游土地等資源利用的法律法規(guī)

隨著我國“三農(nóng)”形勢的逐步好轉(zhuǎn)，土地制度發(fā)生的各種變化，必須在實踐中加以驗證。鄉(xiāng)村旅游的直接受益者是農(nóng)民和農(nóng)村，因此必須解決好農(nóng)業(yè)用地與旅游用地之間的關(guān)系。鑒于我國鄉(xiāng)村旅游蓬勃發(fā)展，應(yīng)盡快出臺鄉(xiāng)村用地的規(guī)范性文件，在尊重我國《土地法》《旅游法》等上位法的基礎(chǔ)上，對鄉(xiāng)村旅游用地的審批、開發(fā)、建設(shè)、利用以及監(jiān)督等相關(guān)問題提供更多便利，一方面保護農(nóng)民合法的土地權(quán)益，減少土地糾紛，另一方面滿足鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地的現(xiàn)實需求，促進鄉(xiāng)村旅游的快速發(fā)展。

鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展不僅涉及土地問題，還涉及新鄉(xiāng)村資源的規(guī)劃與配置[10]。鄉(xiāng)村旅游景觀不可避免地會影響農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)和風(fēng)險，因此有必要對鄉(xiāng)村除土地外的其他資源進行保護和規(guī)范利用，制定統(tǒng)一的《鄉(xiāng)村土地及其資源利用保護法》嚴格保護鄉(xiāng)村旅游的各項資源，確保鄉(xiāng)村旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。明確鄉(xiāng)村旅游設(shè)施的概念、分類、遷移和利用，促進鄉(xiāng)村旅游市場的發(fā)展。

（二）加強鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護法制體系建設(shè)

自黨的十八大以來，生態(tài)文明被作為國家總體布局的一部分，體現(xiàn)出了其前所未有的戰(zhàn)略高度。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也在“五位一體”總體布局的指導(dǎo)下，將建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村作為一項重要目標(biāo)。但對于我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)而言，此目標(biāo)的實現(xiàn)仍存在困境。一方面，我國農(nóng)村地區(qū)的自然環(huán)境導(dǎo)致其本身的生態(tài)環(huán)境極為脆弱。特別是在我國西部地區(qū)，氣候干旱，土地沙化和石漠化現(xiàn)象嚴重，水土流失面積占到全國的80%[11]，地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)，這種惡劣的自然條件使得西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境極易受到破壞，且受到破壞后很難自然修復(fù)。另一方面，西部地區(qū)雖然蘊藏豐富的資源，且還有豐富的風(fēng)能、太陽能等清潔能源，但由于長期粗放型的資源開發(fā)以及對清潔能源開發(fā)的投入不足，導(dǎo)致西部地區(qū)資源長期處于一種“破壞性”利用的局面，盡管在一定程度上促進了經(jīng)濟發(fā)展，卻也加劇了西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞。例如2017年的祁連山系列環(huán)境污染案，由于對祁連山地區(qū)礦產(chǎn)的破壞性開采，導(dǎo)致祁連山生態(tài)環(huán)境遭受嚴重損害。因此，西部地區(qū)由于客觀自然條件與粗放發(fā)展所導(dǎo)致的破壞后果，現(xiàn)今在國家的大力度治理下雖然有所好轉(zhuǎn)，但是西部地區(qū)的資源與生態(tài)方面仍需加大力度進行修復(fù)。

針對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾，有必要根據(jù)環(huán)境資源資本化制度，制定相應(yīng)的立法和監(jiān)管框架。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，我國許多鄉(xiāng)村地區(qū)都有計劃內(nèi)和計劃外的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)項目[12]。為更好地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，保障與企業(yè)旅游相關(guān)的鄉(xiāng)村旅游持續(xù)健康發(fā)展，地方政府必須制定一系列法律法規(guī)。這符合旅游業(yè)的發(fā)展和當(dāng)?shù)乇Ｗo自然環(huán)境的需要，同時考慮到當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的特殊性，立法應(yīng)包括鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展目標(biāo)、保護自然資源的途徑、應(yīng)做的事情以及法律責(zé)任等內(nèi)容。地方政府通過相關(guān)法律法規(guī)，然后根據(jù)這些法律和條例，再制定地方一級的科學(xué)發(fā)展方案。

（三）全面提升鄉(xiāng)村旅游法治化程度

1.立法明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系并規(guī)范相關(guān)鏈條產(chǎn)品

鄉(xiāng)村旅游區(qū)具有特殊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，我國旅游區(qū)的主體所有權(quán)屬于國家，即全民公有領(lǐng)域，然而實際問題是相當(dāng)復(fù)雜的[13]。對此有必要在鄉(xiāng)村旅游專項立法中明確旅游景區(qū)權(quán)屬制度，并為鄉(xiāng)村旅游景區(qū)的確定制定標(biāo)準。一般鄉(xiāng)村地區(qū)旅游景區(qū)的劃定，由?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府按照標(biāo)準執(zhí)行；世界遺產(chǎn)和國家級鄉(xiāng)村旅游目的地的確定，由國務(wù)院嚴格按照標(biāo)準進行，原則上財產(chǎn)歸國家所有。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，旅游景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)屬于國家所有。我國鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展存在法律的問題，這種狀況不允許對景區(qū)進行合理的服務(wù)和管理。因此，根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，明確相應(yīng)的管理和指導(dǎo)部門。鄉(xiāng)村旅游專門機構(gòu)成立后，另一項重要任務(wù)是通過專項立法管理鄉(xiāng)村旅游，以解決鄉(xiāng)村旅游發(fā)展環(huán)境影響評價制度、鄉(xiāng)村旅游安全保障體系、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品開發(fā)審批、鄉(xiāng)村旅游補償費收取和使用、鄉(xiāng)村旅游管理、鄉(xiāng)村旅游業(yè)資源保護、鄉(xiāng)村旅游業(yè)者權(quán)責(zé)、鄉(xiāng)村旅游者管理、鄉(xiāng)村旅游區(qū)域內(nèi)居民管理等重要問題。

2.嚴格執(zhí)法破除地方保護

法治規(guī)范必須對違法行為進行懲罰，這是任何秩序規(guī)范化的前提和必須付出的代價。嚴格執(zhí)行鄉(xiāng)村旅游法律，懲處鄉(xiāng)村旅游違法行為具體包括：一是，落實鄉(xiāng)村旅游行政保障責(zé)任制。完善鄉(xiāng)村旅游行政管理責(zé)任追究機制，研究適當(dāng)?shù)目己宿k法，明確責(zé)任、范圍和任務(wù)，健全政府在鄉(xiāng)村旅游建設(shè)過程中的引導(dǎo)發(fā)展、基礎(chǔ)保障、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理四個方面的責(zé)任。[14]二是，嚴格執(zhí)行鄉(xiāng)村旅游行政管理程序。根據(jù)比例原則，明確鄉(xiāng)村旅游管理機構(gòu)的自由裁量權(quán)并向社會公開，以降低鄉(xiāng)村旅游管理機構(gòu)的隨意性。三是，加強對鄉(xiāng)村旅游的行政監(jiān)督。鄉(xiāng)村旅游執(zhí)法機構(gòu)要采取措施，進一步強化執(zhí)法機制，完善對鄉(xiāng)村旅游違法行為的行政處罰，保障和維護鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。

3.加強法律監(jiān)督，營造鄉(xiāng)村旅游友好環(huán)境

通過政府和司法機關(guān)對鄉(xiāng)村旅游法律遵守情況的監(jiān)督，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村旅游的法律監(jiān)督。因此，有必要建立一個獨立于行政和司法部門的監(jiān)督機構(gòu)，將財務(wù)和人力資源與受控者分開，給予他們明確的職責(zé)。同時，必須統(tǒng)一政府、行政機關(guān)和社會輿論的監(jiān)督，以保證對鄉(xiāng)村旅游進行充分有效的法律監(jiān)督。

四、結(jié)語

作為農(nóng)村發(fā)展在新時代下的重大改革，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須于法有據(jù)，必須以法治思維來開展相關(guān)的工作，這也就提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法治化的命題。鄉(xiāng)村旅游是近年來迅速發(fā)展起來的一種新型旅游，作為鄉(xiāng)村振興的主要抓手之一，鄉(xiāng)村旅游具有較強的空間與地域要求。與其他旅游形式相比，鄉(xiāng)村旅游以特定的自然生態(tài)和相關(guān)文化區(qū)域為基礎(chǔ)，以自然環(huán)境景觀和特色地域文化為主要驅(qū)動。但是由于鄉(xiāng)村旅游景觀建設(shè)還不夠成熟，旅游法治建設(shè)不夠完善，現(xiàn)實中一些鄉(xiāng)村旅游出現(xiàn)了侵犯消費者利益和導(dǎo)致自然景觀一定程度的破壞事件，加上我國農(nóng)村地區(qū)依然存在自然環(huán)境脆弱、地方治理的法治化程度較低的問題，一定程度上造成了鄉(xiāng)村旅游的“短命”現(xiàn)象。鄉(xiāng)村旅游應(yīng)該充分利用法律保障手段，有效保護環(huán)境和旅游資源，形成旅游法治、經(jīng)濟效益以及環(huán)境保護三者的良性循環(huán)，真正發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的功能。