高敏 蘇楊

提 要：

在強監(jiān)管的趨勢下，促進平臺經濟更健康有序發(fā)展，重塑更有活力的創(chuàng)新投資，需要從以下三個方面加強：盡快穩(wěn)住和增強投資者、平臺企業(yè)信心，加快引導平臺經濟企業(yè)合規(guī)經營和業(yè)務重塑，為創(chuàng)新投資提供更多退出通道。

互聯(lián)網平臺企業(yè)是以計算機網絡技術為基礎，利用網絡平臺提供服務并因此獲得收入的數(shù)字經濟企業(yè)，其業(yè)務范圍通常覆蓋全國甚至全球，注冊用戶至少百萬以上甚至數(shù)以億計，發(fā)揮著投資龍頭、創(chuàng)新樞紐、發(fā)展先鋒等重要作用，是推動我國經濟高質量發(fā)展的新動能。①但過去幾年，在推動經濟發(fā)展和優(yōu)化增長質量的同時，互聯(lián)網平臺企業(yè)也帶來了明顯的壟斷，這不但影響了社會公平和效率，其海量數(shù)據(jù)及傳播影響力更可能對國家安全造成影響，給經濟社會和諧發(fā)展帶來一系列風險，防范資本無序擴張就成為我國政策的重要組成部分，互聯(lián)網平臺企業(yè)成為監(jiān)管的重點對象。目前，已有螞蟻金服、滴滴、Boss直聘、滿幫集團、字節(jié)跳動等一批互聯(lián)網平臺企業(yè)受到國家相關行業(yè)主管部門的安全審查乃至處罰。

值得重視的是，互聯(lián)網平臺企業(yè)既是我國互聯(lián)網產業(yè)投資的重要主體，又吸引了大量境內外科技創(chuàng)新資本，新監(jiān)管對部分企業(yè)生產經營造成了一定影響，也使部分投資者利益受損，導致一些創(chuàng)新資本對投資前景產生疑慮，一定程度上抑制了我國互聯(lián)網投資的強度。按照中國信息通信研究院《2021年四季度互聯(lián)網投資運行情況》，2021年我國互聯(lián)網投融資總體情況呈現(xiàn)逐季度下降趨勢，四季度企業(yè)披露融資金額為97.4億美元，同比減少49.2%。在新的發(fā)展階段，如何推動平臺企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮資本作為生產要素的積極作用并減少其消極作用，保持我國互聯(lián)網領域投資在全球的活躍度，不但是我國實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐，更對大國博弈背景下中國集聚全球資本具有重要意義，是當下國民經濟管理的重要課題。

我國對平臺企業(yè)監(jiān)管從2018年開始明顯加強，大概經歷了金融防風險、反壟斷和數(shù)據(jù)安全三個階段：第一階段是防范金融風險，比較典型的事件是關停互聯(lián)網P2P平臺，暫停螞蟻金服上市等；第二階段主要集中于反壟斷，2020年11月10日，市場監(jiān)管總局公布《關于平臺經濟領域的反壟斷指南（征求意見稿）》，加強對平臺企業(yè)反壟斷，對騰訊、阿里巴巴、美團、京東等“二選一”、并購等采取了措施；第三階段則聚焦數(shù)據(jù)安全，2021年6月全國人大常委會通過《數(shù)據(jù)安全法》，加強對數(shù)據(jù)安全監(jiān)管，比較典型的是滴滴出行、Boss直聘等企業(yè)被網信辦審查處罰。

（一）加強對互聯(lián)網平臺企業(yè)進行嚴格監(jiān)管的三重考量

對互聯(lián)網平臺加強監(jiān)管的趨勢并非僅在中國，從全球看，世界上主要互聯(lián)網平臺企業(yè)都正在遭受越來越嚴格的監(jiān)管審查，其原因有以下三方面：

第一，數(shù)據(jù)成為新生產要素重要性上升。數(shù)字在社會生產中的作用越來越大，基礎設施、社會治理、生產方式、工作方式、生活方式均在加速數(shù)字化，出現(xiàn)了數(shù)字貨幣、P2P等一系列動搖基本金融秩序、可能引起系統(tǒng)金融風險的新事物新業(yè)態(tài)，政策監(jiān)管缺位情況非常明顯。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，全球經濟社會數(shù)字化進程加速，線上化、智能化、云化平臺逐步成為經濟社會發(fā)展的關鍵支撐，數(shù)字化正成為世界發(fā)展的重要趨勢，相關風險也明顯增大。從歷史看，每一輪生產要素發(fā)展都引發(fā)了反壟斷監(jiān)管，農業(yè)經濟時期，地主土地兼并帶來土地生產要素壟斷，政府實行均田制等措施抑制壟斷；工業(yè)經濟時期，技術和資本壟斷導致了私人壟斷資本主義，于是，1890年世界上第一部反壟斷法《謝爾曼反托拉斯法》問世；當前，與數(shù)據(jù)息息相關的強監(jiān)管趨勢也根植于數(shù)字經濟的發(fā)展。

第二，互聯(lián)網平臺造成極致壟斷?；ヂ?lián)網平臺傳播速度快，受眾廣泛，規(guī)模效應使其單位成本越來越低，在馬太效應驅使下，形成比傳統(tǒng)產業(yè)更加極致的壟斷，對社會公平和效率形成較大挑戰(zhàn)。以國內為例，近幾年，幾大互聯(lián)網巨頭高度重視市場份額競爭，對各行各業(yè)涌現(xiàn)出的創(chuàng)新龍頭企業(yè)采取了入股、收購等方式納入旗下，形成全產業(yè)鏈的壟斷，如騰訊投資了美團、拼多多、京東、快手、滴滴等一系列國內巨頭，阿里則投資了優(yōu)酷、bilibili、高德地圖等龍頭企業(yè)，不但擠壓了中小互聯(lián)網平臺企業(yè)的發(fā)展空間，甚至一定程度上阻礙了科技創(chuàng)新。

第三，互聯(lián)網平臺企業(yè)掌握大量數(shù)據(jù)涉及國家安全。平臺經濟企業(yè)掌握著海量數(shù)據(jù)資源，如電商平臺可掌握消費者行為大數(shù)據(jù)，金融科技平臺可掌握消費者信用大數(shù)據(jù)，滴滴、滿幫、螞蟻金服、微信等平臺至少掌握了所屬行業(yè)領域80%以上的深度數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)可以直接或間接地反映我國各區(qū)域人口分布、商業(yè)熱力、人口流動、貨物流動、企業(yè)經營等情況，由于缺乏監(jiān)管，存在數(shù)據(jù)濫用、隱私泄漏、大數(shù)據(jù)殺熟等一系列問題。從過去幾年看，互聯(lián)網平臺企業(yè)也存在為自身利益而利用影響力傳播違規(guī)言論信息的違法行為，對國家安全造成嚴重威脅。此外，互聯(lián)網平臺企業(yè)服務對象并不局限于國內，不可避免地存在跨境數(shù)據(jù)流動問題，因而面臨著數(shù)據(jù)出境涉及的國家安全問題，特別是在當前大國博弈背景下，互聯(lián)網平臺成為中美博弈的重點對象。比如美國證券交易委員會（SEC）基于大國博弈加強中概股監(jiān)管，發(fā)布《外國公司問責法案》，對中概股信息披露提出新的要求（如，要求在美上市中概股必須披露所有權結構和提供審計細節(jié)，包括是否由國家所有或控制、有無政府官員任職以及其他敏感細節(jié)，即使信息來自外國司法轄區(qū)），只要連續(xù)三年都被SEC認定為此類企業(yè)，就必須從美股退市。SEC在2020年初步篩選的企業(yè)中，絕大多數(shù)中概股都名列其中，這可能導致200多家中概股在美國被動退市。

（二）加強對互聯(lián)網平臺的監(jiān)管主要集中于三個方面

我國加強互聯(lián)網平臺監(jiān)管主要集中于三個方面，涉及多個部門：一是信息安全監(jiān)管，主要涉及國家網信辦和工信部；二是反壟斷監(jiān)管，主要涉及市場監(jiān)管總局；三是金融風險監(jiān)管，主要涉及一行兩會等金融監(jiān)管機構，監(jiān)管受影響對象主要涉及互聯(lián)網平臺企業(yè)和投資機構，前者涉及生產經營，后者涉及資金回報。

從反壟斷看，《中華人民共和國反壟斷法》第一條提到“保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發(fā)展”。國務院關于平臺經濟領域的反壟斷指南第一條提到“保護市場公平競爭，促進平臺經濟規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展，維護消費者利益和社會公共利益”。反壟斷目的是反對經營者的“違法壟斷行為”，而不是反對壟斷狀態(tài)或地位。

從數(shù)據(jù)安全看，政策強調“確保關鍵信息基礎設施供應鏈安全，維護國家安全”，其目的更多是對信息安全威脅較大的企業(yè)采取規(guī)范措施，而非針對性打壓資本。此外，針對課外教育培訓、意識形態(tài)行業(yè)的監(jiān)管更多考慮到社會公平，也并非刻意打壓企業(yè)。

從金融風險監(jiān)管看，十八大提出打贏金融風險防范攻堅戰(zhàn)，在互聯(lián)網領域，政策強調將金融科技企業(yè)全部納入金融風險管理。比如互聯(lián)網金融風險專項整治工作領導小組、網貸風險專項整治工作領導小組聯(lián)合發(fā)布《關于加強P2P網貸領域征信體系建設的通知》，明確提出將在營P2P網貸機構接入金融信用信息基礎數(shù)據(jù)庫運行機構，對金融科技公司參照金融機構管理。

總之，無論是基于數(shù)據(jù)安全和反壟斷，還是金融風險防范，抑或是公益領域的新政策，加強互聯(lián)網平臺企業(yè)監(jiān)管已成為趨勢，全球針對大企業(yè)數(shù)字業(yè)務的反壟斷監(jiān)管和數(shù)據(jù)安全監(jiān)管愈發(fā)受到重視。從我國來看，黨中央更提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”的政策導向，各部門相繼發(fā)布《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》、《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》、《網絡安全審查辦法》等政策。從國外來看，歐盟推出《數(shù)字市場法》和《數(shù)字服務法》草案、《通用數(shù)據(jù)保護條例》等，旨在保護人們的個人隱私數(shù)據(jù)，并重塑整個歐盟地區(qū)的公司或組織對隱私數(shù)據(jù)的處理方式，美國眾議院公布《終止平臺壟斷法案》等五項反壟斷草案。但必須認識到，互聯(lián)網平臺經濟在我國社會經濟中具有重要作用，依法發(fā)展互聯(lián)網平臺經濟，防止資本無序擴張和野蠻生長，并非為了限制企業(yè)發(fā)展，而是通過規(guī)范發(fā)展，消除資本消極作用，更加兼顧社會公平，一些人認為國家要限制資本，限制互聯(lián)網平臺企業(yè)發(fā)展，這都是不正確的認識。

防范資本無序擴張是為了營造更加良性發(fā)展的競爭格局，保障社會公平和國家安全，為我國數(shù)字經濟長期可持續(xù)發(fā)展奠定良好基礎，但短期來看，不可避免對國內創(chuàng)新投資會造成一定影響。

（一）創(chuàng)新投資金額明顯下降

我國是全球跨國資本集聚程度最高的區(qū)域，DST、紅杉、真格、KKR等美元基金將全球投資份額的大部分都放在中國，但在本次監(jiān)管風暴后，投資人資金遭受損失，對國內創(chuàng)新投資的悲觀預期加強，投資信心有所下滑，比如，部分外資投資機構已經降低2022年在大陸地區(qū)的投資額度。從數(shù)據(jù)來看，2018年至今，我國新成立創(chuàng)業(yè)公司數(shù)量和融資金額出現(xiàn)大幅下降，2021年呈現(xiàn)加速下滑的趨勢（圖1）。

（二）創(chuàng)新投資長期資本預期收益降低

目前，美國證券交易委員會（SEC）已經提出新的信息披露法則，要求披露是否由國家持股和持股比例，同時要求向證監(jiān)部門提供審計細節(jié)和工作底稿，但如果企業(yè)向美國提供，不但可能觸犯中國法律，更可能因為披露信息觸及美國法律導致退市，如果中概股3年緩沖期后被集體摘牌，不但損害了投資人利益，更可能對自身經營（股價、估值等）造成較大影響。雖然目前我國正在推動中概股回歸香港上市，但港股市場的流動性和估值與美國仍存在較大差距，且全球投資者逐步將香港市場看作大陸市場的延伸，認為在中美博弈的背景下A股和港股市場的政策風險加大，對于平臺企業(yè)來說面臨著資本退出困難和資本收益降低的情況，這一長期趨勢值得關注。

（三）創(chuàng)新投資對地方的帶動能力減弱

對于互聯(lián)網平臺企業(yè)，嚴格的整改規(guī)范會對部分企業(yè)收入產生較大影響。互聯(lián)網平臺企業(yè)大多是地方政府的納稅大戶，比如阿里巴巴占杭州稅收的40%左右，2020年，阿里巴巴被罰款182.28億元，造成四季度出現(xiàn)上市以來首度虧損，一定程度上又影響了對杭州的所得稅繳納。隨著監(jiān)管范圍的擴大和力度的提升，部分平臺企業(yè)在各地的競爭中損失市場份額，出現(xiàn)收入下降、納稅額降低的情況，比如滴滴、Boss直聘在停止新增用戶后，收入出現(xiàn)明顯下滑，類似情況可能會在更多企業(yè)出現(xiàn)，影響地方稅收收入的增長。

（四）金融和社會輿情風險有所上升

強監(jiān)管背景下，擬上市企業(yè)上市節(jié)奏有所放緩，其中教育培訓機構已不能上市，導致前期投資者投入的大量資金難以退出，眾多投資機構面臨嚴重虧損，比如，猿輔導在2020年末融資22億美元，包括高瓴資本、博裕資本、IDG資本、DST Global、新加坡政府投資公司（GIC）、淡馬錫等企業(yè)參與了融資，這些資金都難以退出。從已上市企業(yè)來看，由于國際金融資本對中國互聯(lián)網企業(yè)未來預期不樂觀，可能引起投資者拋售趨勢，造成股價下跌，有可能引發(fā)金融風險和社會穩(wěn)定問題，如美股新東方的股價從最高約20美元在短短幾個月跌到只有1.3美元，好未來股價則從90美元跌到了3美元，創(chuàng)業(yè)者和相關投資機構遭遇巨大損失，由此可能面臨天量訴訟和天價賠償。

（五）個別平臺企業(yè)面臨生存危機

互聯(lián)網企業(yè)大多為流量經濟，前期處于虧損狀態(tài)，需要融資不斷跟進，在強監(jiān)管風暴下，上市前審查程序增加、內容增加、周期延長，導致平臺企業(yè)IPO進程放緩。由于平臺企業(yè)與投資人一般都會簽訂對賭協(xié)議，如果未能及時上市，存在較大的資金鏈斷裂風險，并將引發(fā)企業(yè)大規(guī)模裁員等社會穩(wěn)定問題。目前，有多家擬上市企業(yè)出現(xiàn)上市暫停的情況，比如猿輔導、火花思維、作業(yè)盒子、Keep等企業(yè)受《數(shù)據(jù)安全法》及教育新政的影響，企業(yè)無法上市，面臨投資方撤資、后續(xù)融資難導致資金鏈斷裂的風險，強監(jiān)管措施及未來監(jiān)管措施的不確定性，企業(yè)將延緩上市進程。已上市企業(yè)面臨的困難更大，Boss直聘在受到國家網絡安全審查辦公室審查公布的第二日，公司股價下跌15.95%，暫停新用戶注冊后，活躍用戶數(shù)銳減，企業(yè)經營狀況急速惡化，僅僅7月份當月就損失新增用戶500萬人左右（其中：求職者450萬人左右，招聘者50萬人左右），預計招聘業(yè)務減少營業(yè)收入1億元以上，如暫停注冊時間較長，還可能引發(fā)購買年費服務的用戶加速減少和退款，企業(yè)無法持續(xù)經營，有退出市場的可能性。58同城表示，強監(jiān)管措施導致企業(yè)短期直接收入減少超過1億元，活躍用戶數(shù)減少約100萬，受影響的商家超過1萬家。占出行市場90%的滴滴影響最為典型，公司融資基本停滯，資金鏈明顯惡化，相應專業(yè)人才流失加劇，還面臨美國投資者訴訟、監(jiān)管處罰、惡意做空和摘牌退市等嚴峻挑戰(zhàn)。

創(chuàng)新投資作為科技創(chuàng)新的核心推動力，不僅對社會生活有重要影響，同時對經濟生態(tài)也有舉足輕重的作用，互聯(lián)網平臺企業(yè)作為創(chuàng)新投資的重要主體和主要投資標的，展現(xiàn)出強大的活力和韌性（截至2020年底，全球市值最大的前10名公司中有8家是平臺企業(yè)，占前10名的市值比重進一步擴大到74.8%）。近期國家監(jiān)管部門對平臺經濟實施規(guī)范整治，行業(yè)短期內會有“陣痛”，可能會進入低谷期，但從更長遠看，這也是提升公平競爭意識和合規(guī)意識、推動行業(yè)規(guī)范發(fā)展，重塑創(chuàng)新投資活力的絕佳契機。筆者認為，要將此輪規(guī)范整治作為機遇，盡快完善監(jiān)管的體制機制，為創(chuàng)新投資提供更多機會。在強監(jiān)管的趨勢下，促進平臺經濟更健康有序發(fā)展，重塑更有活力的創(chuàng)新投資，需要從以下三個方面加強：

（一）盡快穩(wěn)住和增強投資者、平臺企業(yè)信心

第一，對因監(jiān)管導致經營困難的企業(yè)采取應急救助支持措施。對因監(jiān)管政策的實施導致生產經營遭受嚴重困難的企業(yè)，有可能影響就業(yè)和社會穩(wěn)定時，政府要在租金、稅款暫緩繳納、研發(fā)補助等方面加強支持，幫助企業(yè)渡過難關。與此同時，監(jiān)管處罰尺度、時間等是投資者和企業(yè)關注的重點問題，國家相關部門要協(xié)調地方政府共同加快審查進度，在完成初步審查并形成正面審查結論建議后，盡快允許相關企業(yè)新用戶注冊，推動相關企業(yè)恢復經營，盡量將對企業(yè)的影響降到最低，從而提振企業(yè)信心，鼓勵相關創(chuàng)新資本長期投資。

第二，建立對投資機構和平臺企業(yè)的監(jiān)管常態(tài)化預警和反饋制度。有關部門要建立平臺企業(yè)風險分級預警機制，將平臺企業(yè)按照風險情況（高風險、中風險、低風險）分級登記，建立分級預警機制，根據(jù)等級給予不同的政策應對和處理措施，如把用戶量在1000萬以上、處于行業(yè)壟斷地位、擬在境外上市的企業(yè)列入高風險高度關注，強化監(jiān)測預警。建立定期的經營監(jiān)管反饋機制，加強與創(chuàng)新投資機構和平臺企業(yè)溝通，建立主管部門與投資機構和平臺企業(yè)的定期監(jiān)管和反饋機制，及時向投資機構和平臺企業(yè)傳達監(jiān)管動向，同步了解投資機構和平臺企業(yè)發(fā)展面臨的問題和訴求，早發(fā)現(xiàn)、早反饋、早解決，特別是對因為政策變化造成重大損失的平臺企業(yè)和投資者給予相應的新機遇，增強境內外投資者信心。

（二）加快引導平臺經濟企業(yè)合規(guī)經營和業(yè)務重塑

第一，加強引導平臺企業(yè)合規(guī)經營。平臺經濟的監(jiān)管強化對平臺公司的經營戰(zhàn)略和合規(guī)制度產生深遠影響，關于平臺經濟領域的反壟斷指南等法律法規(guī)已經明確定義了違法壟斷行為，一些違法壟斷行為將被反壟斷機構重點監(jiān)管。政府要引導平臺企業(yè)加快業(yè)務調整，完善企業(yè)內部合規(guī)控制制度，形成更加人性化的管理措施，平臺經濟企業(yè)在進行投資并購、設立合營企業(yè)等經營行為時，應全面準確把握自身具備的市場力量，準確識別和自我防范可能的壟斷風險，主動評估是否需要開展經營者集中申報，應審慎評估集中是否具有排除、限制競爭效果。

第二，為創(chuàng)新投資提供新的“藍?！薄．斍?，消費互聯(lián)網發(fā)展日趨成熟，新模式新業(yè)態(tài)加速涌現(xiàn)，平臺經濟與制造、能源、交通等實體經濟深度融合，推動產業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈重塑和再造，帶來新的機遇。政府要在這些新的領域率先創(chuàng)造應用場景，為企業(yè)提供更多場景支持，促進傳統(tǒng)產業(yè)數(shù)字化轉型發(fā)展，通過稅收、財政補貼、人才等政策引導平臺企業(yè)和投資機構向生產和服務前后端延伸，更好發(fā)揮平臺對實體經濟和中小企業(yè)的賦能作用。

（三）為創(chuàng)新投資提供更多退出通道

第一，鼓勵企業(yè)到香港上市融資。平臺企業(yè)大多由美元基金投資，資金退出往往需在美國上市，但從監(jiān)管來看，對企業(yè)境外上市的要求越來越嚴格，考慮到企業(yè)融資現(xiàn)實需求，政府要加強與券商與港交所溝通，支持鼓勵中概企業(yè)去香港上市，在合規(guī)的情況下盡量縮短上市流程和時間。

第二，進一步完善國內資本市場。進一步支持創(chuàng)業(yè)板、科創(chuàng)板、新三板在資金退出中的作用，盡快研究在國內設立以美元交易的國際板，滿足中概股回歸的巨大需求，逐步擴大對全球開放，提高全球資產的配置能力和定價權。此外，在符合監(jiān)管要求的前提下，還可逐步擴大S基金規(guī)模，給予稅收優(yōu)惠支持，拓展股權投資退出通道，形成良性循環(huán)的投資生態(tài)。

（作者分別為中輝期貨首席經濟學家、管理世界雜志社副社長。本文是國務院發(fā)展研究中心力拓研究基金資助的研究成果）