靳瀾濤

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

一、問(wèn)題的提出

高等教育的改革與發(fā)展呼喚適切而有力的理論支撐。作為政策宣傳和學(xué)術(shù)研究的話語(yǔ)熱點(diǎn)，“高等教育治理”早已成為一個(gè)高頻詞匯，用以描述和指示高等教育事業(yè)發(fā)展的良善格局，甚至被公認(rèn)為21世紀(jì)的關(guān)鍵政策議題。(1)左崇良.高等教育治理的探新與圖治[J].學(xué)術(shù)論壇，2016，(10)：176-180.然而，綜觀十余年來(lái)的學(xué)術(shù)研究，話語(yǔ)體系的反思與調(diào)適卻是高等教育研究中鮮受關(guān)注的議題，這不僅導(dǎo)致理論研究存在一定程度的偏向性，面臨知識(shí)生產(chǎn)的邊際效應(yīng)遞減趨勢(shì)，而且對(duì)真實(shí)治理場(chǎng)域和過(guò)程的關(guān)照略顯不足，這些問(wèn)題具體表現(xiàn)在宏觀語(yǔ)境、中觀議題和微觀工具等三個(gè)方面。

首先，從宏觀語(yǔ)境來(lái)看，高等教育治理話語(yǔ)發(fā)端于西方治理理論在全球范圍內(nèi)的廣受推崇，在概念引入的過(guò)程中必然需要進(jìn)行本土化改造。(2)張煒等.初論中國(guó)特色高等教育話語(yǔ)體系的守正創(chuàng)新[J].中國(guó)高教研究，2015，(8)：3-9.我國(guó)推進(jìn)的高等教育治理現(xiàn)代化與西方治理實(shí)踐存在不少差異，尤其體現(xiàn)為市民社會(huì)發(fā)育不成熟、大學(xué)自律程度有限、高等教育發(fā)展不平衡不充分的矛盾較為明顯等，這些宏觀語(yǔ)境影響了高等教育治理話語(yǔ)的選擇和適用，政府、市場(chǎng)、大學(xué)等主體彼此博弈卻又相互依存，高等教育治理結(jié)構(gòu)具有相當(dāng)程度的異質(zhì)性，迫切需要建構(gòu)具有本土特色的理論體系予以回應(yīng)。

其次，從中觀議題來(lái)看，受“國(guó)家-社會(huì)”通用理論框架的影響，傳統(tǒng)高等教育治理研究的問(wèn)題意識(shí)源于府學(xué)關(guān)系的二元對(duì)立結(jié)構(gòu)，并由此延伸出“大學(xué)去行政化”“簡(jiǎn)政放權(quán)”“多元共治”等治理策略。這種分析范式確實(shí)因應(yīng)了實(shí)踐中府學(xué)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性不平衡，但治理主體的作用發(fā)揮最終還是需要通過(guò)治理規(guī)則的運(yùn)行得以實(shí)現(xiàn)，關(guān)于治理結(jié)構(gòu)的熱烈討論僅僅回答了“誰(shuí)在治理”的主體性設(shè)問(wèn)，對(duì)于“如何治理”的機(jī)制性解釋卻明顯關(guān)照不足。為此，高等教育治理研究既要關(guān)注表層的“主體結(jié)構(gòu)”，更要透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，厘清治理主體內(nèi)在的互動(dòng)關(guān)系以及行為過(guò)程的復(fù)雜性，迫切需要對(duì)應(yīng)然和實(shí)然中(后者尤其重要)的治理規(guī)則有所把握，以期在治理結(jié)構(gòu)外觀劃分的基礎(chǔ)上能夠還原整體性、動(dòng)態(tài)性、開放性的治理過(guò)程。

再次，從微觀工具來(lái)看，政策和法律的關(guān)系是高等教育治理的基礎(chǔ)問(wèn)題，也是推進(jìn)教育法治必須解決的核心問(wèn)題。依法治教的命題突出了法律在建章定制、規(guī)范權(quán)責(zé)、解決糾紛等方面的重要性，然而，政策在教育治理變遷中的關(guān)鍵作用也不容忽視，許多治理問(wèn)題的解決訴諸于政策工具而非國(guó)家立法，僅“十二五”期間印發(fā)的重要教育政策文件就多達(dá)741項(xiàng)，(3)田慧生等.“十二五”教育政策回顧與“十三五”教育政策展望[N].中國(guó)教育報(bào)，2017-05-23(4).這與極為有限的教育立法資源(8部教育法律、十余部教育行政法規(guī)、數(shù)十部教育部門規(guī)章等)形成了鮮明對(duì)比。正如有的學(xué)者所言，政策已經(jīng)在很大程度上成為法治體系的組成部分且作用顯著。(4)史際春.法的政策化與政策法治化[J].經(jīng)濟(jì)法論叢，2018，(1)：51-56.為此，有必要厘清政策和法律的不同適用場(chǎng)域、角色地位以及銜接路徑，更加有效地消解“依法治教”與“依政策治教”的緊張關(guān)系，突出教育治理工具的多樣性和互動(dòng)性。

高等教育話語(yǔ)體系是國(guó)家基于本土社會(huì)情境和特定時(shí)期需要，在價(jià)值屬性、制度安排、發(fā)展路徑等方面提出的系統(tǒng)性主張，兼具政治性、政策性、社會(huì)性和學(xué)術(shù)性，勢(shì)必隨著社會(huì)境遇的變化而主動(dòng)作出適應(yīng)性調(diào)整，以彰顯理論之于實(shí)踐的解釋力和推動(dòng)力。(5)樸雪濤.新中國(guó)70年高等教育話語(yǔ)體系轉(zhuǎn)換的邏輯[J].高等教育研究，2019，(12)：9-17.話語(yǔ)體系的反思與轉(zhuǎn)換，既是當(dāng)前高等教育治理理論創(chuàng)新的基本前提，也是實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，有助于我們從中發(fā)現(xiàn)更加具象化的問(wèn)題意識(shí)、理論議題與實(shí)踐策略。漸次叩問(wèn)上述三重問(wèn)題，對(duì)目前高等教育治理研究中“西方中心”“結(jié)構(gòu)主義”“政策治教”等話語(yǔ)進(jìn)行反思，從宏觀語(yǔ)境、中觀議題、微觀工具等多個(gè)方面平衡不同的價(jià)值目標(biāo)和實(shí)踐路徑，尋求更具包容性和解釋力的分析范式，才能真正形成高等教育治理研究認(rèn)識(shí)論和方法論的自覺，從而創(chuàng)造出具有鮮明中國(guó)特色的嶄新的高等教育治理理論圖景，這可以為高等教育治理現(xiàn)代化變革提供更好的決策咨詢。

二、高等教育治理的宏觀語(yǔ)境轉(zhuǎn)換：從“西方中心”到“中國(guó)立場(chǎng)”

作為舶來(lái)品，治理理論肇始于西方社會(huì)，隨著國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的廣泛討論和援用，高等教育界也自覺嵌入治理話語(yǔ)中，體現(xiàn)了高等教育治理之于國(guó)家治理的呼應(yīng)。然而，這種理論范式始終無(wú)法回避西方經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的銜接難題，由于我國(guó)府學(xué)關(guān)系的行政化以及教育市場(chǎng)發(fā)育的不成熟，發(fā)端于西方社會(huì)的治理理論并不能完全適應(yīng)我國(guó)高等教育發(fā)展現(xiàn)狀，迫切需要進(jìn)行本土化改造。

(一)高等教育治理研究中的西方話語(yǔ)流露

治理理論濫觴于20世紀(jì)80年代末的西方社會(huì)(6)俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.1.，隨后受到中國(guó)學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，被廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，導(dǎo)入了民主參與、平等協(xié)商、社會(huì)自治等帶有明顯西方烙印的思想理念，高等教育領(lǐng)域也不例外，具有以下兩項(xiàng)基本特征：

一方面，受西方學(xué)術(shù)話語(yǔ)權(quán)的影響，治理的核心被界定為“多中心和社會(huì)本位”，這一理念自舶入國(guó)內(nèi)以來(lái)在高等教育治理研究中得到充分表達(dá)，出現(xiàn)了概念使用的叢林狀態(tài)。無(wú)論是“構(gòu)建多元共治的教育治理格局”的提法，還是協(xié)同治理、多中心治理、公私合作等類似話語(yǔ)，都突出了多元主體參與高等教育治理的優(yōu)越性，而極少涉獵多中心或多元治理所潛伏的自發(fā)性、短視性、逐利性等缺陷問(wèn)題。為此，有的學(xué)者也曾指出，研究者們對(duì)國(guó)外治理理論的引入或借鑒不在少數(shù)，對(duì)此加以反思乃至構(gòu)建本土理論者卻略顯不足，外部話語(yǔ)依附現(xiàn)象亟待予以正視和解決。(7)鄭杭生，邵占鵬.治理理論的適用性、本土化與國(guó)際化[J].社會(huì)學(xué)評(píng)論，2015，(2)：34-46.

另一方面，部分研究成果將“治理”視為政府對(duì)大學(xué)、社會(huì)的“放權(quán)”(8)申建林，姚曉強(qiáng).對(duì)治理理論的三種誤讀[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2015，(2)：37-42.，認(rèn)為教育行政管理只需要實(shí)現(xiàn)最基本的功能，應(yīng)當(dāng)將剩余權(quán)力歸還給大學(xué)、社會(huì)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用。(9)張應(yīng)強(qiáng).高等教育全面深化改革需要對(duì)高等教育改革進(jìn)行改革[J].中國(guó)高教研究，2014，(10)：16-20.這些主張確實(shí)有利于打破政府對(duì)高等教育管理事務(wù)的壟斷，激發(fā)辦學(xué)活力和市場(chǎng)參與，但政府應(yīng)該下放哪些教育行政權(quán)力，通過(guò)何種方式下放，在放權(quán)的同時(shí)如何加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，并完善教育公共服務(wù)，這些問(wèn)題相較于抽象、片面的放權(quán)命題更加值得關(guān)注，也是檢驗(yàn)放權(quán)正當(dāng)性的重要標(biāo)準(zhǔn)。眾所周知，有別于西方的自生自發(fā)模式和自由主義傳統(tǒng)(10)李靜蓉.高等教育自發(fā)秩序：混亂之源還是自發(fā)有序[J].高等教育研究，2007，(7)：44-48.，我國(guó)的高等教育發(fā)展更加得益于政府的保障和規(guī)范，尤其是“集中力量辦大事”的理念和實(shí)踐，這種本土化經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)在理論體系中有所體現(xiàn)或關(guān)照。(11)鄔大光.努力探索高等教育的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”[J].中國(guó)高教研究，2019，(12)：10-14.

(二)高等教育治理理論的本土化適用難題

發(fā)源于西方的高等教育治理理論建立于市場(chǎng)發(fā)育比較成熟的基礎(chǔ)之上，而我國(guó)的基本國(guó)情和社會(huì)土壤則明顯不同。(12)褚宏啟.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014，(10)：4-11.眾所周知，我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展不平衡不充分的矛盾較為明顯，且社會(huì)自治不成熟、大學(xué)自律意識(shí)薄弱、教育中介組織的獨(dú)立性和專業(yè)性不足以及不同主體間的權(quán)責(zé)歸屬較為模糊，這些因素意味著我國(guó)高等教育治理在擴(kuò)大自主辦學(xué)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的同時(shí)，還要致力于教育行政權(quán)的保障，以便更好地規(guī)范市場(chǎng)并促進(jìn)其健康發(fā)育，這不僅體現(xiàn)了與西方治理理論的分殊，有助于防范話語(yǔ)表達(dá)的自主性迷失，而且因應(yīng)了政府、市場(chǎng)、大學(xué)在資源稟賦和治理能力上的差異性，對(duì)構(gòu)建新型的府學(xué)關(guān)系和政社關(guān)系有所裨益。

正是由于中外高等教育治理處于不同的政治制度和社會(huì)環(huán)境當(dāng)中，二者的話語(yǔ)體系和制度選擇固然有不少共性，但實(shí)際上也有許多差異。(13)劉復(fù)興.大學(xué)治理與制度創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)[J].教育研究，2015，(11)：30-33.以當(dāng)前討論較為熱烈的學(xué)位制度改革為例，作為首部教育法律的《學(xué)位條例》確立的是國(guó)家學(xué)位制度，在規(guī)則設(shè)計(jì)與程序運(yùn)作中保留了行政權(quán)力的高強(qiáng)度影響，與西方國(guó)家所秉持的大學(xué)學(xué)位制度形成了鮮明對(duì)比。伴隨著自主辦學(xué)意識(shí)的高漲、學(xué)位統(tǒng)一管理的松動(dòng)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，實(shí)行大學(xué)學(xué)位制度被視為學(xué)位立法的終極走向。(14)湛中樂.進(jìn)一步改革與完善學(xué)位法律制度[J].中國(guó)高等教育，2005，(2)：27-28.這確實(shí)符合權(quán)力結(jié)構(gòu)多元化的現(xiàn)代治理理念，但就當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)國(guó)情而言，國(guó)家學(xué)位制度在學(xué)位質(zhì)量保障、管理秩序維護(hù)、教育資源配置等方面的作用仍然不容忽視，同時(shí)，通過(guò)釋法和政策工具進(jìn)行學(xué)位管理已經(jīng)成為我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展的重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)，需要加以尊重和沿續(xù)而不是動(dòng)搖或改變。為此，穩(wěn)妥、漸進(jìn)的學(xué)位制度改革路徑應(yīng)當(dāng)是在堅(jiān)持國(guó)家學(xué)位制度的基本立場(chǎng)上，適度吸納大學(xué)學(xué)位制度的有益經(jīng)驗(yàn)，如允許學(xué)位授予附加條件的存在、推動(dòng)學(xué)位授權(quán)審核的許可化改造、建立健全三級(jí)學(xué)位管理體制等。(15)靳瀾濤.國(guó)家學(xué)位制度的現(xiàn)實(shí)考察與立法完善[J].重慶高教研究，2020，(2)：91-103.這種平衡式的改革路徑已經(jīng)在教育部公布的《學(xué)位法草案(征求意見稿)》中有所體現(xiàn)。

高等教育治理理論及其實(shí)踐的本土化不僅僅局限于學(xué)位管理制度，對(duì)于高等教育治理諸多問(wèn)題的研究，都必須置于“國(guó)家”的宏觀場(chǎng)域中才能獲得更強(qiáng)的解釋力。實(shí)際上，高等教育領(lǐng)域的“條塊分割”“公私合作”“簡(jiǎn)政放權(quán)”“管辦評(píng)分離”“多元共治”等命題都是不同歷史時(shí)期高等教育治理的話語(yǔ)呈現(xiàn)，問(wèn)題的核心并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，它們旨在調(diào)適政府、大學(xué)命題、社會(huì)之間的關(guān)系，尤其是嘗試?yán)迩逭慕巧ㄎ患捌淇傮w職能，以適應(yīng)高等教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。西方治理理論建立于 “政府-市場(chǎng)”二元?jiǎng)澐只A(chǔ)之上，而我國(guó)高等教育市場(chǎng)發(fā)育尚不成熟，社會(huì)集體意識(shí)也較為淡薄，私益隔閡與權(quán)責(zé)模糊進(jìn)一步增加了不同主體間的協(xié)調(diào)成本，影響了高等教育治理體系整體功能的發(fā)揮，為了更好地實(shí)現(xiàn)教育公平保障、教育資源統(tǒng)籌、教育秩序維護(hù)、教育服務(wù)優(yōu)化等教育行政目標(biāo)，治理現(xiàn)代化的推進(jìn)需要在分權(quán)和集權(quán)、放權(quán)和監(jiān)管、自由與秩序之間求得平衡而非一邊倒，這是高等教育治理理論本土化適用所應(yīng)秉持的基本立場(chǎng)，也契合我國(guó)社會(huì)治理體制改革的總體脈絡(luò)，體現(xiàn)出高等教育治理之于整個(gè)國(guó)家治理的呼應(yīng)性。

(三)彰顯高等教育治理研究的鮮明中國(guó)特色

我國(guó)高等教育治理研究既要保持國(guó)際視野，更要立足中國(guó)國(guó)情。治理理論的引入和發(fā)展必須著眼于高等教育發(fā)展不平衡不充分的基本矛盾，既要強(qiáng)調(diào)自主辦學(xué)、市場(chǎng)參與、簡(jiǎn)政放權(quán)，也要發(fā)揮政府在規(guī)則制定、公平保障、糾紛化解等方面的“元治理”作用，體現(xiàn)出高等教育治理研究的中國(guó)特色和中國(guó)風(fēng)格。

“治理一旦脫離國(guó)家組織和資源往往導(dǎo)致低效甚或無(wú)效?！?16)Erik Hysing,“Governing without Government? The Private Governance of Forest Certification in Sweden,”Public Administration 87，no.2(2009)：312-326.高等教育治理現(xiàn)代化突出權(quán)力的優(yōu)化配置，兼具分權(quán)與集權(quán)雙重面向，它們都屬于提高教育行政效能的重要內(nèi)容。換言之，推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化，既需要促進(jìn)教育領(lǐng)域的簡(jiǎn)政放權(quán)，如減少教育行政審批、推動(dòng)管辦評(píng)分離、擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)、破除對(duì)大學(xué)發(fā)展的不當(dāng)束縛等，更需要“放管結(jié)合”，也即是說(shuō)，在“放”的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)國(guó)家公權(quán)力主體的過(guò)程監(jiān)管職責(zé)，填補(bǔ)簡(jiǎn)政放權(quán)之后可能出現(xiàn)的監(jiān)督真空。同時(shí)，高等教育的多元參與意味著多方利益博弈將更加激烈，分化乃至分歧在所難免，迫切需要政府以公共利益為依歸從中調(diào)和，尤其要研究建立健全多元化糾紛解決機(jī)制，這一機(jī)制的正常運(yùn)行顯然離不開國(guó)家公權(quán)力的直接主導(dǎo)或間接保障。因此，在高等教育治理結(jié)構(gòu)中，政府的至上權(quán)威固然被弱化，但在充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制作用的情況下，仍然需要尊重政府在宏觀調(diào)控、市場(chǎng)培育、行業(yè)監(jiān)管、矛盾協(xié)調(diào)等方面的主導(dǎo)性作用，不少學(xué)者將上述對(duì)政府的定位稱為“元治理”角色，以區(qū)別于其他治理參與者。(17)史華楠.教育管辦評(píng)分離中政府“元治理”的屬性與路徑[J].中國(guó)教育學(xué)刊，2016，(10)：26-32.

在高等教育領(lǐng)域，無(wú)論是盛行多年的放管服改革，還是近年來(lái)興起的管辦評(píng)分離措施，辦學(xué)活力的激發(fā)或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的促進(jìn)始終與政府的過(guò)程監(jiān)管相伴而行。目前，學(xué)界對(duì)教育行政方式及其轉(zhuǎn)變的研究不在少數(shù)，但對(duì)于事中事后監(jiān)管內(nèi)容及其具體方式尚欠缺較為深入的學(xué)術(shù)回應(yīng)。例如，在目前高等教育管理中，已經(jīng)出現(xiàn)了許多新的權(quán)力運(yùn)作方式，如教育規(guī)劃、合作共建、質(zhì)量評(píng)估、論文抽檢、行政約談等，這些管理手段有別于以前的強(qiáng)制檢查、許可、處罰等，更有利于提升教育行政管理效能。然而，它們多為政策文件所創(chuàng)設(shè)，執(zhí)法程序制度、糾紛調(diào)解形式和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制尚不完善，不利于這些執(zhí)法方式的成熟定型乃至普及推廣。這些高等教育管理改革所延伸出的嶄新話題，亟須學(xué)者們從理論層面予以反思和回應(yīng)，以切實(shí)推進(jìn)高等教育事業(yè)的健康有序發(fā)展。(18)周佑勇.新形勢(shì)下高等教育執(zhí)法的創(chuàng)新發(fā)展[J].人民法治，2019，(15)：16-19.從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，面向未來(lái)的高等教育治理研究應(yīng)當(dāng)關(guān)注多元主體在治理中的權(quán)力(權(quán)利)與職責(zé)(義務(wù))等，尤其要細(xì)究政府從“劃槳”走向“掌舵”、從管理走向治理、從微觀干預(yù)走向宏觀調(diào)控的具體制度安排，在確定治理主體的基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步明確通過(guò)何種方式治理以及治理哪些教育事務(wù)，這是高等教育治理規(guī)范化和精細(xì)化的必然要求。

三、高等教育治理的中觀話題拓展：從“結(jié)構(gòu)主義”到“規(guī)則邏輯”

傳統(tǒng)高等教育治理研究在府學(xué)關(guān)系的二元結(jié)構(gòu)中建立起問(wèn)題意識(shí)和理論議題，為反思政府、大學(xué)等主體間的結(jié)構(gòu)性不對(duì)等提供了適切的概念化工具，但對(duì)于治理結(jié)構(gòu)的過(guò)度強(qiáng)調(diào)，尚未充分揭示治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)機(jī)制，不可避免地帶來(lái)視野窄化和策略僵化的問(wèn)題，必須嵌入規(guī)則視角，由單純思考“誰(shuí)在治理”轉(zhuǎn)向更加重視研究“如何治理”，由停留于擬制空間的“靜態(tài)結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)向立足于真實(shí)場(chǎng)域的“動(dòng)態(tài)關(guān)系”，以便因應(yīng)高等教育治理的具象化、動(dòng)態(tài)化、多維化過(guò)程。

(一)高等教育治理研究中結(jié)構(gòu)主義的基調(diào)

受到其他社會(huì)科學(xué)“國(guó)家-社會(huì)”的理論分析范式影響，府學(xué)關(guān)系成為高等教育治理研究中重要的基礎(chǔ)性命題，并由此界定不同主體在治理結(jié)構(gòu)中的規(guī)范性角色，進(jìn)而塑造穩(wěn)定、良好、高效的高等教育治理秩序，這種“結(jié)構(gòu)主義”范式不僅建立起高等教育治理研究的問(wèn)題意識(shí)，而且奠定了高等教育治理變革的方法論基礎(chǔ)，成為高等教育管理科學(xué)中比較具有終極意義的議題。

一方面，高等教育治理研究的問(wèn)題意識(shí)往往源于國(guó)家的強(qiáng)勢(shì)和大學(xué)的弱勢(shì)，亦即府學(xué)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡，許多研究成果將高等教育治理實(shí)踐困境歸結(jié)為這種主體關(guān)系的不對(duì)等，其核心觀點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)國(guó)家、大學(xué)等主體間規(guī)范性角色的錯(cuò)位，亦即行政權(quán)力的過(guò)度膨脹與嵌入在不同程度上削弱了大學(xué)自治，形成了“強(qiáng)政府-弱大學(xué)”的治理格局，并進(jìn)一步為大學(xué)“管理行政化”“學(xué)科同質(zhì)化”“辦學(xué)功利化”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題尋找到了解釋方法，這確實(shí)印證了相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)高等教育治理的部分現(xiàn)實(shí)，也使得部分高等教育研究者將府學(xué)關(guān)系演變作為理論關(guān)注重點(diǎn)。(19)姚榮.高等教育治理范式演進(jìn)的理想類型及其互動(dòng)關(guān)系考察——基于公共領(lǐng)域中國(guó)家角色的分析[J].高等教育研究，2018，(3)：13-23.

另一方面，府學(xué)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡作為高等教育治理的問(wèn)題根源，自然就延伸出“簡(jiǎn)政放權(quán)”“大學(xué)去行政化”“多元共治”等問(wèn)題解決策略。結(jié)構(gòu)主義研究者對(duì)“強(qiáng)政府—弱大學(xué)”的問(wèn)題總結(jié)容易邏輯地將國(guó)家與社會(huì)、政府與大學(xué)視作此消彼長(zhǎng)的對(duì)立關(guān)系。(20)王彥飛.從結(jié)構(gòu)到制度：高等教育治理研究的視角轉(zhuǎn)換[J].江蘇高教，2018，(12)：9-14.在這種分析框架下，學(xué)者們往往基于治理理論對(duì)府學(xué)關(guān)系的理想界定，希冀通過(guò)政府放權(quán)使大學(xué)走向自治樣態(tài)，進(jìn)而解決結(jié)構(gòu)性不對(duì)等的問(wèn)題，這基本上構(gòu)成當(dāng)前許多研究成果的理論立場(chǎng)，甚至呈現(xiàn)出智識(shí)上的同質(zhì)化傾向。

(二)結(jié)構(gòu)主義與高等教育治理實(shí)踐的張力

傳統(tǒng)高等教育治理研究總體上表現(xiàn)為一種“主體論”的分析范式，在府學(xué)關(guān)系的二元結(jié)構(gòu)中建立起問(wèn)題意識(shí)和敘事框架，但對(duì)于治理結(jié)構(gòu)的過(guò)度強(qiáng)調(diào)，忽視了復(fù)雜的高等教育治理實(shí)踐尤其是治理主體的相互博弈，不可避免地陷入視野窄化和策略僵化的困境。

一方面，在“強(qiáng)國(guó)家—弱大學(xué)”的結(jié)構(gòu)中，大學(xué)往往被設(shè)定為與國(guó)家地位截然相對(duì)的被動(dòng)形象，彰顯出單向度的權(quán)力表達(dá)，這不僅放大了行政權(quán)力嵌入對(duì)大學(xué)的負(fù)面影響，而且未能充分關(guān)照二者均作為行動(dòng)者在高等教育治理實(shí)踐中的互動(dòng)關(guān)系。事實(shí)上，信息不對(duì)稱和利益多元化決定了高等教育治理過(guò)程也是不同主體間的博弈過(guò)程，政府與大學(xué)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)及其種種實(shí)踐現(xiàn)象確實(shí)存在但并非高等教育治理的全貌，府學(xué)互動(dòng)中還有更為復(fù)雜的權(quán)力(權(quán)利)關(guān)系的相互作用與相互影響，需要將它們置于一種互動(dòng)范疇中加以細(xì)致考察。同時(shí)，即使在府學(xué)治理主體內(nèi)部也具有異質(zhì)化運(yùn)行體制(如大學(xué)治理中的央地關(guān)系、府際關(guān)系、大學(xué)與院系間的關(guān)系乃至內(nèi)部個(gè)體關(guān)系等)，這些關(guān)系伴隨著內(nèi)部行政活動(dòng)的外部效應(yīng)需要得到更為深入的分析，而不是被掩蓋于整體性的宏觀主體結(jié)構(gòu)之下。顯然，既有的研究對(duì)這些問(wèn)題的回應(yīng)還有待加強(qiáng)。

另一方面，高等教育治理涉及多元利益的博弈、協(xié)調(diào)與平衡，具有極強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性和系統(tǒng)性，以府學(xué)關(guān)系的二分法來(lái)預(yù)設(shè)、推演、判斷治理成效，固然抓住了高等教育治理的核心概念即政府角色。然而，理解行政權(quán)力對(duì)高等教育治理的影響，不應(yīng)局限于府學(xué)關(guān)系的變革，還應(yīng)重視政府角色嬗變對(duì)不同治理主體所產(chǎn)生的系統(tǒng)性和動(dòng)態(tài)性影響，亦即關(guān)照治理規(guī)則建構(gòu)、適用、調(diào)適的復(fù)雜性和多樣性。例如，伴隨著理論界對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系的審視，圍繞大學(xué)行政領(lǐng)導(dǎo)退出學(xué)術(shù)委員會(huì)的討論頗為熱烈，但這一主張過(guò)度放大了兩種屬性權(quán)力的區(qū)隔，并未徹底解決公平公正的問(wèn)題，回應(yīng)此類問(wèn)題不能簡(jiǎn)單地訴諸于行政與學(xué)術(shù)的二分法，還需要建立健全學(xué)術(shù)委員會(huì)的工作方式和運(yùn)行規(guī)則，以便使不同主體的權(quán)力(權(quán)利)和職責(zé)(義務(wù))落在實(shí)處。(21)李立國(guó).大學(xué)治理：治理主體向治理規(guī)則的轉(zhuǎn)向[J].江蘇高教，2016，(1)：8-12.再如，高等教育領(lǐng)域固然已經(jīng)建立起從中央到地方再到高校的學(xué)位管理體制，形成了三層學(xué)位管理主體，權(quán)限職責(zé)也通過(guò)國(guó)家立法或國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)的文件有所規(guī)定，但學(xué)位授權(quán)審核、學(xué)位授予以及學(xué)位撤銷等方面的程序規(guī)則粗疏仍然導(dǎo)致學(xué)位管理實(shí)踐存在不少爭(zhēng)議，迫切需要通過(guò)更為詳細(xì)的運(yùn)行機(jī)制、制度安排、議事規(guī)則等來(lái)確保學(xué)位授予質(zhì)量，這也體現(xiàn)出規(guī)則邏輯在高等教育治理中有別于主體結(jié)構(gòu)的特殊作用。

(三)嵌入規(guī)則邏輯以關(guān)照高等教育治理實(shí)踐

近年來(lái)，高等教育治理研究的范式正在發(fā)生微妙變化，部分學(xué)者開始從規(guī)則視角把握高等教育治理形態(tài)，以關(guān)照具象化的治理過(guò)程、制度及其實(shí)踐邏輯，這是對(duì)結(jié)構(gòu)主義研究范式的重要補(bǔ)充和完善。(22)熊進(jìn)，謝冬平.從主體論到規(guī)則論的范式轉(zhuǎn)換：高等教育治理研究述評(píng)與反思[J].黑龍江高教研究，2019，(9)：1-6.正如有的學(xué)者所言，治理既要解決“誰(shuí)在治理”的主體性設(shè)問(wèn)，還要解決“怎樣治理”的規(guī)則與制度問(wèn)題。按照這種邏輯，所謂的高等教育治理不僅是由主體來(lái)實(shí)施治理，更體現(xiàn)為通過(guò)規(guī)則的有效運(yùn)行來(lái)完成治理目標(biāo)，治理主體的作用發(fā)揮也是依托治理規(guī)則與制度得以實(shí)現(xiàn)的。(23)狄金華，鐘漲寶.從主體到規(guī)則的轉(zhuǎn)向——中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村的基層治理研究[J].社會(huì)學(xué)研究，2014，(5)：73-97.

規(guī)則邏輯的核心在于將國(guó)家、大學(xué)等主體視為實(shí)在的行動(dòng)者而非抽象的存在物，他們通過(guò)各種手段、技術(shù)、方式等治理規(guī)則展開形式多樣的互動(dòng)乃至博弈，共同參與到高等教育治理過(guò)程中。作為“活”的行為規(guī)范，這些治理規(guī)則有正式或非正式之分，既包括法律規(guī)則以及各類政策工具，也不乏許多非正式運(yùn)作策略，如慣例、經(jīng)驗(yàn)、道德、“變通”措施等。在實(shí)踐中，觀察職稱評(píng)定、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、考核獎(jiǎng)懲時(shí)面臨的阻力與障礙就會(huì)明白治理實(shí)踐不一定完全遵照正式規(guī)范，學(xué)校、教師、學(xué)生等不同主體都是趨利避害的理性人，加之利益分化、信息不對(duì)稱、資源稟賦差異等因素，他們對(duì)于形態(tài)多樣的規(guī)則的援用與解釋亦有分歧，以便各自發(fā)揮對(duì)治理過(guò)程與結(jié)果的影響力，這正是治理現(xiàn)實(shí)的多樣性和復(fù)雜性緣由所在。正如有的學(xué)者所言，規(guī)則為人們所實(shí)際執(zhí)行并發(fā)揮作用，并不必然通過(guò)文本形式呈現(xiàn)。(24)張靜.現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)[M].上海：上海書店出版社，2006.14.

從治理規(guī)則入手的必要性和重要性在于，治理實(shí)踐不僅僅停留于治理結(jié)構(gòu)，還包括治理主體通過(guò)規(guī)則進(jìn)行治理的動(dòng)態(tài)過(guò)程，后者直接關(guān)乎治理的完整性和有效性。如果說(shuō)對(duì)治理結(jié)構(gòu)的考察只是研究治理體系中的一個(gè)“點(diǎn)”，那么對(duì)治理規(guī)則的研究則是由不同“點(diǎn)”所構(gòu)成的“線”，并在此基礎(chǔ)上研究“面”和“體”。試想，如果理論關(guān)注重點(diǎn)或?qū)嵺`推動(dòng)措施僅僅局限于主體結(jié)構(gòu)層面的學(xué)術(shù)治理、參與民主、協(xié)商共治等命題，而脫離現(xiàn)實(shí)中的具體治理機(jī)制，如權(quán)力制衡、程序正義、公眾參與等，可能使得表層的治理結(jié)構(gòu)虛置化甚至走向反面。進(jìn)言之，從結(jié)構(gòu)到規(guī)則的視角拓展，實(shí)際上是在政府、大學(xué)等主體間構(gòu)建了互動(dòng)的橋梁，通過(guò)窺視規(guī)則的生成機(jī)制、規(guī)則間關(guān)系、規(guī)則實(shí)踐效果等，足以解構(gòu)最真實(shí)的高等教育治理生態(tài)，而不僅僅局限于治理體系中的一個(gè)“點(diǎn)”。與此同時(shí)，國(guó)家與大學(xué)等主體并非抽象的概念存在，必須經(jīng)由規(guī)則視角得以具象化表達(dá)，這些規(guī)則及其實(shí)踐才是對(duì)教育治理整體的狀態(tài)描述。正如有的學(xué)者所言，治理主體的作用發(fā)揮仍然依托治理規(guī)則，他們并非純粹的靜態(tài)實(shí)體，而是一系列動(dòng)態(tài)過(guò)程與規(guī)則的集合。(25)狄金華.被困的治理：河鎮(zhèn)的復(fù)合治理與農(nóng)戶策略[M].上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2015.79.當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)“規(guī)則邏輯”的地位并非對(duì)“結(jié)構(gòu)主義”主體性設(shè)問(wèn)的顛覆，而是在主體間搭建橋梁，通過(guò)作為中介的規(guī)則來(lái)揭示高等教育治理機(jī)制(國(guó)家、大學(xué)等不同主體之間如何博弈、協(xié)調(diào)與平衡)，有利于拓寬理論議題的范圍和深度，進(jìn)而在具體的制度中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、尋求變革與調(diào)整空間。

在公共教育政策較為繁榮的背景下，(26)鮑嶸.高教政策研究：兩種可能的范式[J].清華大學(xué)教育研究，2009，(3)：66-70.我國(guó)的高等教育治理實(shí)踐其實(shí)不乏規(guī)則，且許多非正式規(guī)范原本就交織于動(dòng)態(tài)治理環(huán)境之中，然而，對(duì)于這些規(guī)則的機(jī)制性解釋尚顯不足。因?yàn)?，結(jié)構(gòu)主義的府學(xué)二分法預(yù)設(shè)了治理行為受身份屬性支配，進(jìn)而較為便捷地呈現(xiàn)“強(qiáng)政府—弱大學(xué)”的格局，并基于此提出理論命題和實(shí)踐策略，后者實(shí)際上是以簡(jiǎn)化權(quán)力關(guān)系復(fù)雜性為代價(jià)的，自然容易使我們忽視許多“活”的規(guī)則，也難以評(píng)估這些規(guī)則對(duì)于治理有效性的影響，更遑論采取針對(duì)性措施進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)則以引導(dǎo)實(shí)踐。具體而言，規(guī)則邏輯在高等教育治理研究中有著廣泛的運(yùn)用空間，至少可以從縱向和橫向兩個(gè)方面加以分析：

一方面，從縱向角度來(lái)看，規(guī)則邏輯強(qiáng)調(diào)某項(xiàng)(正式或非正式)規(guī)范的生成歷史、運(yùn)行實(shí)踐及其對(duì)高等教育治理整體形態(tài)的價(jià)值。在這種歷史觀念和方法的影響下，教育研究目的在于揭示各種權(quán)力與教育管理規(guī)則的關(guān)系及其對(duì)整個(gè)教育治理形態(tài)的影響，以便銜接其中的工具理性和價(jià)值理性。現(xiàn)有不少理論成果雖然也關(guān)注到高等教育制度的歷史或現(xiàn)實(shí)分析，卻較少進(jìn)入更加具體的微觀領(lǐng)域，考察權(quán)力運(yùn)作的具體方式和多樣性差異，亦即在制度形塑的時(shí)空?qǐng)鲇蛳聡?guó)家、大學(xué)、師生等主體如何彼此結(jié)合以及如何影響相關(guān)社會(huì)資源的重組和規(guī)則的重構(gòu)。例如，“項(xiàng)目制”作為高等教育的資源配置機(jī)制乃至基本治理規(guī)則，藉由財(cái)政供給、行政指令、社會(huì)聲譽(yù)等手段，將政府、大學(xué)、師生等行動(dòng)主體緊密地嵌套于微觀組織場(chǎng)域之中，通過(guò)對(duì)它的研究不僅在于厘清政策工具的立改廢過(guò)程，而且能夠從規(guī)則變遷的視角來(lái)考察國(guó)家治理高等教育的模式轉(zhuǎn)型及其與國(guó)家治理形態(tài)間的聯(lián)動(dòng)性，這恰恰是教育治理由傳統(tǒng)邁向現(xiàn)代的關(guān)鍵所在，也奠定了規(guī)則分析所具有的方法論意義。(27)李福華.從單位制到項(xiàng)目制：我國(guó)高等教育重點(diǎn)建設(shè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型[J].高等教育研究，2014，(2)：33-40.

另一方面，從橫向角度來(lái)看，規(guī)則邏輯需要考慮不同治理主體如何通過(guò)規(guī)則實(shí)現(xiàn)治理，亦即國(guó)家、高校等作為行動(dòng)者的各種微觀策略性權(quán)力及其互動(dòng)關(guān)系。在福柯看來(lái)，權(quán)力的本質(zhì)是一種互動(dòng)性關(guān)系，而權(quán)力是如何作用于個(gè)體的，亦即權(quán)力的技術(shù)、戰(zhàn)術(shù)和戰(zhàn)略格外值得關(guān)注。(28)米歇爾·?？?規(guī)訓(xùn)與懲罰[M].劉北成，楊遠(yuǎn)嬰譯.上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2020.27-28.部分學(xué)者固然對(duì)諸多行動(dòng)者(國(guó)家、高校等)的制度建構(gòu)作用有所關(guān)注，但往往不自覺地回歸到府學(xué)間的強(qiáng)弱之別(單向度的權(quán)力進(jìn)路)，而對(duì)彼此間的相互作用關(guān)照不足。相反，若能跳出府學(xué)二元關(guān)系的預(yù)設(shè)，從實(shí)踐發(fā)生的內(nèi)在規(guī)則去理解行為本身以及行動(dòng)者的相互關(guān)系，則有可能更為真切地還原高等教育治理的實(shí)然秩序，也能夠更為積極地增強(qiáng)不同主體間的良性互動(dòng)。同樣是以上述“項(xiàng)目制”研究為例，政府與高校并未局限于簡(jiǎn)單的、單向度的權(quán)力操控關(guān)系，而在目標(biāo)設(shè)定、過(guò)程管理、考核激勵(lì)等方面彼此博弈，這種相互影響正是通過(guò)各類規(guī)則運(yùn)行(控制與反制)得以呈現(xiàn)，也自然需要通過(guò)規(guī)則完善來(lái)提高各方在價(jià)值觀念和行為策略的一致性。(29)胡敏.高等教育項(xiàng)目制的府學(xué)博弈與治理[J].教育發(fā)展研究，2018，(19)：42-49.

四、高等教育治理的微觀工具變遷：從“硬法之治”到“軟硬混治”

法治是實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。(30)翁小平.以法治思維推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化[N].中國(guó)教育報(bào)，2014-11-25(5).近年來(lái)，法律在高等教育研究議題和領(lǐng)域中的地位得到凸顯，在一定程度上壓縮了政策工具的話語(yǔ)空間。(31)張端鴻.中國(guó)教育改革中的十大“悖論”[EB/OL].http://www.sohu.com/a/125602922_507597，2017-02-06/2020-09-05.然而，教育法治不能被簡(jiǎn)單地等同于“法律統(tǒng)治”，對(duì)政策與法律關(guān)系的片面理解不僅容易陷入法律中心主義窠臼，而且無(wú)法全面反映客觀存在的教育治理政策化現(xiàn)象。高等教育治理中法治思維的嵌入，不僅有賴于作為“硬法”的國(guó)家法律的立改廢釋和有效執(zhí)行，還要依靠以教育政策為代表的“軟法”規(guī)范，通過(guò)二者的銜接協(xié)調(diào)亦即“軟硬混治”來(lái)彰顯高等教育治理的專業(yè)性、獨(dú)立性和自治性。(32)靳瀾濤.我國(guó)教育治理政策化的成因與出路[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)，2021，(2)：35-43.

(一)法律在高等教育治理中的地位凸顯

治理工具的選擇直接關(guān)涉治理成效。我國(guó)高等教育治理長(zhǎng)期呈現(xiàn)政策主導(dǎo)的色彩，教育立法的數(shù)量和質(zhì)量尚有較大提升空間。(33)李賜平.我國(guó)近現(xiàn)代教育立法的探索與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013.152.十一屆三中全會(huì)以后，整個(gè)社會(huì)啟動(dòng)了撥亂反正的工作，高等教育領(lǐng)域也進(jìn)行了反思和改革，在高校辦學(xué)自主權(quán)逐步得到釋放且獲得制度認(rèn)可的同時(shí)，我國(guó)不僅恢復(fù)了相關(guān)高等教育立法的沿用與執(zhí)行，而且大幅度推進(jìn)基礎(chǔ)性法律的制定出臺(tái)，包括《學(xué)位條例》《教育法》《高等教育法》等先后頒行，依法治教和依法治校不僅被明確作為指導(dǎo)方針載入教育治理的綱領(lǐng)性文件，而且成為許多理論研究成果的方法論皈依。(34)湛中樂，靳瀾濤.新中國(guó)教育立法70年的回顧與展望[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2019，(5)：1-9.

法律在高等教育治理中極為重要，這既源于“法治是治國(guó)理政的基本方式”(35)應(yīng)松年.加快法治建設(shè)促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].中國(guó)法學(xué)，2014，(6)：40-56.的共識(shí)，也由教育事業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律和現(xiàn)實(shí)需要所決定。法律的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)為安定性、規(guī)范性和權(quán)威性，通過(guò)假定條件、行為模式、法律后果的規(guī)范結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，對(duì)教育公共治理主體權(quán)力(權(quán)利)、職責(zé)和義務(wù)的規(guī)定更具明確性和強(qiáng)制力，且教育行政執(zhí)法活動(dòng)所引起的許多糾紛可以訴諸于申訴(校內(nèi)和校外)、復(fù)議以及訴訟等多元化爭(zhēng)議解決機(jī)制，有助于對(duì)權(quán)利與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)力的對(duì)立沖突進(jìn)行調(diào)整、平衡。(36)安宗林，李學(xué)永.大學(xué)治理的法制框架構(gòu)建研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.23.相反，作為教育政策的制定主體，政府的公權(quán)力擴(kuò)張本性不僅可能強(qiáng)化教育管理的高權(quán)色彩，難免有損學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治，而且政策執(zhí)行缺乏多元化爭(zhēng)議解決機(jī)制，至多加以行政科責(zé)而難以追究法律責(zé)任，對(duì)平衡各方主體利益關(guān)照不足，法律工具的適用恰恰體現(xiàn)了對(duì)教育行政的防御功能。

從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，鑒于高等教育領(lǐng)域法律爭(zhēng)議的持續(xù)增多以及不同治理主體的權(quán)利意識(shí)覺醒，法律界與高等教育界的互動(dòng)不斷強(qiáng)化。(37)William A.Kaplin and Barbara A.Lee，The Law of Higher Education(San Francisco：Jossey-Bass，2013)，3-31.英國(guó)、美國(guó)等普通法國(guó)家重視實(shí)用主義的問(wèn)題導(dǎo)向式教育治理研究，盡管對(duì)抽象教義和成文法典關(guān)注有限，但判例研究與法律政策分析仍然廣見于許多教育法會(huì)議或期刊，并有不少著作問(wèn)世，如米基·英伯等人的《美國(guó)教育法》、威廉·A·開普勒等人的《高等教育法》。而德國(guó)、法國(guó)、日本等大陸法系國(guó)家以受教育權(quán)、大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由等權(quán)利為邏輯起點(diǎn)，通過(guò)法律解釋學(xué)方法去檢視教育行政和教育政策，不僅高等教育法律研究的獨(dú)立性和特殊性得到重視，而且教育法理論研究的體系化傾向明顯，(38)湛中樂，黃宇驍.日本教育法學(xué)發(fā)展回顧與評(píng)析[J].中國(guó)高教研究，2016，(10)：60-69.如德國(guó)學(xué)者黑克爾的《學(xué)校法學(xué)》(至今已更新至第9版)、日本學(xué)者兼子仁的《教育法》等，均不同程度地體現(xiàn)了上述特點(diǎn)，研究議題涉及大學(xué)組織法、人事管理法、多方(師生、學(xué)校、教育行政機(jī)關(guān)、家長(zhǎng))權(quán)利與義務(wù)配置等多重大學(xué)法律關(guān)系。

(二)理論界對(duì)教育政策治理價(jià)值的誤讀

“依法治教”的口號(hào)倡導(dǎo)在一定程度上壓縮了“政策治教”的話語(yǔ)存在空間，許多學(xué)者對(duì)政策工具頻繁運(yùn)用可能帶來(lái)的行政權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張(39)祁型雨.超越利益之爭(zhēng)——教育政策的價(jià)值研究[M].北京：高等教育出版社，2003.1.、效力不足且易變(40)解德渤等.思維·價(jià)值·秩序：中國(guó)高等教育治理現(xiàn)代化的變革之路(筆談)[J].重慶高教研究，2019，(3)：61-85.、良性違法(41)陳璽名，肖鳳翔.高校債務(wù)與法制缺位[J].教育評(píng)論，2009，(2)：13-15.等弊端加以批評(píng)，還提出了“教育政策法律化”的主張(42)胡建華.大學(xué)制度改革的法治化問(wèn)題探討[J].高等教育研究，2005，(2)：27-31.，儼然將政策治教與依法治教截然對(duì)立起來(lái)。(43)黃文藝，于立深.新中國(guó)高等教育法治化道路研究[J].中國(guó)高教研究，2009，(11)：16-21.這些話語(yǔ)導(dǎo)向源于法學(xué)研究步入“大學(xué)場(chǎng)域”以及教育法學(xué)研究的蓬勃發(fā)展，固然體現(xiàn)出法律手段在高等教育治理中的重要性，但卻忽視了政策研究在教育領(lǐng)域的傳統(tǒng)主場(chǎng)地位，也難以詮釋客觀存在的教育治理政策化現(xiàn)象，多少帶有法治理想主義甚至法律萬(wàn)能主義的思想傾向。

依法治教和政策治教并非截然對(duì)立，法律手段固然可以解決不同教育治理主體的權(quán)力(權(quán)利)和責(zé)任(義務(wù))關(guān)系，如高校辦學(xué)自主權(quán)的范圍、學(xué)位授予基本標(biāo)準(zhǔn)、師生權(quán)利與義務(wù)等，在產(chǎn)生糾紛和沖突時(shí)也需要法律去解決，亦即建立健全申訴、行政復(fù)議、行政訴訟乃至仲裁等多元化糾紛解決機(jī)制。但不容忽視的是，大部分的治理問(wèn)題和管理手段還是非法律的，這一點(diǎn)也是教育治理文獻(xiàn)中更多地提及政策工具、行動(dòng)策略、權(quán)力關(guān)系、治理機(jī)制等話題的原因所在。許多重要的教育改革如“管辦評(píng)”分離、省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)擴(kuò)大、學(xué)位管理制度改革、“雙一流”建設(shè)以及此前實(shí)施的不少管理項(xiàng)目等，也依托形式多樣、效力各異的黨政決策而非法律法規(guī)。正如有的學(xué)者所言，由于法條粗疏和解釋乏力，高等教育領(lǐng)域的許多規(guī)范是游離于法律法規(guī)以外的政策文件。(44)袁文峰.我國(guó)公立高校辦學(xué)自主權(quán)與國(guó)家監(jiān)督[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015.138-148.

教育政策工具盡管在規(guī)范性、穩(wěn)定性以及制修程序等方面有別于法律(傳統(tǒng)“硬法”)，但也是公權(quán)力機(jī)關(guān)所制定、用以調(diào)整教育治理關(guān)系的行為規(guī)范，且具有同樣鮮明的公共性，以致被納入“軟法”的范疇。(45)羅豪才.軟法的理論與實(shí)踐[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.135.高等教育治理之所以呈現(xiàn)對(duì)政策工具的依賴性，實(shí)際上與高等教育領(lǐng)域的本體特點(diǎn)、法律資源的有限性以及政策自身的靈活性優(yōu)勢(shì)等因素緊密相關(guān)。首先，高等教育管理事項(xiàng)的專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，如學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、人才培養(yǎng)、學(xué)位授予等，而立法者并非教育或教育管理的專家，許多事項(xiàng)由政策來(lái)調(diào)整更能體現(xiàn)教育領(lǐng)域的本體規(guī)律。其次，我國(guó)立法資源較為有限，以經(jīng)濟(jì)立法居多，能分配給教育領(lǐng)域尤其是高等教育領(lǐng)域的資源更為單薄，與依法治教的現(xiàn)實(shí)需求不甚相稱，且許多高等教育立法事項(xiàng)涉及體制機(jī)制的調(diào)整，需要國(guó)家頂層設(shè)計(jì)上的慎重考慮，不可能動(dòng)輒啟動(dòng)法律的制修程序，這在客觀上加大了對(duì)各類政策手段的功能期待。再次，教育政策具有靈活性和便利性，能夠因時(shí)因勢(shì)做出相應(yīng)調(diào)整，既可以發(fā)揮“試行法”的作用，也可以綜合采取命令、激勵(lì)、誘導(dǎo)等工具解決教育實(shí)際問(wèn)題，對(duì)彌補(bǔ)法律規(guī)定的僵化性和滯后性大有裨益。例如，1998年出臺(tái)的《高等教育法》曾禁止高校以營(yíng)利為目的，并未充分考慮民辦學(xué)校的特殊性，而2002年出臺(tái)的《民辦教育促進(jìn)法》肯定了出資人合理回報(bào)的合法性，盡管相關(guān)表述較為模糊，但確實(shí)與原《高等教育法》的規(guī)定形成了一定程度的抵牾，由此引發(fā)了不少社會(huì)爭(zhēng)議。為此，中共中央、國(guó)務(wù)院通過(guò)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確提出民辦教育分類管理的體制，打破了立法中“不得以營(yíng)利為目的”的制度藩籬，充分保障了民辦教育的差異化發(fā)展需求，隨后在關(guān)聯(lián)立法的修訂中也得到相繼落實(shí)，體現(xiàn)了教育政策對(duì)法律改釋的指引和影響。

正是受上述因素影響，盡管法律已經(jīng)成為調(diào)整全球高等教育治理的重要手段，但總體的調(diào)控趨向是間接和克制的，多以政策工具、財(cái)政支持、學(xué)校章程等為前置性保障，(46)劉藝.從“立法治教”到“依法治教”——高等教育與法律關(guān)系的“反身法”考察[J].社會(huì)科學(xué)家，2006，(3)：97-101.且不少國(guó)家(如英國(guó))的高等教育法律研究對(duì)治理實(shí)踐的影響力仍然有限，尤其是相對(duì)其他學(xué)科而言(如教育經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育政策學(xué)和教育社會(huì)學(xué)等)。此外，許多國(guó)家所面臨的高等教育治理問(wèn)題也并非政策手段過(guò)度使用所衍生的問(wèn)題，而恰恰是法律系統(tǒng)與教育系統(tǒng)之間的內(nèi)在張力。(47)姚榮.當(dāng)大學(xué)與法律相遇：高等教育法律研究的全球圖景[J].清華大學(xué)教育研究，2020，(1)：101-110.在高等教育治理實(shí)踐中，不同類型的自治與法治的矛盾(如學(xué)術(shù)自治與司法尊讓、教學(xué)自由與有限規(guī)制、學(xué)校自律與他律等多對(duì)關(guān)系)在本質(zhì)上都體現(xiàn)出教育事務(wù)的知識(shí)優(yōu)位與法律介入空間的相對(duì)有限。換言之，高等教育的過(guò)度法律化，可能會(huì)消解教育行政的靈活多樣性以及學(xué)術(shù)事務(wù)的專業(yè)性、獨(dú)立性與自治性，這些緊張關(guān)系有待各種政策工具加以彌合。

(三)厘清教育法律與政策的銜接互動(dòng)關(guān)系

治理現(xiàn)代化的開放性決定了治理規(guī)范應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)多元化，形式越來(lái)越豐富的“軟法”規(guī)范越來(lái)越受到人們的重視，它們的數(shù)量也大大超過(guò)“硬法”(即傳統(tǒng)的“法律規(guī)范”)。(48)姜明安.軟法在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的作用[J].求是學(xué)刊，2014，(5)：79-89.與側(cè)重于國(guó)家實(shí)定法的“法制”概念不同，“法治”規(guī)范的形態(tài)更為多元，由作為“硬法”的法律拓展至以教育政策為代表的“軟法”。由硬法之維轉(zhuǎn)向軟硬并舉的混合法模式是公域之治的必然趨勢(shì)，教育治理領(lǐng)域也不例外且更加明顯。(49)羅豪才，宋功德.軟法亦法[M].北京：法律出版社，2009.2-3.

首先，依法治教并非全盤否定政策治教的可行性，關(guān)鍵在于區(qū)分二者的不同適用場(chǎng)域，不同高等教育治理事項(xiàng)對(duì)于政策的可接受度有所不同。通常來(lái)說(shuō)，高等教育發(fā)展理念、路線、方針等由教育政策提出并無(wú)不當(dāng)，且政策具有法律難以比擬的靈活性、漸進(jìn)性、時(shí)效性等優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，若從損益性行政與授益性行政的區(qū)分以及侵害保留原則來(lái)看，許多涉及權(quán)力(權(quán)利)、義務(wù)與責(zé)任的事項(xiàng)需要接受合法性檢視，政策可以作為執(zhí)行性而非創(chuàng)設(shè)性規(guī)則，尤其是對(duì)于限制相對(duì)人權(quán)利、增加其義務(wù)的教育行政管理措施(侵害行政)而言，必須以法律規(guī)范作為最終依據(jù)，這一點(diǎn)在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》第14條中也有所體現(xiàn)。例如，《高等教育法》已經(jīng)規(guī)定了高校自主權(quán)利事項(xiàng)，教育行政機(jī)關(guān)若要干涉(至少是侵害)這些事項(xiàng)必須依“法”而為，(50)黃宇驍.高等教育政策的規(guī)范效力與法治化路徑——兼論《“放管服”意見》的落實(shí)形式[J].高校教育管理，2017，(4)：38-46.相反，許多授益行政(如擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)、推動(dòng)高等教育區(qū)域平衡等)或者法律規(guī)定的落實(shí)性規(guī)則完全可以由教育政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。

其次，教育政策與法律的銜接互動(dòng)不僅表現(xiàn)為將成熟、穩(wěn)定的政策轉(zhuǎn)化為法律，而且體現(xiàn)為政策對(duì)法律的補(bǔ)強(qiáng)。因?yàn)?，教育政策往往缺乏法律邏輯中的前提條件、行為模式和法律后果，規(guī)范性略顯不足，但許多組織性和程序性的規(guī)則有助于保障法律規(guī)定的具體實(shí)施，促進(jìn)不同治理主體作出符合法律的行為選擇。(51)湛中樂，靳瀾濤.教育行政執(zhí)法權(quán)的強(qiáng)弱兩極化運(yùn)行及其調(diào)適[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)，2021，(2)：26-32.與此同時(shí)，教育政策包含對(duì)特定理念、方向、目標(biāo)的追求，并為此設(shè)定相應(yīng)的規(guī)則或措施，這些內(nèi)容對(duì)于教育行政目標(biāo)的載明更為直接與具體，更適宜作為評(píng)估教育行政效能的標(biāo)準(zhǔn)，也有助于檢驗(yàn)教育立法運(yùn)行的成效。例如，《學(xué)位條例》為學(xué)位授權(quán)點(diǎn)撤銷提供了合法性依據(jù)，但具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、專家組成、評(píng)議規(guī)則、信息公開等事項(xiàng)則主要規(guī)定于學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評(píng)估或動(dòng)態(tài)調(diào)整的一系列政策文件之中，且這些工作落實(shí)中需要著眼的學(xué)科優(yōu)化布局、培養(yǎng)質(zhì)量監(jiān)控、區(qū)域間教育資源平衡等因素都屬于政策性考量，更多地訴諸于行政規(guī)劃、配比資金、指標(biāo)分派、績(jī)效評(píng)估等政策手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。

再次，教育政策和法律作為以公權(quán)力為依托制定和實(shí)施的行為規(guī)范，二者有著共同的價(jià)值追求。(52)勞凱聲，蔣建華.教育政策與法律概念[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2015.8.無(wú)論是教育政策，還是教育法律，均應(yīng)以權(quán)利保障為核心，維護(hù)學(xué)生權(quán)益、教師權(quán)益以及作為組織體的學(xué)校的權(quán)益，這是由教育事業(yè)的公益性所決定的，其根本目的在于增進(jìn)社會(huì)福祉，且必須落實(shí)到個(gè)體層面，并不因政策或法律等載體形式的差異而發(fā)生改變。正如有的學(xué)者所言，教育政策的合法性本質(zhì)在于正當(dāng)性、有益性和公正性(并非局限于某條實(shí)定法規(guī)則)，并由此贏得政策利益主體的認(rèn)可、承認(rèn)和自覺服從。(53)劉復(fù)興.教育政策的價(jià)值分析[M].北京：教育科學(xué)出版社，2003.47.此外，從歷時(shí)性的視角來(lái)看，教育政策不僅局限于靜態(tài)的文本表達(dá)，更包括先于文本的決策醞釀環(huán)節(jié)，以及文本產(chǎn)生后的行政執(zhí)行過(guò)程，后兩者也并非純粹的內(nèi)部行政，相反，它們對(duì)社會(huì)公共利益和相對(duì)人權(quán)利都會(huì)產(chǎn)生極強(qiáng)的外部效應(yīng)，同樣應(yīng)該遵循法治思維和法治方式，以確保合法性貫穿于政策活動(dòng)始終。例如，在教育政策或者重大改革項(xiàng)目的決策、執(zhí)行與監(jiān)測(cè)過(guò)程中，有必要堅(jiān)持依法民主決策，鼓勵(lì)支持公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查等，有序有效地開展政策方案科學(xué)論證、區(qū)域教育政策實(shí)驗(yàn)、政策執(zhí)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估等。(54)范國(guó)睿.教育政策與教育改革的邏輯展開[J].教育科學(xué)研究，2016，(9)：33-36.

五、余論

話語(yǔ)體系不僅彰顯出話語(yǔ)主體的主觀意識(shí)，而且滲透于治理主體結(jié)構(gòu)之中，潛移默化地影響著治理規(guī)則的運(yùn)行和治理工具的選擇，在治理問(wèn)題研究中顯得至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)引起理論界和實(shí)踐界的高度重視。(55)范逢春.國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)域中的社會(huì)治理話語(yǔ)體系重構(gòu)——基于話語(yǔ)分析的基本框架[J].行政論壇，2018，(6)：109-115.作為建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)的重要內(nèi)生變量，高等教育治理話語(yǔ)體系的反思與變遷并非只是一種表達(dá)或研究方式，實(shí)質(zhì)是一種高等教育治理的存在方式，是高等教育治理現(xiàn)代化的理論自覺和方法自覺，直接關(guān)系到高等教育治理的制度構(gòu)建和現(xiàn)實(shí)推進(jìn)。

欲切實(shí)促進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化，有必要實(shí)現(xiàn)從“西方中心”到“中國(guó)立場(chǎng)”的宏觀語(yǔ)境轉(zhuǎn)換、從“結(jié)構(gòu)主義”到“規(guī)則邏輯”的中觀話題拓展、從“硬法之治”到“軟硬混治”的微觀工具變遷，這三重轉(zhuǎn)型奠定了高等教育治理話語(yǔ)的理論自覺性和實(shí)踐主動(dòng)性。當(dāng)然，正如前文所強(qiáng)調(diào)的，高等教育作為公共性、專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的服務(wù)領(lǐng)域，涉及多元目標(biāo)和價(jià)值的博弈、協(xié)調(diào)，高等教育治理需要在這一系列目標(biāo)和價(jià)值之間保持適度的平衡而非一邊倒，因此，新的話語(yǔ)體系的興起并非意味著與傳統(tǒng)的“決裂”，它不僅需要經(jīng)歷一個(gè)逐步發(fā)展、成熟的過(guò)程，而且必然從傳統(tǒng)中汲取充分的認(rèn)識(shí)論資源和方法論經(jīng)驗(yàn)，這恰恰是馬克思主義發(fā)展觀所強(qiáng)調(diào)的揚(yáng)棄的辯證過(guò)程，揭示出高等教育治理話語(yǔ)體系的變遷兼具當(dāng)然繼承性和鮮明創(chuàng)新性。