魏小換

(河南工程學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，河南 鄭州 41000)

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

20世紀(jì)中國(guó)民主發(fā)展的關(guān)鍵詞是“共和”，21世紀(jì)則是“協(xié)商”，協(xié)商民主為中國(guó)人民民主確立了有效的實(shí)現(xiàn)形式。[1]自2019年習(xí)近平在上海考察時(shí)首次提出“人民民主是一種全過(guò)程的民主”重要論述以來(lái)，我國(guó)基層民主政治建設(shè)的重心逐漸從選舉民主轉(zhuǎn)向全過(guò)程人民民主。協(xié)商民主具有平等性、多元性、合法性、公開(kāi)性和程序性等特點(diǎn)[2]，能夠保障人民當(dāng)家做主的權(quán)利，自然也成為全過(guò)程人民民主的一種重要方式。

協(xié)商民主理論研究源于西方國(guó)家。20世紀(jì)80年代起，基于多元文化對(duì)既有體制的挑戰(zhàn)和對(duì)資本主義自由民主的反思，越來(lái)越多的西方學(xué)者如哈貝馬斯、羅爾斯、吉登斯、米勒等人開(kāi)始關(guān)注協(xié)商民主。關(guān)注的領(lǐng)域主要有協(xié)商民主的規(guī)范性理論、地方民主實(shí)踐、協(xié)商民主實(shí)驗(yàn)、全球協(xié)商民主以及協(xié)商民主的發(fā)展、挑戰(zhàn)和前景等論題。中國(guó)學(xué)界最初接觸并了解協(xié)商民主理論，源于2002年哈貝馬斯來(lái)華做的“民主的三種規(guī)范模式”的演講。[3]基于對(duì)中國(guó)民主選舉和資本主義民主理論的反思，林尚立、陳家剛、俞可平、何增科等學(xué)者在吸收西方協(xié)商民主理論成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，使協(xié)商民主理論獲得了本土化的快速發(fā)展。2012年黨的十八大首次提出“協(xié)商民主”的概念，黨的十九屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主多層制度化發(fā)展，形成中國(guó)特色協(xié)商民主體系”[4]65，表明協(xié)商民主建設(shè)已成為我國(guó)民主政治建設(shè)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。“協(xié)商民主”受到學(xué)界廣泛關(guān)注，并產(chǎn)生了自21世紀(jì)初協(xié)商民主研究熱潮之后的第二次高潮。在整個(gè)協(xié)商民主研究領(lǐng)域中，“鄉(xiāng)村協(xié)商民主”備受學(xué)界關(guān)注。

近年來(lái)，在國(guó)家宏觀(guān)制度的支持下，鄉(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐獲得了顯著發(fā)展，產(chǎn)生了一些代表性模式，比如浙江溫嶺“民主懇談會(huì)”、安徽巢湖“民主評(píng)議會(huì)”、成都“村民議事會(huì)”和廣東蕉嶺模式。與此同時(shí)，學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村協(xié)商民主建設(shè)在實(shí)踐中遭遇的困境和出路問(wèn)題進(jìn)行了深入分析。比如，我國(guó)農(nóng)村“一事一議”協(xié)商民主制度在實(shí)踐中存在議事理性和能力不足、議事程序機(jī)制不健全、議事結(jié)果執(zhí)行不力等問(wèn)題，導(dǎo)致“一事一議”實(shí)踐陷入困境[5]；農(nóng)村“空心化”使協(xié)商民主遭遇了參與主體的缺席、協(xié)商治理結(jié)構(gòu)的失衡和民主協(xié)商過(guò)程空洞的困境，并提出從村官嵌入和務(wù)工回流二元參與主體機(jī)制的建構(gòu)、正式組織與非正式組織雙方協(xié)商治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、協(xié)商民主程序的制度安排三個(gè)層面進(jìn)行路徑建構(gòu)[6]；在“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的背景下，“分配型協(xié)商民主”是當(dāng)前推進(jìn)村級(jí)協(xié)商民主建設(shè)的著力點(diǎn)[7]；也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)借助外來(lái)力量，如第一書(shū)記來(lái)推動(dòng)基層協(xié)商民主。[8]

既有研究為學(xué)者進(jìn)一步研究奠定了理論基礎(chǔ)。我國(guó)的鄉(xiāng)村由于地域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，社會(huì)結(jié)構(gòu)、集體經(jīng)濟(jì)和村干部認(rèn)識(shí)都存在差異，因而表現(xiàn)出不同的協(xié)商治理水平。有的地方協(xié)商民主發(fā)展較快，有的地方協(xié)商民主實(shí)踐則流于形式。鄉(xiāng)村協(xié)商民主具有高度的組織性和群眾性特點(diǎn)，其發(fā)展的關(guān)鍵是將松散的農(nóng)民組織起來(lái)，引導(dǎo)農(nóng)民有序參與到公共治理實(shí)踐中，進(jìn)行理性協(xié)商。然而，鄉(xiāng)村社會(huì)的日益分化、多元化和個(gè)體化，要?jiǎng)訂T和組織農(nóng)民參與到公共治理中，需要治理主體具有很高的治理意愿和很強(qiáng)的治理能力。而現(xiàn)有研究對(duì)鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度自身運(yùn)轉(zhuǎn)給予了較多的關(guān)注，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度運(yùn)行的治理主體則關(guān)注較少。黨的十八大提出“黨的基層組織應(yīng)該在基層民主協(xié)商中發(fā)揮重要的引導(dǎo)作用”[9]。中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家與社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心，其領(lǐng)導(dǎo)地位決定了農(nóng)村基層黨組織是推動(dòng)鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展的重要治理主體。作為政黨組織，農(nóng)村基層黨組織一頭連接國(guó)家，一頭連接鄉(xiāng)村社會(huì)，其政治功能和社會(huì)功能對(duì)引領(lǐng)和推動(dòng)鄉(xiāng)村協(xié)商民主具有政治和組織優(yōu)勢(shì)。如何發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)的功能，使協(xié)商民主機(jī)制有機(jī)嵌入到鄉(xiāng)村社會(huì)，進(jìn)而助推鄉(xiāng)村治理和基層民主政治建設(shè)，是本文的核心問(wèn)題。

近些年，筆者在我國(guó)東部和中西部地區(qū)做了大量的駐村調(diào)研。本研究基于不同區(qū)域的田野經(jīng)驗(yàn)，一方面剖析影響當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)性因素；另一方面通過(guò)分析農(nóng)村基層黨建與鄉(xiāng)村協(xié)商民主的關(guān)系，探索黨組織如何在協(xié)商民主實(shí)踐中發(fā)揮作用，從而挖掘背后的實(shí)踐機(jī)制，這也是本文要解決的主要問(wèn)題。

二、當(dāng)前影響鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展的結(jié)構(gòu)性因素

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村協(xié)商民主整體上呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢(shì)。但在這個(gè)過(guò)程中，也存在著一些結(jié)構(gòu)性的因素，制約了鄉(xiāng)村社會(huì)民主的發(fā)展。

(一)村級(jí)組織公共性缺失

村民自治制度實(shí)施以來(lái)，村級(jí)組織主要是由全體村民選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)和全體黨員選舉產(chǎn)生的村黨支部委員會(huì)組成，簡(jiǎn)稱(chēng)村“兩委”。村“兩委”干部構(gòu)成村民自治的體制性精英，是村莊主要的治理主體，負(fù)責(zé)和組織全村的公共事務(wù)。公共性是治理主體的基本屬性，是進(jìn)行民主治理的前提。然而，當(dāng)前相當(dāng)一部分村級(jí)組織缺乏公共性，表現(xiàn)為村干部組織動(dòng)力缺乏和公共權(quán)力異化，使得鄉(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐不僅缺少了組織者，還弱化了農(nóng)民參與協(xié)商民主的信心。

1.村干部缺乏組織動(dòng)力。鄉(xiāng)村協(xié)商民主是通過(guò)有效組織和動(dòng)員將村民由消極被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變成積極參與民主治理的過(guò)程。組織協(xié)商民主實(shí)踐，需要治理主體具有較強(qiáng)的治理能力和責(zé)任意識(shí)。但問(wèn)題是在后稅費(fèi)時(shí)代，鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)型使得村級(jí)組織普遍缺乏治理動(dòng)力。治理模式轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)在兩方面，一是治理任務(wù)由汲取資源向服務(wù)供給轉(zhuǎn)變，二是治理方式由綜合治理向技術(shù)治理轉(zhuǎn)變。[10]治理模式形塑了村干部的行為邏輯。就治理任務(wù)而言，稅費(fèi)改革之前，村干部收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)不僅面臨著來(lái)自上級(jí)政府的壓力，而且面臨村民通過(guò)稅費(fèi)杠桿的反向施壓。有了雙重壓力，村干部就有動(dòng)力積極做事，進(jìn)行村莊治理。圍繞農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，村干部和村民之間形成了緊密的利益和責(zé)任連帶機(jī)制。[11]稅費(fèi)取消后，無(wú)論是向上爭(zhēng)取項(xiàng)目(項(xiàng)目來(lái)自上級(jí)政府而非農(nóng)村)、服務(wù)項(xiàng)目落地，還是提供日常性的便民服務(wù)，都不再需要與村民發(fā)生深度互動(dòng)，干群之間的權(quán)責(zé)關(guān)系逐漸弱化，進(jìn)而消解了村干部動(dòng)員群眾進(jìn)行民主治理的動(dòng)力。而愈來(lái)愈強(qiáng)調(diào)制度化、規(guī)范化的治理方式，不僅使得村干部相當(dāng)一部分精力用于文牘管理，而且自主治理的空間也被壓縮。在干群利益連接機(jī)制斷裂的情況下，規(guī)范治理使得村干部更多地是迎合上級(jí)的要求，弱化了動(dòng)員和組織群眾的意愿和能力，基層組織逐漸“懸浮化”。

2.公共權(quán)力的異化導(dǎo)致參與主體缺乏積極性。經(jīng)濟(jì)利益是村莊政治的核心，也是激發(fā)村民參與政治的基礎(chǔ)，但村民參與村莊政治的前提，是公共權(quán)力的合法化運(yùn)作。盡管?chē)?guó)家對(duì)村級(jí)公共權(quán)力的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)提供了諸如“四議兩公開(kāi)”“小微權(quán)力清單”等制度安排，但從實(shí)踐來(lái)看，有相當(dāng)一部分農(nóng)村的公共權(quán)力運(yùn)作并不理想。在一些資源密度較高的農(nóng)村，比如東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村、中西部的成效村和亮點(diǎn)村，由于社會(huì)分化明顯，村莊權(quán)力往往被富人、能人和混混等少數(shù)人把控，普通群眾被排斥在村莊政治之外。村莊治理的私人性特征較為明顯，村級(jí)權(quán)力由少數(shù)人操縱，個(gè)人色彩濃厚，村級(jí)治理并不規(guī)范。[12]這類(lèi)村莊的公共利益被村干部和少數(shù)強(qiáng)勢(shì)精英控制，由此結(jié)成利益共同體，決定村莊資源的使用和分配。在這種情況下推行協(xié)商民主，很難調(diào)動(dòng)村民參與的積極性。筆者在一些農(nóng)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民大會(huì)要么多年不召開(kāi)，要么偶爾召開(kāi)了，所到的村民人數(shù)也并不樂(lè)觀(guān)。即使參與，村民也往往抱著看熱鬧的心態(tài)，再加上村干部缺乏對(duì)會(huì)議的準(zhǔn)備，村民會(huì)議只起了通知村民的作用，根本談不上討論協(xié)商進(jìn)行民主決策，最終是不歡而散。從理論上講，村民對(duì)涉及個(gè)人利益的公共資源管理和分配，應(yīng)該具有很強(qiáng)的政治參與意識(shí)和權(quán)利意識(shí)。但實(shí)踐中由于自治結(jié)構(gòu)的不完善，導(dǎo)致村莊內(nèi)部難以形成公平感、正義感和規(guī)則感，進(jìn)而消解了村民積極參與村莊政治活動(dòng)的信心。而在利益稀薄的一些中西部農(nóng)業(yè)型村莊，村民當(dāng)村干部的積極性不高，參與村莊選舉的熱情也較低。由于缺乏利益吸引，村級(jí)組織渙散，公共權(quán)力往往被行政權(quán)力替代[13]，村干部和村民缺乏民主治理和民主參與的積極性。

(二)鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)弱化

協(xié)商民主理論發(fā)源于西方國(guó)家，但我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)早已存在協(xié)商民主的實(shí)踐因子。傳統(tǒng)中國(guó)由于“皇權(quán)止于縣”，國(guó)家對(duì)廣大鄉(xiāng)村的控制能力有限，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的維持主要由社會(huì)自主解決。鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的維系以鄉(xiāng)村內(nèi)部認(rèn)同的社會(huì)規(guī)范為基礎(chǔ)。而傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范正是通過(guò)不斷討論協(xié)商、達(dá)成共識(shí)，由此形成村民們認(rèn)同的村規(guī)民約、族規(guī)等規(guī)范的。當(dāng)然，傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范之所以能夠形成并發(fā)揮作用，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)熟人社會(huì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)完整、均衡，村莊具有很強(qiáng)的內(nèi)生秩序能力。但是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，受市場(chǎng)化和城市化的影響，農(nóng)村大量剩余人口流向城市，村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸失衡、老化，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了巨大變遷，這給鄉(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

1.鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)失衡，呈現(xiàn)出人口弱勢(shì)化的特征，導(dǎo)致鄉(xiāng)村協(xié)商民主參與主體缺乏和參與能力不足。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，老、中、青、少、幼等不同年齡段的村民共同生活在村莊里，村莊人口結(jié)構(gòu)均衡，男女老少分工有序、各司其職，中青年勞動(dòng)力是村莊的主力。改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異，由于中西部地區(qū)農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)少，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市和東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民的家計(jì)模式逐漸向非農(nóng)化轉(zhuǎn)變。中青年勞動(dòng)力大量流失，留在村莊的主要是老、弱、病、婦、幼等被勞動(dòng)力市場(chǎng)排斥的群體。這些在村群體勞動(dòng)能力弱，收入能力差，是村莊中的弱勢(shì)群體。在村群體的弱勢(shì)化和中青年群體的大量外流造成了村莊人口結(jié)構(gòu)失衡，是鄉(xiāng)村協(xié)商民主參與主體缺乏和能力不足的主要因素。

2.村莊原子化，熟人社會(huì)的價(jià)值生產(chǎn)秩序逐漸解體，導(dǎo)致維持協(xié)商民主運(yùn)轉(zhuǎn)的價(jià)值基礎(chǔ)消解。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)不僅是一個(gè)人口結(jié)構(gòu)完整的社會(huì)，同時(shí)也是一個(gè)熟人社會(huì)。村落是一個(gè)生產(chǎn)生活共同體，村民們祖祖輩輩生活在這個(gè)時(shí)空?qǐng)鲇?，在此繁衍生息，彼此之間相互守望，因而相互熟悉，知根知底。長(zhǎng)期且密集的日常交往不僅交織了熟人社會(huì)厚重的價(jià)值意義網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)也形塑了一套地方性的社會(huì)規(guī)范，并在國(guó)家正式權(quán)力之外發(fā)揮重要作用。打工經(jīng)濟(jì)興起后，受市場(chǎng)、媒體等現(xiàn)代性力量的影響，年輕人的生活面向開(kāi)始向外，越來(lái)越多的年輕人在城鎮(zhèn)買(mǎi)房定居，不再回農(nóng)村生活。農(nóng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)變得稀薄，村莊逐漸去熟人社會(huì)化，維持熟人社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的價(jià)值體系被工具主義取代，村莊公共秩序的價(jià)值生產(chǎn)能力弱化。其結(jié)果是原來(lái)村莊內(nèi)生的社會(huì)規(guī)范和社會(huì)規(guī)則遭遇瓦解，而新的國(guó)家規(guī)范在鄉(xiāng)村又未完全建立起來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)一度處于失序的狀態(tài)。村莊陷入集體行動(dòng)困境，農(nóng)民越來(lái)越依賴(lài)國(guó)家，“等、靠、要”思想突出，喪失了自我組織能力和自主供給能力。

(三)村集體所有權(quán)虛化

村集體主要是指村民委員會(huì)或村民小組。當(dāng)前，我國(guó)大部分農(nóng)村的村委會(huì)或村民小組與集體經(jīng)濟(jì)組織保持統(tǒng)一形態(tài)，共同管理村莊集體資源。分田到戶(hù)后，我國(guó)農(nóng)村集體資源主要是土地，包括耕地和宅基地，以及與土地相關(guān)的山林、荒地、池塘、集體廠(chǎng)房等公共資源。而對(duì)集體資源的管理才會(huì)激發(fā)村民參與到村莊政治生活中，從而激活協(xié)商民主制度。集體資源激活協(xié)商民主的邏輯是，集體資源的相對(duì)稀缺性必然激起村民的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，要避免因利益爭(zhēng)奪而引發(fā)的社會(huì)矛盾，須制定相應(yīng)的公共資源分配規(guī)則。由于不同地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)傳統(tǒng)和利益結(jié)構(gòu)差異很大，國(guó)家很難制定出統(tǒng)一的具體分配規(guī)則。當(dāng)前，我國(guó)法律只是規(guī)定農(nóng)村土地歸村集體所有，但沒(méi)有明確的土地分配政策。因此，只有通過(guò)村民廣泛參與，充分討論、協(xié)商之后，才有可能制定出可行的資源分配方案，以確保村民之間利益的最大化。然而，隨著農(nóng)村集體土地物權(quán)化改革趨向的推進(jìn)，中西部地區(qū)的絕大部分農(nóng)村將集體耕地全部分到個(gè)人，不留一分機(jī)動(dòng)地，宅基地也是劃分到戶(hù)不再重新劃分，一些公共堰塘或荒地則被私人長(zhǎng)期占據(jù)。土地不再與村集體產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，村集體也很難依據(jù)土地等公共資源產(chǎn)生公共利益，缺乏土地載體，村莊呈現(xiàn)出了無(wú)政治的狀態(tài)。[14]

村集體掌握的資源除了內(nèi)生的公共資源以外，還有國(guó)家下放的各種項(xiàng)目、低保指標(biāo)和扶貧補(bǔ)助等外生資源。外生資源也是激活鄉(xiāng)村協(xié)商民主的重要契機(jī)，但當(dāng)前也難以發(fā)揮作用。原來(lái)低保、困難補(bǔ)助等民生求助類(lèi)資源，需要在村莊內(nèi)部依據(jù)分配正義的原則，通過(guò)村民的討論選出分配對(duì)象。近幾年由于“大數(shù)據(jù)比對(duì)”技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)保盡保政策的出臺(tái)，大部分地區(qū)低保政策實(shí)施已經(jīng)規(guī)范化，村干部也基本無(wú)需動(dòng)員群眾排查救助對(duì)象。[15]而國(guó)家輸入農(nóng)村的各種項(xiàng)目由于強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的專(zhuān)款專(zhuān)用，村集體在項(xiàng)目的使用和落地上，只是服務(wù)者和協(xié)調(diào)者的角色，并沒(méi)有項(xiàng)目管理的自主權(quán)，從而缺少村民參與協(xié)商民主的空間。如此，對(duì)于一部分中西部農(nóng)村來(lái)講，村集體并無(wú)管理公共資源的權(quán)力，村集體權(quán)力的虛化使得協(xié)商民主訓(xùn)練喪失了實(shí)踐平臺(tái)。

三、農(nóng)村基層黨組織建設(shè)與鄉(xiāng)村協(xié)商民主的關(guān)系

農(nóng)村基層黨組織建設(shè)是對(duì)人的教育、改造和動(dòng)員，黨建的對(duì)象不僅是農(nóng)村黨員，還包括了通過(guò)黨員影響和帶動(dòng)的廣大農(nóng)民群眾。鄉(xiāng)村協(xié)商民主的治理對(duì)象是村莊公共事務(wù)，參與主體是利益相關(guān)的農(nóng)民群眾。村莊公共事務(wù)的解決不僅需要資源，還需要規(guī)則和制度，農(nóng)民群眾是落實(shí)規(guī)則和制度的主體。農(nóng)村基層黨建是做“人”的工作，在實(shí)踐中通過(guò)對(duì)“人”的教育、組織和動(dòng)員，保證制度和規(guī)則的落實(shí)。因此，農(nóng)村基層黨建與鄉(xiāng)村協(xié)商民主之間具有一種相互嵌入、水乳交融和相輔相成的關(guān)系。

(一)農(nóng)村基層黨建為鄉(xiāng)村協(xié)商民主的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了政治保障

鄉(xiāng)村協(xié)商民主的治理對(duì)象是村莊公共事務(wù)，參與主體和治理主體都是具體的農(nóng)民。協(xié)商民主作為基層群眾自治的主要方式，鄉(xiāng)村自治領(lǐng)域的發(fā)展必然涉及到國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系問(wèn)題。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)正處于劇烈轉(zhuǎn)型中，社會(huì)發(fā)展不成熟，協(xié)商民主的順利開(kāi)展需要一個(gè)主導(dǎo)性的力量加以引導(dǎo)和規(guī)范，一方面保障相關(guān)利益主體有序理性協(xié)商，另一方面保障協(xié)商民主產(chǎn)生的公共意志得到落實(shí)。從中國(guó)的政治形態(tài)來(lái)看，作為鄉(xiāng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，農(nóng)村基層黨組織自然也就成為這個(gè)主導(dǎo)性力量。具體來(lái)講，要通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，強(qiáng)化黨組織在協(xié)商民主實(shí)踐過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)和參與，使協(xié)商民主運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)則和制度納入到黨的領(lǐng)導(dǎo)下，使其服從政治調(diào)控，從而確保鄉(xiāng)村協(xié)商民主的健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)和國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的協(xié)調(diào)。從這個(gè)意義上講，鄉(xiāng)村協(xié)商民主的發(fā)展離不開(kāi)農(nóng)村基層黨建對(duì)農(nóng)民的教育、動(dòng)員和引導(dǎo)，而黨建的成效也決定了鄉(xiāng)村協(xié)商民主的效果。

(二)鄉(xiāng)村協(xié)商民主為農(nóng)村基層黨建的發(fā)展提供了實(shí)踐載體

當(dāng)前一些地方的農(nóng)村基層黨建工作陷入形式化和效率內(nèi)卷化的困境中，其原因之一是黨建脫離了群眾工作，將主要精力用于整理黨建資料和各種會(huì)議資料中。組織建設(shè)由于缺乏具體的群眾工作內(nèi)容，黨組織不得不陷入自我內(nèi)部循環(huán)中，難以達(dá)到教育黨員和調(diào)動(dòng)黨員積極性的作用。黨的十八屆三中全會(huì)指出，“協(xié)商民主是黨的群眾路線(xiàn)在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”[16]。群眾路線(xiàn)強(qiáng)調(diào)群眾的最終目的性和至高無(wú)上的地位，而這一切的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)群眾的自主參與和自主表達(dá)相關(guān)利益訴求，這需要相關(guān)的民主機(jī)制和民主制度來(lái)保障。協(xié)商民主融合了民主因素和群眾因素，能確保利益相關(guān)的群眾都參與到政治討論和民主決策中。因此，鄉(xiāng)村協(xié)商民主的政治建構(gòu)和推進(jìn)過(guò)程是深入群眾工作的過(guò)程，也是黨的群眾路線(xiàn)的實(shí)踐過(guò)程。黨組織是協(xié)商民主的組織者，農(nóng)民是協(xié)商民主的在場(chǎng)者和參與者。黨組織在各個(gè)階段對(duì)農(nóng)民進(jìn)行組織和動(dòng)員，不僅能夠推進(jìn)協(xié)商民主的實(shí)施，而且黨員的參與也能激活黨員的身份意識(shí)。因此，通過(guò)鄉(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐，將抽象的黨建活動(dòng)嵌入到具體的群眾工作中，使黨建脫離了空轉(zhuǎn)的困境，能確保農(nóng)村基層黨建的成效。反過(guò)來(lái)，農(nóng)村基層黨建的發(fā)展也能進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主的發(fā)展。

四、黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村協(xié)商民主的路徑

在鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型和治理轉(zhuǎn)型背景下，破解影響鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展的結(jié)構(gòu)性因素，需要農(nóng)村黨組織對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行引導(dǎo)，而加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建工作是實(shí)現(xiàn)黨組織引導(dǎo)功能的應(yīng)有之義。農(nóng)村基層黨建與鄉(xiāng)村協(xié)商民主之間水乳交融、相輔相成的關(guān)系，決定了將黨建嵌入到鄉(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐中，不僅能夠提升黨建的效果，而且可以通過(guò)農(nóng)村基層黨組織的政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)和資源引領(lǐng)等機(jī)制來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村協(xié)商民主的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。

(一)政治引領(lǐng)：重塑村級(jí)組織的公共性

重建村級(jí)組織的公共性是鄉(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐有效運(yùn)行的前提。要重塑村級(jí)組織的公共性，需要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)，明確村干部的政治立場(chǎng)，嚴(yán)肅村黨組織的政治生活、嚴(yán)格黨的政治紀(jì)律和政治標(biāo)準(zhǔn)。

1.明確村干部的政治立場(chǎng)?！罢瘟?chǎng)事關(guān)根本”[17]797，對(duì)馬克思主義政黨來(lái)講，政治立場(chǎng)包括了黨性立場(chǎng)和人民立場(chǎng)，而黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨也體現(xiàn)了政治立場(chǎng)中的黨性和人民性的統(tǒng)一。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，村干部要在立場(chǎng)上擺正位置，把群眾利益放到最高位置，相信群眾，依靠群眾，把群眾對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。只有樹(shù)立堅(jiān)定的人民立場(chǎng)，村干部才會(huì)以群眾的利益為根本，才會(huì)有動(dòng)力為了群眾的公共利益展開(kāi)有效的民主治理，即組織和引導(dǎo)村民通過(guò)組織協(xié)商民主方式達(dá)到群眾公共利益的最大化。

2.通過(guò)嚴(yán)肅村黨組織的政治生活，嚴(yán)格黨的政治紀(jì)律和政治標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)村干部的領(lǐng)導(dǎo)方式。要避免公共權(quán)力的私人化和行政化，須在領(lǐng)導(dǎo)方式上用力。黨的民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)制度和群眾路線(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)方法，已為村級(jí)組織的有效領(lǐng)導(dǎo)提供了制度安排和方法。但如何監(jiān)督和實(shí)施，需要嚴(yán)肅村黨組織的政治生活，嚴(yán)格黨的政治紀(jì)律和政治標(biāo)準(zhǔn)。首先，就政治生活而言，村黨組織除了常規(guī)的政治學(xué)習(xí)和參與各種政治儀式活動(dòng)以外，還要將政治生活與村莊公共事務(wù)結(jié)合起來(lái)，充實(shí)政治生活。比如在政治生活中，就村干部在村莊公共治理中的政治行為展開(kāi)批評(píng)與自我批評(píng)，確保村干部的政治性和公共性。其次，政治紀(jì)律是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的重要保證。村級(jí)組織為人民服務(wù)的政治立場(chǎng)和踐行群眾路線(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)方式，需要嚴(yán)格的政治紀(jì)律作為保證。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，分別于2015年和2018年修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，突出政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》第四部分專(zhuān)門(mén)規(guī)定要“嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律”。這些維護(hù)政治紀(jì)律的制度，是農(nóng)村保持良性政治生態(tài)的根本保證。最后，在選人用人上要突出政治標(biāo)準(zhǔn)。盡管村“兩委”干部是村莊選舉產(chǎn)生，但在政治標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)及時(shí)糾正或調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子，確保村干部的公共性。比如2019年筆者在陜西韓城調(diào)查時(shí)，當(dāng)?shù)卦O(shè)置“回頭看”“十三不準(zhǔn)”等制度對(duì)村干部進(jìn)行全面審查，違反任何一條，哪怕村干部再有能力，也是“一票否決”，決不允許參與到村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中。當(dāng)時(shí)全市幾乎每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有被罷免的例子，通過(guò)嚴(yán)打和“回頭看”，村莊樹(shù)立了正氣，村干部的政治性和公共性由此確立了起來(lái)。

(二)組織引領(lǐng)：引導(dǎo)農(nóng)民有序參與協(xié)商民主實(shí)踐

列寧說(shuō)過(guò)：“無(wú)產(chǎn)階級(jí)在爭(zhēng)取政權(quán)的斗爭(zhēng)中，除了組織，沒(méi)有別的武器?！盵18]526組織是政治自由的前提，誰(shuí)能組織政治，誰(shuí)就能掌握未來(lái)。[19]382中國(guó)共產(chǎn)黨能之所以取得革命成功和社會(huì)主義建設(shè)成就，其秘訣在于建立了全面有效的組織網(wǎng)絡(luò)。因此，組織對(duì)于政黨來(lái)講至關(guān)重要。新時(shí)期隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷，農(nóng)民日益原子化和個(gè)體化，要把分散的農(nóng)民組織起來(lái)，開(kāi)展協(xié)商民主達(dá)成公共治理，就需要發(fā)揮黨組織的組織功能。組織包括實(shí)體意義上的組織形態(tài)和過(guò)程意義上的動(dòng)員機(jī)制，要發(fā)揮黨的組織功能，需要從這兩方面努力。

1.在組織形態(tài)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織實(shí)體化。1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》和1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)村委會(huì)和村黨支部的職能進(jìn)行了界定，但對(duì)兩者的權(quán)責(zé)邊界并沒(méi)有明確、細(xì)致劃分，由此產(chǎn)生了“兩委”關(guān)系不和的現(xiàn)象。為避免矛盾，大部分地區(qū)村委會(huì)成了村莊公共事務(wù)的主要治理主體，村黨支部只負(fù)責(zé)黨內(nèi)事務(wù)。黨組織虛化弱化和邊緣化問(wèn)題凸顯。黨的十八大以來(lái)，從中央到地方政府高度重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，出臺(tái)了一系列推進(jìn)農(nóng)村黨組織實(shí)體化的制度和措施，確保村黨組織在農(nóng)村的事實(shí)領(lǐng)導(dǎo)地位。首先，權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)體化。積極推進(jìn)村支部書(shū)記和村委會(huì)主任“一肩挑”、村兩委班子交叉任職和加強(qiáng)黨員在村民代表中的人數(shù)等措施，強(qiáng)化村黨組織在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的重要地位。其次，強(qiáng)化村支部書(shū)記的權(quán)威。權(quán)威是有效行使權(quán)力的媒介，也是社會(huì)有效運(yùn)作的基本前提。近幾年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)注重強(qiáng)化村支部書(shū)記的權(quán)威，比如安排任務(wù)時(shí)，原來(lái)多是村主任到鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)會(huì)，現(xiàn)在主要是村支部書(shū)記，由支部書(shū)記傳達(dá)上級(jí)會(huì)議精神和主要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)在支部書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)下具體安排和落實(shí)上級(jí)任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接對(duì)接村支部書(shū)記，凡事都不能繞開(kāi)村支部書(shū)記，支部書(shū)記的地位和重要性凸顯出來(lái)，其權(quán)威得以樹(shù)立。最后，以村黨組織為主要考核對(duì)象。村莊考核也以村黨組織為主體對(duì)支部書(shū)記和黨員進(jìn)行考核，充分發(fā)揮村黨組織在村莊治理中的主體作用。這些村黨組織實(shí)體化的措施，使得黨組織不再是一個(gè)僅僅負(fù)責(zé)黨務(wù)的基層組織，而是一個(gè)切切實(shí)實(shí)領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的利器；黨的組織活動(dòng)也不再是形式化的儀式，而是發(fā)揮黨員作用的組織載體。村黨組織實(shí)體化為鄉(xiāng)村協(xié)商民主創(chuàng)造了組織基礎(chǔ)。

2.在組織過(guò)程上，充分發(fā)揮農(nóng)村黨員的作用，確保鄉(xiāng)村協(xié)商民主健康持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。針對(duì)鄉(xiāng)村協(xié)商民主“題難議”“議難決”“決難行”的問(wèn)題，需要村黨組織在協(xié)商民主的各個(gè)階段對(duì)參與主體進(jìn)行動(dòng)員、組織和引導(dǎo)。與人民公社時(shí)期大規(guī)模非理性政治參與相比，分田到戶(hù)以后，村莊政治往往成為治理精英和少數(shù)社會(huì)精英的場(chǎng)地，多數(shù)普通村民成為了“無(wú)政治階層”[20]。對(duì)于公共事務(wù)，協(xié)商民主雖然提供了有效治理的方式，但如何把村民動(dòng)員和組織起來(lái)，讓他們既能夠平等表達(dá)自己的觀(guān)點(diǎn)，又能執(zhí)行村莊的“公意”，需要發(fā)揮廣大農(nóng)村黨員的作用。

農(nóng)村黨員既是村黨組織的成員，又是農(nóng)民群眾中的一員，深嵌于鄉(xiāng)村社會(huì)中。黨員的群眾性是黨組織和群眾建立關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)。具體到鄉(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐中，可以從以下幾個(gè)層面發(fā)揮其作用：首先，在議題選擇階段，通過(guò)黨員來(lái)收集議題。全國(guó)各地農(nóng)村每個(gè)村民小組基本都有黨員，黨員的群眾身份和政治身份能較為容易收集到農(nóng)戶(hù)的需求和意愿。其次，在議題確定階段，根據(jù)公共事務(wù)涉及的范圍，議題的產(chǎn)生可以由黨小組或全體黨員商議確定。再次，在議事階段，吸納社會(huì)精英參與。由于協(xié)商民主涉及到規(guī)模問(wèn)題，太大太小都不足以達(dá)到協(xié)商的效率和目的，不可能全體村民參與進(jìn)來(lái)。實(shí)踐中，多是以村黨組織為核心，吸納村民代表和小組范圍內(nèi)有影響力的社會(huì)精英參與進(jìn)來(lái)，就公共事宜進(jìn)行討論和協(xié)商。而由這些具有公共影響力的多元主體形成的村莊共識(shí)，不僅具有合法性，而且在執(zhí)行時(shí)遇到的阻力也較少。最后，在執(zhí)行階段，黨員不僅要帶頭執(zhí)行落實(shí)，還要帶領(lǐng)群眾去執(zhí)行村莊“公意”，保證鄉(xiāng)村協(xié)商民主形成的規(guī)則運(yùn)行下去，這是鄉(xiāng)村協(xié)商民主持續(xù)發(fā)展的前提。

(三)資源引領(lǐng)：重建民主訓(xùn)練的實(shí)踐載體

村莊只有存在公共利益，才能針對(duì)公共利益對(duì)象產(chǎn)生公共治理。稅費(fèi)取消后，國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村的投入力度，農(nóng)村的水電路等基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大的改善。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家也一度取代了村集體成為農(nóng)村公共品供給的主體，然而，農(nóng)村仍然有一些諸如機(jī)耕道維護(hù)、溝渠維護(hù)、垃圾處理和文化建設(shè)等涉及村民公共利益的細(xì)碎化事務(wù)，需要村集體動(dòng)員村民參與解決和治理。而解決這些問(wèn)題，需要有資源。在內(nèi)生資源不足和土地利益固化的情況下，外來(lái)資源成為現(xiàn)階段激活協(xié)商民主制度的主要載體。

外來(lái)資源激活協(xié)商民主制度的前提是村集體對(duì)其有自主決定的空間，當(dāng)前能滿(mǎn)足這個(gè)條件的主要是黨建經(jīng)費(fèi)。黨的十八大以后，為推進(jìn)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和提升農(nóng)村公共服務(wù)，地方政府每年會(huì)給農(nóng)村下?lián)芤欢ǖ狞h建經(jīng)費(fèi)，基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，經(jīng)費(fèi)數(shù)目不等，大多為五六萬(wàn)，多的有上十萬(wàn)。這部分費(fèi)用包括黨建辦公經(jīng)費(fèi)、黨員教育活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和黨建惠民基金等。黨建經(jīng)費(fèi)不同于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，也不同于各種涉農(nóng)補(bǔ)貼。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是專(zhuān)款專(zhuān)用，部門(mén)直接繞過(guò)鄉(xiāng)村兩級(jí)將資源直接落地，村集體和村民沒(méi)有參與的空間；各種涉農(nóng)補(bǔ)貼也是直接打到農(nóng)民卡上，與村集體無(wú)關(guān)。黨建經(jīng)費(fèi)作為一種活的資源，給予黨組織足夠的自主權(quán)。以黨組織為核心的村集體就可以利用這筆活錢(qián)，動(dòng)員農(nóng)民參與到與農(nóng)民需求相關(guān)的公共事務(wù)中，通過(guò)協(xié)商民主的方式，滿(mǎn)足大多數(shù)農(nóng)民的公共利益。除固定的黨建經(jīng)費(fèi)以外，個(gè)別地區(qū)農(nóng)村專(zhuān)門(mén)設(shè)立了惠民資金，如成都的“公共服務(wù)金”[21]。無(wú)論是黨建經(jīng)費(fèi)，還是其他惠民性的資源，他們的共同點(diǎn)是經(jīng)費(fèi)不是很多，卻能激發(fā)村民參與到村莊事務(wù)中，解決村莊中微小卻緊迫的公共問(wèn)題。

黨建經(jīng)費(fèi)等惠民資源分配的有效性既能夠增進(jìn)公共利益，增加村民的政治效能感，又能夠激活村民的政治活力，激發(fā)村民積極參與到村莊治理中，逐漸習(xí)慣協(xié)商民主治理方式。當(dāng)村莊能夠達(dá)到有效治理時(shí)，村莊就更有能力和機(jī)會(huì)將村民需求與國(guó)家資源對(duì)接。這不僅可以提高國(guó)家資源利用率，而且能夠促進(jìn)村莊民主政治的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，形成一種資源投入與治理有效的有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)而在鄉(xiāng)村社會(huì)建構(gòu)起共建共治共享的多元治理格局。

五、結(jié)論與討論

隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，開(kāi)展鄉(xiāng)村協(xié)商民主，建立農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的多元共治格局，成為當(dāng)前各地方政府的重要發(fā)展目標(biāo)。然而，鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展受到村級(jí)組織公共性缺失、鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)弱化和村集體所有權(quán)虛化等結(jié)構(gòu)性因素的影響。破解這些因素，需要農(nóng)村黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，引導(dǎo)鄉(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐。具體路徑是將黨建嵌入到鄉(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐中，通過(guò)重塑村級(jí)組織公共性、引導(dǎo)村民有序參與民主協(xié)商和提供實(shí)踐載體等方面，推進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展。

同時(shí)，伴隨著農(nóng)村市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)“個(gè)體化”“原子化”成為必然趨勢(shì)。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)凋敝、人口失衡也很難在短時(shí)期內(nèi)改變，鄉(xiāng)村社會(huì)的無(wú)政治狀態(tài)已成為大多數(shù)農(nóng)村村莊政治的現(xiàn)狀。要激活農(nóng)村政治，推進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主，僅靠黨建經(jīng)費(fèi)或一些不確定的惠民資源，顯然是不夠的。需要在集體土地資源管理和國(guó)家項(xiàng)目制度層面，給予村集體一定的自主權(quán)，從而造就一個(gè)實(shí)實(shí)在在的村集體。村集體的實(shí)體化不僅能夠提升農(nóng)村基層組織的治理能力，而且能夠建構(gòu)村民與村集體的關(guān)聯(lián)，從而激發(fā)村民參與村莊政治的熱情。此外，在村人口盡管人口失衡，村莊始終還存在著一個(gè)人數(shù)不多卻具有活力的“中間階層”[22]，把他們吸納到黨組織中，積極發(fā)揮他們的作用，不僅能夠增強(qiáng)農(nóng)村黨組織的治理能力，而且能為協(xié)商民主提供有力的參與主體，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主的發(fā)展。