姜 喆，袁和靜

(1，2.北京中醫(yī)藥大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 102401)

一、引言

現(xiàn)代化作為一種世界現(xiàn)象與時(shí)代潮流，大致起步于18世紀(jì)，擴(kuò)散于19世紀(jì)，流行于20世紀(jì)和21世紀(jì)[1]。中國(guó)式現(xiàn)代化是世界現(xiàn)代化的重要構(gòu)成，是馬克思主義現(xiàn)代化理論與中國(guó)革命、建設(shè)和改革相結(jié)合的產(chǎn)物，具有新的科學(xué)內(nèi)涵和時(shí)代意義。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)式現(xiàn)代化邁入新的歷史階段，黨的十九大報(bào)告發(fā)出了“為把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)而奮斗”[2]50的號(hào)召，并闡明了協(xié)同推進(jìn)“五位一體”總體布局的現(xiàn)代化道路，中國(guó)式現(xiàn)代化取得了一系列的歷史性成就。黨的十九屆六中全會(huì)重申了這一成功經(jīng)驗(yàn)，我們“成功走出中國(guó)式現(xiàn)代化道路，創(chuàng)造了人類文明新形態(tài)，拓展了發(fā)展中國(guó)家走向現(xiàn)代化的途徑，給世界上那些既希望加快發(fā)展又希望保持自身獨(dú)立性的國(guó)家和民族提供了全新選擇”[3]。中國(guó)式現(xiàn)代化新道路在實(shí)踐的過(guò)程中需要強(qiáng)化國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而法治化是成功實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要路徑。習(xí)近平指出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國(guó)、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面”[4]?？梢?jiàn)，建設(shè)法治中國(guó)的重大戰(zhàn)略任務(wù)更加緊迫。在法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程中，依憲治國(guó)是實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的前提和基礎(chǔ)，也是法治的核心。本文通過(guò)對(duì)憲法至上原則及依憲治國(guó)內(nèi)涵與內(nèi)在邏輯的闡釋，來(lái)探討中國(guó)特色的依憲治理模式與法治中國(guó)建構(gòu)的策略。

二、憲法至上：從觀念到實(shí)踐的闡釋

在自由主義、福利國(guó)家和社會(huì)主義三類不同的憲法范式下，中國(guó)憲法在理論與實(shí)踐中走出了一條實(shí)現(xiàn)國(guó)家建設(shè)、社會(huì)整合和個(gè)體發(fā)展的融合與創(chuàng)新之路，旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)與個(gè)體的同質(zhì)化。馬克思指出：“社會(huì)不是以法律為基礎(chǔ)的。那是法學(xué)家們的幻想。相反地，法律應(yīng)該以社會(huì)為基礎(chǔ)。”[5]291-292立足中國(guó)社會(huì)背景，特別是社會(huì)主要矛盾變化，黨中央以全社會(huì)為基礎(chǔ)，不斷提升憲法權(quán)威，強(qiáng)化憲法功能，完善憲法機(jī)制，探索走“依憲治國(guó)”的中國(guó)特色社會(huì)主義憲法之路，堅(jiān)持依憲治國(guó)也是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容。而依憲治國(guó)的核心是堅(jiān)持“憲法至上”，“憲法至上”是法治的最高體現(xiàn)。討論“憲法至上”首先要清晰理論向度和實(shí)踐指向，明確“憲法至上”從觀念普及到實(shí)踐外化的發(fā)展歷程。對(duì)此，本文從作為觀念的憲法再到作為實(shí)踐的憲法兩個(gè)方面闡釋?xiě)椃皯椃ㄖ辽系暮x及價(jià)值。

(一)憲法與憲法至上

憲法(“constitution”或“constitutional law”)源于拉丁文“constitutio”，亞里士多德在《各國(guó)憲法》中最早使用憲法。中國(guó)古代“憲”和“法”含義一致，但是晚清時(shí)期才成為專有名詞。鄭觀應(yīng)(清朝末年)在其《盛世危言》中第一次主張制定憲法。憲法成為官方用語(yǔ)始于1909年9月頒布的《欽定憲法大綱》?！皯椃ā钡母拍钛芯恳恢笔菓椃▽W(xué)中的重要命題，并且存在較大爭(zhēng)議，特別是中西憲法的不同解讀和詮釋。學(xué)術(shù)界主要從憲法的根本法屬性、階級(jí)屬性、工具屬性、民主屬性等角度進(jìn)行界定，其內(nèi)容包含了憲法與權(quán)力、憲法與權(quán)利、憲法地位等基本問(wèn)題。但是對(duì)于憲法的“根本法”地位具有基本共識(shí)。在我國(guó)古代就有“憲，為至令云”(《周禮·天官·小宰》)和“憲，至法也”(《爾雅·釋詁》)等理解，“至令”“至法”就是根本法、最高法及憲法至上的理念。如毛澤東所言：“世界上歷來(lái)的憲政，不論是英國(guó)法國(guó)美國(guó)或者蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實(shí)以后，頒布一個(gè)根本大法，去承認(rèn)它，這就是憲法?！盵6]693在我國(guó)，“憲法是國(guó)家的根本大法，是民主制度的法律化，是階級(jí)力量對(duì)比的表現(xiàn)”[7]46?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》經(jīng)歷四個(gè)版本(1954、1975、1978、1982)和82憲法的五次修訂(1988、1993、1999、2004、2018)，日趨完善。憲法的“根本法”地位確立了“憲法至上”理念的形成與實(shí)施。20世紀(jì)90年代，中國(guó)憲法學(xué)者就已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了“憲法至上”的重要意義。周葉中認(rèn)為，法作為靜態(tài)憲法規(guī)范與動(dòng)態(tài)政治實(shí)踐的統(tǒng)一，在法治狀態(tài)中的最高表現(xiàn)就是憲法至上，憲法至上應(yīng)該成為中國(guó)法治之路的靈魂[8]；吳家麟指出，憲法至上是建設(shè)法治中國(guó)之關(guān)鍵[9]；韓大元也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)維護(hù)憲法的至上性，其他任何權(quán)威都不能超越或代替憲法的權(quán)威[10]。新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾新變化對(duì)法治中國(guó)建設(shè)提出新要求，而憲法至上的觀念不僅不會(huì)變，還將更加牢固確立和施行。堅(jiān)持憲法至上，維護(hù)憲法權(quán)威，推動(dòng)憲法實(shí)施，這是習(xí)近平法治思想指引下推進(jìn)全面依法治國(guó)的根本性安排[11]。在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話中，習(xí)近平部署推進(jìn)新時(shí)代全面依法治國(guó)的七項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)中的第二項(xiàng)即是“全面貫徹實(shí)施憲法”[12]43。

憲法作為國(guó)家的根本大法、國(guó)家的總章程，在國(guó)家的政治發(fā)展過(guò)程中處于根本的地位，它是不可或缺的，也是至高無(wú)上的。實(shí)現(xiàn)法治，實(shí)行依法治國(guó)的基本方略，首先必須全面貫徹實(shí)施憲法。只有憲法才能有效地限制權(quán)力?！皩?shí)行法治的要義就是要堅(jiān)持法律至上，憲法至尊，民權(quán)至重，民主為本，以法制(約)權(quán)(力)，并且既以(人民)權(quán)利制約(國(guó)家)權(quán)力，又使(國(guó)家)權(quán)力相互制衡，從而有效地控制國(guó)家權(quán)力的合法行使以保障公民權(quán)利和人民利益?！盵13]73但是憲法和法律的目的不單單只是限權(quán)，“法律按其真正的含義而言與其說(shuō)限制還不如說(shuō)是指導(dǎo)一個(gè)自由而有智慧的人去追求他的正當(dāng)利益……法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護(hù)或擴(kuò)大自由”[14]35-36。憲法作為現(xiàn)代國(guó)家體現(xiàn)政治制度、反映民主權(quán)利根本性的規(guī)范依據(jù)，在不同國(guó)家法域展現(xiàn)出具有不同特點(diǎn)的民主價(jià)值和理性機(jī)理[15]。

(二)作為觀念的憲法至上

“憲法至上”源于英國(guó)的高級(jí)法觀念，在傳播至美洲殖民地后產(chǎn)生了巨大的影響，并被寫(xiě)入美國(guó)憲法從而確立了憲法的高級(jí)法地位。經(jīng)過(guò)200多年的發(fā)展，現(xiàn)在世界上絕大多數(shù)國(guó)家都制定了成文憲法，并紛紛在憲法上明文規(guī)定憲法至上的高級(jí)法地位，強(qiáng)調(diào)憲法是國(guó)家的最高法，一切法律法規(guī)不得與憲法相抵觸，抵觸無(wú)效[16]。 “憲法至上”的觀念一直是孫中山先生政治設(shè)計(jì)中的一個(gè)核心。在他看來(lái)，“政治必須以法律為依歸，這是近代政治的一條鐵律，毫無(wú)疑問(wèn)也是中國(guó)政治發(fā)展的根本價(jià)值選擇”[17]103。所以立憲、護(hù)憲和實(shí)行憲政便成為孫先生終生的政治追求，為了一部憲法，他可以放棄總統(tǒng)之職，這在中國(guó)憲政史上是絕無(wú)僅有的。在中國(guó)的政治文明發(fā)展中，“憲法至上”是一種觀念。首先，憲法至上是相較于人治而講的，它來(lái)自對(duì)人治的反思。在中國(guó)幾千年的歷史長(zhǎng)河中，不管是王朝中的君主還是家族中的長(zhǎng)輩，家長(zhǎng)制的作風(fēng)十分盛行，人治色彩濃厚。因此，建構(gòu)中國(guó)的政治文明，首先需要我們?cè)谟^念上樹(shù)立憲法至上的意識(shí)，打破權(quán)力專斷和人治思維，運(yùn)用法治來(lái)治理國(guó)家。在人們的觀念中確立憲法在國(guó)家和社會(huì)生活中的最高權(quán)威地位，不論是國(guó)家、政府還是個(gè)人都應(yīng)該在憲法和法律的框架內(nèi)活動(dòng)，受憲法和法律的約束，而絕不能凌駕于憲法和法律之上。其次，憲法至上作為一種觀念，它來(lái)自對(duì)政治權(quán)力的警惕。羅伯特·達(dá)爾在《論民主》中曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“如果我們把統(tǒng)治權(quán)力托付給統(tǒng)治精英，無(wú)論他們一開(kāi)始多么睿智、值得信賴，過(guò)幾年或者幾十年之后，他們就會(huì)濫用權(quán)力?！盵18]81法治相較于人治具有更高的理性因素。推崇憲法至上的地位，目的就在于防止政治權(quán)力的過(guò)度使用，有效地制約權(quán)力，保障人們的基本權(quán)利。最后，憲法至上的觀念來(lái)自對(duì)最高權(quán)力犯錯(cuò)可能性的理性思考。孟德斯鳩認(rèn)為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方休止”[19]154。任何人都會(huì)有權(quán)力欲望，任何有權(quán)力的人也最容易受權(quán)力的誘惑來(lái)濫用權(quán)力，最高權(quán)力由于沒(méi)有其他權(quán)力的制約，更難免不會(huì)濫用權(quán)力。并且，一個(gè)人犯錯(cuò)可能不會(huì)造成太大的損失。但是，一個(gè)國(guó)家的最高權(quán)力如果犯錯(cuò)，將可能會(huì)給很多人甚至整個(gè)國(guó)家造成無(wú)法彌補(bǔ)的損失。憲法作為國(guó)家的根本大法，作為對(duì)權(quán)力的約束規(guī)則，是避免最高權(quán)力犯錯(cuò)的有效措施。樹(shù)立憲法至上的觀念即來(lái)源于對(duì)憲法這種功能的理性思考。

(三)作為實(shí)踐的憲法至上

憲法至上不僅僅是一種觀念，也是一種實(shí)踐。只是在觀念上強(qiáng)調(diào)憲法至上是不夠的，更重要的還需要使憲法至上的觀念走向?qū)嵺`。首先，憲法至上作為一種實(shí)踐，指的是一種以憲法原則為最高統(tǒng)治原則的對(duì)待憲法的實(shí)踐。在國(guó)家的治理過(guò)程中，有許許多多的統(tǒng)治原則，比如憲法原則、制度原則、經(jīng)濟(jì)原則、社會(huì)道德原則等。但是只有將憲法原則作為國(guó)家治理的最高統(tǒng)治原則來(lái)看待，我們才說(shuō)這個(gè)國(guó)家是真正的法治國(guó)家，它存在憲法至上的實(shí)踐。尤其在法治國(guó)家，國(guó)家和社會(huì)對(duì)待憲法的態(tài)度，是把憲法原則作為最高的權(quán)威來(lái)看待的，它高于其他的統(tǒng)治原則，其他的統(tǒng)治原則與憲法原則相抵觸的一律無(wú)效。其次，憲法至上作為一種實(shí)踐，它也是一種憲法具體為社會(huì)各類法律的實(shí)踐。憲法作為國(guó)家的根本法對(duì)整個(gè)社會(huì)都具有普遍的權(quán)威性和約束力，它是整個(gè)國(guó)家法的大綱，是衡量其他普通法律的標(biāo)準(zhǔn)，是法律之法，是國(guó)家法的總章程。在社會(huì)各類法律的實(shí)踐過(guò)程中，憲法都能夠產(chǎn)生更加權(quán)威的效力。憲法在法律體系的至上性，一方面表現(xiàn)為一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得與憲法相抵觸。另一方面，在當(dāng)一個(gè)問(wèn)題其他法律解決不了，或其他法律發(fā)揮不出應(yīng)有的效力時(shí)，憲法就可以具體化為這方面的法律，發(fā)揮其他法律產(chǎn)生不了的作用。憲法至上既是觀念，也是實(shí)踐，是觀念和實(shí)踐的統(tǒng)一。正如習(xí)近平所強(qiáng)調(diào)的，“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。我們要堅(jiān)持不懈抓好憲法實(shí)施工作，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平”[20]。

三、依憲治國(guó)：法治中國(guó)的核心與實(shí)踐前提

依憲治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的基本方略?；趹椃ǖ摹爸辽稀钡匚慌c“根本法”屬性，法律至上性的核心就是憲法至上，即一般法律的制定皆以憲法為依據(jù)。由此，依法治國(guó)必定要求依憲治國(guó)，如果治國(guó)理政不以憲法為依據(jù)進(jìn)行，那就相當(dāng)于與最廣大人民的意愿相背離，與最高的國(guó)家意識(shí)相違背。這也將使法治陷于悖論，成為無(wú)源之水、無(wú)本之木，建設(shè)法治國(guó)家也就無(wú)從談起。中國(guó)依憲治國(guó)也有其自身的實(shí)踐前提和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，對(duì)此，要樹(shù)立憲法權(quán)威，運(yùn)用憲法治國(guó)，推進(jìn)法治實(shí)踐。

(一)治國(guó)理政：中國(guó)政治發(fā)展的核心

“治國(guó)理政的思維作為價(jià)值觀的一種形態(tài)，其不僅深受經(jīng)濟(jì)形態(tài)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響；而且政法思想、主流意識(shí)形態(tài)都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生重大影響?！盵21]各國(guó)在治國(guó)理政的實(shí)踐中不斷探索本土化方式，突破發(fā)展瓶頸與轉(zhuǎn)型困境，探索治理道路，特別是發(fā)展中國(guó)家將治國(guó)理政作為政治核心任務(wù)。發(fā)展中國(guó)家因?yàn)闅v史和其他原因，不僅在經(jīng)濟(jì)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且在法治國(guó)家的建設(shè)上也與發(fā)達(dá)國(guó)家存在很大的差距，還要面臨巨大的發(fā)展任務(wù)，其公共事務(wù)增多，政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、全球問(wèn)題全面呈現(xiàn)。而發(fā)展中國(guó)家在國(guó)家治理過(guò)程中，它對(duì)于國(guó)家和社會(huì)生活的治理，主要不是根據(jù)憲法和法律，而是強(qiáng)調(diào)政府的行政手段即利用政府力量去解決問(wèn)題。大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家中都存在著大行政、小立法和小司法的局面。這就使得政府在國(guó)家和社會(huì)生活中的作用巨大，問(wèn)題的解決也都傾向于政府的行政手段，而不再依據(jù)于憲法和法律。這難免不會(huì)造成政治權(quán)力的濫用和最高權(quán)力犯錯(cuò)的可能。同樣，“中華人民共和國(guó)成立以后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府治國(guó)理政的基本方式是依靠人治、依靠政策、依靠道德、依靠群眾運(yùn)動(dòng)”[22]。而當(dāng)前“四個(gè)全面”構(gòu)成中國(guó)治國(guó)理政的總體方略和基本遵循，特別是中國(guó)在人類法治文明史上首次提出“法治是治國(guó)理政的基本方式”的科學(xué)論斷，為全球治國(guó)理政提供中國(guó)方略，在法治道路上探索出應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各類復(fù)雜挑戰(zhàn)的法律機(jī)制。

(二)依憲治國(guó)：中國(guó)法治現(xiàn)代化的根本遵循

縱觀古今中外，任何國(guó)家的治理都需要一個(gè)“總章程”和“基本依據(jù)”。中國(guó)的治國(guó)理政需要依據(jù)憲法和法律實(shí)行依法治國(guó)和依憲治國(guó)，全面踐行“法治是治國(guó)理政的基本方式”的基本訴求，而不應(yīng)更多的借助于行政力量和行政手段。黨的十五大確立了依法治國(guó)的基本方略，而依憲治國(guó)是推進(jìn)依法治國(guó)的核心。對(duì)此，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)了依憲治國(guó)在法治中的重要性，認(rèn)為“法治的核心是憲治，依法治國(guó)首要的是依憲治國(guó)。憲法是公民權(quán)利的保障書(shū)和國(guó)家權(quán)力的委托書(shū)和監(jiān)控者”[13]94。依憲治國(guó)就是指治理公共權(quán)力、治理社會(huì)事務(wù)、治理國(guó)際事務(wù)，必須依據(jù)憲法，保證民主政治，保障公民權(quán)利。依憲治國(guó)的國(guó)家中，所有一切，都應(yīng)在原則之下，都應(yīng)在憲法之下，進(jìn)行具體的制度與政策設(shè)計(jì)，化解政治、行政與社會(huì)問(wèn)題，尋求善治的實(shí)現(xiàn)。作為習(xí)近平法治思想核心要義之一的依憲治國(guó)，是習(xí)近平同志長(zhǎng)期在地方和中央從政實(shí)踐中運(yùn)用馬克思主義立場(chǎng)、觀點(diǎn)、方法逐步形成并得以確認(rèn)的創(chuàng)造性論述，已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)發(fā)展的重要制度保障和價(jià)值觀念，已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)發(fā)展的重要制度保障和價(jià)值觀念。[15]

(三)依憲治國(guó)的優(yōu)勢(shì)：鞏固與完善中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

正是因?yàn)橛兄袊?guó)共產(chǎn)黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)，才真正賦予了依憲治國(guó)以獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持依憲治國(guó)既可以發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，又可以更好規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨的系統(tǒng)與科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)。第一，堅(jiān)持依憲治國(guó)能首先保障中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政方略、理念、方針和政策實(shí)施的穩(wěn)定性、權(quán)威性和有效性。正是有了憲法和法律的保障，在國(guó)家和社會(huì)生活過(guò)程中才有了可憑借的依據(jù)。如果不實(shí)行依憲治國(guó)，中國(guó)的民主和法治將被破壞，黨的路線方針容易“走形”，黨的政策法規(guī)實(shí)施也會(huì)“走樣”。第二，堅(jiān)持依憲治國(guó)，確立憲法和法律的權(quán)威地位，可以更好地規(guī)范社會(huì)行為、整合社會(huì)力量、凝聚社會(huì)共識(shí)，保障社會(huì)有序穩(wěn)定發(fā)展?！胺ㄖ蔚囊馑季褪侵刚谝磺行袆?dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃它自己的個(gè)人事務(wù)?！盵23]73憲法和法律就是這種事前規(guī)定的約束規(guī)則。第三，堅(jiān)持依憲治國(guó)，可以更好地規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政行為，避免“人治”思維的過(guò)多干預(yù)，更好地鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。依憲治國(guó)根本原則的確立是對(duì)人治方式的反思與超越，是對(duì)主要依靠精英的個(gè)人智慧和個(gè)人意愿進(jìn)行決策，造成個(gè)人專斷的反動(dòng)，是對(duì)世界法治文明成果的集大成者?！耙粋€(gè)被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界線的誘惑。”[24]347而法治則可以有效地避免這一狀況。一般認(rèn)為，“依憲治國(guó)、實(shí)行憲政的主體有兩個(gè)：一個(gè)是規(guī)范國(guó)家權(quán)力；一個(gè)是保障公民基本權(quán)利。前者是手段，后者是目的”[25]62。依憲治國(guó)既可以規(guī)范國(guó)家權(quán)力，使權(quán)力在憲法和法律的籠子內(nèi)活動(dòng)，又可以做到以人為本，保障公民的基本權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)其手段和目的的統(tǒng)一。第四，堅(jiān)持依憲治國(guó)，可以為法治中國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，推進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政目標(biāo)的綜合實(shí)現(xiàn)。依憲治國(guó)作為法治中國(guó)實(shí)現(xiàn)的前提，在中國(guó)政治文明的發(fā)展過(guò)程中，具有十分重要的作用。通過(guò)依憲治國(guó)，不僅強(qiáng)化了人們的法治意識(shí)，而且中國(guó)的法治化程度也會(huì)越來(lái)越高。其作為依法治國(guó)的總綱與根本依據(jù)，賦予依法治國(guó)以靈魂，使中國(guó)法治更具合理性，更加科學(xué)，也更加民主。

四、依憲治國(guó)的實(shí)踐：憲法實(shí)施和法律執(zhí)行的雙重實(shí)踐和融合

“依憲治國(guó)”作為中國(guó)特色社會(huì)主義治國(guó)理政的基本理念和行動(dòng)綱領(lǐng)，是中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)和踐行“依法治國(guó)”方略的過(guò)程中探索形成的。然而法不徒以自行，依憲治國(guó)在本質(zhì)上是實(shí)踐的，體現(xiàn)出中國(guó)特色的法治實(shí)踐邏輯與行為特征。依憲治國(guó)的實(shí)踐主要是通過(guò)憲法實(shí)施和法律執(zhí)行來(lái)進(jìn)行。具體而言，依憲治國(guó)的具體實(shí)踐包括法治的各種行動(dòng)，指對(duì)這種限制權(quán)力，保障公民基本權(quán)利的治國(guó)方略的落實(shí)。法治實(shí)踐不僅包括公權(quán)法治、社會(huì)法治和司法法治，還包括民意法治和司法法治。

(一)憲法實(shí)施和法律執(zhí)行實(shí)現(xiàn)依憲治國(guó)的實(shí)踐要求

在法治國(guó)家中，憲法和法律居于崇高的地位。拉德布魯赫如是說(shuō)，“國(guó)家是由領(lǐng)土、人民和法律三部分構(gòu)成的統(tǒng)一體”[13]1，“法”作為國(guó)之要素至關(guān)重要。尤其是憲法，是國(guó)家和社會(huì)中所有規(guī)范的根本依據(jù)，是國(guó)家和社會(huì)秩序中最具有可行性和權(quán)威的部分。但是，僅僅強(qiáng)調(diào)憲法和法律的重要性是不夠的，更重要的還需要保證憲法和法律的實(shí)施執(zhí)行。保證憲法和法律的實(shí)施執(zhí)行，就是要把憲法的以下規(guī)定真正落到實(shí)處，即國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)；一切法律和法規(guī)都不得同憲法相抵觸；一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各級(jí)政黨和社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律；一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究；任何組織或個(gè)人不得有超越憲法和法律的特權(quán)[13]142。

憲法作為“根本法”，其實(shí)施執(zhí)行對(duì)于國(guó)家的各個(gè)方面都具有重要作用和影響，特別是對(duì)于推動(dòng)“依憲治國(guó)”的實(shí)踐目標(biāo)意義重大。所謂憲法實(shí)施是將憲法文本落實(shí)到社會(huì)生活、國(guó)家政治生活中的一套觀念和制度，它不是簡(jiǎn)單的技術(shù)與程序，而是一種公共理性的生活[26]。憲法的科學(xué)實(shí)施對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，能夠有效地保障個(gè)人的基本權(quán)利，更好地體現(xiàn)“以人為本”的民本思想。對(duì)于國(guó)家而言能夠限制政府權(quán)力，克服濫用權(quán)力的弊端，樹(shù)立起憲法的權(quán)威。正如習(xí)近平所言：“只要我們切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國(guó)家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無(wú)法保證，黨和國(guó)家事業(yè)就會(huì)遭受挫折?！盵12]9當(dāng)前，中國(guó)的法治實(shí)踐還很不完善。在國(guó)家和社會(huì)生活中，國(guó)家對(duì)于問(wèn)題的解決，更多的還是借助于政府的行政力量去解決，而不是遵照法律。這難免不會(huì)出現(xiàn)托關(guān)系辦事、濫用權(quán)力的弊端。此外，憲法的科學(xué)實(shí)施能夠?yàn)檎麄€(gè)的法律體系提供一個(gè)完善的系統(tǒng)和平臺(tái)，使得法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和司法解釋都按照法律的規(guī)定各司其職，以保證法律之間的秩序。最后，憲法的科學(xué)實(shí)施在人們的思想方面也有重要的影響。通過(guò)憲法的實(shí)施能夠有效地樹(shù)立起憲法的權(quán)威，消除人治的觀念，為法治中國(guó)的實(shí)現(xiàn)提供良好的法制觀念基礎(chǔ)。

(二)憲法實(shí)施和法律執(zhí)行推動(dòng)依憲治國(guó)的實(shí)踐進(jìn)程

法治實(shí)踐即法律體系層面上的憲法實(shí)施和法律執(zhí)行。法律執(zhí)行簡(jiǎn)稱執(zhí)法，執(zhí)法有廣義和狹義之分，廣義上的“執(zhí)法”是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員依照法定職權(quán)和程序來(lái)進(jìn)行國(guó)家和公共事務(wù)管理，全面貫徹和實(shí)施法律的活動(dòng)。而狹義上的法律執(zhí)行是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或特定的行政部門(mén)執(zhí)行法律的專門(mén)活動(dòng)[27]。我們這里講的法律執(zhí)行主要指廣義上的法律執(zhí)行，主要包括刑事執(zhí)行、民事執(zhí)行和行政執(zhí)行等。憲法實(shí)施和法律執(zhí)行并不是孤立的，兩者是緊密聯(lián)系，辯證統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，憲法的實(shí)施是根本，憲法是一個(gè)國(guó)家的根本法，如果沒(méi)有憲法的有效實(shí)施，就不會(huì)有法律的執(zhí)行。另一方面，法律的執(zhí)行對(duì)于憲法的實(shí)施具有重要作用。法律的執(zhí)行能夠有效地促進(jìn)憲法的實(shí)施，但是必須要認(rèn)清的是，相對(duì)于法律執(zhí)行，憲法實(shí)施是核心、基礎(chǔ)和前提。一個(gè)國(guó)家，最根本的是要保證憲法的實(shí)施。

習(xí)近平在江蘇調(diào)研時(shí)提出了“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，也涉及全面依法治國(guó)，這都為中國(guó)的法治實(shí)踐即憲法實(shí)施和法律執(zhí)行提供了理論支持。憲法實(shí)施和法律執(zhí)行離不開(kāi)內(nèi)部制度和外部監(jiān)督的雙重效力和保障。在內(nèi)部，國(guó)家對(duì)于政府和社會(huì)事務(wù)的處理，對(duì)于國(guó)家權(quán)力的限制，需要建立相對(duì)完善的制度，以推動(dòng)憲法和法律的貫徹實(shí)施。制度的作用是其他手段替代不了的。在新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物諾斯看來(lái)，“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”[28]3。在外部，為了保證憲法實(shí)施和法律執(zhí)行，監(jiān)督是不可或缺的。我們所研究的對(duì)政治權(quán)力的監(jiān)督，主要是指“為保證政治權(quán)力在符合統(tǒng)治階級(jí)根本利益和根本要求的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)，而對(duì)其進(jìn)行察看、監(jiān)視、檢查、督促、糾正、調(diào)控、引導(dǎo)并使之制度化的活動(dòng)”[13]193。只有從制度和監(jiān)督兩方面入手，才能更好地保證憲法實(shí)施和法律執(zhí)行，有效限制國(guó)家權(quán)力、維護(hù)人民基本權(quán)利，推進(jìn)中國(guó)的法治實(shí)踐。

五、違憲審查與違法必究：保障機(jī)制的建構(gòu)

怎樣堅(jiān)持和保障依憲治國(guó)也是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的一項(xiàng)重要的理論和實(shí)踐課題。我們僅依靠憲法制度本身來(lái)推進(jìn)依憲治國(guó)和憲法實(shí)施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須依靠相關(guān)國(guó)家制度和法律制度來(lái)進(jìn)行緊密配套和支持。而首先要考慮的就是完善違憲與違法行為的審查和處理機(jī)制，更好維護(hù)憲法與法律的權(quán)威。

(一)違憲與違法行為辨析

違憲是憲法學(xué)中的重要概念，是指違反憲法的非法行為。在任何一個(gè)法治國(guó)家中，違憲行為都是最高的違法行為。“違法”的范疇比較廣泛，可以包括刑事、民事和行政違法等。具體而言，“違法”指的是法律對(duì)特定主體進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)的狀態(tài)，因?yàn)樘囟ㄖ黧w產(chǎn)生或?qū)嵤┝伺c現(xiàn)行法律法規(guī)相違背和沖突的行為，具有明確的損害事實(shí)。也可以理解為國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)體，因違反現(xiàn)行法律法規(guī)要求，使得原本法律所保護(hù)或者倡導(dǎo)的社會(huì)關(guān)系和秩序被破壞，依法應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，接受法律懲罰的行為。筆者認(rèn)為違憲行為與違法行為是不同的。從廣義上講，所有的違法行為都可以說(shuō)是違背了憲法的規(guī)定。但僅從廣義的角度將違憲與違法做區(qū)分，則會(huì)使違憲的含義變得泛化。而在此基礎(chǔ)上確立的憲法監(jiān)督制度也將會(huì)使憲法監(jiān)督和法律監(jiān)督之間的界限變得模糊，從而造成憲法的監(jiān)督部門(mén)難以區(qū)分憲法監(jiān)督和法律監(jiān)督的困境，進(jìn)而面臨真的違憲行為沒(méi)有得到合法處理的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，從狹義的角度具體分析違憲與違法之間的概念區(qū)別，明確判斷一個(gè)行為是違憲行為還是違法行為的標(biāo)準(zhǔn)顯得十分重要。有學(xué)者從三個(gè)方面對(duì)違憲的狹義內(nèi)涵做了界定：一是以是否直接執(zhí)行憲法而定；二是以能否通過(guò)普通的違法處理程序加以解決而定；三是一些極端的違法行為應(yīng)歸為違憲[29]。

(二)違憲審查與違法必究

在國(guó)家作為仲裁人活動(dòng)中，當(dāng)現(xiàn)行規(guī)則被破壞時(shí)，它通過(guò)代理人決定并懲罰那些破壞者，以恢復(fù)秩序[30]246。違憲審查就屬于這種類型的制度，當(dāng)憲法被違背時(shí)，國(guó)家對(duì)于破壞者進(jìn)行懲罰以重塑憲法的權(quán)威。對(duì)此，可以說(shuō)違憲審查是維護(hù)憲法至上地位的一種法律制度，是指由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)特定的程序和方式對(duì)憲法行為是否違反憲法進(jìn)行審查并作出處理的制度[31]。這一違憲審查可以包括實(shí)體(內(nèi)容)違憲，也可以包括程序(形式)違憲，也可能兩者都違憲。各立憲國(guó)家制定了與本國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的違憲審查制度。就我國(guó)而言，在現(xiàn)行的制度中更多地使用“憲法監(jiān)督”概念，而非“違憲審查”。所謂“憲法監(jiān)督”，是“對(duì)憲法實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督”或“監(jiān)督憲法的實(shí)施”的簡(jiǎn)稱。憲法實(shí)施是指憲法的基本精神、基本原則和具體規(guī)定在現(xiàn)實(shí)生活中得到落實(shí)的過(guò)程。我國(guó)目前違憲審查與監(jiān)督主要在以下三方面存在不足：一是缺乏專門(mén)的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。二是監(jiān)督方式單一，且具有很大的局限性。三是違反憲法制裁措施的制裁性和懲罰力度不夠[13]65。

違法必究則是社會(huì)主義法制建設(shè)的又一保障。所謂“違法必究，從字面上理解，是對(duì)違法者必須進(jìn)行追究；違法，就是其行為不符合現(xiàn)存法律的規(guī)定。法律，當(dāng)然應(yīng)該包括現(xiàn)存所有的法律部門(mén)。追究，就是對(duì)違反以上法律部門(mén)規(guī)定者的制裁。從法理角度來(lái)講，違法必究就是法律責(zé)任的問(wèn)題”[32]。羅爾斯認(rèn)為“責(zé)任原則不是建立在這樣一個(gè)觀念上：即認(rèn)為懲罰主要是報(bào)復(fù)和恐嚇。相反，責(zé)任原則被看成是為了自由本身”[33]231。違法必究作為法律責(zé)任問(wèn)題，其也有保障民眾自由的作用。

違憲審查是憲法監(jiān)督的一種制度或方式[25]318-319，目的是“保障憲法實(shí)施、維護(hù)憲法的尊嚴(yán)，是保障人權(quán)的一種憲法制度”[25]318-319。雖然中國(guó)沒(méi)有違憲審查的說(shuō)法，但是中國(guó)的憲法監(jiān)督與違憲審查有著內(nèi)在的聯(lián)系，即它們的目的是一樣的，都是為了保障憲法的實(shí)施、維護(hù)憲法的尊嚴(yán)以及保障人權(quán)。而違法必究的目的則在于“保證法律命令得到遵守與執(zhí)行，就在于強(qiáng)迫行為符合業(yè)已確立的秩序”[32]。所以，基于中國(guó)政治文明的良性發(fā)展和憲法及法律的順利執(zhí)行，違憲審查和違法必究機(jī)制的建立是必不可少的，也是勢(shì)在必行的。

(三)依憲治國(guó)保障機(jī)制的建構(gòu)：加強(qiáng)系統(tǒng)監(jiān)督

我國(guó)的憲法監(jiān)督制度實(shí)行已久，是中國(guó)法律保障機(jī)制的重要一環(huán)，是憲法權(quán)威的體現(xiàn)。在新的歷史時(shí)期，黨和國(guó)家仍然強(qiáng)調(diào)憲法監(jiān)督制度的重要性，“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”[34]9，以推動(dòng)依憲治國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。對(duì)憲法監(jiān)督制度的完善，也體現(xiàn)了習(xí)近平要把國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和工作全面納入依憲治國(guó)、依法治國(guó)的軌道，要把憲法實(shí)施提高到新的水平的要求。[35]我們需要從以下幾個(gè)方面著手解決：一是設(shè)立專門(mén)的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，專門(mén)負(fù)責(zé)保障憲法的實(shí)施、維護(hù)憲法的尊嚴(yán)以及人權(quán)保護(hù)方面的問(wèn)題。二是建立和完善憲法和法律訴訟制度，加強(qiáng)對(duì)其他具體行為和其他法律主體行為的合憲性審查。三是加強(qiáng)對(duì)違反憲法行為的制裁強(qiáng)度和懲罰力度。這些都有利于違憲審核與違法必究保障機(jī)制的建構(gòu)，從而為憲法和法律的執(zhí)行，為法治中國(guó)的實(shí)現(xiàn)，為中國(guó)政治文明的發(fā)展鋪平道路和打好基礎(chǔ)。

六、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上指出，“我們堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，創(chuàng)造了中國(guó)式現(xiàn)代化新道路，創(chuàng)造了人類文明新形態(tài)”[36]，開(kāi)啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新征程，并將“必須堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義”[36]作為黨的成功經(jīng)驗(yàn)加以概況和說(shuō)明。法治在中國(guó)式現(xiàn)代化道路中扮演了重要的角色，在治國(guó)理政中發(fā)揮了重要作用。以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)，總攬中國(guó)式法治現(xiàn)代化新道路的戰(zhàn)略全局，統(tǒng)籌謀劃全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)法治中國(guó)的法治工程方案，清晰地展示了發(fā)展和完善中國(guó)式法治現(xiàn)代化新道路的戰(zhàn)略大視野和大智慧[37]。中國(guó)法治現(xiàn)代化新道路的核心就是依憲治國(guó)，而依憲治國(guó)的關(guān)鍵就是憲法至上。針對(duì)違憲和違法行為，構(gòu)建依憲治國(guó)的保障機(jī)制，以維護(hù)憲法的權(quán)威，為探索中國(guó)特色社會(huì)主義憲法道路做出新的貢獻(xiàn)。