張書增

(中國人民公安大學(xué) 治安學(xué)院，北京100038)

一、問題的提出

鄉(xiāng)村是國家治理社會最基礎(chǔ)的行政單元，對于現(xiàn)代民族國家的秩序構(gòu)建而言意義重大。梁漱溟先生提出：“中國國家之新生命，必于農(nóng)村求之；必農(nóng)村有新生命，而后中國國家乃有新生命?！盵1]2022年中央一號文件(《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2020年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》)明確將鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理作為“三農(nóng)”工作的重點工作予以安排部署。與此同時，近年來我們發(fā)現(xiàn)，不論是關(guān)注經(jīng)濟層面的“精準(zhǔn)扶貧”，還是關(guān)注社會層面的“鄉(xiāng)村振興”，抑或是關(guān)注政治層面的“掃黑除惡”，國家在基層社會的戰(zhàn)略方針始終是圍繞著鄉(xiāng)村治安秩序開展的。鄉(xiāng)村治安秩序的好壞，直接影響基層群眾對國家政權(quán)的合法性認(rèn)同。因此，確保鄉(xiāng)村治安秩序不斷朝著和諧穩(wěn)定、安定有序的方向發(fā)展是黨和政府治理鄉(xiāng)村社會的根本追求。良好的鄉(xiāng)村治安秩序是確保國家繁榮昌盛、安全穩(wěn)定的基石。由此，我們能夠得出這樣的結(jié)論：“鄉(xiāng)村治，則天下安?！?/p>

通過回顧幾千年來我國鄉(xiāng)村治理歷史不難發(fā)現(xiàn)，不同時代國家在鄉(xiāng)村治安秩序的生產(chǎn)與維系中發(fā)揮的作用存在明顯差異。在“雙軌社會”中，“王權(quán)止于縣政”是國家統(tǒng)治意志在基層鄉(xiāng)村社會“投射”的真實寫照。鄉(xiāng)村治安秩序的生成主要依靠道德、情理、信仰、習(xí)俗等非正式制度，在總體上呈現(xiàn)出“禮治”社會的典型特征[2]。此時代表國家“掌控”社會的基礎(chǔ)性權(quán)力過于孱弱，未能實現(xiàn)對底層鄉(xiāng)村社會的有效滲透。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治安秩序因此表現(xiàn)出典型的自發(fā)性，其形成主要依賴于地方性的宗族或士紳等精英群體。到了近代民國時期，國家政權(quán)建設(shè)日益成為統(tǒng)治階級重點關(guān)注的領(lǐng)域，其核心內(nèi)容是企圖加強國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的控制，以達到深入基層和吸收下層的財源目的[3]。此時鄉(xiāng)村治安秩序表現(xiàn)出“一元化”的建構(gòu)性特征，雖然社會秩序框架初步得以確立，卻是建立在單方面的、強制性的對基層社會實施壓榨和剝削基礎(chǔ)之上的，運行成本極高，且忽略了權(quán)力運行的文化網(wǎng)絡(luò)，最終注定走向失敗。中華人民共和國成立以來，國家通過制度設(shè)計、組織安排、文化塑造、技術(shù)保障等治理手段實現(xiàn)了對基層鄉(xiāng)村社會的全方位控制，使得我國鄉(xiāng)村治安秩序不斷朝著安全、穩(wěn)定、和諧的方向發(fā)展。當(dāng)前，我國的鄉(xiāng)村治安秩序表現(xiàn)出建構(gòu)性和自發(fā)性的統(tǒng)一，其形成既依賴于國家強制力量的引導(dǎo)和激勵，同時又依賴于社會自治力量的協(xié)作和參與。

總的來看，不論是人民公社時期國家對基層鄉(xiāng)村社會的“總體性控制”，還是鄉(xiāng)政村治時期國家對基層鄉(xiāng)村社會的“間接性控制”，抑或是“三治結(jié)合”時期國家對基層鄉(xiāng)村社會的“全面性控制”，我們發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治安秩序作為一種確保統(tǒng)治階級意志在全社會得以全面覆蓋，維護統(tǒng)治階級利益不受侵犯的公共產(chǎn)品，它的形成既離不開國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會實施的有效控制，也離不開鄉(xiāng)村社會的自治行動。那么，鄉(xiāng)村治安秩序究竟是如何生產(chǎn)與維系的呢？中華人民共和國成立以來我國鄉(xiāng)村治安秩序生成的模式發(fā)生了哪些變遷呢？新時代鄉(xiāng)村治安秩序生成的完善路徑又該何去何從呢？本文將以米格代爾的“社會中的國家”為理論基礎(chǔ)，從權(quán)力運行的微觀層面解釋鄉(xiāng)村治安秩序的生成邏輯，并通過對不同時代的鄉(xiāng)村治安秩序生成模式的演變歷程進行考察，揭示出其背后隱藏的權(quán)力互動策略，以期為新時代鄉(xiāng)村治安秩序的建設(shè)提供理論指導(dǎo)和經(jīng)驗啟示。

二、鄉(xiāng)村治安秩序生成的理論邏輯

“國家—社會關(guān)系”理論是一種來源于西方經(jīng)驗的理論模型，它強調(diào)國家與社會之間的彼此獨立和相互對抗，由此形成了“國家政權(quán)建設(shè)”和“市民社會”兩種不同的研究方向。之后，該理論被米格代爾修正，他提出的“社會中的國家”概念超越了國家與社會的簡化二元論，進一步升華了國家與社會之間的權(quán)力互動關(guān)系。米格代爾認(rèn)為，“國家和其他社會形式的相互作用是一個持續(xù)變化的過程。國家不是固定不變的實體，社會也不是。它們共同在相互作用的過程中改變各自的結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、規(guī)劃以及社會控制”[4]。依據(jù)米格代爾的觀點，國家與社會作為既彼此獨立又相互聯(lián)系的兩個主體，在權(quán)力的運行過程中既存在沖突和矛盾，又存在溝通和合作。我們贊同米格代爾的觀點，認(rèn)為鄉(xiāng)村治安秩序得以形成是代表國家與社會兩種不同利益的權(quán)力為了爭奪在基層的話語權(quán)，基于不斷的溝通、博弈、妥協(xié)、合作而達成的一致結(jié)果。更進一步說，鄉(xiāng)村治安秩序的生成與維系是外部國家治安權(quán)力和內(nèi)部社會自治權(quán)力相互作用的產(chǎn)物。依據(jù)秩序生成的動力和方向不同，哈耶克把社會秩序的類型劃分為自上而下的“建構(gòu)型秩序”和自下而上的“自發(fā)型秩序”[5]。在一定程度上，我國鄉(xiāng)村治安秩序的生成機制既具有“建構(gòu)型秩序”的基本特征，也符合“自發(fā)型秩序”的基本特征。具體來說，我國鄉(xiāng)村治安秩序的生成主要依賴于兩條路徑：一條是自上而下由國家權(quán)威強制建構(gòu)的外生型秩序，主要表現(xiàn)為以制度設(shè)計、組織安排、經(jīng)濟發(fā)展等正式制度為內(nèi)容的國家治安活動；另一條是自下而上由社會自發(fā)形成的內(nèi)生型秩序，主要表現(xiàn)為以倫理、道德、宗教、習(xí)俗、慣例、村規(guī)民約等非正式制度為內(nèi)容的社會自治活動。

(一)國家治安：自上而下的建構(gòu)型秩序生成路徑

陳周旺提出，“現(xiàn)代國家的本質(zhì)是治安國家”[6]。黑格爾認(rèn)為，國家借助于治安體制能夠把所有可能的事物都圈到它的范圍內(nèi)來，以此干擾個人的日常生活[7]。?？抡J(rèn)為，“治安(police)是一整套既能增強國家力量，又能維持國內(nèi)良好秩序的干預(yù)和方法的統(tǒng)稱”[8]。本文所使用的“治安”指向的是代表國家力量的公安行政機關(guān)及其治理活動。在福柯看來，現(xiàn)代社會所建立起的“神經(jīng)末梢”般的微觀權(quán)力機制的最終目的就是對統(tǒng)治對象的身體和精神進行持續(xù)有效的監(jiān)控和型塑，生產(chǎn)出符合統(tǒng)治階級預(yù)期的“秩序人”。國家憑借著壟斷代表暴力與秩序的治安，為其權(quán)力的擴張和再生產(chǎn)提供合理性。借助于治安，國家的觸角成功滲透與延伸到了社會的“毛細(xì)血管”之處，確保了統(tǒng)治階級意志在社會中得到廣泛認(rèn)同，實現(xiàn)了對社會的全面監(jiān)視和控制。從權(quán)力運行的微觀層面出發(fā)，治安在本質(zhì)上是一種國家有意識地干預(yù)社會的治理手段。起初治安關(guān)注的是社會中的一些違法和越軌行為等“異?，F(xiàn)象”，后來隨著權(quán)力的擴張，治安日漸向人們的日常生活領(lǐng)域滲透，開始干預(yù)人們的生活方式和習(xí)慣等“正?，F(xiàn)象”。福柯提出，治安是一種滲透到復(fù)雜力量關(guān)系和競技場中的看不見的支配藝術(shù)[9]。因此，治安屬于典型的支配型技術(shù)，具有鮮明的政治屬性，其核心追求是確保統(tǒng)治階級意志在全社會得以全面覆蓋，維護統(tǒng)治階級利益不受侵犯。治安秩序是一種使“主體客體化”的客觀結(jié)果，被認(rèn)為是一種按現(xiàn)代性標(biāo)準(zhǔn)對人進行“規(guī)訓(xùn)”的過程和“文明進程”[10]。我們認(rèn)為，治安秩序是政治、經(jīng)濟、文化等其他秩序形態(tài)得以正常運行的基礎(chǔ)，其核心內(nèi)容是維護統(tǒng)治階級利益和確保公共安全，在社會秩序體系中居于最基礎(chǔ)、最核心的地位。

(二)社會自治：自下而上的自發(fā)型秩序生成路徑

張康之提出，“社會自治就是社會實施自我治理的一種形式”[11]。周慶智認(rèn)為，社會自治是社會成員依靠道德、情理、習(xí)俗等非正式規(guī)范實施的“自己統(tǒng)治自己”的治理形式[12]。本文所使用的“自治”指向的是以村民自治為核心的自治組織及其管理活動。社會自治強調(diào)在基層社會治理中國家的有序退出，并將一部分權(quán)力歸還于社會。其實，在治安秩序的形成過程中，國家既持續(xù)不斷地加強對社會的控制與干預(yù)，同時又積極引導(dǎo)和鼓勵社會實施自治活動，以達到“自治服務(wù)于治安”的目的。一方面，為了實現(xiàn)社會控制的目的，國家有意設(shè)計并實施了一系列的干預(yù)手段，既包括肉體的懲戒，也包括靈魂的救贖和意識形態(tài)的滲透，其目的便是關(guān)注個體內(nèi)部的自我技術(shù)，約束和引導(dǎo)個體對自身的肉體、意識形態(tài)和具體行動實施自我規(guī)訓(xùn)，進而從理性自覺的角度將法律規(guī)則內(nèi)化于心。?？抡J(rèn)為，“治安的真正目標(biāo)是人口和生命”[13]。在他看來，國家實施的以治理術(shù)(governmentality)為核心的社會控制手段始終是圍繞著擁有自由意志的“人”展開的。因此，“哪里有權(quán)力，哪里就有抵制”[14]。霍布斯也提出，“人人都有按照自己意愿、通過自己的理性判斷并采取最合適的實踐行動以此保護自身權(quán)益免受他人侵害的自由權(quán)”[15]。這就意味著，公民作為被權(quán)力規(guī)訓(xùn)的客體可能基于享有自由的權(quán)利而肆意實施有悖于統(tǒng)治階級利益的“危險”行為。為此，出于安全的考慮，國家會本能地干預(yù)人們的自治活動，并有意地設(shè)計一些“程序”和“規(guī)則”，在潛移默化中支配和影響社會自治的開展。另一方面，雖然治安秩序表面上象征著國家對社會的控制能力，但僅僅依靠建構(gòu)型秩序來生產(chǎn)與維持基層治安是行不通的。當(dāng)國家面對底層群眾形形色色的日常生活時，國家權(quán)力僅僅依靠自身強制性力量難以有效實現(xiàn)其治理目標(biāo)，即使有時通過運動式治理和專項行動在短期內(nèi)達成了預(yù)期目標(biāo)，但卻是依靠投入巨大成本換取的，缺乏持續(xù)性和統(tǒng)一性。此時，正是政府的“弱能”使自發(fā)型秩序體現(xiàn)出了其顯著優(yōu)勢。為了更大程度上激發(fā)自發(fā)型秩序，國家會主動地向社會“放權(quán)”，即為社會單獨“劃出”一部分自治空間供其實施自我教育、自我管理、自我服務(wù)，進而引導(dǎo)人們開展既能維護統(tǒng)治階級利益、又能激發(fā)社會內(nèi)生性治理資源的自治活動。

三、鄉(xiāng)村治安秩序生成模式的歷史演進

縱觀中華人民共和國成立以來70多年的鄉(xiāng)村治理歷程，我們發(fā)現(xiàn)，在不同時代背景下，我國鄉(xiāng)村治安秩序生成過程中國家治安和社會自治兩種力量之間不是簡單的二元對立關(guān)系，而是呈現(xiàn)出復(fù)雜的互動博弈關(guān)系。這與西方國家的治理經(jīng)驗存在本質(zhì)上的區(qū)別。起初國家治安占據(jù)主導(dǎo)地位，后來社會自治占據(jù)優(yōu)勢地位，隨著時代的發(fā)展和進步最終二者逐漸走向了統(tǒng)一。米格代爾提出，“國家能否成功滲透社會是判斷國家能力強弱的具體表現(xiàn)”[16]。依據(jù)米格代爾的觀點，若國家成功滲透社會則為國家能力強，為強國家；反之則為弱國家。由于治安是國家強制力的一種突出表現(xiàn)形式，因此，國家能力強弱和治安之間存在密切聯(lián)系，強國家必定意味著強治安，弱國家必定意味著弱治安。同時，不論國家是否成功滲透社會，當(dāng)社會本身具備的自治能力強時，則為強社會；社會自治能力弱時，則為弱社會。我們認(rèn)為，從鄉(xiāng)村治安秩序的動力供給的視角出發(fā)，以國家治安和社會自治之間的力量對比為變量，我國鄉(xiāng)村治安秩序大致經(jīng)歷了人民公社模式下的“強治安—弱自治”、鄉(xiāng)政村治模式下的“弱治安—弱自治”和“三治”結(jié)合模式下的“強治安—強自治”三個階段。

(一)人民公社模式下的“強治安—弱自治”時期

中華人民共和國成立之初，為了鞏固新生政權(quán)并持續(xù)強化政治、經(jīng)濟、社會、文化等多領(lǐng)域的建設(shè)，國家表現(xiàn)出總體性整合與全能主義治理模式的特征，通過實施代表集體主義的“單位制”，使得國家權(quán)力能夠以一種前所未有的方式到達基層社會的每一寸“神經(jīng)末梢”。特別是經(jīng)過1950年至1953年三年的“剿匪反霸”運動，影響鄉(xiāng)村治安的土匪、惡霸、反動特務(wù)等基本得到肅清，我國鄉(xiāng)村治安秩序迎來第一個“黃金時代”。此時，人民群眾內(nèi)心的安全感得到了充分滿足，“夜不閉戶，路不拾遺”現(xiàn)象普遍存在。另一方面，“單位制”時期，“政社合一”的人民公社成為國家權(quán)力在基層社會的延伸組織，社員日常的婚姻、生育、生產(chǎn)、流動、消費、文化等活動均要服從于國家權(quán)力的正式安排。由此“強治安”得以正式形成。此時，受“單位制”的影響，維系傳統(tǒng)社會秩序根基的家庭、宗族、習(xí)慣、倫理等非正式制度不斷被削弱和改造，基層社會缺少自主性和多樣性發(fā)展的空間。在此背景下，社會自治力量整體比較孱弱，在鄉(xiāng)村治安秩序的生成過程中缺乏必要的話語權(quán)，“基層無自治”成為當(dāng)時鄉(xiāng)村社會的真實寫照。為了獲得生存，基層社會組織只能緊緊依附于國家權(quán)力，并機械性地服從來自國家權(quán)力的命令，呈現(xiàn)典型的“弱自治”特征。由此形成“強治安—弱自治”模式。在此模式下，國家借助于無所不在的“單位制”實現(xiàn)了對基層社會的有效治理，國家治安與社會自治的互動關(guān)系具體表現(xiàn)為“治安支配自治”型關(guān)系。總的來看，在人民公社模式下的“強治安—弱自治”這一時期，我國鄉(xiāng)村治安秩序持續(xù)穩(wěn)定，是“一元化”的國家權(quán)力對基層社會進行總體性支配的結(jié)果。

(二)鄉(xiāng)政村治模式下的“弱治安—弱自治”時期

從改革開放至21世紀(jì)初期，我國農(nóng)村改革在本質(zhì)上是一場對集體化時期國家權(quán)力強控制基層社會的解構(gòu)和重塑[17]。一方面，隨著“單位制”的解體和村委會的興起，國家權(quán)力逐漸從農(nóng)村社會有序“退出”，社會和市場開始成為影響鄉(xiāng)村治安秩序的關(guān)鍵因素。但由于社會轉(zhuǎn)型期普遍存在制度不健全、機制不完善、觀念不統(tǒng)一等問題，在國家建設(shè)與社會自治之間存在眾多“灰色地帶”，滋生了大量的違法犯罪活動。其中，二十世紀(jì)八九十年代至二十一世紀(jì)初期是我國處于社會轉(zhuǎn)型期的關(guān)鍵階段，也是自中華人民共和國成立以來居民安全感最低、刑事和行政案發(fā)率最高的年代。受高發(fā)、多發(fā)、頻發(fā)的刑事和行政案件的影響，雖然在這期間國家發(fā)起了多次“嚴(yán)打”行動用以突顯國家的控制意圖，但“嚴(yán)打”行動缺乏延續(xù)性，且“治標(biāo)不治本”，犯罪反彈現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。結(jié)果是，國家政權(quán)在農(nóng)村地區(qū)的治安控制機制處于部分失靈狀態(tài)，國家對基層社會的控制意圖部分失敗，總體呈現(xiàn)出“弱治安”的顯著特征。另一方面，農(nóng)民逐漸從對集體組織的全面依附中擺脫出來，具備了一定的自由選擇權(quán)利。家庭、宗族、習(xí)俗、倫理等一系列非正式制度得以回歸，并日漸成為鄉(xiāng)村秩序生成的主導(dǎo)力量。而此時村民自治實踐剛剛起步，社會自治能力偏弱，鄉(xiāng)村社會的日常管理工作仍受制于國家的行政命令，呈現(xiàn)出明顯的“弱自治”特征。由此形成“弱治安—弱自治”模式。在此模式下，國家對基層自治組織一邊扶持、一邊利用，國家治安與社會自治的互動關(guān)系具體表現(xiàn)為“治安領(lǐng)導(dǎo)自治”型關(guān)系?？偟膩砜?，在鄉(xiāng)政村治模式下的“弱治安—弱自治”這一時期，我國鄉(xiāng)村治安秩序雖局部有所倒退，但總體仍保持相對穩(wěn)定，是弱化的國家權(quán)力對不成熟的基層自治活動直接領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)的結(jié)果。

(三)“三治”結(jié)合模式下的“強治安—強自治”時期

進入新時代以來，國家治理體系和治理能力不斷成熟，并通過制度升級、組織嵌入、經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)進步等手段，徹底打通了基層治理的“最后一公里”，我國鄉(xiāng)村治安秩序在經(jīng)歷低谷期后又再次迎來了第二個“黃金時代”。一方面，國家通過實施“第一書記下鄉(xiāng)”“對口幫扶”等政策，完善了基層政權(quán)隊伍建設(shè)，提高了基層治理能力和水平。同時，為了持續(xù)強化國家對基層社會的組織和動員能力，政府大力推行村黨支部書記和村委會主任黨政同構(gòu)的“一肩挑”模式，充分實現(xiàn)黨對行政村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，隨著鄉(xiāng)村治理單元的重心不斷下移，村民小組、自然村(屯)、家戶等發(fā)揮的作用越來越大，鄉(xiāng)村秩序的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)重構(gòu)。此外，國家還通過借助于大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等先進技術(shù)，有針對性地收集基層社會治理中的各類數(shù)據(jù)資源，以實現(xiàn)對社會風(fēng)險的精準(zhǔn)管控和有效打擊。由此，國家權(quán)威再次在鄉(xiāng)村社會中被樹立，國家權(quán)力再次在鄉(xiāng)村治安秩序的形成中居于主導(dǎo)地位，“強治安”得以找回。此外，隨著我國村民自治制度的不斷發(fā)展和完善，群眾的政治參與意愿越來越強烈，參與途徑越來越多樣，使得社會的自主性越來越高。在鄉(xiāng)村治安秩序的具體建構(gòu)過程中，正式制度和非正式制度之間相互分工、相互合作，“政府一元主體主導(dǎo)下的多元主體合作”的鄉(xiāng)村治理模式基本形成，“強自治”得以彰顯。由此形成“強治安—強自治”模式。在此模式下，國家與社會自治組織之間形成了較為穩(wěn)定的溝通、協(xié)商與對話機制，國家治安與社會自治的互動關(guān)系具體表現(xiàn)為“治安引導(dǎo)自治”型關(guān)系?？偟膩砜?，在“三治”結(jié)合模式下的“強治安—強自治”這一時期，我國鄉(xiāng)村治安秩序發(fā)生根本性好轉(zhuǎn)，既表現(xiàn)出安定有序，又充滿生機活力，是在政府一元主體的主導(dǎo)和統(tǒng)攝下，社會、市場、公民等多元治理主體之間相互分工、相互協(xié)作的結(jié)果。

四、邁向合作：新時代鄉(xiāng)村治安秩序生成的實現(xiàn)路徑

從中華人民共和國成立以來鄉(xiāng)村治安秩序生成模式的歷史演進中我們能夠發(fā)現(xiàn)，隨著國家權(quán)力向人們的日常生活領(lǐng)域進發(fā)，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間的邊界開始出現(xiàn)松動，國家與社會的關(guān)系正在由彼此相互孤立的狀態(tài)慢慢走向一定程度上的融合。張康之提出，隨著后工業(yè)時代的到來，由于高度復(fù)雜性和高度不確定性的存在，合作關(guān)系將會成為社會構(gòu)成中的一種原生性的社會關(guān)系[18]。我們發(fā)現(xiàn)，在合作型社會，合作的原始動力來源于行動者的內(nèi)在需求。從這一角度來說，合作已經(jīng)超越了自治與他治，并對二者的優(yōu)勢進行了吸收與整合。也可以說，合作實現(xiàn)了建構(gòu)型秩序與自生自發(fā)型秩序的完美融合。在此背景下，國家的角色正在由控制者、規(guī)制者向引導(dǎo)者、服務(wù)者轉(zhuǎn)變。此時，一種新型的警務(wù)運作模式正在形成，我們稱之為合作型警務(wù)。合作型警務(wù)是一種以參與為導(dǎo)向的新型治理方法，其核心是通過警民合作來改善治安進而實現(xiàn)國家安全、社會穩(wěn)定和人民安寧。國家對社會實施的控制不再僅僅依賴于傳統(tǒng)警察的強制與命令，而是在國家與社會之間彼此尊重、地位平等的前提下，利用契約、溝通、對話、協(xié)調(diào)、互助、教育、激勵、引導(dǎo)等柔性手段實現(xiàn)社會控制的治理目標(biāo)。為了更好地促使合作型警務(wù)的發(fā)展，新時代鄉(xiāng)村治安生成的路徑應(yīng)當(dāng)著重從以下幾個方面予以完善：

(一)樹立以人民為中心的治理理念

治理理念指的是國家從事治理活動必須秉持某種正當(dāng)價值或觀念,其能夠為國家成功治理社會提供合法性依據(jù)。按照傳統(tǒng)儒家思想，唯有真正奉行“以民為本”和“施惠于眾”的統(tǒng)治者才能獲得統(tǒng)治的合法性[19]。習(xí)近平總書記提出，“我們黨來自人民、植根人民、服務(wù)人民，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民”[20]。自從中國共產(chǎn)黨成立以來，人民立場始終是其最鮮明的政治立場，全心全意為人民服務(wù)是其永恒不變的根本宗旨。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人民之于國家的重要作用，創(chuàng)造性地提出以人民為中心的執(zhí)政思想和發(fā)展理念，將人民群眾對美好生活的向往始終視為國家和社會發(fā)展的最終指向標(biāo)。在合作型警務(wù)的構(gòu)建過程中，要糾正傳統(tǒng)以“秩序”“安全”為價值追求的國家本位的治理理念，樹立以“自由”“幸福”為價值追求的社會本位的治理理念。一是要堅持以保護人民根本利益為核心的價值追求，始終把人民群眾的生命財產(chǎn)安全放在首位，從根本上獲得人民群眾的支持、認(rèn)可與信任。二是要堅持共建共治共享的治理理念，認(rèn)真貫徹專群結(jié)合、標(biāo)本兼治、聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的政策方針，在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織、動員人民群眾依法有序參與更高水平的平安中國、平安鄉(xiāng)村建設(shè)。三是要及時回應(yīng)廣大人民群眾的關(guān)切和訴求，第一時間發(fā)布權(quán)威信息，揭示事實真相，堅決抵制網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播與擴散，合力消除社會恐慌心理，切實解決好人民群眾日常生活中遇到的各類急難愁盼問題，全力做好社會穩(wěn)定和民生保障工作。

(二)確立有限介入的治理原則

公安機關(guān)在治安秩序的生成過程中既不能“缺位”，同時又不能“越位”?！叭蔽弧贝碇鴩覚?quán)力過于“軟弱”，無法實現(xiàn)對社會的控制，容易使秩序的生成迷失方向?！霸轿弧眲t代表著國家權(quán)力過于“強勢”，雖然表面上社會秩序呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定的局面，但實際上卻為危機的爆發(fā)埋下了隱患，且在此過程中扼殺了社會的自主性和多元性發(fā)展。因此，在合作型警務(wù)的構(gòu)建過程中，公安機關(guān)要抑制權(quán)力的無限擴張欲望，逐漸向權(quán)力的有限介入轉(zhuǎn)型。一方面，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)明確自身的職責(zé)范圍，制定“權(quán)力清單”，切實增強警務(wù)核心控制職能。要緊守權(quán)力下沉的底線，充分尊重社會的自主性和能動性，避免和底層群眾之間發(fā)生對抗，擺脫傳統(tǒng)警務(wù)活動中治安主體和治安客體之間彼此對立、相互沖突的治理困境。公安機關(guān)通過有限介入的方式將一部分權(quán)力歸還于社會，既可以增強民眾對其的合法性認(rèn)同，降低執(zhí)法成本，又能為社會提供更多的自治空間，充分激發(fā)社會活力。相關(guān)研究已經(jīng)證明，適度的公權(quán)力介入能為公民社會互動創(chuàng)造良好的制度與規(guī)范環(huán)境，糾正與彌補治安秩序形成過程中自發(fā)型力量的缺陷和不足[21]。另一方面，公安機關(guān)可以通過保障法律實施、懲戒違法犯罪活動、提供公共服務(wù)等方式影響社會中人際間的交往與信任。公安機關(guān)也可以通過“精簡機構(gòu)”“權(quán)力下放”等方式，在強化核心控制職能的基礎(chǔ)上，在宏觀層面掌控風(fēng)險管理的方向，將一些邊緣性的、非核心的管理型事務(wù)轉(zhuǎn)移、下放、承包給社會組織和基層自治組織，確保公安機關(guān)始終專注于秩序的維持與供給和公共服務(wù)的提供之中。

(三)打造多元共治的治理模式

黨的十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制[22]。黨的十九屆四中全會在此基礎(chǔ)之上又新增加了“民主協(xié)商”和“科技支撐”。在合作型警務(wù)的構(gòu)建過程中，應(yīng)當(dāng)摒棄公安機關(guān)“單槍匹馬”式的一元秩序供給模式，打造多元協(xié)調(diào)共治的治理新局面。多元協(xié)同共治的治理模式具體表現(xiàn)為政府一元主體主導(dǎo)下的多元主體合作。而不同治理主體之間因具體分工不同而承擔(dān)著不同的職責(zé)，但彼此之間的溝通、對話、協(xié)商是平等的、自愿的。首先，政府要制定一個權(quán)力互動合作的正式框架，全面整合公安、信訪、司法、民政、綜治、教育、醫(yī)療等治理資源，為社會組織、市場組織以及公民的參與活動提供可參照路徑，引導(dǎo)和規(guī)范社會、市場和公民的參政議政行為。其次，要強化黨建引領(lǐng)和組織引領(lǐng)，發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村治安秩序生成中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與核心領(lǐng)導(dǎo)地位，通過把黨的組織力量下沉到基層社會的方方面面，實現(xiàn)黨的方針政策等內(nèi)容在基層社會的全覆蓋。最后，要堅持“專群結(jié)合”的基本方針，既充分發(fā)揮公安機關(guān)的政治性和專業(yè)性，又激發(fā)社會主體的自主性和能動性。一方面，公安機關(guān)作為建構(gòu)型秩序的主要發(fā)起者，依然是治安秩序維護的“專家”，主要職責(zé)是事前注重風(fēng)險的預(yù)知預(yù)警預(yù)防、事中注重風(fēng)險的精準(zhǔn)識別與管控、事后注重風(fēng)險的源頭治理，同時還承擔(dān)著對其他治理主體的經(jīng)費支持、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織動員、考核激勵等職責(zé)。另一方面，市場、社會組織、基層自治組織、學(xué)校、律師、鄉(xiāng)賢、志愿者以及公民個人等作為自發(fā)型秩序的貢獻者，需要增強自身“主人翁”意識，在公安機關(guān)的引導(dǎo)下積極開展自治活動，持續(xù)提升自身的自治能力和水平。

(四)創(chuàng)新“四治合一”的治理手段

黨的十九大報告指出，要不斷健全自治、法治、德治、智治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平[22]。在合作型警務(wù)的構(gòu)建過程中，要轉(zhuǎn)變過去僅僅依靠法律兜底的單一治理手段，綜合利用自治、法治、德治、智治相結(jié)合的治理手段，共同致力于治理效能的提升。一是要充分尊重基層社會自治的首創(chuàng)精神，在不違反法律原則和公序良俗的前提下，通過確定和認(rèn)可自治的效力或應(yīng)用習(xí)俗、村規(guī)民約、家規(guī)、祖訓(xùn)、組織的管理條例和公司章程等非正式規(guī)范，就地解決糾紛與矛盾，促使“小事不出村”“大事不出鎮(zhèn)”。二是要加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，合理限定自由裁量權(quán)的行使，遵循比例原則，在合乎目的性與合乎手段性之間達成平衡，避免“用大炮打麻雀”的情形出現(xiàn)。三是要發(fā)揮道德的引領(lǐng)作用，弘揚社會美德，喚醒群眾的公共精神，構(gòu)筑“一元主導(dǎo)多元并存”(1)所謂“一元主導(dǎo)多元并存”形態(tài)的社會價值觀，是指這樣一種狀態(tài): 有一種價值觀念在整個社會處于主導(dǎo)地位，受到國家力量維護并受到絕大多數(shù)民眾的認(rèn)同和支持; 同時，存在其他與主導(dǎo)價值觀不一致甚至相沖突的價值觀念，但它們既不是主流也不能對主導(dǎo)價值觀構(gòu)成顛覆性的威脅。參見郭星華、劉朔《社會秩序的恢復(fù)與重建》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017第5期，第59—64、145—146頁。的社會價值觀念形態(tài)，并借助于“權(quán)力—知識”的合謀，通過生產(chǎn)真理、科學(xué)等關(guān)心人類生命安全的各種技術(shù)性知識使人民群眾從理性自覺的角度更好地服從。四是要緊跟時代發(fā)展的步伐，積極引入大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等前沿技術(shù)，并依靠先進技術(shù)手段不斷提高警務(wù)治理效能,實現(xiàn)警務(wù)情報的共享共通、矛盾糾紛的高效處置、應(yīng)急突發(fā)事件的快速響應(yīng)。

(五)設(shè)定科學(xué)民主的治理程序

程序是一整套關(guān)于權(quán)力如何運行的方式、方法、步驟的集合體。相較于實體正義而言，程序正義對于治安秩序的生成具有重大意義。為了擺脫傳統(tǒng)“重實體、輕程序”的執(zhí)法理念并樹立全新的程序正當(dāng)?shù)膬r值理念，合作型警務(wù)程序的設(shè)定必須以公開、科學(xué)、民主作為核心內(nèi)容。首先，合作型警務(wù)程序的設(shè)定必須體現(xiàn)公開性。增加在政策的制定和政策的執(zhí)行等環(huán)節(jié)中的透明度，依法保障行政相對人的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，對于依職權(quán)公開的事項要第一時間主動向社會公示公開，對于依申請公開的事項要簡化申請流程，提高工作效率。同時要廣泛聽取和征求專家學(xué)者、媒體、人民群眾等對公安工作的意見建議，隨時接受來自社會的監(jiān)督。其次，合作型警務(wù)程序的設(shè)定必須體現(xiàn)便民高效的科學(xué)性。要滿足群眾的多樣性需求，充分整合資源，優(yōu)化辦事流程，讓群眾“最多跑一地、最多跑一次”。要保證在警務(wù)實踐中所設(shè)定的一些必要程序是科學(xué)的、高效的、具備可操作性的，而不是繁瑣冗雜、費時低效、不符合實際的。最后，合作型警務(wù)程序的設(shè)定必須體現(xiàn)民主性。在治安秩序的生成過程中，要尊重社會主體的獨立地位，聆聽社會主體的心聲，吸納社會主體的合理訴求，及時化解人民群眾生產(chǎn)生活中遇到的矛盾糾紛?？梢酝ㄟ^設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)接待日、政府投訴熱線、回訪、滿意度等制度，讓群眾參與到公安機關(guān)的日?？荚u之中，加強群眾對公安機關(guān)的監(jiān)督和制約。

五、結(jié)論

秩序構(gòu)成了人類理想的要素和社會活動的基本目標(biāo)。但社會秩序究竟是如何生成的？學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了以哈耶克的演進理性主義為核心的內(nèi)生秩序與以霍布斯的建構(gòu)主義為核心的人為秩序兩種研究進路。因此，國家治安和社會自治成為鄉(xiāng)村治安秩序生成的兩種不同路徑選擇，而確?；鶎又伟仓刃虿粩喑捕ㄓ行颉⒊錆M活力的方向前進是國家治安和社會自治的共同意愿。中華人民共和國成立70多年以來，國家治安與社會自治之間的互動關(guān)系經(jīng)歷了人民公社時期的“治安支配自治”、鄉(xiāng)政村治時期的“治安領(lǐng)導(dǎo)自治”以及“三治結(jié)合”時期的“治安引導(dǎo)自治”三個變遷歷程。從這一變遷中我們能夠清晰發(fā)現(xiàn)，在我國治安秩序的生成過程中，國家的角色經(jīng)歷了由“支配”到“領(lǐng)導(dǎo)”再到“引導(dǎo)”三個不同身份的轉(zhuǎn)換。與此同時，基層社會面對國家權(quán)力依靠其自主性的調(diào)適行動反向作用于國家權(quán)威，自發(fā)型秩序也正是在這一矛盾與張力中不斷解構(gòu)與重組。因此，與西方國家的治理經(jīng)驗不同，當(dāng)代中國不存在單向度的“自上而下”或“自下而上”邏輯支配下的人為建構(gòu)抑或內(nèi)在演化情形，而是表現(xiàn)出一種“自上而下”與“自下而上”兩種不同力量相互妥協(xié)、博弈的雙向互動，建構(gòu)型秩序和自發(fā)型秩序之間既存在沖突和矛盾，又彼此依存。最終經(jīng)過雙方的持續(xù)互動而緊密地結(jié)合在一起，不可分割，成了一個統(tǒng)一體。只是不同時代二者在統(tǒng)一體中所占的比例不同，有時自發(fā)型秩序占優(yōu)，有時建構(gòu)型秩序占優(yōu)，絕不存在一方完全“吞并”或“消滅”另一方的情形。步入新時代以來，國家治安和社會自治的互動關(guān)系呈現(xiàn)出新的力量對比和發(fā)展趨勢，二者正在日益消除隔閡并最終走向合作。為了進一步促使國家治安與社會自治之間的協(xié)商合作，我們要樹立以人民為中心的治理理念、確立有限介入的治理原則、打造多元共治的治理模式、創(chuàng)新“四治合一”的治理手段、設(shè)定科學(xué)民主的治理程序。