李 志，唐 波，劉 倩

(重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400044)

機(jī)構(gòu)編制的優(yōu)化配置是各級(jí)行政事業(yè)單位提升效率的重要路徑。編制是一項(xiàng)重要的公共人力資源，國(guó)家對(duì)各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)的編制配置向來(lái)進(jìn)行總量控制，具有很強(qiáng)的計(jì)劃性。雖然編制總量控制能夠從整體上防止機(jī)構(gòu)臃腫和人員膨脹，但基層行政事業(yè)單位一直存在膨脹壓力大、財(cái)政負(fù)擔(dān)重、結(jié)構(gòu)分布失衡、隱形擴(kuò)編嚴(yán)重等問(wèn)題。[1]黨的十八大以來(lái)，隨著精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、美麗中國(guó)等一系列國(guó)家戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，公共治理重心不斷下沉，基層治理事務(wù)的強(qiáng)度越來(lái)越大，時(shí)常面臨著“任務(wù)—資源約束”的窘境。[2]基層政府的職能事務(wù)逐年增多，但編制配置無(wú)法隨之同步增加，加上基層“無(wú)限屬地責(zé)任”要求各項(xiàng)治理事務(wù)條條落地[3]、件件落實(shí)，編制資源顯得越發(fā)緊缺，開(kāi)始出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的“忙閑不均”現(xiàn)象，編制總量控制與編制需求增長(zhǎng)的矛盾也日益凸顯。黨的十九大報(bào)告指出要“統(tǒng)籌使用各類(lèi)編制資源”，為新時(shí)代的編制管理創(chuàng)新指明了方向。[4]新時(shí)代的機(jī)構(gòu)編制管理需要從治國(guó)理政和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，平衡好控制與靈活、地方與中央、整體與局部、短期成效與長(zhǎng)期成本等辯證關(guān)系。[5]因而，在嚴(yán)格控制編制總量的前提下，如何科學(xué)配置、動(dòng)態(tài)調(diào)控有限的編制資源，就成為各地方基層政府全面深化改革的探索性課題。因此，有必要突破現(xiàn)有編制管理模式，從簡(jiǎn)單粗獷的總量管理向以“控制總量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有減有增”為主要內(nèi)容的動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)編制資源與治理事務(wù)的動(dòng)態(tài)適配。

一、文獻(xiàn)綜述

編制管理是對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的權(quán)責(zé)劃分、職能確定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制配置及其運(yùn)行程序制度化所進(jìn)行的一系列管理活動(dòng)的總稱(chēng)。[6]從官方定義不難看出，編制管理就是一種狹義上的公共人力資源管理。以往眾多研究從不同視角對(duì)編制管理的理論基礎(chǔ)、歷史發(fā)展、體制機(jī)制、措施手段以及編制管理的法定化、規(guī)范化和制度化進(jìn)行了全面系統(tǒng)闡述[7]7-9，為拓展公共管理理論和推進(jìn)行政體制改革做出了重要貢獻(xiàn)。隨著編制管理實(shí)踐的發(fā)展，尤其是“三定”規(guī)定(即職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定)成為具有法律效力的規(guī)范性文件，將編制與機(jī)構(gòu)、職能三者進(jìn)行結(jié)合研究，逐漸成為學(xué)術(shù)界的共識(shí)和方向。編制與機(jī)構(gòu)、職能三者聯(lián)系緊密，并稱(chēng)為組織資源的“三駕馬車(chē)”，是國(guó)家機(jī)構(gòu)履行職能的行動(dòng)載體，直接關(guān)系到黨政機(jī)構(gòu)中的權(quán)力調(diào)配和資源開(kāi)發(fā)。[8]眾多學(xué)者極力探索在機(jī)構(gòu)管理中建立從中央到地方、從上級(jí)到下級(jí)統(tǒng)一的調(diào)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三者的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，在理論上為“三定”規(guī)定提供證明。[9]17

梳理新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)編制管理的發(fā)展歷程，可劃分為傳統(tǒng)管理、公共行政和行政體制改革三個(gè)階段，當(dāng)前編制研究應(yīng)基于行政體制改革的大背景展開(kāi)，并將職能管理作為編制管理的重要內(nèi)容。[10]只有抓住“轉(zhuǎn)變政府職能”這個(gè)重點(diǎn)，才能有效精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)政府管理體制向廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的方向發(fā)展。[11]這意味著在具體實(shí)踐中，必須系統(tǒng)看待編制、機(jī)構(gòu)與職能三者間的關(guān)系，片面強(qiáng)調(diào)任意一項(xiàng)都有失偏頗。有學(xué)者就對(duì)自上而下的機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了批評(píng)，認(rèn)為應(yīng)取消上下層級(jí)對(duì)口設(shè)置模式，按照具體職能分工設(shè)置縣(市)級(jí)政府的機(jī)構(gòu)部門(mén)，以根治我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)整不力的弊端。[12]事實(shí)上，各地基層政府由于不同的發(fā)展定位、人口構(gòu)成、地理區(qū)位和資源稟賦等特征，相對(duì)其他地區(qū)來(lái)說(shuō)都是一個(gè)特定的治理空間，編制配置只有貼近當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，才能切實(shí)有效地推動(dòng)地方政府機(jī)構(gòu)改革順利完成，間接影響國(guó)家行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的質(zhì)量。[13]50可見(jiàn)，編制管理工作不能忽略與之對(duì)應(yīng)的治理空間，否則無(wú)法充分發(fā)揮編制、機(jī)構(gòu)和職能三者間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

編制核定是編制管理的基礎(chǔ)工作。關(guān)于編制核定的參考依據(jù)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者做出了許多很有價(jià)值的探索。美國(guó)學(xué)者在20世紀(jì)50年代開(kāi)展的研究表明，政府服務(wù)職能擴(kuò)張導(dǎo)致政府財(cái)政規(guī)模(包括人員編制)持續(xù)增大，并基于人均收入、人口密度和城市化水平三個(gè)相關(guān)因素，解釋了美國(guó)各州人均財(cái)政支出水平的差異。[14]22國(guó)內(nèi)研究則更加本土化，那吉生等針對(duì)中國(guó)27個(gè)省市、自治區(qū)的人口數(shù)、國(guó)土面積、行政區(qū)劃數(shù)、GDP、財(cái)政收入、既有編制數(shù)、行政經(jīng)費(fèi)等客觀指標(biāo)對(duì)地方政府的編制配置類(lèi)型和數(shù)量進(jìn)行劃分。[15]實(shí)際上影響我國(guó)政府人員規(guī)模的因素十分復(fù)雜，包括技術(shù)勞動(dòng)生產(chǎn)率、公職人員隊(duì)伍素質(zhì)、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制等。[16]也有學(xué)者借用經(jīng)濟(jì)學(xué)模型語(yǔ)言將制約政府人員規(guī)模的主要因素劃分為外生變量、內(nèi)生變量和隨機(jī)因素，外生變量包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)、政府能力；內(nèi)生變量包括政府職能、政府財(cái)力、政府官員薪酬；隨機(jī)因素則包括政策性口號(hào)和輿論宣傳等。[17]總的來(lái)說(shuō)，影響政府人員編制規(guī)模的因素可以歸為組織因素、環(huán)境因素和人員因素三大類(lèi)。[18]

現(xiàn)行編制核定方法大致可以分為主觀直接核定和客觀指標(biāo)核定兩類(lèi)(見(jiàn)表1)。主觀直接核定是由上級(jí)機(jī)構(gòu)直接下達(dá)編制絕對(duì)數(shù)。如1950年政務(wù)院發(fā)布的一個(gè)暫行編制草案中，對(duì)市一級(jí)的編制配置予以規(guī)定：上海市6萬(wàn)人，北京市2.4萬(wàn)人，天津、廣州、武漢按2.2萬(wàn)人核定。[19]主觀直接核定常用的方法還有分類(lèi)核定法、系統(tǒng)規(guī)劃法、專(zhuān)家評(píng)價(jià)法、法規(guī)制約法等?？陀^指標(biāo)核定是依據(jù)客觀指標(biāo)體系計(jì)算得出編制數(shù)額。例如按照各種核定因素，如行政區(qū)域人口、面積、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入等，通過(guò)多元回歸分析等數(shù)理方法進(jìn)行建模計(jì)算各地區(qū)的編制總量。[20]又如采用預(yù)算控制、勞動(dòng)效率、工時(shí)定額或全時(shí)當(dāng)量等關(guān)鍵、單一的指標(biāo)來(lái)核定編制數(shù)額。這些常用的核定方法大多采用靜態(tài)性一次核定，較長(zhǎng)周期內(nèi)都不做調(diào)整，缺少隨時(shí)間、情景變化的動(dòng)態(tài)調(diào)控手段，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)各機(jī)構(gòu)具體編制數(shù)額的動(dòng)態(tài)分配和適時(shí)調(diào)整。

表1 國(guó)內(nèi)外編制配置的常用方法

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同視角對(duì)政府機(jī)構(gòu)編制管理工作的不同內(nèi)容展開(kāi)了多層次的研究，形成了較為豐富的研究成果，但在理論上沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，既有的編制研究關(guān)注點(diǎn)分布不均，體系性不足。從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、地理等宏觀因素對(duì)編制配備的單一研究較多，從組織職能、事務(wù)范圍等微觀視角對(duì)內(nèi)部編制與外部環(huán)境間的融合研究較少。也正因缺乏深入組織內(nèi)部的機(jī)理剖析，大多編制研究停留在靜態(tài)性的理論核定層面，對(duì)編制管理工作的實(shí)踐指導(dǎo)性不夠。尤其在當(dāng)前時(shí)代背景下，治理重心不斷下移基層，亟需符合基層特點(diǎn)的編制動(dòng)態(tài)管理方法?；诖耍狙芯恐荚诮梃b現(xiàn)有研究成果，緊密結(jié)合基層政府的治理特性，嘗試探索一種與外部治理空間變化相適應(yīng)的編制管理方法。

圖1 組織管理的權(quán)變模型

二、理論基礎(chǔ)與框架

(一)理論基礎(chǔ)

機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)權(quán)責(zé)調(diào)整，基層社會(huì)治理日趨精細(xì)，公共組織的人力資源配置需要更加靈活多元以適應(yīng)外部環(huán)境的變化，即組織內(nèi)部的人員配備應(yīng)該與組織面臨的外部事務(wù)對(duì)象相適應(yīng)。簡(jiǎn)言之，“事多則人多，事少則人少”。這種思想內(nèi)核可追溯到二十世紀(jì)六七十年代組織管理學(xué)中出現(xiàn)的采取具體策略應(yīng)對(duì)具體情景的權(quán)變理論。[21]“權(quán)變”即權(quán)宜應(yīng)變、視情況而定。最早由Fiedler提出了關(guān)于組織領(lǐng)導(dǎo)力的權(quán)變模型，很好地闡釋了領(lǐng)導(dǎo)行為有效性與情景條件之間的關(guān)系。[22]隨后，Pennings等提出了結(jié)構(gòu)性權(quán)變模型，將組織視為一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，需要“適應(yīng)性”和“情境性”來(lái)平衡內(nèi)部需求和環(huán)境條件。[23]而更系統(tǒng)地從組織管理視角構(gòu)建的權(quán)變理論是由Luthans正式確立的，他所提出的整合模型系統(tǒng)闡釋了組織間各種變量因素的相互作用和聯(lián)系，并且發(fā)現(xiàn)各因素的交互變化會(huì)在環(huán)境、資源和管理三個(gè)維度上不斷對(duì)組織進(jìn)行重構(gòu)(如圖1)。[24]

(二)框架構(gòu)建

為了適用于機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)配置方法，本研究結(jié)合組織權(quán)變理論的核心理念，構(gòu)建一個(gè)能夠貼合編制動(dòng)態(tài)管理情景的理論框架(見(jiàn)圖2)：根據(jù)變化的治理空間(環(huán)境)，采用差異化的調(diào)控方法(管理)，重新分配各個(gè)機(jī)構(gòu)的編制數(shù)量(資源)。具體而言，就是在不突破編制總量的前提下，按比例劃分編制類(lèi)別，以應(yīng)對(duì)治理空間的不同變化，通過(guò)針對(duì)性的調(diào)控手段解決編制資源的內(nèi)部分配問(wèn)題，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)各機(jī)構(gòu)編制數(shù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

環(huán)境—資源：外部環(huán)境與內(nèi)部資源的互動(dòng)關(guān)系，在本研究中體現(xiàn)為治理空間變化與編制數(shù)量調(diào)整的關(guān)系。如前文對(duì)治理空間的概念界定所述，政府機(jī)構(gòu)始終處于自身職能范圍所構(gòu)筑的特定治理空間之中，其職能強(qiáng)度可通過(guò)治理客體的范圍大小進(jìn)行衡量。當(dāng)組織機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能職責(zé)變化、行政權(quán)限或行政區(qū)劃調(diào)整等組織環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，治理空間也會(huì)相應(yīng)變化，由此，編制資源也應(yīng)隨之調(diào)整?？傊?，編制數(shù)量的變化應(yīng)與職能范圍和治理深度協(xié)同變化。

圖2 編制管理的理論框架

資源—管理：編制資源的分類(lèi)劃分對(duì)應(yīng)了管理維度上的不同調(diào)控手段?；A(chǔ)編制數(shù)額的確定，一定程度上延續(xù)了各機(jī)構(gòu)的歷史核定慣例，又因?qū)⒒A(chǔ)編制以外的編制數(shù)匯總重配而盤(pán)活了既定的編制存量；調(diào)節(jié)編制則客觀反映了職能強(qiáng)度和事務(wù)多少，是編制動(dòng)態(tài)管理的核心內(nèi)容；特定編制則為整個(gè)編制管理機(jī)制增添了應(yīng)對(duì)突發(fā)、特殊情況的靈活機(jī)動(dòng)性。

管理—環(huán)境：各種差異化的管理方法均是針對(duì)基層治理空間的動(dòng)態(tài)變化所設(shè)計(jì)的管理策略。盤(pán)活存量是在編制總量剛性約束下的資源再造；按勞分配是為了體現(xiàn)編制核定的底層邏輯“事多人多、事少人少”；精準(zhǔn)滴灌則是為了應(yīng)對(duì)時(shí)常遇到的因重點(diǎn)項(xiàng)目、臨時(shí)任務(wù)和特殊安排而增加的非計(jì)劃性事務(wù)。

(三)主要概念

機(jī)構(gòu)編制。廣義上是指在公共組織中從事公共管理和公共服務(wù)的人力資源。[25]因而，行政事業(yè)編制是我國(guó)最基本的公共人力資源。在我國(guó)當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制管理中，編制主要分為行政編制和事業(yè)編制兩大類(lèi)，二者在適用范圍、管理權(quán)限等方面存在顯著差異。[26]本研究側(cè)重于對(duì)人員配置的方法應(yīng)用，因此對(duì)行政編制和事業(yè)編制的制度屬性不做詳細(xì)區(qū)分，而是按管理需要將編制劃分為不同類(lèi)別：(1)基礎(chǔ)編制是指滿足機(jī)構(gòu)基本運(yùn)轉(zhuǎn)而配備的編制數(shù)，主要用于保障關(guān)鍵崗位的核心成員配置，參照該機(jī)構(gòu)的編制歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行核定，其目的是盤(pán)活編制存量，基礎(chǔ)編制數(shù)以外的其他編制將全部納入浮動(dòng)編制池留做重新分配；(2)調(diào)節(jié)編制是指履行機(jī)構(gòu)職能職責(zé)而配備的編制數(shù)，主要用于職責(zé)范圍和事務(wù)強(qiáng)度發(fā)生變化時(shí)的編制調(diào)節(jié)，其目的是構(gòu)建量化指數(shù)對(duì)編制資源實(shí)行按勞分配；(3)特定編制是針對(duì)實(shí)際情況直接核定的編制數(shù)，主要用于應(yīng)對(duì)特殊情景或突發(fā)情況，其目的是當(dāng)編制資源面臨緊急性、個(gè)性化的需求時(shí)，能夠快速對(duì)編制資源進(jìn)行精準(zhǔn)滴灌和定點(diǎn)投送。

治理空間。由于各級(jí)政府治理事務(wù)的內(nèi)容形態(tài)會(huì)隨行政體制改革和時(shí)間周期而變化，對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)，治理是一項(xiàng)在行政區(qū)劃、職責(zé)范圍和環(huán)境邊界所建構(gòu)的空間中進(jìn)行的實(shí)踐活動(dòng)。任何治理都有特定的空間背景，治理與空間渾然一體、密不可分。因此，“治理空間”是由基層治理事務(wù)性質(zhì)、類(lèi)型及其結(jié)構(gòu)有機(jī)組合所形塑的空間產(chǎn)物。[27]治理空間規(guī)定了治理活動(dòng)的具體范圍，包括地理范圍、對(duì)象范圍、職責(zé)范圍等；也囊括了治理范圍中的所有關(guān)系，如人口構(gòu)成、生產(chǎn)關(guān)系、風(fēng)俗習(xí)慣、制度文化等。[28]因此，本研究借用“治理空間”的概念來(lái)表述基層治理的事務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍、管理邊界和職責(zé)重點(diǎn)，并根據(jù)具體職能將基層治理的客體范圍作為治理空間大小的界定，如扶貧工作，其治理空間可以用“貧困人口數(shù)”來(lái)指代。

三、方法設(shè)計(jì)

(一)計(jì)算方法

假設(shè)某機(jī)構(gòu)要重新配置其內(nèi)部各子機(jī)構(gòu)的編制數(shù)。已知該機(jī)構(gòu)編制總數(shù)為S，基礎(chǔ)編制數(shù)占比為r1，調(diào)節(jié)編制數(shù)占比為r2，特定編制數(shù)占比為r3，可分別得出基礎(chǔ)編制數(shù)A、調(diào)節(jié)編制數(shù)B和特定編制數(shù)C分別為：

A=S*r1，B=S*r2，C=S*r3

(1)

且三類(lèi)編制數(shù)之和為S，比例之和為100%，關(guān)系如下：

S=A+B+C，且r1+r2+r3=100%

(2)

由于編制總量保持不變，各個(gè)子機(jī)構(gòu)當(dāng)前編制數(shù)si之和也為S。如下：

(3)

si=a′i+b′i+c′i，i=1,2,…,n

(4)

a′i=si*r1，i=1,2,…,n

(5)

b′i=(gi/G)*B，i=1,2,…,n

(6)

而治理空間指數(shù)gi主要反映各機(jī)構(gòu)的治理空間大小，通過(guò)客觀指標(biāo)數(shù)據(jù)加權(quán)計(jì)算得出。假設(shè)第i個(gè)子機(jī)構(gòu)的第j個(gè)指標(biāo)原始數(shù)據(jù)為xij，第j個(gè)指標(biāo)的專(zhuān)家評(píng)估權(quán)重為wj，則該子機(jī)構(gòu)的治理空間指數(shù)gi為：

(7)

各個(gè)子機(jī)構(gòu)的治理空間指數(shù)加總即為治理空間指數(shù)總和：

(8)

(二)方法步驟

第一步，組建核定專(zhuān)家組。專(zhuān)家組以政府機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)成員為主，也可邀請(qǐng)外部專(zhuān)家參與。遵循客觀公正和利益回避原則，盡可能挑選對(duì)機(jī)構(gòu)實(shí)際情況和具體業(yè)務(wù)具有綜合性認(rèn)識(shí)的專(zhuān)家組成。

第二步，分配編制比例。專(zhuān)家組綜合考慮機(jī)構(gòu)原先編制核定的歷史基數(shù)、本次編制調(diào)整力度、后續(xù)編制預(yù)留空間等因素，分別確定基礎(chǔ)編制、調(diào)節(jié)編制和特定編制的分配比例，并按照給定的編制總數(shù)計(jì)算得出三類(lèi)編制的具體數(shù)目。

第三步，構(gòu)建指標(biāo)體系。專(zhuān)家組從行政區(qū)劃、機(jī)構(gòu)職能、管轄范圍等角度確定關(guān)鍵指標(biāo)及其權(quán)重，構(gòu)建能客觀體現(xiàn)機(jī)構(gòu)治理空間的指標(biāo)體系并實(shí)時(shí)修訂，刪除或弱化不符合實(shí)際情況和不具備可操作性的指標(biāo)，增加或強(qiáng)化能真實(shí)反映出機(jī)構(gòu)職能總量和編制需求量的指標(biāo)。

第四步，收集整理數(shù)據(jù)。編制數(shù)據(jù)從編制管理職能部門(mén)獲??；業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)從各歸口管理部門(mén)獲取，可采取本級(jí)填報(bào)—上級(jí)審核的雙向數(shù)據(jù)收集方式。評(píng)估賦值的數(shù)據(jù)要保留備份和延續(xù)，不斷提升評(píng)估一致性和有效性。

第五步，計(jì)算編制核定結(jié)果。將收集到的各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)帶入計(jì)算公式，依照不同類(lèi)別編制的核定規(guī)則分別得出各子機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)編制數(shù)、調(diào)節(jié)編制數(shù)和特定編制數(shù)，三類(lèi)編制加和即為各子機(jī)構(gòu)的最終編制核定結(jié)果。計(jì)算過(guò)程中求解數(shù)據(jù)要經(jīng)過(guò)多次核對(duì)驗(yàn)算，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、無(wú)差錯(cuò)。

四、應(yīng)用案例

研究選取重慶市A區(qū)作為檢驗(yàn)該方法的實(shí)施場(chǎng)景。A區(qū)位于重慶西部，與眾多城市一樣，A區(qū)在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換進(jìn)程中也面臨著人口向城區(qū)快速集聚、公共事務(wù)強(qiáng)度發(fā)生轉(zhuǎn)移、治理空間不斷變化的現(xiàn)狀，原有的縣域編制配置早已無(wú)法適應(yīng)如今的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，只能在編制剛性約束的原則框架內(nèi)盤(pán)活資源，尋找優(yōu)化配置的破解之法。該情景十分符合本研究中計(jì)算方法的外設(shè)條件。所以，選取重慶市A區(qū)為實(shí)際案例，以鎮(zhèn)街一級(jí)編制核定為應(yīng)用場(chǎng)景。從實(shí)際運(yùn)用來(lái)看，將2017—2019年相關(guān)信息數(shù)據(jù)代入前述方法進(jìn)行編制測(cè)算，所得結(jié)果較為理想，比較符合區(qū)域?qū)嶋H情況。限于部分?jǐn)?shù)據(jù)保密性，主要陳述編制配置的應(yīng)用過(guò)程。

(一)機(jī)構(gòu)概況

在2018年國(guó)家最新機(jī)構(gòu)改革方案指導(dǎo)下，A區(qū)結(jié)合區(qū)級(jí)黨政機(jī)構(gòu)改革，將承擔(dān)行政職能類(lèi)、執(zhí)法類(lèi)、公益類(lèi)事業(yè)單位一并納入改革范圍，按照要求如期完成了各個(gè)層面的部門(mén)組建、掛牌運(yùn)行、人員轉(zhuǎn)隸、職能職責(zé)調(diào)整等基本改革任務(wù)。截至2019年底，A區(qū)下轄15個(gè)鎮(zhèn)街，包括9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和6個(gè)街道。機(jī)構(gòu)改革后的編制配置是一項(xiàng)緊迫且重要的基礎(chǔ)工作。然而，A區(qū)機(jī)構(gòu)編制自2006年核定以來(lái)，一直未做較大規(guī)模、系統(tǒng)綜合的評(píng)估和調(diào)整。當(dāng)前各鎮(zhèn)街的發(fā)展和定位都發(fā)生了很大變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況已然迥異。部分鎮(zhèn)街城鎮(zhèn)化進(jìn)程過(guò)快，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)服務(wù)密度和職能強(qiáng)度都呈幾何倍增，鎮(zhèn)街編制分配不均衡、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題非常明顯。因此，A區(qū)亟需對(duì)鎮(zhèn)街編制進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)估和調(diào)整，回應(yīng)各鎮(zhèn)街的編制資源需求，為鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供保障。

(二)確定各類(lèi)編制比例

圖3 A區(qū)鎮(zhèn)街編制比例劃分

(三)確定各職能類(lèi)別權(quán)重

在本次鎮(zhèn)街編制核定中主要參考了鎮(zhèn)街事業(yè)單位設(shè)置，圍繞農(nóng)業(yè)服務(wù)、建設(shè)環(huán)保服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)、文化服務(wù)、退役軍人服務(wù)、綜合執(zhí)法、社區(qū)事務(wù)服務(wù)/產(chǎn)業(yè)服務(wù)等七大職能進(jìn)行權(quán)重估計(jì)和分配。在具體操作中，邀請(qǐng)了七位專(zhuān)家按照職能的重要性、覆蓋性和發(fā)展性三個(gè)維度綜合對(duì)A區(qū)鎮(zhèn)街一級(jí)的職能權(quán)重進(jìn)行評(píng)估。其中需要說(shuō)明的是，由于職能評(píng)估較為寬泛且本研究方法首次運(yùn)用，因此在具體操作中，給專(zhuān)家提供了2019年A區(qū)對(duì)鎮(zhèn)街七大職能的年度考核權(quán)重作為參考。最終各專(zhuān)家評(píng)估結(jié)果如下(見(jiàn)表2)。

表2 職能權(quán)重專(zhuān)家評(píng)估結(jié)果

(四)構(gòu)建指標(biāo)體系

表3 衡量治理空間的指標(biāo)體系

按照上述七大職能劃分和治理重點(diǎn)選取多個(gè)客觀指標(biāo)，從治理客體的范圍大小刻畫(huà)基層事務(wù)的治理強(qiáng)度。例如，農(nóng)業(yè)服務(wù)方面選取的指標(biāo)為森林面積、生態(tài)河長(zhǎng)、轄區(qū)村數(shù)量、農(nóng)業(yè)/耕地面積、山坪塘數(shù)量、貧困人口數(shù)量、轄區(qū)社區(qū)數(shù)量、農(nóng)村人口數(shù)量、養(yǎng)殖場(chǎng)數(shù)量、生豬屠宰量，基本涵蓋了當(dāng)前農(nóng)業(yè)口治理事務(wù)的客體對(duì)象。以此類(lèi)推，文化服務(wù)、勞動(dòng)保障、綜合執(zhí)法、建設(shè)環(huán)保等其他基層事務(wù)的治理空間也通過(guò)指標(biāo)體系得到客觀衡量與比較。經(jīng)過(guò)選優(yōu)去重后，最終形成包括地理范圍、人口規(guī)模和社會(huì)對(duì)象三個(gè)類(lèi)別的基層治理空間的指標(biāo)體系(見(jiàn)表3)。

(五)計(jì)算鎮(zhèn)街治理空間指數(shù)

進(jìn)一步對(duì)指標(biāo)體系中的各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估賦權(quán)，并按照相同統(tǒng)計(jì)口徑收集匯總了各鎮(zhèn)街2017—2019年期間的指標(biāo)數(shù)據(jù)，將其代入治理空間指數(shù)的計(jì)算方法中分別求得各鎮(zhèn)街的治理空間指數(shù)(見(jiàn)表4)。比較可見(jiàn)，街道的治理強(qiáng)度明顯高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這是由于A區(qū)作為重慶工業(yè)化、城鎮(zhèn)化一大主戰(zhàn)場(chǎng)，是承接大都市功能疏解和人口梯度轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)區(qū)域，近年人口呈現(xiàn)凈增長(zhǎng)趨勢(shì)，2017年人口凈流入達(dá)到9.5萬(wàn)，導(dǎo)致城區(qū)街道各項(xiàng)事務(wù)的治理強(qiáng)度持續(xù)增加。此外，隨著國(guó)家高新區(qū)的落地以及建成區(qū)面積的不斷擴(kuò)大，各街道的管轄范圍也有所擴(kuò)展，因此多維度因素導(dǎo)致街道治理空間更大，同時(shí)從治理空間指數(shù)來(lái)看，街道的占比也更高。

(六)核定結(jié)果與編制調(diào)整

A區(qū)按照前述方法對(duì)各鎮(zhèn)街的基礎(chǔ)編制、調(diào)節(jié)編制和特定編制進(jìn)行重新核定后，得到了新的編制調(diào)整分配結(jié)果(見(jiàn)表5)。編制核增單位有5個(gè)，分別是BC街道、BQ街道、QG街道以及HB鎮(zhèn)和JL鎮(zhèn)；編制核減的單位有7個(gè)，分別是LF街道、DL街道、DX鎮(zhèn)、ZX鎮(zhèn)、BT鎮(zhèn)、QT鎮(zhèn)和SH鎮(zhèn)；編制維持不變的單位有3個(gè)，分別是DJ街道、FL鎮(zhèn)和GP鎮(zhèn)。

表4 鎮(zhèn)街編制調(diào)整結(jié)果

表5 鎮(zhèn)街治理空間指數(shù)及占比

五、結(jié)論與討論

人力資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境協(xié)同發(fā)展能夠形成經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、綜合效益。[29]當(dāng)編制配置缺少與外部環(huán)境的協(xié)同，往往會(huì)出現(xiàn)這些問(wèn)題：一是編制配置不客觀。由于職能梳理和職責(zé)分析是編制管理的基礎(chǔ)，當(dāng)編制配置缺乏與組織內(nèi)部環(huán)境的協(xié)同時(shí)，編制核定將無(wú)法建立科學(xué)客觀的支撐體系，因而配置成效也難以評(píng)價(jià)和回溯。二是編制配置不靈活。由于公共治理的重心會(huì)隨時(shí)間和情景而發(fā)生轉(zhuǎn)移，各級(jí)黨政組織機(jī)構(gòu)在不同時(shí)期會(huì)發(fā)生職能弱化或強(qiáng)化的調(diào)整，所承擔(dān)的社會(huì)管理與服務(wù)范疇也會(huì)隨之變化。但是，編制資源具有容易調(diào)增、不易調(diào)減的特性。隨著時(shí)間的發(fā)展，在有限的編制總量下，時(shí)常存在局部區(qū)域編制需求過(guò)熱而分配不足的矛盾。這意味著當(dāng)編制配置缺乏與組織外部環(huán)境協(xié)同時(shí)，編制分配很難實(shí)時(shí)根據(jù)環(huán)境變化而進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估和快速調(diào)整，機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)會(huì)陷入平衡計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際情況的困境。三是編制配置不聚焦。機(jī)構(gòu)編制是戰(zhàn)略資源，具有支撐區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的人才保障作用，編制配置既要考慮各級(jí)單位的現(xiàn)實(shí)需求，也要兼顧區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略。編制配置若缺少與區(qū)域戰(zhàn)略方向的協(xié)同，就很難根據(jù)宏觀戰(zhàn)略進(jìn)行適時(shí)調(diào)整和長(zhǎng)遠(yuǎn)儲(chǔ)備。

基于治理空間變化進(jìn)行編制動(dòng)態(tài)調(diào)整，是公共人力資源與外部環(huán)境協(xié)同發(fā)展的具體體現(xiàn)，能夠盤(pán)活編制資源的固化狀態(tài)，達(dá)到優(yōu)化人力資源配置的目的。隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和“放管服”改革深化，基層治理空間發(fā)生了明顯變化。有一些基層機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)職能總量明顯減少，比如農(nóng)村服務(wù)、行政審批等，編制資源就會(huì)產(chǎn)生相對(duì)富余。而另一些涉及城市管理、監(jiān)管執(zhí)法等職能增強(qiáng)的部門(mén)，編制資源則異常緊缺。這就意味著“人多事少”和“事多人少”的情況同時(shí)存在，“忙閑不均”的結(jié)構(gòu)性矛盾突顯。新時(shí)代的基層治理需要政府機(jī)構(gòu)具備應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化的敏捷性，能夠適時(shí)根據(jù)治理重心進(jìn)行組織調(diào)整和職能變化。因此，依據(jù)治理空間變化對(duì)各機(jī)構(gòu)編制總量進(jìn)行周期性、靈活性的動(dòng)態(tài)調(diào)整，給職能強(qiáng)度增大的機(jī)構(gòu)擴(kuò)充編制，給職能強(qiáng)度減少的機(jī)構(gòu)縮減編制，通過(guò)合理的編制動(dòng)態(tài)管理來(lái)解決基層政府機(jī)構(gòu)“忙閑不均”問(wèn)題。

在統(tǒng)籌使用各類(lèi)編制資源的政策導(dǎo)向下，各地方政府都在嘗試探索盤(pán)活編制資源、優(yōu)化配置效率的方法路徑。本研究的編制動(dòng)態(tài)管理方法核心是將編制資源、治理環(huán)境和管理手段這核心三要素有機(jī)結(jié)合起來(lái)形成閉環(huán)，令編制能夠根據(jù)不同的管理目的，隨治理空間變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整。該方法在重慶市A區(qū)的鎮(zhèn)街編制核定中得到實(shí)際應(yīng)用，為A區(qū)機(jī)構(gòu)改革后的編制調(diào)整提供了幫助和支持，主要有三點(diǎn)實(shí)際貢獻(xiàn)：一是盤(pán)活了編制存量。根據(jù)基礎(chǔ)編制、調(diào)節(jié)編制和特定編制的類(lèi)別比例，65%的編制數(shù)按歷史基數(shù)核定，35%的編制數(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)整。在編制總量剛性約束下，這種方式既延續(xù)了歷史經(jīng)驗(yàn)，又盤(pán)活了編制資源。二是動(dòng)態(tài)調(diào)控編制數(shù)量。用治理空間綜合反映各機(jī)構(gòu)的職能總量，按治理空間指數(shù)大小對(duì)一定比例的編制資源進(jìn)行再分配，并依據(jù)治理空間變化對(duì)編制數(shù)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，為編制管理方法增添了靈活性。三是精準(zhǔn)滿足個(gè)別編制需求。對(duì)特殊、個(gè)性化的編制需求實(shí)行“一事一議、特事特辦”的核定策略，留存少量編制數(shù)用于快速及時(shí)解決由突發(fā)、具體事項(xiàng)產(chǎn)生的編制需求。

機(jī)構(gòu)編制配置是行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)管理中一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，創(chuàng)新公共人力資源配置方法能夠?yàn)樯罨姓芾眢w制改革提供多樣化的方法路徑。行政管理體制改革是一個(gè)永無(wú)止境的尋優(yōu)過(guò)程，編制管理還存在許多值得探究的領(lǐng)域。本研究?jī)H僅探索了在編制總量控制下解決內(nèi)部分配矛盾的一種方法，仍有許多值得完善之處。后續(xù)研究可進(jìn)一步關(guān)注治理空間的指標(biāo)優(yōu)化、計(jì)算方法的精度調(diào)整以及核定的時(shí)間周期性等方面，也可從不同的理論視角對(duì)編制管理的方法進(jìn)行比較驗(yàn)證。此外，更為重要的應(yīng)探索在編制總量不足的情況下如何突破編制壁壘。在數(shù)字化時(shí)代背景下，解決編制配置問(wèn)題應(yīng)該跟隨時(shí)代發(fā)展的節(jié)奏，可以從算法優(yōu)化和技術(shù)替代層面去尋找解決方案。同時(shí)，也需要將編制核定、分配、調(diào)控等一系列編制管理工作納入整個(gè)人力資源管理體系的理論框架中，用先進(jìn)的理念和經(jīng)驗(yàn)去突破傳統(tǒng)編制管理的局限，持續(xù)探索公共人力資源的優(yōu)化配置和效能提升。

注釋?zhuān)?/p>

①全時(shí)當(dāng)量法多見(jiàn)于科技研發(fā)領(lǐng)域，是國(guó)際上為比較科技人力投入而采用的衡量方法。具體計(jì)算方式是，假設(shè)在一個(gè)機(jī)構(gòu)中的人員構(gòu)成為2名全時(shí)人員和3名非全時(shí)人員，且這3名非全時(shí)人員的工作時(shí)間分別相當(dāng)于全時(shí)人員的20%、30%和70%。那么，該機(jī)構(gòu)的全時(shí)當(dāng)量總額為2+0.2+0.3+0.7=3.2人。